Досвід міжнародних операцій з постконфліктної відбудови

Размещено на http://www.allbest.ru/

Досвід міжнародних операцій з постконфліктної відбудови

Проаналізовані ключові елементи програм РДР (роззброєння, демобілізація та реінтеграція/реконструкція), що входять до комплексу заходів операцій з підтримання миру, що здійснюються ООН протягом останніх десятиліть. Виділено основні проблеми у ході їх реалізації та з'ясовано причини невдач.

Ключовими завданнями мирного процесу є забезпечення миру, демобілізації, роззброєння та допомога у постконфліктній реконструкції та розвитку. Якщо ці цілі не реалізуються, мир не може вважатися консолідованим. З 1989 року майже всі випадки багатонаціональних миротворчих операцій та операції з підтримання миру не були повністю реалізовані з огляду на перераховані вище цілі.

У вивченні цих ініціатив з підтримки миру можна виділити дві принципових проблеми, які, якщо не вирішити на ранніх етапах та виправити, можуть ускладнити саму місію та поставити під загрозу мир: 1) пов'язані з формуванням та підтриманням безпечного середовища та 2) зумовлені браком координаційних зусиль серед регіональних та міжнародної спільноти, різними групами, залученими до мирної місії.

Створення безпечних умов має передувати забезпеченню стабільності, що вимагає чіткої політичної волі та керівництва. Забезпечення високого рівня безпеки між воюючими сторонами має безпосередній вплив на їх бажання демобілізації та роззброєння. Багато невдач миротворчих операцій під егідою ООН 1980-1990-х років були прямо пов'язані із цим питанням, зокрема це стосується Анголи, Сомалі, колишньої Югославії, Ліберії, Сьєра-Леоне.

Аналогічно важливість комплексної координації забезпечує єдність управління для забезпечення безпеки в ході фази підтримання миру; впливає на можливість стабільного розвитку через скоординовані зусилля міжнародної та регіональних спільнот. Брак координації впливає майже на всі місії з підтримки миру з 1980-х років, хоча більшість зусиль з огляду на це можна бачити у відносно успішних переходах, таких, як Гаїті, Камбоджа, Мозамбік, Намібія та Східний Тімор.

Очевидно, що відсутність безпечного середовища в ході миротворчого процесу нівелює усі інші зусилля із зміцнення миру, як це трапилося в Анголі та Сомалі. Брак координації не лише наражає місію на небезпеку, але, що більш важливо, сповільнює чи зриває етап постконфліктної реконструкції, де акцент робиться на підтриманні закону і порядку, створенні інфраструктури, демілітаризації суспільства та стабільного розвитку.

Роззброєння, демобілізація та реінтеграція/реконструкція (РДР, disarmament, demobilization and reintegration/reconstruction) стали інтегральною частиною постконфліктної мирної консолідації ООН і є характерною рисою мандату на операції з підтримання миру ООН протягом останніх 20 років¹. Інколи вживається і поняття РДРРР - роззброєння, демобілізація, репатріація, реінтеграція та розселення, що також є стратегією усіх миротворчих операцій ООН після завершення збройної фази конфлікту.

Цей тип стратегії є ключовим елементом програм щодо стабілізації спільнот, зруйнованих конфліктами, так і створенні передумов для їх довгострокового розвитку. Зазвичай РДР інтегрована у загальний мирний процес на етапі проведення мирних переговорів та є складовою операцій з підтримання миру та діяльність з будови миру. Роззброєння передбачає збір, документування, контроль та вилучення стрілецької зброї, амуніції, вибухівки, важкого та легкого озброєння у комбатантів і, досить часто, у мирного населення. Демобілізація - це офіційне і контрольоване звільнення активних комбатантів зі збройних сил і угруповань². Реінтеграція - процес, в ході якого колишні комбатанти отримують цивільний статус, працевлаштування та певний дохід. Це політичний, соціальний та економічний процес без чітких часових рамок, що відбувається у громадах на місцевому рівні.

