Оценка регулирующего воздействия как системная инновация в механизме защиты экономических интересов российских регионов в условиях международного сотрудничества

Размещено на http://www.allbest.ru/

орв как системная инновация в механизме защиты экономических интересов российских регионов в условиях международного сотрудничества Исследование проводится в рамках проекта 12-И-7-2070 «Инструменты и механизмы реализации социально-экономической политики северных территорий» и гранта РФФИ 11-06-00290а «Формирование инновационной модели освоения минерально-сырьевой базы регионов России».

государство предпринимательство экспертный торговый

Дорошенко С.В.

д.э.н., в.н.с. ИЭ УрО РАН

Шеломенцев А.Г.

д.э.н., профессор, зав отделом ИЭ УрО РАН

Шамков Ю.В.

к.э.н., докторант ИЭ УрО РАН

На протяжении последних двадцати лет Российская Федерация на новой институциональной основе активно развивает формат международного сотрудничества. К результатам и направлениям этих процессов можно отнести: вступление в различные международные организации; создание новых межстрановых интеграционных объединений (ШОС, БРИКС, Таможенный союз и др.); заключение многочисленных межгосударственных соглашений; постоянно расширяющиеся хозяйственные связи между российскими корпорациями и зарубежными партнерами; участие в реализации международных проектов в области инфраструктуры, добычи полезных ископаемых, космических исследований и др. При этом добиваясь результативности политики международного сотрудничества по любому из перечисленных направлений, в первую очередь, необходимо ставить цель защиты государственных экономических интересов, создавать эффективные и действенные механизмы такой защиты.

В течение восемнадцати лет основные усилия российского правительства были направлены на вступление страны во Всемирную торговую организацию, и в августе 2012 года Российская Федерация стала ее 156-м членом. Для страны начался так называемый переходный период, целью которого является не только максимально возможное приведение национального законодательства в соответствии с требования ВТО, но и соблюдение новых правил на практике. По истечении переходного периода Россия должна будет принять на себя обязательства по 116 из 155 секторам услуг, предусмотренных классификацией ВТО. Ряд новых законодательных актов вступили в силу уже с 23 августа 2012 года.

Традиционно имеют место самые разнообразные оценки последствий вступления России в ВТО - от однозначно положительных до резко отрицательных. Как правило, представители государственных органов власти на федеральном и региональном уровнях придерживаются официальной идеологии, и чаще всего опираются на общие положения о неизбежности глобализации и необходимости интеграции в мировое сообщество. Вместе с тем оценки ряда независимых экспертов, представляющих различные аналитические центры, содержат настораживающие выводы об угрозе национальной промышленности и сельскому хозяйству. Однако еще раз подчеркнем главное, о чем следует помнить в дискуссии о плюсах и минусах: как показывает история, вхождение любого нового государства в различные уже сложившиеся межгосударственные объединения обостряет для него проблему защиты своих экономических интересов, интересов национальных производителей.

К сожалению, зачастую решения федеральных исполнительных органов власти очень сложно определить как правомерные, обоснованные, нацеленные на соблюдение национальных интересов. К примеру, в апреле 2013 года на заседании Группы по автомобильному транспорту в Париже делегация Министерства транспорта РФ сняла все ограничения для иностранных автоперевозчиков по поездкам в Россию с использованием многосторонних разрешений ЕКМ, которые были введены Европейской конференцией министров транспорта. При принятии этого решения не было учтено его существенное негативное влияние на российский транспортный сектор, поскольку оно дает возможность перевозчикам европейских стран увеличить в 2,4 раза экспорт автотранспортных услуг в ущерб отечественным автоперевозчикам. Снятие ограничений российской стороной в одностороннем порядке приведет к потере объемов автотранспортных услуг отечественными автотранспортными компаниями более чем 20 млрд. рублей в год, под вынужденное сокращение могут попасть порядка 40 тыс. рабочих мест. В то же время, на всей территории Евросоюза действуют введенные ограничения по использованию таких разрешений, направленные в первую очередь против перевозчиков России и других стран СНГ http://www.regnum.ru/news/autonews/1647940.html#ixzz2QOinGyq1..

