Інституційне забезпечення зовнішньої політики Польщі

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 94 : 327(438)

Миколаївський національний університет імені В.О. Сухомлинського

ІНСТИТУЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗОВНІШНЬОЇ ПОЛІТИКИ ПОЛЬЩІ

м. Миколаїв

Не викликає сумніву, що вміло спланована та вдало організована зовнішня політика, реалізована шляхом співпраці з іншими державами та міжнародними організаціями, є важливим чинником прогресивного розвитку будь-якої з держав, запорукою зміцнення суверенітету та національної ідентичності, захисту національних інтересів і цінностей, забезпечення безпеки. Не є винятком із загального правила і Польща: завдяки плідній, на належному рівні організованій співпраці з учасниками світового співтовариства, урядовій Варшаві вдалося досягти високого рівня розвитку у різних сферах державної розбудови, ствердитися в якості впливового суб'єкта міжнародних взаємин, набути лідерства у регіоні Центрально-Східної Європи.

Сучасні дослідження питань інституційно- го забезпечення зовнішньої політики Польщі [1; 2; 4; 7; 9] й ін., в основі своїй є фрагментарними та не висвітлюють всіх аспектів проблеми. Дана стаття має на меті на основі аналізу інституцій різних рівнів державної взаємодії та нормативно-правових актів, що є базою зовнішньої політики РП, визначити рівень її ефективності задля досягнення визначених у сфері зовнішньої політики цілей.

Свідченням зовнішньополітичної активності офіційної Варшави, гнучкості та збалансованості її зовнішньої політики, є налагоджені взаємини з більшістю суб'єктів світового співтовариства. Так, на сьогодні Польща співпрацює з понад 190 державами та є членом більше ніж 40 міжнародних організацій. Безперечно, на користь зміцненню геополі- тичної ваги ІІІ Речі Посполитої упродовж аналізованого періоду позначалося суттєве збільшення кількості дипломатичних її представництв: протягом визначеного десятиріччя чисельність посольств зросла з 90 до 97, генеральних консульств - із 60 до 141, почесних консульств - із 159 до 186, склавши, таким чином, станом на 2005 р. 327 консульських установ (йдеться лише про ті, що працюють в інших державах, але не при міжнародних організаціях) [16, с. 225]. Задля задоволення зростаючого попиту держави на співробітників дипломатичних служб, 16 жовтня 2002 р. при МЗС РП було спеціально створено Дипломатичну академію.

Реалізації ключових зовнішньополітичних цілей Польщі слугує її членство в ООН (з підконтрольними їй ЮНЕСКО, МАГАТЕ, ВООЗ, ЮНІСЕФ, СОТ), Європейському Союзі, НАТО, Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), Раді Європи, Міжнародному банку реконструкції і розвитку (МБРР), Європейському банку реконструкції і розвитку (ЄБРР), Центральноєвропейській асоціації вільної торгівлі (CEFTA), Раді держав Балтійського моря, Вишеградській групі, Веймарсь- кому трикутнику тощо, в яких вона відома своєю активною, інколи доволі принциповою позицією.

Аналогічно більшості держав, зовнішня політика Польщі ґрунтується на загальновизнаних нормах і принципах міжнародного права, Статуті ООН (1965 р.), Заключному акті Наради з безпеки та співробітництва в Європі (1975 р.), Паризькій хартії для нової Європи (1990 р.) й інших міжнародно-правових актах. У поєднанні з внутрішньою нормативноправовою базою ними визначені засади реалізації офіційною Варшавою ключових стратегічних, геополітичних і регіональних за напрямками (політичних, економічних, соціоку- льтурних тощо) інтересів.

