Реалізація державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності для досягнення цілей сталого розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

РЕАЛІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ РЕГУЛЯТОРНОЇ ПОЛІТИКИ У СФЕРІ ГОСПОДАРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ДЛЯ ДОСЯГНЕННЯ ЦІЛЕЙ СТАЛОГО РОЗВИТКУ

Малолітнева В.К., к. ю. н., вчений секретар

Інститут економіко-правових досліджень Національної академії наук України

Анотація

Стаття присвячена дослідженню та обґрунтуванню шляхів зміни концептуальних засад реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності з метою досягнення цілей сталого розвитку. Запропоновано державну регуляторну політику у сфері господарської діяльності реалізовувати таким чином, щоб акцентувати увагу не лише на скороченні витрат, які тягнуть за собою регуляторні акти, зокрема для суб'єктів господарювання, але і на підтримці довгострокових цілей держави, зокрема цілей сталого розвитку.

Ключові слова: державна регуляторна політика, регуляторний акт, аналіз регуляторного впливу, сталий розвиток, 17 Цілей сталого розвитку.

Аннотация

Статья посвящена исследованию и обоснованию путей изменения концептуальных основ реализации государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности для достижения целей устойчивого развития. Предложено государственную регуляторную политику в сфере хозяйственной деятельности осуществлять таким образом, чтобы акцентировать внимание не только на сокращении расходов, которые влекут за собой регуляторные акты, в частности для субъектов хозяйствования, но и на поддержке долгосрочных целей государства, в частности целей устойчивого развития.

Ключевые слова: государственная регуляторная политика, регуляторный акт, анализ регуляторного влияния, устойчивое развитие, 17 Целей устойчивого развития.

Annotation

Malolitneva VK. IMPLEMENTATION OF BETTER REGULATION POLICY FOR ACHIEVING SUSTAINABLE DEVELOPMENT GOALS

The article deals with the potential ways of changing the conceptual approach to better regulation policy in order to achieve sustainable development goals. The author suggests that better regulation policy could be implemented with a focus not only on reducing regulatory costs, in particular for business, but also on achieving long-term and strategic goals especially sustainable development goals.

Key words: better regulation policy, regulatory act, impact assessment, sustainable development, 17 Sustainable Development Goals.

Постановка проблеми. З ухваленням у вересні 2015 р. у рамках 70-ї сесії Генеральної Асамблеї ООН 17 глобальних Цілей сталого розвитку до 2030 р. майже весь світ знову підтвердив потребу в більш сталому розвитку. Суспільство, навколишнє середовище та економіка знаходяться під впливом сьогоднішнього покоління, яке є бенефіціаром минулих та відповідальним за майбутні покоління. При цьому може виникнути конфлікт інтересів між сьогоднішнім та майбутнім поколіннями, який не може бути вирішено за допомогою лише ринкових механізмів. На сьогодні у світі приділяється значна увага регуляторній політиці як одному із засобів забезпечення інтересів майбутніх поколінь та просування цілей сталого розвитку, особливо в часи економічної кризи, коли проблема і загроза надання пріоритету короткостроковим вигодам стоїть найбільш гостро. В Україні державна регуляторна політика не враховує цілі сталого розвитку і не розглядається в якості засобу досягнення дострокових цілей держави. Однак результати діяльності країни не можуть бути оцінені як успішні, якщо вони тягнуть за собою лише короткострокові переваги з негативним середньо та довгостроковим впливом на суспільство, навколишнє середовище або економіку. Виникає потреба в зміні концептуального напряму реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності з метою досягнення цілей сталого розвитку, а отже, і зосередження уваги не лише на скороченні витрат, які тягнуть за собою регуляторні акти, зокрема для суб'єктів господарювання, але і на використанні регуляторної політики для підтримки довгострокових цілей держави.