Цілями РДР є сприяння стабільності та безпеці у постконфліктному середовищі, що дає початок відновленню та розвитку. РДР допомагає створити сприятливе середовище для політичного та мирного процесів через врегулювання питань безпеки, що виникають, коли колишні комбатанти намагаються пристосуватися до нормального життя, в ході важливого транзитного періоду від конфлікту до мирного розвитку.

Накопичення зброї у ході затяжного насильницького конфлікту без чіткої програми роззброєння та знищення в кінці кожного циклу насильства, означає, що вона буде доступна для учасників нового насильницького конфлікту. Прозорість кордонів, слабкість перехідної держави, корупція серед чиновників, поява організованих кримінальних мереж дає змогу відносно легко постачати зброю на певні території. Для цивільного населення зброя, яка потрапляє до них через безпосередню роздачу воюючими сторонами чи через нелегальний ринок, також стає інструментом виживання.

У країнах, що перебувають у фазі збройного конфлікту, існує потреба у великій кількості військових чи паравійськових кадрів та спроможності оновлювати живу силу на постійній основі. Зазвичай ці держави не мають професійної армії і не всі повстанські сили професійно навчаються, у результаті чого досить поширеним явищем є впровадження військової повинності чоловіків, жінок, дітей для поповнення збройних угрупувань. Очевидно, що воєнні навички дуже відрізняються від тих, що потрібні у мирному житті, тому особам, які вижили завдяки використанню чи загрозі використання збройного насильства, досить важко існувати в новому, мирному середовищі. Заради виживання в цих умовах вони часто вдаються до розбою або стають членами організованих злочинних груп.

Цивільне населення та інфраструктура держави у конфліктних зонах найчастіше стають об'єктами насильства. Цивільне населення часто використовується як інструмент ведення війни завдяки: переміщенню громад, що створює проблеми адаптації та примирення у постконфліктний період; знищенню врожаю, що ускладнює ведення бойових дій для конкуруючих угрупувань, але і загрожує голодом селянам; мінуванню, що утруднює постконфліктну реконструкцію сільських територій; поширенню зброї серед цивільного населення, яке створює перешкоди для завоювання територій, але і створює проблеми із злочинністю та насильством у постконфліктній фазі тощо.

Руйнування інфраструктури не лише ускладнює та сповільнює військові операції, але також дає час воюючим сторонам для набору, озброєння та тренування населення. Знищення видобутку природних ресурсів та транспортної інфраструктури перешкоджає конкурентам отримувати економічну вигоду, але ускладнює відновлення держави у майбутньому. Можливо, найбільшою шкодою для інфраструктури у країні, що зазнала конфлікту, є руйнування системи державного управління, в якій законодавчі та судові органи є найпершими жертвами, за якими йдуть місцева влада, ЗМІ, державна служба загалом та поліція та збройні сили зокрема.

РДР стимулює комбатантів стати активними учасниками мирного процесу через: вилучення зброї; ліквідацію військових структур, їх соціальне та економічне інтегрування у суспільство. Реінтеграція, як ключовий елемент РДР, - це «процес, в якому колишні комбатанти отримують цивільний статус, працевлаштовуються та отримують дохід. Реінтеграція є природнім соціальним та економічним процесом з відкритими часовими рамками, і має місце насамперед в спільнотах на місцевому рівні. Це частина загального розвитку країни та національної відповідальності, і часто вимагає довготривалої зовнішньої допомоги»³.

Зовнішня допомога набуває форми програм з реінтеграції, що надають міжнародну допомогу у формі готівки, виділення житла, землі, їжі, одягу, медицини, навчання мирним професіям, щоб допомогти екс-комбатантам утвердитися економічно і отримати соціальне та політичне прийняття.

Програми складаються з діяльності, необхідної для досягнення «очевидної» чи «суттєвої» реінтеграції у поствоєнних спільнотах. Фокус на суттєвості дає змогу відрізняти зусилля з реінтеграції від надання допомоги екс-комбатантам у ході конфлікту (яку називають «відновленням» у термінології ООН та у більшості літератури з РДР)⁴. Ця відмінність відділяє процес реінтеграції від інших миротворчих програм, що, у найкращому випадку, можуть прискорити, а не призупинити цей процес⁵.

