Реформы Международного валютного фонда и интересы России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформы международного валютного фонда и интересы России

Трошин Н.Н.

с.н.с., начальник группы исследования мировых финансов Центра экономических исследований РИСИ

Впервые о необходимости серьезно реформировать Международный валютный фонд (МВФ) заговорили еще после Мексиканского (1995 г.) и Азиатского (1997 г.) кризисов, которые Фонд не смог ни предотвратить, ни помешать распространению кризисных явлений на другие страны. Со своими предложениями по изменениям в деятельности МВФ выступила группа промышленно развитых и развивающихся стран, которая впоследствии была переформатирована в «Группу 20-ти», правительственные комитеты и парламентские комиссии ряда стран-членов, научное сообщество. Кроме того руководство МВФ привлекло независимых экспертов для анализа механизма кредитования, надзорной и исследовательской деятельности Фонда.

Наряду с этим группе экспертов было поручено изучить формулы, при помощи которых рассчитывались квоты стран-членов МВФ, определяющие размер взносов в капитал Фонда, количество дополнительных голосов при принятии решений и степень доступа к финансированию в кризисной ситуации. Результатом ее работы стал доклад, представленный Исполнительному совету МВФ в апреле 2000 г., в котором рекомендовалось вместо пяти использовать одну формулу:

Q = б*Y+в*V, где

Q - квота,

Y -ВВП (средний за три года),

V - мера внешней уязвимости, представляющая собой изменчивость текущих поступлений, включая в это понятие чистый приток/отток капитала,

б и в - веса, б = 2*в.

Авторы доклада отмечали, что указанная формула проще и прозрачнее существующих, она позволяет учесть изменения в мировой экономике и соответствует назначению квот. ВВП показывает возможности страны по предоставлению Фонду финансовых ресурсов, а показатель уязвимости - вероятность обращения за помощью. При этом они подчеркивали, что любое решение по формуле окажет существенное влияние на роль развивающихся стран в управлении Фондом. Однако не приняли этот аспект во внимание при выработке своих рекомендаций, так как перед ними не было поставлено такой задачи. международный валютный фонд квота

Между тем, ускорение темпов экономического роста в развивающихся странах привело к увеличению их веса в мировой экономике. В 2008 г. доля развивающихся стран в мировом ВВП, рассчитанном по паритету покупательной способности (ВВП по ППС), превысила 50%. Несмотря на столь значительное увеличение веса развивающихся стран в мировой экономике, они по-прежнему были отстранены от процессов глобального управления. Доминирующее положение во всех международных финансовых организациях и прежде всего в МВФ сохраняли за собой США и другие развитые государства, что позволяло им жестко контролировать мировую финансовую систему, а через нее и мировую экономику в целом.

Время от времени отдельным развивающимся странам удавалось увеличить свою квоту и соответственно право голоса в Фонде, но решающего значения эти изменения не имели. В ходе так называемой «миниреформы» МВФ в сентябре 2006 г. были повышены квоты четырех «наиболее существенно недопредставленных» стран-членов, в том числе Китая (на 27%), Мексики (на 22%) и Турции (на 24%). Однако совокупная доля развивающихся стран возросла всего на 0,5 процентных пункта (с 36,3% до 36,8%).

В апреле 2008 г. Совет управляющих МВФ утвердил второй этап начатой в 2006 г. реформы. Как и в первый раз, пересмотр носил выборочный (ad hoc) характер, только на этот раз увеличивалась квота сразу 54 государств (в диапазоне от 12% до 106%). Кроме того, в три раза (c 250 до 750) был повышен размер «базовых голосов». По утверждению руководства Фонда это должно было увеличить долю группы государств с наиболее низкими доходами.

Расчеты квот на этот раз были основаны на новой формуле, которая, однако, сильно отличалась от той, что была предложена группой экспертов в 2000 г. В качестве компромисса с развивающимися странами в нее были включены показатели ВВП по ППС (с общим весом 20%) и международных резервов (с весом 5%). При этом западноевропейские страны настояли на таком показателе как «открытость» (представляющем собой сумму платежей и поступлений по счету текущих операций платежного баланса), утверждая, что он соответствует основным функциям Фонда, призванного регулировать диспропорции, возникающие в платежных балансах стран-членов МВФ.

В результате получилось, что фактическая квота ряда развитых стран оказалась менее рассчитанной по новой формуле, что давало также и им право на увеличение квот. Руководство Фонда убедило некоторые из государств с развитой экономикой (Германию, Ирландию, Италию, Люксембург, США и Японию) согласиться на частичное увеличение своих квот, чтобы содействовать достижению целей реформы. Тем не менее, после вступления в силу реформы 2008 г. (в марте 2011 г.) совокупная квота развивающихся стран сократилась до 36,5%.