Ґрунтуючись на дослідженнях оцінки впливу на навколишнє середовище та стратегічної екологічної оцінки, зарубіжні науковці переглянули підхід до проведення аналізу регуляторного впливу з метою необхідності врахування саме цілей сталого розвитку і приділяють даному питанню значну увагу [1; 2, с. 595-616; 3]. При цьому аналіз вітчизняної літератури свідчить про недостатній рівень наукових розробок та має фрагментарний характер щодо цього питання в межах загальних досліджень питань державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, що підтверджує актуальність обраної теми.

Мета статті полягає в обґрунтуванні шляхів зміни концептуальних засад реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, що забезпечуватиме досягнення довгострокових цілей держави, зокрема цілей сталого розвитку.

Виклад основного матеріалу. На сьогодні в багатьох країнах світу державна регуляторна політика має за мету розробку регуляторних актів таким чином, щоб вони досягали поставлених цілей за мінімальних витрат, акцентуючи увагу на необхідності скорочення витрат, які тягнуть за собою регуляторні акти, зокрема для суб'єктів господарювання. Так, згідно з Указом Президента США «Щодо скорочення регулювання та контролю регуляторних витрат» [4] встановлено мету, щоб у 2017 р. загальна додаткова вартість нових регуляторних актів федеральних агентств дорівнювала нулю. Саме на основі ідеї скорочення витрат побудована державна регуляторна політика Великобританії [5, с. 208] та Королівства Нідерландів [5, с. 186]. При цьому деякі країни, наприклад Естонська Республіка, виражають занепокоєння щодо акценту на такій меті державної регуляторної політики, як зменшенні тягаря регулювання, і вважають це неправильним підходом, адже вирішення глобальних проблем, таких як зміна клімату, виснаження ресурсів та ін. вимагатиме від Європейського Союзу (далі - ЄС) прийняття нових, ефективних та юридично обов'язкових рішень [6, с. 10]. Витрати від державного втручання мають бути меншими, ніж витрати від проблеми, які таким втручанням планується попередити або вирішити. При цьому мета має фокусуватися не тільки на поточних витратах від регуляторного акту, але і на його вартості на майбутнє. Поки важко розрахувати потенційну шкоду для майбутніх поколінь, втім є достатньо доказів наявності невідворотних ризиків, пов'язаних із нездатністю розвиватися стабільно та притримуватися підходу «запобігання та попередження», а не «виправлення і усунення» [7, с. 8].

З іншого боку, наприклад в ЄС, вже спостерігається тенденція до переходу до більш активного використання регуляторної політики для підтримки довгострокових цілей державної політики, тобто більш стратегічно. Як зазначив перший віце-президент Європейської комісії: «Краще регулювання це не про «більше» або «менше» правил ЄС... Краще регулювання полягає в забезпеченні впевненості в тому, що ми досягаємо поставлені нами амбітні цілі політики найбільш ефективним способом» [8]. Так, наприклад, Європейська комісія в робочому документі «Краще регулювання для інноваційного інвестування» [9] зайняла активну позицію щодо ролі регуляторної політики, акцентуючи увагу на потенційному позитивному впливі належного регулювання на розвиток інновацій. Крім того, виділяють специфічні інструменти для проведення аналізу регуляторного впливу в пріоритетних напрямах, серед яких - підготовка та оцінка «цифрових» ініціатив для розвитку цифрового єдиного ринку (ICT assessment, the digital economy and society) [10]. Це виступає своєрідним засобом досягнення цілей, закріплених у Стратегії єдиного цифрового ринку і формує основу для посилення ролі оцінки регуляторного впливу в досягненні довгострокових цілей.