Акторами реінтеграції є ті, хто керують або ж залучені до процесу реінтеграції. Вони включають місцевих акторів, таких, як лідери громад, та представники приватного сектора; державних акторів постконфліктної країни, включаючи відповідні урядові підрозділи, агентства та національні комісії для РДР; міжнародних акторів. Міжнародні актори представлені ООН та її агентствами:

Програмою розвитку ООН, Дитячим фондом Об'єднаних націй, Верховним комісаром з питань біженців, Всесвітньою продовольчою програмою, секцією РДР Департаменту операцій з підтримання миру. Вони також включають Світовий банк, Європейський Союз, міжнародні організації з розвитку та допомоги, такі, як Міжнародна організація праці, урядові агентства з розвиту (такі, як USAID, GTZ), міжнародні посередники тощо.

Реінтеграційні актори прагнуть досягнення цілей, які активно формують (а не просто відображають) розвиток та політику безпеки у постконфліктних державах. Реінтеграція також здійснюється одночасно з іншими завданнями та процесами. Хоча деякі дослідження РДР також розглядають наслідки роззброєння, демобілізації та реінтеграції для мирної відбудови, однак серед дослідників уже склався консенсус, що кожен з цих процесів пересікається з іншим і може їх доповнювати або ж ускладнювати. Більше того, реінтеграційна діяльність існує паралельно з низкою інших миротворчих завдань, де може мати місце аналогічна динаміка доповнюваності і суперечливості (особливо це справедливо для відновлення справедливості у перехідний період та реформах у секторі безпеки). Нарешті, колишні комбатанти не є єдиними особами, які потребують допомоги після війни: біженці, внутрішньо переміщені особи та невійськові спільноти загалом також стикаються із значними труднощами в ході інтеграції у повоєнне життя.

Незважаючи на два десятиліття міжнародної допомоги та досвіду реалізації РДР, реінтеграція залишається спірною концепцією. Не існує уніфікованих стандартів для вимірювання успіху реінтеграції серед колишніх комбатантів, ні консенсусу серед акторів реінтеграції щодо цілей програми, її складових чи бажаних наслідків. Маловідомо про колишніх комбатантів після закінчення програми, оскільки оцінка та аудит програм проводиться зазвичай одразу ж по завершенню програми. Уряди рідко цікавляться життям колишніх комбатантів після завершення програм РДР. Деякі актори вважають, що реінтеграція повинна спрямовуватися на повернення колишніх комбатантів до довоєнного життя у бідності, що ставить їх нарівні з рештою мирного населення, але інші вважають, що реінтеграція повинна спрямовуватися на створення стабільних умов життя як для колишніх комбатантів, так і цивільного населення, і турбуються, що просте повернення екскомбатантів до довоєнного життя перш за все поверне їх до умов, що сприяли виникненню війни.

Можна виділити чотири типи проблем у ході реінтеграції: програмні, безпекові, політичні, та структурні⁶. Програмні виклики стосуються механізмів розробки програми та її реалізації та включають питання тривалості програми (як довго повинна надаватися підтримка?), складових (який вид допомоги слід запропонувати?), цільова група (хто повинен отримувати цю допомогу?); ресурси (хто повинен фінансувати і як?); координація та інтеграція (як ефективно надати допомогу і хто може виконати інші завдання з розбудови миру?); експертиза (які актори найкраще підходять для надання допомоги і прискорення інтеграції?); та оцінка (чи отримувачі допомоги отримали те, що розраховували і чи програма досягла поставлених цілей?). Ці питання відображають дискусії, що точаться, незважаючи на зусилля універсалізувати та стандартизувати міжнародну практику РДР, серед теоретиків та практиків щодо масштабу реінтеграції як процесу. Зокрема, що стосується тривалості програми, то більшість сучасних програм надають підтримку протягом 6-9 місяців, що значно менше, ніж рекомендовані ООН три роки⁷. Незгода щодо складових стосується того, чи допомога має надаватися у вигляді готівки чи іншому виді, і чи варто навчати чи працевлаштовувати колишніх комбатантів.