Спроможність Польщі до ефективного виконання визначених зовнішньополітичних завдань, окрім наявності відповідного нормативно-правового підґрунтя, також значно зумовлена розбудовою адекватного інститу- ційного забезпечення та механізму реалізації. Наявність дієвих інститутів, функціонуючих в умовах внутрішньої стабільності та консолідації провідних політичних сил, що засвідчують легітимність їхньої діяльності, та оптимальної мережі дипломатичних представництв у поєднанні із застосуванням збалансованих і чітко скоординованих механізмів здійснення зовнішньої політики, таким чином, виявилася запорукою успішного виконання ключових її завдань. Такими, з позиції офіційної Варшави, є: по-перше, забезпечення надійних зовнішніх гарантій національної безпеки, суверенітету та територіальної цілісності держави; по-друге, посилення авторитету держави на міжнародній арені; по-третє, використання міжнародних реалій для успішної реалізації внутрішньополітичних цілей і завдань; по-четверте, формування ефективної системи захисту прав польських громадян закордоном.

Серед інститутів, функціонуванням яких забезпечена зовнішня політика Польщі, варто виокремити, перш за все, найвищого рівня органи державної влади та дипломатичні представництва Польщі закордоном, а також регіональні та місцеві органи влади, аналітичні центри та наукові інститути. Важливою складовою інституційної компоненти зовнішньої політики є нормативно-правові акти, що ними регулюється діяльність означених структур. Попри те, що головні (владні) інститути, відповідальні за реалізацію зовнішньої політики держави, були започатковані ще по завершенню Першої світової війни і впродовж всіх наступних років, незалежно від політичної кон'юнктури, продовжували нею опікуватися.

Становлення зовнішньополітичних інститутів сучасної нам Польщі слід розглядати у зв'язку зі здобуттям нею справжньої державної незалежності. Адже добре відомо, що, приміром, дипломатичні установи, характерні понад сорокарічній «комуністичній історії» Польщі, були нічим іншим, ніж інститутами для підтримки ініціатив СРСР. Водночас мінімум самостійності та суверенності, притаманний їхній діяльності, своїм наслідком мав деморалізацію закордонної служби, а разом з тим, позбавлення польської влади свободи у формуванні концепції та стратегії зовнішньої політики [4]. Відповідно творення зовнішньополітичних стратегії і тактики, а разом з тим, професійної дипломатичної служби, визначення зовнішньополітичних засад і ключових пріоритетів у вересні 1989 р. зусиллями польських урядовців почалося, так би мовити, «з нуля». З інтенсифікацією в євроатлантичному просторі інтеграційних процесів і поглибленням участі у них Польщі, у тому числі шляхом набуття повноправного членства у НАТО та ЄС, нагальною потребою виявилося вдосконалення механізму координування зовнішньополітичної діяльності існуючих інститутів з одночасним утворенням нових структур, компетентних виключно у питаннях співпраці з союзниками.

Формування інститутів, задіяних у сфері зовнішньої політики, забезпечувалося оформленням відповідного нормативноправового підґрунтя. Адже детальна правова регламентація діяльності державних органів і посадових осіб, залучених до зовнішньополітичного процесу на основі покладених на них законом повноважень, як цілком слушно щодо цього зазначено у розвідці М. Баймуратова, є об'єктивно необхідною умовою узгодження та координування співпраці між ними [1, с. 10]. Діяльність суб'єктів зовнішньополітичного життя, таким чином, на сьогодні регулюється численними актами Президента, Ради Міністрів, Сейму та Сенату, а головне, Конституцією РП [2]. 2 квітня 1997 р. схвалений Народними Зборами РП, основний закон є визначальним документом і джерелом становлення та розвитку зовнішньої політики Польщі, основою для прийняття будь-яких інших нормативно-правових актів.