После официального присоединения к ВТО наша страна уже столкнулась с необходимостью отстаивания своих интересов. В частности, считается, что первые преимущества от присоединения России к ВТО получат экспортоориентированные предприятия в металлургии, химической промышленности, энергетике, за счет снятия барьеров для доступа российских товаров на рынки членов ВТО, потери от которых, по оценкам, составляют более $2 млрд. В то же время, согласно анализу Минэкономразвития, вступление РФ в ВТО приведет к автоматической отмене лишь 4 из 96 ограничительных мер, действующих в отношении поставок из России в странах-членах этой организации. Чтобы отменить другие ограничительные меры в отношении продукции из РФ, необходимо будет провести консультации, а в ряде случаев возможны и судебные разбирательства в рамках ВТО Россия вступила в ВТО. - http://www.interfax.ru/business/txt.asp?id=261593..

Однако следует заметить, что само предпринимательское сообщество в большинстве своем не склонно драматизировать ситуацию с членством в ВТО и рассматривает изменяющиеся условия как неизбежность, к которой необходимо адаптироваться путем принятия совместных действий как со стороны бизнеса, так и государства в сфере повышения конкурентоспособности и защиты отечественных производителей. Эти действия должны: во-первых, носить стратегический характер; во-вторых, опираться на целевые государственные программы поддержки отечественных производителей; в-третьих, стать результатом согласования интересов государства и предпринимательского сообщества. Для реализации этих задач необходимо пересмотреть стратегии, прогнозы и программы развития отраслей в тесном взаимодействии соответствующих министерств с экспертным и бизнес-сообществами именно в контексте защиты отечественного производителя и обеспечения его конкурентоспособности. В первую очередь это относится к отраслям, где мы традиционно занимали лидирующие позиции в мире: металлы, энергоресурсы, энергооборудование, химия и др.

Для успешного конкурирования отечественных производителей на мировом рынке необходима консолидация действий правительства, экспертного и бизнес-сообществ Шеломенцев А.Г. Природа формирования хозяйственных сообществ: Монография. - Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2002. - 270 с.. Интеграция интересов всех участников предполагает синхронизацию защитных и ответных мер на внутреннем и внешнем рынках. И здесь возможно задействование двух механизмов принятия и реализации государственных решений. Во-первых, это государственные стратегии и целевые программы развития отраслей, роль которых сегодня значительно возрастает. Во-вторых, это расширение границ института оценки регулирующего воздействия законодательных и нормативных актов, принимаемых не только в России по отношению к международным партнерам, но и вводимых в других странах и затрагивающих интересы российских товаропроизводителей. Необходимо также подчеркнуть, что в рамках этих двух механизмов сегодня формируется общий инструментарий принятия управленческих решений.

Что касается первого механизма, то в отраслевых и региональных программам, являющихся сегодня основным инструментом государственного управления национальной экономикой, направления развития бизнеса должны определяться с всесторонним учетом норм ВТО, а инструменты поддержки не должны им противоречить. При этом возрастает значимость их всесторонней независимой экспертизы, которая не является функцией органов исполнительной власти. Хотя в Минэкономразвития такая экспертиза проводится. Однако на практике мы сталкиваемся с двумя проблемами: во-первых, «независимой» экспертизы не бывает, так как в той или иной степени эксперты представляют интересы определенных корпоративных групп; во-вторых, компетентность привлекаемых органами государственной власти экспертов также часто вызывает сомнения. Решение этих проблем может лежать в области привлечения к разработке и экспертизе отраслевых программ более широкого круга экспертов, включая заинтересованных представителей бизнес-сообщества, что позволит сократить вероятность неэффективных решений. В программах должна быть предусмотрена косвенная государственная поддержка отдельных отраслей, например, сельского хозяйства, прямую поддержку которого правила ВТО существенно ограничивают. Но и не следует забывать, что механизмы косвенной поддержки достаточно разнообразны: от непосредственной государственной поддержки производителей определенных видов товаров, до финансирования строительства объектов транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры. Решение таких задач во многом зависит: во-первых, от видения решения существующих или возникающих проблем представителями государственных органов; во-вторых, от согласования принимаемых решений с бизнес-сообществом. При этом формат диалога между органами власти и бизнес-сообществом в контексте обеспечения конкурентоспособности национального производителя безальтернативно должен носить стратегический характер.