Що стосується цільової групи, то суперечність між індивідами (лише колишні комбатанти) та колективом (надання допомоги конкретній громаді) також не знята. Генеральний секретар ООН в 2006 році зазначав, що цільова підтримка повинна бути «обмеженою у масштабі і надаватися якнайшвидше через програми, що націлені на усю громаду». Однак той же звіт також наголошує, що реінтеграційний процес повинен тривати довше, ніш миротворча операція і «часто потребує тривалої зовнішньої допомоги»⁸ (параграфи 41, 9 ^), 27).

Безпекові виклики реінтеграції зумовлені тим, що колишні комбатанти можуть чинити спротив зусиллям щодо припинення війни, і це є основною причиною пріоритетності РДР у постконфліктний період. Відповідно програми повинні мінімізувати загрози з боку цих осіб та прискорити їх безпечне повернення до мирного життя. Аналіз низки операцій з підтримання миру свідчить, що вони більше орієнтуються на колишніх комбатантів як на джерелі небезпеки, ніж на їх жертвах.

Політичні проблеми - це перешкоди для включення колишніх комбатантів у політичну сферу, їх спроможність брати участь у процесі прийняття рішень та бути представленими у політичних органах. Політична маргіналізація та виключення екскомабатнтів також виявляють шлях, яким політичне насильство все ще впливає на повоєнне життя колишніх бойовиків. Як слушно зазначає М. Бердал, реінтеграція - це «інтенсивний політичний процес» і не може «розглядатися просто як набір управлінських та адміністративних проблем»⁹. Тобто, успіх реінтеграції залежить від вірності воюючих сторін миру, а також і зусиль самих екскомбатантів.

Що стосується структурних викликів, то низка авторів схильна подавати успіх миротворчих операцій як повернення до довоєнної «нормальності», доконфліктного статус-кво, фактично - до відтворення умов, що сприяли виникненню війни. Описуючи ситуацію в Сьєра-Леоне 2005 року, Д. Ханлон відзначає, що вона дуже схожа до 1991 року: «Ті самі особи, відповідальні за війну, все ще перебувають при владі, ...корупція все ще має ендемічний характер, в той час як молодь залишається безробітною і переважно неосвіченою. Однак міжнародна громадськість віддає пріоритет макроекономічній стабільності над реконструкцією, створенням робочих місць та демократизацією. Чи такою економічною та політичною політикою міжнародна спільнота не заохочує відтворення умов, що спричинили війну?»¹⁰. Відповідно структурні проблеми - це не брак реінтеграційних можливостей після війни, а насамперед соціальна, економічна та політична практика, що стримує інтеграцію.

Отже, незважаючи на труднощі з реалізацією Мінських угод, припиненням вогню у зоні проведення антитерористичної операції, Україні слід приступати до розробки програм постконфліктної відбудови постраждалих територій з урахуванням позитивного та негативного міжнародного досвіду в цій сфері. Очевидно, що найбільше труднощів виникатиме щодо реінтеграції колишніх комбатантів, через гібридну природу конфлікту на Сході України.

реінтеграція міжнародний відбудова

Література

реінтеграція міжнародний відбудова

1. The integrated DDR standards (IDDRS). URL: http://unddr.org/uploads/documents/lDDRS%25204.20%2520Demobilization.pdf

2. Note of UN Secretary-General to the General Assembly, 24 May 2005 (A/C.5/59/31).

3. Liberia s disarmament, demobilization, reintegration, and rehabilitation programme Trust Fund Activity Draft Report, UNDP. 2006. Vol. IV, Janu- ary-December. P.52-55.

4. How to guide: Monitoring and evaluation for DDR programmes. N.Y.: UNDP, Bureau for Crisis Prevention and Recovery, 2009. P.9-11.

5. McMullin J. Ex-combatants and the post-conflict state. London: Palgrave Macmillan, 2013. P. 25.

6. Report of the Secretary-General on disarmament, demobilization and reintegration. URL: https://daccess-ods.un.org/TMP/7349457. 74078369.html.

7. Disarmament, demobilization and reintegration. Report of the UN Secretary-General (A/60/705), 2 March 2006.

Размещено на Allbest.ru