В частности доля России уменьшилась с 2,78% до 2,49%, что дало основание российскому правительству отложить утверждение реформы 2008 г. Не удовлетворены результатами «реформы квот и голосов» оказались и многие другие страны с формирующимся рынком и развивающиеся государства, которые добивались более основательной перестройки структуры МВФ. В этой связи, готовясь к саммиту «Группы 20-ти» в Лондоне в апреле 2009 г., руководство России предложило «аннулировать пакет решений по реформе квот и голосов, согласованный в апреле 2008 г., и продолжить работу в рамках МВФ с тем, чтобы вынести на ратификацию уже более радикальный вариант реформирования, в большей степени отражающий существующую расстановку сил в мировой экономике».

Между тем ситуация изменилась, чему в немалой степени способствовал мировой финансовый кризис 2008-2009 гг. Начавшись в США, он поразил в первую очередь развитые страны, которые вскоре превратились в основных реципиентов финансовой помощи со стороны МВФ. Уже в 2011 г. на них приходилось 46% выданных Фондом кредитов, а в 2012 г. эта доля достигла 57%. При этом общий объем средств, предоставленных МВФ, оказавшимся в кризисной ситуации странам, увеличился с 9,8 млрд. СДР (около 15 млрд. долл.) в 2007 г. до 95,8 млрд. СДР (147,5 млрд. долл.).

В этих условия лидеры западных стран вынуждены были обратиться за поддержкой к крупнейшим развивающимся экономикам, которые все больше превращались в нетто-кредиторов МВФ, что положило начало саммитам «Группы 20-ти». На полях этого форума прошла первая неформальная встреча руководителей Бразилии, России, Индии и Китая, которая привела к возникновению нового объединения - БРИК (после присоединения в декабре 2010 г. ЮАР было переименовано в БРИКС).

Объединившись со странами БРИКС, Россия способствовала консолидации позиции развивающихся государств по вопросам реформирования мировой финансовой архитектуры. Если Запад в первую очередь настаивал на увеличении финансовых ресурсов МВФ, необходимых для борьбы с кризисом и его последствиями, то БРИКС на первый план выдвигались требования кардинальных изменений в системе глобального управления и в первую очередь повышение совокупной квоты развивающихся стран в МВФ. Активная позиция, занятая Россией вместе с партнерами по БРИКС, позволила превратить «Группу 20-ти» из антикризисного комитета в ведущую площадку по разработке реформы международных финансовых организаций и в первую очередь МВФ.

Достигнутые договоренности нашли свое отражение в Сеульском плане действий, принятом в ноябре 2010 г. на саммите «Группы 20-ти». Одобренный таким образом пакет мер, получивший название «реформы квот и управления» или просто «реформы 2010 года», был утвержден Советом управляющих МВФ 15 декабря 2010 г. Этим завершался 14-й общий пересмотр квот, итогом которого должно было стать их удвоение (в сумме до 477 млрд. СДР) и перераспределение в пользу развивающихся стран. Совет управляющих поддержал также внесение поправки в Устав МВФ, предусматривающей переход к полностью избираемому Исполнительному совету. Следующим шагом должна была стать ратификация этого решения государствами-членами МВФ, для чего во многих случаях требовалось одобрение парламента.

Первоначально предполагалось, что все необходимые процедуры будут завершены к октябрю 2012 г. (За резолюцию о реформе квот и управления проголосовали управляющие, которые в общей сумме располагали 95,32% от общего числа голосов, вместо необходимых 85%). Однако тут возникли неожиданные затруднения. По решению Совета управляющих МВФ для вступления в силу итогов 14-го общего пересмотра квот было необходимо соблюсти два условия. Во-первых, с увеличением квот должны были согласиться страны-члены Фонда, обладающие не менее 70% голосов (это условие было выполнено в июле 2012 г.). Во-вторых, требовалось утверждение реформы Исполнительного совета, что предполагало согласие уже 3/5 из 188 стран-членов МВФ, располагающих 85% голосов.

В МВФ только США располагают квотой, превышающей 15%. Таким образом, без ратификации американского Конгресса набрать 85% голосов было невозможно. Между тем, администрация президента-демократа в течение пяти лет никак не могла договориться об этом с республиканским большинством в Конгрессе. Все это время мировое сообщество находилось, фактически, в патовой ситуации. За неимением реальной возможности двигаться дальше, все обсуждение будущего МВФ было искусственно сужено до дискуссии о гипотетических путях завершения согласованных изменений в обход позиции США.

В этих условиях Россия вместе со странами БРИКС предпочла сосредоточиться на создании собственных финансовых организаций, чтобы не оказаться в критический момент в зависимости от решения какой-либо страны. Так для оперативного реагирования на резкие колебания обменного курса и страховки на случай дефицита ликвидности членами объединения было решено сформировать свой резервный фонд, получивший название Пула условных валютных резервов. Договор о его создании был подписан лидерами БРИКС на саммите в Форталезе (Бразилия) в июле 2014 г. Год спустя главы центральных банков стран пятерки заключили в Москве Операционное соглашение, которым регламентировались условия предоставления взаимной поддержки и детализировались выполняемые процедуры.

