Уравновешивание экономической эффективности и социальной справедливости

Размещено на http://www.allbest.ru/

УРАВНОВЕШИВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ И СОЦИАЛЬНОЙ СПРАВЕДЛИВОСТИ

Майкл Ф. Ферстер - старший экономист,

Джон П. Мартин - директор, Директорат по вопросам

занятости, труда и социальным делам

Организации экономического сотрудничества и развития

1. Введение: почему нас должен волновать высокий уровень и рост неравенства

Разрыв между богатыми и бедными в странах ОЭСР достиг наивысшего уровня за последние 30 лет. Рост неравенства доходов создает экономические, социальные и политические проблемы и риски, оставляя без внимания все больше людей в условиях постоянно меняющейся мировой экономики. Это может поставить под угрозу социальную мобильность: мобильность заработков при замещении поколений низка в странах с высокой степенью неравенства и высока в странах, в которых доход распределяется более равномерно. Вытекающее из этого неравенство возможностей может негативно повлиять на показатели экономической деятельности и благосостояние. Неравенство также может вызвать протекционистские настроения. Люди не станут более поддерживать открытую торговлю и свободные рынки, если почувствуют, что проигрывают, в то время как небольшая группа победителей становится все богаче и богаче. Наконец, высокий уровень неравенства также поднимает политические проблемы, потому что он порождает социальное недовольство и политическую нестабильность.

Высокий и растущий уровень неравенства может также вызвать экономическую нестабильность. Совокупный спрос может уменьшиться при распределении ресурсов от бедных домохозяйств с кредитными ограничениями к богатым домохозяйствам с более высокой склонностью к сбережению. Эпоха «Великого успокоения», которая началась в середине 1980-х годов, привела к политике низких процентных ставок, которая вызвала увеличение расходов домашних хозяйств и задолженности за пределы устойчивого уровня. Параллельно, поиск высокой прибыли инвесторами с быстро растущими доходами может способствовать вздутию цен на активы.

2. Насколько неравны страны ОЭСР

Между странами существуют большие различия в уровнях неравенства. На сегодняшний день в странах ОЭСР средний доход 10% самого богатого населения в девять раз выше дохода 10% самого бедного. В некоторых европейских странах этот разрыв гораздо меньше, доход 10% самых богатых в пять раз больше дохода 10% самых бедных, в США соотношение доходит почти до 14 к 1, а в Чили и Мексике до 27 к 1. В Японии доход богатых более чем в 10 раз выше дохода беднейших - в 1985 г. это соотношение было меньше 9 к 1. Коэффициент Джини, стандартный показатель неравенства, который варьируется от 0 (когда все имеют одинаковый доход) до 1 (когда весь доход идет к одному человеку), составлял в среднем 0.31 в странах ОЭСР в 2008 г., варьируя от 0.24 в Словении до 0.49 в Чили (Диаграмма 1).

Диаграмма 1 Различия в разрыве между богатыми и бедными в странах ОЭСР и странах с формирующейся экономикой

Примечание: Данные относятся к конечному доходу домохозяйства, за исключением Индии и Индонезии (потребление). Показатели бедности относятся к проценту людей, живущих в домохозяйствах с доходом меньше, чем половина среднего, в каждой стране.

Как широко распространена бедность? Для межстрановых сравнений стандартной практикой является отношение к «бедности» как к относительному понятию в развитых экономиках. Например, сравнение абсолютных доходов стран показывает, что 10% беднейшего населения Японии имеют больше денег (с точки зрения покупательской способности), чем средний житель Мексики. Но важен стандарт жизни по отношению к другим людям страны. Здесь бедность измеряется как половина среднего национального дохода домохозяйств. Этот ориентир, конечно, также изменяется со временем. Около 11% населения в среднем в 34 странах ОЭСР оказалось ниже этого порога бедности (ромбики на диаграмме 1). Опять же, это очень различно для разных стран: от 6% в Дании и в Чешской республике до 20% и более в Израиле и Мексике. Бедные люди, согласно этому относительному определению, составляют около 16% населения Японии. Страны с более неравным распределением дохода, как правило, имеют более широкое распространение бедности, хотя масштабы неравенства и бедности не обязательно идут рука об руку. В Новой Зеландии и Великобритании, например, уровень неравенства выше, чем в Японии и Корее, но уровень бедности ниже по сравнению с этими странами.