У 2002 р. Європейська комісія представила нову процедуру аналізу регуляторного впливу, яка була розроблена з метою сприяння як ефективному регуляторному середовищу, так і більш послідовній реалізації Стратегії сталого розвитку. Даний аналіз регуляторного впливу відтепер передбачає визначення економічного, екологічного та соціального впливу регуляторних актів і проходить крізь всі сектори, замінивши собою попередній підхід оцінки впливу за окремими секторами (бізнес, навколишнє середовище та ін.) [11]. Такий аналіз регуляторного впливу проводиться у випадках, коли очікувані економічні, екологічні або соціальні наслідки дій ЄС можуть бути значними. Аналіз впливу проектів регуляторних актів передбачає збір доказів для оцінки того, чи майбутні законодавчі акти ЄС є обґрунтованими і яким чином ці акти можуть бути найкращим чином розроблені для досягнення бажаних цілей політики. Оцінка впливу має визначати та описувати проблему, яку потрібно вирішити, встановити цілі, які має бути досягнуто, сформулювати різні засоби досягнення даних цілей та оцінити вплив цих засобів. При цьому аналіз впливу Європейської комісії ґрунтується на інтегрованому підході, який оцінює екологічні, соціальні та економічні наслідки різних засобів досягнення цілей, таким чином інтегруючи сталий розвиток у формування політики ЄС [12].

Комунікація Європейської комісії «Наступні кроки для сталого європейського майбутнього» чітко зазначає, що застосування інструментів кращого регулювання (Better regulation) виступає шляхом для забезпечення подальшої інтеграції сталого розвитку в європейську політику, оскільки всі оцінки регуляторного впливу Європейської комісії мають оцінювати екологічний, соціальний та економічний вплив. Отже, сталий розвиток належним чином врахований [13].

У Федеративні Республіці Німеччина сталий розвиток передбачено в якості обов'язкового критерію під час аналізу впливу регуляторних актів запропонованих Федеральним урядом [14, с. 4]. Згідно зі Спільними процедурними правилами федеральних міністерств слід проводити оцінку впливу проекту регуляторного акту [15], під час якої має бути доведено, чи проект регуляторного акту відповідає сталому розвитку, зокрема який буде його довготривалий економічний, екологічний та соціальний вплив.

Крім того, в ЄС запроваджено спеціальний аналітично-прогностичний інструмент «Оцінка впливу міжнародної торгівлі на сталий розвиток» (Trade Sustainability Impact Assessment), що здійснюється незалежними зовнішніми експертами під час переговорів щодо укладення торговельних угод та для попереднього виявлення їх ймовірного впливу - екологічного, економічного та соціального [16, с. 103; 17]. Як зазначає В.І. Король, лібералізація зовнішньої торгівлі та забезпечення економічного зростання визнаються в ЄС важливими для суспільства, але водночас несамоцінними поза іншими складовими сталого розвитку [16, с. 103]. Станом на березень 2016 р. з 1999 р. ЄС було здійснено 22 оцінки впливу міжнародної торгівлі на сталий розвиток [18, с. 3], що включає і оцінку в процесі переговорів щодо зони вільної торгівлі у рамках Угоди про асоціацію між ЄС та Україною [19].

Втім, як новий механізм аналізу регуляторного впливу в ЄС, так і спеціальний аналітично-прогностичний інструмент «Оцінка впливу міжнародної торгівлі на сталий розвиток» дотримуються підходу, коли оцінка екологічного, соціального та економічного впливу застосовується після того, як пропозиція вже концептуалізована. Тобто такий аналіз має за мету визначити соціальний, економічний та екологічний вплив пропозиції та порівняти ці впливи із висхідними умовами і вже після цього визначати, чи такий вплив є прийнятним. Наприклад, головна мета оцінки впливу міжнародної торгівлі на сталий розвиток полягає у виявленні пом'якшувальних заходів, за допомогою яких можна зменшити або уникнути негативні впливи, що виникатимуть внаслідок укладання міжнародних торговельних угод.

Такий підхід має за мету забезпечити, щоб наслідки від регуляторного акту не були негативними в цілому, а це означає, що критерій для схвалення акту полягає в тому, що він не призводить до менш сталого результату. У цьому може проявитись слабке місце даного підходу в досягненні цілей сталого розвитку, оскільки регуляторний акт вважатиметься взагалі позитивним, якщо висхідна позиція не змінюється, зокрема не погіршується.