Относительно второго механизма. Проведение публичных консультаций, привлечение экспертного сообщества для принятия решений, направленных на согласование интересов государства и предпринимательства являются одними из обязательных процедур оценки регулирующего воздействия (далее - ОРВ). ОРВ называют ядром современного тренда регуляторной политики, нацеленного на детальную оценку и рациональный выбор вариантов регулятивных мер Карпова П.Г., Цыганков Д. Б. Советы по оптимизации регулирования как неотъемлемый компонент «smart regulation» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012 - № 3. - С. 5-34., и определяют, как систематический процесс выявления и оценки возможных последствий введения тех или иных норм регулирования. Сегодня ОРВ считается одним из основных инструментов оптимизации государственного регулирования Дорошенко С.В., Ноженко Д.Ю., Соломатин Я.И. Внедрение новых механизмов оптимизации государственного регулирования в российских регионах // Вестник ЧелГУ. Экономика. 2013. - № 40. - С.21-27..

Механизм ОРВ в Европе начал применяться еще во второй половине 1960-х годов, позднее в США и других странах. Во второй половине 1990-х годов началось активное внедрение оценки и в странах с переходной экономикой, в том числе в Восточной Европе и в СНГ Шамков Ю.В., Дорошенко С.В. Институт оценки политики в пространстве ШОС // Экономика региона. 2012. - № 4. - С.212-221.. В настоящее время ОРВ применяется более чем в 50 странах. В последние годы ОРВ применяется и в рамках межгосударственных образований. Так, с 2007 года ОРВ стала обязательна в Евросоюзе, в том числе в рамках реализации «Программы по сокращению административных барьеров в ЕС». Аналогичную обязательную процедуру проходят и нормативные акты, принимаемые как в внутри самих стран-членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), так и по отношению к другим государствам, входящим в эту организацию. ОРВ является критерием качества государственного управления в этих странах.

В Российской Федерации решение об обязательном проведении ОРВ было закреплено постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. № 336. До этого момента оценка эпизодически проводилась некоторыми органами исполнительной власти по отдельным проблемам и проектам нормативных правовых актов. Согласно постановлению целью ОРВ являются выявления положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. При этом по мере становления института оценки регулирующего воздействия должен быть осуществлен переход к ведомственной системе оценки регулирующего воздействия. Проведение оценки должно обеспечиваться органом, принимающим нормативный правовой акт, на этапе его разработки.

Процедура ОРВ рассматривается Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы в качестве одного из действенных средств снижения административных барьеров в экономике, призванного служить искоренению причин и условий, снижающих конкуренцию и порождающих коррупцию в российском обществе.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 предусмотрено с 2014 года распространение процедуры ОРВ на проекты нормативных правовых актов региональных органов исполнительной власти, а с 2015 года - на муниципальный уровень. До этого документа ведущая роль во внедрении процедур ОРВ принадлежала самим регионам и отражала их стремление к совершенствованию процедур нормотворчества в целях создания более прозрачной правовой среды, повышения инвестиционной привлекательности территорий.

Однако уже с 2010 года Минэкономразвития России проводилась работа по ОРВ проектов нормативных правовых актов федеральных ведомств при участии органов региональной власти 44 субъектов Федерации. Были разработаны также методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения ОРВ в субъектах РФ, в 2011-2012 годах проведен ряд семинаров, начата работа региональной группы по ОРВ при Консультативном Совете Минэкономразвития России. Все это способствовало созданию определенных институциональных условий для перехода к проведению процедур оценки самими субъектами. Наиболее активная подготовка регионов к внедрению нового института ОРВ предполагается в 2013 году.

В предшествующий период отдельными регионами был накоплен определенный самостоятельный опыт в сфере ОРВ. Например, в 2011 году на регулярной основе ОРВ стала проводиться в Ульяновской, Вологодской областях и ряде других регионов. Порядка 30 субъектов ввели или запланировали ввод процедур ОРВ в 2012-2013 годах, более 70 - представили предложения по законодательному закреплению этого механизма.