В странах с формирующейся рыночной экономикой экономический рост и политические реформы помогли поднять сотни миллионов людей из крайней нищеты. Но преимущества устойчивого экономического роста не были равномерно распределены, и высокий уровень неравенства доходов вырос еще больше. Среди крупных стран с развивающейся экономикой только Бразилии удалось значительно сократить неравенство. Но уровень неравенства в этой стране, оцениваемый по коэффициенту Джини, почти вдвое превышает показатель ОЭСР.

3. Увеличился ли разрыв между богатыми и бедными

За четверть века увеличился разрыв между богатыми и бедными в более чем трех четвертях из стран ОЭСР, по которым имеются долгосрочные ряды данных до 1980-х (диаграмма 2). Он поднялся более чем на 4 процентных пункта в Финляндии, Германии, Израиле, Люксембурге, Новой Зеландии, Швеции и США. Только в Турции, Греции, Франции, Венгрии и Бельгии не было никаких увеличений, а лишь небольшие снижения коэффициентах Джини.

Диаграмма 2 Неравенство доходов (коэффициенты Джини) возросло в подавляющем большинстве стран ОЭСР

С течением времени неравенство доходов в странах ОЭСР эволюционировало по различным моделям. Оно начало расти в 1980-х в некоторых англоговорящих странах, в частности, в Великобритании и США, а также в Израиле. Тенденции 2000-х показали увеличение разрыва между богатыми и бедными не только в странах с уже высоким уровнем неравенства типа Израиля и США, но и - впервые - в странах с традиционно низким его уровнем, таких, как Германия, Дания и Швеция (и другие страны Северной Европы), в которых уровень неравенства вырос сильнее, чем где-либо еще в 2000-х. В то же время в Чили, Мексике, Греции, Турции и Венгрии уровень неравенства значительно уменьшился - в большинстве случаев с очень высоких исходных значений. Таким образом, мы наблюдаем предварительные признаки того, что, возможно, уровни неравенства приближаются к среднему для стран ОЭСР.

В большинстве стран рост уровня неравенства происходил за счет богатых домохозяйств, живущих намного лучше, чем семьи со средним и низким доходом. Было отмечено увеличение доходов, особенно у 1% самых обеспеченных получателей. Это часто может иметь место благодаря росту «трудовых» доходов, а не доходов на капитал - отчасти из-за развития биржевых операций, доходы от которых заявляются как часть заработка. Рост в «верхней» (богатой) группе был наиболее заметен в США, где доля 1% самых богатых по совокупному доходу (до уплаты налогов) достигла 18%. Но также он был высок и в некоторых других англоговорящих странах (Австралия, Канада, Ирландия и Великобритания). Среди других стран эта тенденция сильнее проявлялась в Скандинавии и Средиземноморье, чем в континентальной Европе. Даже внутри группы получателей высоких доходов происходила их дальнейшая концентрация. В США, например, доля верхних 0.1% населения в общем объеме доходов (до уплаты налогов) увеличилась за 30 лет (к 2008 году) в четыре раза - от 2% до 8% общего объема доходов до налогообложения. Верхние 0.1% аккумулировали 4-5% общего объема доходов до уплаты налогов в Канаде, США и Швейцарии и почти 3% в Австралии, Новой Зеландии и Франции.

4. Возможные причины растущего разрыва

Часто в растущем уровне неравенства винят глобализацию. За последние десятилетия страны ОЭСР претерпели значительные структурные изменения, движимые их более тесной интеграцией в глобальную экономику и быстрым прогрессом технологий. Торговая интеграция во многих странах ОЭСР выросла вдвое, а объем прямых иностранных инвестиций (ПИИ) вне соответствующей страны резко увеличился - от менее чем 5% ВВП (в среднем) в 1980 до почти 50% в конце 2000-х.

Увеличение производительности и расширение возможностей для торговли и ПИИ содействовали повышению потенциала роста, но эти изменения зачастую приносили больше дохода высококвалифицированным работникам, чем низкоквалифицированным, и тем самым влияли на распределение заработков. Кроме того, технологический прогресс поменял производственные технологии в промышленности и в обслуживающих отраслях в пользу квалифицированной рабочей силы. Эти структурные изменения начались в начале 1980-х и ускорились с середины 1990-х (диаграмма 3, левая часть).