Відповідно до Конституції, зовнішня політика є компетенцією виконавчої влади, яка, з огляду на змішану форму республіканського правління Польщі, має біцефальний характер і представлена Президентом РП і Радою Міністрів РП. Значний вплив на неї, окрім того, мають Сейм і Сенат, інші органи державної влади, дипломатичні представництва та відомства РП за кордоном, а також окремі громадяни, асоціації, фонди, наукові та релігійні установи, політичні партії та громадсько- політичні організації, засоби масової інформації тощо [15, с. 232]. Згідно п. 2. ст. 126 основного закону, компетенцією президента є охорона суверенітету та безпеки держави, її недоторканості та неподільності території. Відповідно, будь-які дії, реалізовані ним у сфері зовнішньої політики, у тому числі пов'язані з підписанням міжнародних договорів, повинні корелюватися з національними інтересами та не суперечити їм.

Згідно п. 3 ст. 133, у сфері зовнішньої політики президент має взаємодіяти з прем'єр- міністром і профільним міністром - очільни- ком МЗС. При цьому, як передбачено основним законом, вони мають налагодити та підтримувати у взаєминах між собою належний зв'язок і не конкурувати, адже це шкодить інтересам Польської держави [8, с. 118]. Своєю чергою, до повноважень Ради Міністрів [14, с. 184-187] входить право на здійснення зовнішньої політики. З 1 травня 2004 р. Рада Міністрів РП (спільно з Сеймом і Сенатом) бере активну участь у підготовці союзного законодавства та є єдиним органом виконавчої влади, що задля координації зовнішньої польської політики із загальносоюзною, особливо щодо тих держав, які не є членами спільноти, долучається до роботи Ради ЄС.

З урахуванням зазначеного, а також з огляду на відсутність в основному законі від 1997 р., на відміну від Конституційного Закону («Малої Конституції») «Про взаємні стосунки між виконавчою і законодавчою владою, а також територіальним самоврядуванням Республіки Польща» (1992 р.) [17], положень про здійснення президентом загального керівництва зовнішньою політикою та національною безпекою, можливості впливати на вибір міністра МЗС та ініціювати ратифікацію і денонсацію міжнародних договорів, очевидними видаються суттєве обмеження ролі президентського чинника у зовнішній політиці, з однієї сторони, та нечіткість і суперечливість у розмежуванні між президентом та урядом повноважень щодо керівництва, реалізації та оцінки зовнішньої політики, з іншої.

Як гарант суверенності, президент має контролювати, аби міжнародна ситуація, в якій доводиться функціонувати Польщі, не спричинила її залежність від інших держав чи їх об'єднань, а закордонна політика, що її реалізує Рада Міністрів, не суперечила національним інтересам РП [15, с. 245]. Разом з тим, втручатися у зовнішньополітичні справи, визначені компетенцією уряду, президенту заборонено, а репрезентація ним на найвищому рівні держави зовсім не означає репрезентацію на найвищому рівні державної влади РП [1, с. 8].

Варто зазначити, що розмежування повноважень у сфері зовнішньої політики між президентом та Радою Міністрів на чолі з прем'єром із прийняттям Конституції виявилося однією із найбільш обговорюваних у Польщі інституційно-устроєвих проблем [9, с. 3]. Еклектизм президентського й урядового чинників [7, с. 297-298] у зовнішній політиці Республіки Польща, нерідко притаманний демократичним державам зі змішаною формою правління, неодноразово спричиняв протистояння у вищих ешелонах виконавчої влади. Тільки, якщо з обранням на посаду, приміром, Л. Качинського, а пізніше Б. Коморовського, він був очевидним, з однією лише різницею, що при Л. Качинському, подібно попереднику, центром прийняття зовнішньополітичних рішень була президентська адміністрація [12, с. 195], а при Б. Коморовському її здійснення більше було пов'язане з Радою Міністрів [8, с. 119-120]. державний гарантія суверенітет територіальний

При перебуванні на президентській посаді «лівого» А. Кваснєвського конфлікт мав латентний характер через те, що упродовж 31 жовтня 1997 р. - 19 жовтня 2001 р. та 31 жовтня - 23 грудня 2005 р. уряд очолювали «праві» прем'єри Є. Бузек і К. Марцинкевич відповідно. Маючи відмінні від президента погляди щодо зовнішньої політики РП, вони, разом з тим, жодного разу не скористалися своїми конституційними можливостями на міжнародній арені, демонструючи у такий спосіб уміння виробляти компромісні рішення та бажання співпрацювати всупереч різній партійній приналежності. Проте вже за пре- зиденства Л. Качинського взаємини по лінії глава держави - глава уряду були характерні серйозним протистоянням, особливо з часу, коли на чолі Ради Міністрів став Д. Туск.