В соответствии с принятыми нормативными документами ОРВ может применяться в отношении проектов законов субъекта Федерации, проектов нормативных правовых актов Правительства субъекта Федерации и (или) органов исполнительной власти субъекта Федерации по вопросам: распределения ограниченных ресурсов и государственного регулирования инвестиционной деятельности; реализации государственных целевых программ; установления правил и порядка предоставления поддержки субъектам предпринимательской деятельности; осуществления государственного контроля (надзора); установления требований для целей допуска хозяйствующих субъектов к осуществлению определенных видов предпринимательской и (или) профессиональной деятельности; предоставления государственных услуг субъектам предпринимательской и (или) инвестиционной деятельности. Обозначенный круг может быть расширен с учетом местных особенностей регулирования, исходя из существующих приоритетов социально-экономического развития субъекта Федерации, планов законотворческой деятельности и т.д.

Регионы, запланировавшие внедрение ОРВ в 2012-2013 годах, сегодня активно занимаются нормотворческой деятельностью в этой сфере. Разрабатываются и принимаются необходимые документы: положения о проведении ОРВ, методики процедуры оценки, методические положения по проведению публичных консультаций и т.п.

Выбор регионом целей, направлений и приоритетов оценивания, а также вида и методов оценки непосредственно влияет на построение модели ОРВ в субъекте Федерации. И в настоящее время регионы в этом плане проявляют самостоятельность. Даже в регионах, находящихся в рамках одного федерального округа и территориально граничащих друг с другом, наблюдаются разные подходы к внедрению нового инструмента оптимизации государственного регулирования. К примеру, Свердловская область стала первым регионом, внедрившим ОРВ на ранней стадии, т.е. еще на стадии принятия решения о разработке акта, что позволило регламентировать предварительную и углубленную оценку. Предварительная оценка проводится на стадии принятия решения о введении или изменении регулирования и разработке проекта акта. На данном этапе происходит постановка проблемы, анализ необходимости государственного вмешательства, сравнение возможных вариантов решения и выбор наиболее оптимального. Углубленная оценка проводится уже по конкретной редакции проекта.

Следует заметить, что регионы России, внедряя и развивая институт ОРВ, сталкиваются с рядом проблем, основными из которых, на наш взгляд, являются: сложность адаптации федеральных методических материалов к уровню субъекта Федерации, недостаток собственной нормативной базы; отсутствие понимания со стороны регионального руководства, что оценка является эффективным способом принятия управленческих решений; восприятие института ОРВ как «однодневной инициативы Центра», дополнительно навязанной управленческой функции; формальный подход к организации публичных консультаций по причине якобы отсутствия в них общественной заинтересованности; недостаток культуры проведения оценки с привлечением специалистов из разных отраслей и сфер. Такие методические, институциональные, организационные, а также ментальные барьеры являются объективным препятствием развития ОРВ, признанного в современном мире механизма оптимизации государственного управления как на федеральном, так и на региональном, а впоследствии и на муниципальном уровне.

В целом, ОРВ как инструмент публичного управления направлен на оптимизацию процедур принятия государственных решений, ключевой особенностью которой является привлечение предпринимательского и экспертного сообществ к открытому обсуждению проектов нормативных документов. Оптимизация одновременно включает в себя две составляющие: во-первых, дальнейшее расширение публичности процедур принятия государственных решений; во-вторых, сокращение области принятия кулуарных решений, инициирующихся государственной бюрократией. При этом эффект должен достигаться, с одной стороны, за счет упрощения бюрократических процедур; с другой - за счет повышения обоснованности решений.

Внедрение ОРВ, особенно в условиях ВТО, ставит перед Россией три задачи: во-первых, необходимость учета и использования позитивного мирового опыта в сфере государственного (публичного) управления; во-вторых, целесообразность адаптации этого опыта к российским реалиям, исключая его формальное заимствование. В-третьих, активизация своей роли в направлении расширения национальных границ ОРВ и внедрения этой процедуры на уровне межгосударственных интеграционных образований.