Диаграмма 3 Экономическая интеграция и технологический прогресс росли быстро, в то время как регуляции и институты становились слабее

Примечание: Торговая интеграция (trade integration) - совокупный показатель подверженности воздействию факторов, связанных с торговлей. Финансовая открытость (financial openness) - это сумма трансграничных пассивов и активов в процентах от ВВП. PMR - итоговый показатель регулирования товарного рынка (product market regulation). EPL - итоговый показатель, характеризующий строгость (в целом) законодательства, защищающего занятость (employment protection legislation). Налоговый клин (tax wedge) - сумма подоходного налога и налогов на заработную плату работников и работодателей в процентах от затрат на рабочую силу. «Плотность профсоюза» (union density) - число членов профсоюза в пропорции от всех работников.

Источник: ОЭСР.

Но изменения в политическом курсе, нормах регулирования и институтах также нередко рассматриваются в качестве причин роста неравенства. Эти изменения способны модифицировать влияние глобализации и перемен в технологии на распределение доходов. Они также могут влиять на распределение доходов напрямую, например, дерегулируя рынки продукции или воздействуя на механизмы установления зарплат или на позицию работников в торге с работодателями. Большинство стран ОЭСР провели реформы для усиления конкуренции на рынках товаров и услуг и для того, чтобы сделать более гибким рынок труда. Все страны значительно смягчили правила, ограничивающие свободную конкуренцию на рынках товаров; многие, кроме того, ослабили законы о защите занятости для работников по временным контрактам. В ряде стран также снизилась минимальная оплата труда по отношению к медианной зарплате. Поменялись и механизмы установления заработной платы: доля членов профсоюза среди рабочих в большинстве стран уменьшилась, хотя степень их охвата коллективными договорами оставалась довольно стабильной. В ряде стран пособия по безработице были снижены относительно заработной платы; в некоторых странах в попытке содействовать занятости среди низкоквалифицированных работников налоги на рабочую силу низкооплачиваемых работников также были снижены (диаграмма 3, правая часть).

Помимо экономической глобализации и нормативных изменений, другие социальные перемены могли также напрямую повлиять на рост уровня неравенства. В частности, изменение структуры семьи сделало доход домохозяйства более разнообразным и снизило преимущества от больших масштабов. Население стареет, и появляется все больше домохозяйств с одним родителем и без детей: в середине 2000-х они составляли в среднем 20% от всех домохозяйств трудоспособного возраста в странах ОЭСР. В полных домохозяйствах уровень занятости жен сильнее всего увеличился в верхней страте получателей дохода. И во всех странах изменилась динамика браков. В настоящее время люди гораздо более склонны выбирать партнеров с тем же уровнем заработка: так, доктора предпочитают жениться на других докторах, нежели на младшем мед. персонале.

5. Что говорят нам о главных причинах данные ОЭСР

Доклад ОЭСР 2011 г. «Мы остаемся разделенными: Почему неравенство продолжает расти» (Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising) представил свежий взгляд на причины и средства борьбы с растущим неравенством, а также ряд неожиданных выводов. В нем говорится, что ни усиление торговой интеграции, ни финансовая открытость не оказывают значительного влияния на неравенство в зарплатах и на тенденции занятости в странах ОЭСР. Торговля, судя по всему, не оказывает влияния на неравенство в зарплатах в какую-то определенную сторону, даже если рассматривать только воздействие роста проникновения импорта из стран с формирующейся рыночной экономикой, таких, как Китай и Индия, - вывод, противоречащий ожиданиям, согласно которым торговые потоки из таких стран должны снизить зарплату работников обрабатывающей промышленности и/или сферы услуг стран ОЭСР. В то же время технологический процесс, - например, в области информации и коммуникаций, - создает более выгодные условия для высококвалифицированных работников, что и отразилось в увеличении разрыва между заработками работников высокой и низкой квалификации.

С другой стороны, институциональные изменения в экономике увеличили возможности трудоустройства, но в то же время способствовали увеличению диспропорций в заработной плате, так как обеспечили бульшую занятость для низкооплачиваемых работников. Таким образом, рост неполной занятости и снижение охвата работников коллективными договорами во многих странах также повлияли на неравенство доходов.