Під час використання даного підходу важливо встановити взаємозв'язок між трьома складовими частинами: екологічним, економічним та соціальним, а в протилежному випадку це призведе лише до здійснення трьох окремих оцінок: соціального, економічного та екологічного впливів регуляторного акту. Після того, як інформація про всі три складові буде зібрана та проаналізована, вона має бути «інтегрована» таким чином, щоб можна було зробити висновок про те, чи є вироблена пропозиція прийнятною, чи ні, в контексті сталого розвитку. Втім, вважається, що даний підхід несе в собі потенційну загрозу компромісів між різними складовими сталого розвитку, в першу чергу між економічною та екологічною, коли економічні міркування можуть превалювати над екологічними [20, с. 603]. Це може також означати, що пропозиція матиме позитивний вплив в одній складовій сталого розвитку, при цьому маючи негативний в інших двох. Втім, поки загальний результат залишається позитивним, негативний вплив двох складових буде сприйнятий [20, с. 604].

Пропонується застосовувати підхід, коли аналіз здійснюється, виходячи із вже конкретно встановленої мети сталого розвитку (objective-led assessment). Такий аналіз є більш активним процесом і розглядається в якості частини процесу розробки регуляторного акту, а не передбачає оцінку вже по факту. Аналіз, що ґрунтується на меті, відображає бажання досягти відповідного бачення або результату, визначеного інтегрованими економічними, екологічними та соціальними цілями. Даний підхід дозволяє оцінити, наскільки впровадження пропозиції сприятиме досягненню цього бачення або результату. За даного підходу сталий розвиток визначається як мета, до якої прагне суспільство.

При цьому чітко визначені цілі сталого розвитку є важливою передумовою для оцінки, оскільки встановлені цілі визначають необхідний результат на самому початку розробки пропозиції, тобто враховуються на самому ранньому етапі процесу прийняття рішення [20, с. 600]. Таким чином, зазначений підхід дозволяє визначити, в якій мірі пропозиція сприяє досягненню визначених екологічних, соціальних та економічних цілей, перед тим як пропозиція буде розроблена, і визначає найкращий можливий варіант із точки зору досягнення цих цілей.

Прикладом використання такого підходу виступала діяльність у минулому Департаменту з питань навколишнього середовища, транспорту та регіонів Великобританії з розробки регіональних планів, які мали піддаватися оцінці сталого розвитку (sustanability appraisal). Метою в даному випадку виступало забезпечення того, щоб цілі сталого розвитку формували рішення на кожному рівні планів, програм та проектів. Такий підхід забезпечує, щоб думка про сталий розвиток була невід'ємною частиною процесу розробки стратегії і таким чином впливала на подальше прийняття рішень. Дані рекомендації пропонують застосовувати метод оцінки, що проводиться відповідно до поставленої мети. При цьому зазначено, що положення про сталий розвиток часто є загальними. Узагальнені положення відіграють незначну роль у процесі оцінки та аналізу, оскільки все залежатиме від їхнього тлумачення. Методологія проведення оцінки, таким чином, передбачає точність шляхом використання конкретних цілей та завдань для визначення сталого розвитку та надає орієнтир або стандарти, за якими регіональна стратегія може бути оцінена. Підхід до оцінки, який ґрунтується на поставленій меті, використовує чітко сформульовані цілі, які, як правило, є кількісними і виступають основою для тестування стратегії. Простими словами, оцінка бере за відправну точку те, що має бути досягнуто в ім'я сталого розвитку, а потім вже оцінюється ймовірність реалізації стратегії [21].