Подолання протистояння по лінії президент - уряд, на необхідності якого шляхом внесення відповідних змін до основного закону у політико-дипломатичних та аналітичних колах тривалий час йшлося, Польській державі вдалося досягти лише з прийняттям 8 жовтня 2010 р. закону «Про співпрацю Ради Міністрів з Сеймом та Сенатом у справах, пов'язаних із членством РП у ЄС». Згідно нього, «пальму першості» у провадженні зовнішньої політики отримав прем'єр-міністр з одночасним розширенням повноважень очолюваної ним Ради Міністрів. Головним завданням міністра МЗС, свою чергою, було визначено підтримку (в якості координатора) дій глави уряду у виконанні ним ст. 146 Конституції Польської держави. Зростання ролі Ради Міністрів у зовнішній політиці Польщі, зауважимо, було значно зумовлене членством держави в Європейському Союзі [5, с. 24].

Окремими повноваженнями у реалізації зовнішньої політики Польщі наділені також Сейм і Сенат РП [14, с. 140-152]. Головними серед них є нормотворчість [6, с. 132] і призначення на посаду (звільнення з посади) президента, прем'єр-міністра, а також членів деяких інших органів державної влади. В аспекті законотворчості йдеться, перш за все, про ратифікацію (денонсацію) міжнародних договорів [10, с. 13]. Так, згідно п. 1 ст. 89 Конституції РП [2], ратифікації (денонсації) потребує міжнародний договір, предметом якого є питання миру, союзу, політичних і воєнних домовленостей, членства Польщі у міжнародних організаціях. У випадку, якщо ратифікації президентом підлягає міжнародний договір, ратифікація якого, згідно законодавства, не потребує згоди, прем'єр-міністр інформує про це Сейм.

Прерогативою депутатів, як уже йшлося, є також заслуховування завдань зовнішньої політики, з інформацією про які на засіданні Сейму щорічно виступає очільник МЗС РП. Депутати та сенатори, окрім того, над конкретними питаннями зовнішньої політики постійно працюють у відповідних профільних комітетах Сейму та Сенату. Такими, зокрема, є Комітет у справах Європейського Союзу і Комітет закордонних справ, функціонуючі у структурі Сейму, та Комітет з питань Європейського Союзу і Комітет закордонних справ, що діють у складі Сенату. Згідно встановлених процедур, Комітети, в обох палатах парламенту відповідальні за взаємини з ЄС, мають право безпосереднього звернення до Ради Міністрів. При цьому їх звернення трактується як таке, що відображає позицію всієї палати [8, с. 128].

Безпосереднє здійснення зовнішньої політики держави є компетенцією МЗС РП, яке здійснює загальне керівництво дипломатичною службою, та, будучи «обличчям» і «голосом» Польщі за кордоном, забезпечує реалізацію зовнішньої її політики та координує діяльність усіх міністерств і відомств, задіяних у сферу зовнішньої політики. Повноваження профільного міністра, а заразом очолюваного ним міністерства, визначені ст. 32 Закону «Про державне управління». На міністра МЗС, окрім того, покладено обов'язок формування (у співпраці з Департаментом стратегії та планування зовнішньої політики та за погодженням Ради Міністрів) завдань зовнішньої та європейської польської політики і не пізніше 20 грудня поточного року їх оприлюднення на засіданні Сейму [3].