Но возрастание предложения высококвалифицированных работников помогло в некоторой степени компенсировать рост неравенства в зарплатах, ставший следствием технологического прогресса, реформ и институциональных изменений. Переобучение рабочей силы с повышением квалификации также оказало сильное положительное воздействие на рост занятости. По-видимому, таким образом, поднятие среднего образовательно-квалификационного уровня было важнейшим фактором, не только работавшим на снижение разброса зарплат среди работников, но и повышавшим уровень занятости. Исходя из этих результатов, можно рассматривать эволюцию неравенства заработных плат в странах ОЭСР за несколько последних десятилетий главным образом как выражение расхождения между спросом и предложением профессиональной квалификации, или, как четко сформулировал почти сорок лет назад голландский экономист Ян Тинберген, как результат «гонки между образованием и технологией». Это объяснение, однако, меньше подходит для объяснения быстрого роста доходов в верхней страте доходополучателей. Для последнего необходимо учитывать и другие факторы, такие, как рост финансового сектора, распространение культуры «победитель получает все» и снижение предельных ставок налога на высокие доходы.

6. Важность систем налогов и социальных выплат

Государственные денежные трансферты, а также подоходные налоги и отчисления на социальное обеспечение, сыграли важную роль в процессе сокращения неравенства «рыночных доходов» во всех странах ОЭСР. По имеющимся оценкам, эти меры в совокупности сократили неравенство среди населения трудоспособного возраста в странах ОЭСР в среднем на четверть. Этот эффект перераспределения был более значительным в скандинавских странах, Бельгии и Германии, но гораздо ниже среднего в Чили, Исландии, Корее, Швейцарии и США (диаграмма 4).

В большинстве стран политика налогов и социальных выплат традиционно компенсировала некоторый рост неравенства рыночных доходов, хотя она стала менее эффективна в этом смысле, начиная с середины 1990-х гг. До середины 1990-х системы налогов и социальных выплат во многих странах ОЭСР компенсировали более половины роста неравенства рыночных доходов. Однако, в то время как неравенство рыночных доходов продолжило расти и после середины 1990-х, этот компенсирующий эффект налогов и социальных выплат в отношении домохозяйств стал слабее. Лишь несколько стран сопротивлялись этой тенденции. В Японии объемы перераспределения продолжали слабо расти, хотя его уровень до сих пор ниже, чем в большинстве стран ОЭСР.

Основная причина снижения степени перераспределения связана с социальными выплатами: реальная ценность многих из них упала, правила отбора тех, кто имеет на них право, были ужесточены с целью ограничения расходов на социальную защиту, и трансферты наиболее бедным «не догоняли» рост зарплат. Кроме того, расходы на пособия по безработице сместились в сторону «пассивных» пособий, что привело к снижению экономической активности и тем самым усугубило тенденцию к более высокому неравенству рыночных доходов. В то же время, несмотря на существенный выигрыш получателей высоких доходов в некоторых странах, подоходные налоги играли сравнительно небольшую роль в ослаблении тенденций к росту неравенства. Причина заключается в том, что тенденции к более низким подоходным налогам, с одной стороны, и более прогрессивному налогообложению, с другой, влияли на перераспределение противоположным образом и частично «гасили» друг друга.

Диаграмма 4 Рыночные доходы распределяются еще неравномернее, чем чистая прибыль

Характеристики неравенства (коэффициент Джини) в распределении рыночного дохода и располагаемого (чистого) дохода в зоне ОЭСР в конце 2000-х

7. Каково влияние недавней «великой рецессии»

Значительный рост неравенства происходил до «великой рецессии», когда многие страны переживали период довольно устойчивого экономического роста. Что же будет теперь, когда 200 миллионов человек во всем мире не имеют работы? На фоне растущей застойной безработицы и увеличивающейся безработицы среди молодежи кризис вакансий больше всего затрагивает самые уязвимые группы, а это накладывает дополнительную нагрузку на распределение доходов. Но не будем забывать, что многие правительства вступают на путь налогово-бюджетной консолидации.

Недавно стали доступны данные о распределении доходов на 2009 и 2010 годы некоторых стран ОЭСР. Эти данные позволяют предположить, что первоначальное краткосрочное влияние кризиса на неравенство в большинстве стран ОЭСР может оказаться меньше, чем предполагаемое, с некоторыми заметными исключениями, к которым относятся, например, Ирландия и Испания (диаграмма 5).