Для проведення оцінки регуляторного впливу, яка ґрунтується на поставленій меті, в Україні пропонується взяти за основу 17 глобальних Цілей сталого розвитку. При цьому слід враховувати, що дані Цілі є виконуваними на національному рівні лише частково, в більшій мірі вони виражають глобальні цілі, які досягаються через міжнародне співробітництво. Для виконання їх на національному рівні необхідні конкретні ключові цільові показники, оскільки саме поняття сталого розвитку є досить широким, що може призвести до «нечітких» регуляторних актів, відкритих для широкого тлумаченням і важких для відстеження результативності. У цьому контексті потребує актуалізації Стратегія сталого розвитку «Україна-2020» у відповідності з ухваленими на Саміті ООН і глобальними Цілями сталого розвитку на період до 2030 р., про що наголошується і в науковій літературі [22, с. 10], із конкретним планом реалізації встановлених у ній цілей, завдань та строків. Наприклад, у Федеративній Республіці Німеччина аналіз проектів регуляторних актів Федерального уряду проводиться відповідно до 17 глобальних Цілей сталого розвитку та Правил управління і Індикаторів Стратегії Німеччини зі сталого розвитку - 2016 р. [15]. Основні цілі Стратегії сталого розвитку Німеччини відповідають 17 глобальним Цілям сталого розвитку до 2030 р. із чітко визначеними індикаторами (зайнятість, освіта, бідність, здоров'я та ін.) та завданнями, які планується виконати на національному рівні. Крім того, сталі аспекти, які виходять за рамки вказаних документів, також можуть братися до уваги. Пропозиції, які не відповідають вказаним цілям, повертаються відповідальним міністерствам або комітетам для доопрацювання. Для цих цілей у Німеччині було створено Парламентську консультативну раду з питань сталого розвитку [15].

У цьому аспекті вимагає окремого підходу і оцінка всіх прийнятих альтернативних способів досягнення встановлених цілей як етапу аналізу регуляторного впливу. Це передбачатиме перехід від стандартного аналізу витрат, які спрямовані переважно на економічну ефективність, до аналізу за багатьма критеріями, які ґрунтуються на адекватних індикаторах та методах, пов'язаних із цілями сталого розвитку [23, с. 11]. Отже, слід порівнювати альтернативні способи досягнення встановлених цілей не тільки на основі аналізу переваг та витрат суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта, але і враховувати, в якій мірі вони досягають поставлених цілей сталого розвитку. Тобто необхідно забезпечувати узгодженість кожного варіанта із цілями сталого розвитку України. Таким чином, під час аналізу регуляторного впливу буде надаватися перевага ефективності та узгодженості з довгостроковими цілями.

Відстеження результативності регуляторних актів також має ґрунтуватися на новому підході, а саме: показники, за якими має визначатися результативність регуляторного акту, які відтепер мають бути безпосередньо пов'язаними з очікуваним прогресом у досягненні цілей сталого розвитку і відповідними завданнями (показниками) Стратегії сталого розвитку. Це є логічним процесом, оскільки цілі запропонованого регуляторного акту також спираються на цілі сталого розвитку.

На підставі вищенаведеного можна зробити висновки.

1. Аргументовано доцільність зміни концептуальних засад реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності з метою досягнення цілей сталого розвитку. Запропоновано державну регуляторну політику у сфері господарської діяльності реалізовувати таким чином, щоб акцентувати увагу не лише на скороченні витрат, які тягнуть за собою регуляторні акти, зокрема для суб'єктів господарювання, але і для підтримки довгострокових цілей держави. Запропоновано запровадити цілі сталого розвитку в якості основи для проведення аналізу регуляторного впливу та відстеження результативності регуляторних актів за умови розробки Стратегії сталого розвитку України з конкретними показниками, які необхідно досягти на національному рівні відповідно до 17 глобальних Цілей сталого розвитку до 2030 р. Цілі сталого розвитку мають бути виражені в спосіб, який є достатньо конкретним для забезпечення оцінки. Вони мають бути переведені на рівень кількісних завдань, якщо це неможливо, - в намічені напрями змін.