Щорічно на постійній основі МЗС РП формує також «Орієнтири зовнішньої політики», характерні обмеженим доступом та застосуванням на рівні непрофільних міністерств задля координації міжнародної їх співпраці. Пріоритети зовнішньої політики Польщі [13], принагідно відзначимо, документального оформлення у вигляді довгострокової стратегії вперше зазнали у березні 2012 р. У реалізації визначених функцій міністр МЗС РП спирається на очолюване ним міністерство, представлене політичним кабінетом і 34-ма структурними підрозділами, у тому числі 14- ма департаментами, що спеціалізуються безпосередньо на зовнішньополітичних питаннях, і трьома, компетенцією яких є питання співпраці з Європейським Союзом [11].

Проведений аналіз, таким чином, дозволяє зробити деякі висновки: по-перше, наявність дієвих, налаштованих на взаємовигідну співпрацю та взаємодоповнюваних інститутів на всіх рівнях державної взаємодії - від найвищого (президент - уряд - парламент) до регіонального (органи місцевого самоврядування) - є запорукою ефективної зовнішньополітичної діяльності держави; по-друге, інститу- ційно-правове забезпечення зовнішньої політики Польщі, представлене низкою відповідних структур і масивом нормативно-правових актів, впродовж аналізованого періоду забезпечувало досягнення визначених у сфері зовнішньої політики цілей; по-третє, головною рушійною силою закордонної політики Польщі, у тому числі в аспекті прийняття стратегічних рішень, є Рада Міністрів на чолі з прем'єром; по-четверте, брак чіткості у розподілі повноважень між главою держави та главою уряду щодо реалізації зовнішньої політики, характерний аналізованому періоду польської історії, був зумовлений положеннями Конституції РП, які, за потреби, неодноразово зазнавали неоднакового трактування.

Джерела та література

1. Баймуратов М.О. Теоретичні аспекти конституційно- правового забезпечення зовнішньополітичної діяльності держави в умовах глобалізації та європейської інтеграції / М.О. Баймуратов // Вісник Маріупольського державного університету. Серія: Право. - Вип. 7. - Маріуполь, 2014. - С. 10-27.

2. Максак Г.А. Європейські практики в реформі дипломатичної служби України / Г.А. Максак // Поліський фонд міжнародних та регіональних досліджень. - 2015.

3. Совгиря О.В. Кабінет Міністрів України як суб'єкт здійснення зовнішньої політики держави: теоретичні та практичні проблеми / Ольга Володимирівна Совгиря // Адміністративне право і процес. - № 1 (7). - 2014. - С. 52-59.

4. Balaban А. Szesc funkcji Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej / Andrzej Balaban // Przegl^d Sejmowy. - 2007. - № 4 (81). - S. 127150.

5. Banaszak В. O projektach zmiany Konstytucji RP z 1997 r. / B. Banaszak, M. Granat // Przegl^d Sejmowy. - 2007. - № 4. - S. 293309.

6. Chojan А. Polityka zagraniczna wspolczesnej Рolski w swietle uwarunkowan instytucjonalno-prawnych / Adrian Chojan // Mysl Ekonomiczna i Polityczna. - 2013. - № 1.- S. 114-142.

7. Jaskiernia J. Wspoldzialanie Prezydenta i Rady Ministrow w sferze polityki zagranicznej / Jerzy Jaskiernia // Panstwo i Prawo. - 2010. - № 6. - S. 3-18.

8. Mazewski L. Prowadzenie polityki zagranicznej w Rzeczypospolitej Polsce / Lech Mazewski // Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny.- 2009. - Zeszyt 3. - S. 9-18.

9. Podgorzanska R. Problem kohabitacji egzekutywy w Polsce i jego implikacje dla polskiej polityki zagranicznej / Renata Podgorzanska // Polityka zagraniczna Polski w warunkach czlonkostwa w Unii Europejskiej, red. R. Podgorzanska. - Torun: Wydawnictwo Adam Marszalek, 2009. - S. 167-199.

Анотація