Это сравнительно небольшое влияние объясняется, во-первых, пакетами мер по стимулированию и дополнительной государственной поддержкой посредством системы налогов и социальных выплат в 2008 и 2009 гг., что смягчило падение доходов домохозяйств в нижнем сегменте. Во-вторых, домашние хозяйства выбрали свои стратегии преодоления трудностей: например, молодые люди возвращаются жить к своим родителям, или второй работник в семье увеличивает свое рабочее время. В-третьих, в верхней части распределения доли доходов упали из-за снижения цен на акции и процентных ставок, а также из-за сильного снижения прибыли на капитал.

Диаграмма 5 Во многих странах ОЭСР влияние кризиса на первоначально имевшийся уровень неравенства так и осталось незначительным

неравенство экономический трансферт социальный

Тенденции неравенства доходов (коэффициент Джини) в отдельных странах, 1975-2010 гг.

Этот спад в верхней страте доходов представляется, однако, временным, и он не аннулировал предшествующий рост доли доходов, приходящейся на эту страту. Кроме того, предшествующие рецессии повысили уровень неравенства в среднесрочной перспективе из-за углубления разрыва между богатыми и бедными. В конечном итоге, существует риск увеличения неравенства и, в частности, бедности, если налогово-бюджетная консолидация и политика жесткой экономии не будут уже сегодня соответствующим образом уравновешены.

8. Что можно посредством политических решений сделать для снижения слишком высокого уровня неравенства

Наиболее перспективный способ уменьшения слишком высокого уровня неравенства - улучшение перспектив занятости и профессионального роста. Поощрение создания большего количества хорошо оплачиваемых рабочих мест, позволяющих людям избежать бедности, и предложение реальной возможности профессионального роста - самые главные задачи для политиков. В рамках нынешних бюджетов можно было бы проводить более эффективную для решения проблемы растущего неравенства политику, например, более активно используя систему социальных выплат работающим, которая мотивирует людей устраиваться на оплачиваемую работу, и оказывая дополнительную поддержку домохозяйствам с низкими доходами. Выплаты такого рода существуют примерно в половине стран ОЭСР. Еще одной важной политической задачей является увеличение доступности и качества образования и профподготовки, что поможет работникам устраиваться на более оплачиваемую работу и тем самым будет способствовать снижению неравенства.

Еще одно важнейшее решение - инвестирование в человеческий капитал. Оно должно включать период раннего детства и поддерживаться обязательным образованием. Это - ключевой аспект обеспечения равенства возможностей для детей из малообеспеченных семей. После успешного перехода от школьного обучения к работе должны существовать достаточные стимулы для работников и работодателей инвестировать в навыки на протяжении всей трудовой деятельности.

Реформирование политики налогов и социальных выплат - третий ключевой момент в деле улучшения распределения доходов: налоги и выплаты - самые непосредственные инструменты их перераспределения. Так как наиболее богатые теперь имеют больше возможностей платить налоги, чем прежде, правительства могут рассмотреть возможность пересмотра налоговых систем, принимая меры для того, чтобы более состоятельные люди вносили надлежащий вклад в налогообложение. Эта цель может быть достигнута различными способами. Они включают не только возможное повышение предельных налоговых ставок для богатых, но и улучшение соблюдения налогового законодательства, ликвидацию налоговых вычетов и пересмотр роли налогов на все виды имущества, в том числе на передачу активов.

Перераспределение - это не только вопрос денег. Правительства тратят на государственные социальные услуги, - такие, как образование, здравоохранение, - столько же, сколько на все денежные социальные выплаты, вместе взятые. В Японии расходы на услуги этого рода составляют 10-12% ВВП. Хотя основная их функция - не перераспределение, они уменьшают неравенство в доходах примерно на одну пятую. Кроме того, такие общественные услуги, как высококачественное образование, представляют собой долгосрочные социальные инвестиции, работающие на поддержку вертикальной мобильности и установление большего равенства возможностей в долгосрочной перспективе.

Новая публикация ОЭСР показывает, что в растущем неравенстве нет ничего неизбежного. Глобализация и технологические изменения открывают возможности, но также и вызывают проблемы, которые могут быть решены при помощи эффективной и целенаправленной политики. Любая политическая стратегия по сокращению растущего разрыва между богатыми и бедными должна основываться на трех главных столпах: поддержка занятости для всех групп населения; более интенсивное инвестирование в человеческий капитал; и хорошо продуманная политика перераспределения, основанная на системе налогов и трансфертов.

Размещено на Allbest.ru