Следует отметить, что внедрение ОРВ в Российской Федерации обусловлено вхождением нашей страны в международные организации и соответствует основным направлениям международной интеграции, поскольку в условиях интеграционных процессов требуется принятие качественных и согласованных между собой правовых актов, и особую важность приобретает проблема определения экономической эффективности действия правовых норм. К числу аналитических инструментов, позволяющих решить эту проблему, относится и ОРВ Кичигин Н.В., Нанба С.Б., Рафалюк Е.Е. «Дорожная карта» бизнеса в правовом пространстве. - http://www.center-bereg.ru/738.html.. Одним из условий вступления России в ВТО являлось повышение прозрачности законотворческой деятельности, в том числе, проведение предварительных публичных обсуждений по проектам документов сроком не менее 60 дней.

В Российской Федерации сложилась определенная практика по оцениванию проектов межгосударственных актов, прежде всего, это технические регламенты Таможенного союза. Кроме того, примером внедрения ОРВ в рамках международного сотрудничества являются вступающие в силу с 1 июля 2013 года Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 «Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии». [Электронный ресурс]. Доступ из системы «Гарант».. В соответствии с утвержденным порядком Федеральными органами исполнительной власти проводится оценка регулирующего воздействия проектов решений Евразийской экономической комиссии, предусмотренных Положением о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с Евразийской экономической комиссией Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 603 «Положение о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с Евразийской экономической комиссией». [Электронный ресурс]. Доступ из системы «Гарант».. Целью ОРВ являются определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные ограничения.

При проведении ОРВ как межгосударственных актов, так и проектов актов, принимаемых странами - членами ВТО, следует исходить из того, что анализ и выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения российских компаний в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, должны проводиться в отношении не только Российской Федерации, но и других участников ВТО.

Таким образом, формирование продуманной стратегии поведения предполагает существенное расширение сферы оценки регулирующего воздействия за счет включения в нее вопросов, связанных с интересами отечественных производителей, условиями доступа на национальные рынки зарубежных поставщиков, а отечественных компаний на зарубежные рынки; с другой - мониторинг и синхронизацию (учет) торговой политики со странами - партнерами, участниками ВТО. Так, ЕС не спешит отказываться от нетарифных барьеров доступа российских товаров на свои рынки, в частности в отношении поставляемых в Европу российских энергоносителей. Аналогично в Китае действуют торговые барьеры, которые по существу являются дискриминационными в отношении экспортируемых, в том числе из России, товаров.

Такая ситуация требует жесткой увязки внутренней и внешнеэкономической политики через соответствующие механизмы принятия решения. При этом инициатива должна принадлежать бизнесу, ибо государство не в состоянии все предусмотреть и учесть. С этой точки зрения должен применяться аналогичный внутренним условиям механизм. Страны партнеры должны своевременно раскрывать информацию о вновь вводимых регулирующих мерах. Бизнес в лице отечественных поставщиков подает сигнал правительству о возникновении торговых барьеров, ущемляющих интересы отечественного производителя.

Безусловно, что на мировые рынки имеют доступ, прежде всего, крупные российские компании, которые имеют возможности непосредственных переговоров и встреч с руководством страны по поводу ущемления своих прав и интересов как поставщиков продукции. При этом необходимость защиты интересов отечественных потребителей чаще всего проявляется на другом иерархическом уровне - региональном рынке. К тому же малое и среднее предпринимательство выступает активным экономическим субъектом (и как потребитель, и как поставщик) в большей степени на уровне регионов и муниципалитетов. И в этом случае инициатором оценки воздействия вводимых ограничений может и должен выступать субъект Федерации, поскольку либо напрямую, либо опосредовано затрагиваются его экономические интересы. Таким образом, ОРВ можно рассматривать именно как системную инновацию в механизме защиты экономических интересов российских регионов в условиях активизации международного сотрудничества.

В целом, после изучения реальной ситуации и консультаций с бизнес-сообществом и региональными представителями правительство должно вступить в переговоры с соответствующей страной - членом ВТО. Здесь возможны следующие варианты сделок: страна, инициирующая введение торговых барьеров, отказывается от решения; Россия обращается в арбитраж ВТО; правительством России принимаются адекватные меры в отношении поставщиков товаров из этой страны (через ОРВ). Однако, для того, чтобы этот механизм работал необходимо формирование соответствующего нормативно-правового обеспечения - либо самостоятельного, либо встроенного в уже существующие механизмы.

Размещено на Allbest.ru