2. Сталий розвиток має виступати не окремим специфічним напрямом проведення аналізу регуляторного впливу, а бути основою для проведення оцінки регуляторного впливу за всіма іншими напрямами. Необхідність розробки регуляторного акту має бути зумовлена не тільки неможливістю розв'язання проблеми за допомогою ринкового механізму або діючих регуляторних актів, а в першу чергу - потребою в досягненні цілей сталого розвитку. Кожна нова ініціатива має бути виправдана з точки зору її внеску в досягнення цілей сталого розвитку (Стратегії сталого розвитку).

3. Обґрунтовано доцільність проводити аналіз регуляторного впливу, виходячи з поставленої меті, тобто визначати, в якій мірі пропозиція сприятиме досягненню визначених екологічних, соціальних та економічних цілей, перед тим як вона буде сформована, та визначити найкращий можливий варіант для досягнення цих цілей. Слід одразу визначати, на які цілі сталого розвитку буде впливати пропозиція.

експортний торгівля економічний

Література

1. Gibson R. Specification of sustaibability-based environmental assessment decision criteria and implications for determing `significance' in environmental

2. AnnandaleD. Conceptualising sustainability assessment / D. Annandale, A. Morrison-Saunders // Environmental Impact Assessment Review. - 2004. - № 24. - P. 595-616.

3. Devuyst D. Linking Impact Assessment and Sustainable Development at the Local Level: the Introduction of Sustainability Assessment Systems / D. Devuyst // Sustainable Development. - 2000. - № 8 - P. 67-78.

4. Reducing Regulation and Controlling Regulatoru Costs: Executive Order 13771 of January 30, 2017 [

5. OECD Regulatory Policy Outlook 2015. - 226 p.

6. EEB Memorandum to the Estonian Presidency of the European Union // European Environmental Bureau. - 2017

7. Coot A. Better regulation for sustainable development / A. Coote, C. Dunlop, O. James // SDC - Review of Public Service Regulators

8. Better Regulation Agenda: Enhancing transparency and scrunity for better EU law-making // European Commission - Press release

9. Better regulations for innovation-driven investment at EU level: Commission Staff Working Document Better Regulation «Toolbox» // European Commission

10. Impact Assessment: Next Steps. In support of competitiveness and sustainable development: Commission Staff Working Paper

11. Better Regulation in the Commission: Guidelines

12. Next steps for a sustainable European future. European action for sustainability: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the regions. - COM/2016/0739 final Summary // The Federal Government

13. Rules of Procedure for the parliamentary appraisal of the sustainability impact assessment in the framework of regulatory impact assessment // Deutscher Bundestag

14. Король В.І. Правові детермінанти та бар'єри для реалізації експортних стратегій суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності України у межах зон вільної торгівлі з ЄС та країнами СНД / В.І. Король // Права особи і правові механізми їх реалізації у сфері господарювання: зб. наук. праць. - К.: НДІ приватного права і підприємництва імені академіка Ф.Г. Бурчака НАПрН України, 2013. - С. 101-120.

15. Sustainability ImpactAssessment // European Commission

16. Handbook for trade sustainability impact assessment: second edition. - 2016

17. Trade sustainability impact assessment of the negotiations on a free trade area between the EU and Ukraine: Position Paper

18. Annandale D. Conceptualising sustainability assessment / D. Annandale, A. Morrison-Saunders // Environmental Impact Assessment Review. - 2004. - № 24. - P. 595-616.

19. Proposals for a Good Practice Guide on Sustainability Appraisal of Regional Planning Guidance // Department of the Environment, Transport and the Rigions

20. Громоздова Л.В. Збалансованість вимірів сталого розвитку на регіональному рівні / Л.В. Громоздова // Стратегія економічного розвитку України. - 2017. - № 40. - С. 5-14.

21. Renda A. How can sustainable development goals be `mainstreamed' in the EU Better Regulation Agenda? / A. Renda // Policy insights. Thinking ahead for Europe. - 2017. - № 12

Размещено на Allbest.ru