Общий объем Пула был установлен в размере 100 млрд. долл. Квота Китая составила 41 млрд. долл., Бразилии, Индии и России - по 18 млрд. долл. и ЮАР - 5 млрд. долл. Выделение этих средств носит условный характер - страны-участницы взяли на себя обязательства предоставить их в случае удовлетворения заявки Постоянным комитетом, который был создан для оперативного управления Пулом. Для принятия решения необходимо простое большинство голосов, распределенных пропорционально квоте. Высший орган Пула - Совет управляющих - как и в МВФ, сформирован в составе министров финансов и/или глав центральных банков стран БРИКС. Все решения в рамках Совета будут приниматься на основании консенсуса.

Максимальный размер помощи был установлен в размере 50% от квоты для Китая, 100% для Бразилии, Индии и России и 200% для ЮАР. Причем Постоянный комитет может самостоятельно принять решение о предоставлении не более 30% от установленного странового лимита. Получение же остальной части ресурсов увязано с наличием у страны-заемщика согласованной с МВФ стабилизационной программы.

Таким образом, Пул условных валютных резервов нельзя рассматривать в качестве альтернативы МВФ в полном смысле этого слова. Но успешное завершение его формирования, как и начало деятельности Нового банка развития БРИКС, стало наглядным свидетельством того, что реформировать мировую финансовую архитектуру можно не только сверху, но и, так сказать, снизу.

Вместе с тем страны БРИКС готовы продолжить работу над изменением механизмов глобального управления и в рамках МВФ. Вступившая наконец-то в силу в январе 2016 г. «реформа квот и управления» слишком поспешно была названа исторической. Доля развивающихся стран возросла всего на 2 процентных пункта, с 36,5% до 38,5% (по данным на 30 ноября 2016 г.) и все еще не отвечает их роли в мировой экономике. Однако, США и их европейские союзники, решив в основном проблемы, вызванные кризисом 2008-2009 годов, утратили практический интерес к проблемам перестройки международной валютно-финансовой системы. Не нуждаясь более в финансовой помощи со стороны крупнейших развивающихся государств западные страны более не склонны идти на компромиссы, что отчетливо проявляется в поведении руководства МВФ.

Так, Сеульским планом действий в качестве самостоятельного направления реформы МВФ рассматривался всесторонний пересмотр формулы расчета квот, который должен был способствовать дальнейшему увеличению представительства развивающихся стран. Предполагалось завершить его к январю 2013 г., но отчитываясь в проделанной работе, 30 января 2013 г. Исполнительный совет МВФ заявил, что считает нецелесообразным продолжать самостоятельное рассмотрение вопроса о формуле и предложил увязать его с 15-м общим пересмотром квот. Таким образом, внесение изменений в формулу оказалось фактически исключено из пакета реформ 2010 г.

Более того, в докладе Исполнительного совета особо отмечалась позиция тех директоров, которые находили, что действующая формула адекватно учитывает изменения в мировой экономике. В качестве аргумента приводились расчеты на основе статистических данных за 2010 г. Их использование приводило к увеличению совокупной расчетной квоты развивающихся стран на 7,7 процентных пунктов по сравнению с расчетами по данным 2005 г., применявшимся в ходе 14-го общего пересмотра квот.

Следующим наступлением на позиции развивающихся государств стало изменение формулировки целей предстоящего общего пересмотра квот. Если в документах Сеульского саммита «Группы 20-ти» говорилось об «увеличении прав голоса и представительства стран с формирующимися рынками и развивающихся стран», то в документах МВФ выражалось уже мнение, что в результате пересмотра ожидается «увеличение долей квот динамичных стран». Причем западным странам удалось навязать эту формулировку всем остальным членам «Группы 20», включив ее в итоговое коммюнике саммита, состоявшегося 4-5 сентября 2016 г. в Ханчжоу (Китай).

Тогда же США и другие развитые государства подтвердили, что вместе со всеми работают над завершением 15-го общего пересмотра квот к осени 2017 г. Но месяц спустя Исполнительный совет МВФ информировал Совет управляющих, что не сможет обеспечить проведение очередного пересмотра в указанные сроки и просил отсрочку еще на два года. Тем самым западные страны продемонстрировали, что больше не собираются вести переговоры с развивающимися странами на площадке «Группы-20», где все участники равны. Вернув решение вопроса о перераспределении квот исключительно в рамки МВФ, они подтвердили свое стремление нивелировать возросшую роль стран БРИКС и других развивающихся государств за счет сохранения контроля над ключевыми международными организациями.

Позднее Исполнительный совет МВФ представил график работ в рамках 15-го общего пересмотра квот. Начать его планируется лишь в третьем квартале 2017 г. с обсуждения вопросов о размере предполагаемого увеличения капитала Фонда и его распределении, включая новую формулу расчета квот. Целью данной дискуссии, которая продлится до весны 2018 г., будет выработка ключевых принципов проведения 15-го общего пересмотра квот. На этой основе Исполнительный совет надеется сгладить остающиеся противоречия до конца 2018 г. и представить на утверждение Совету управляющих итоги очередного общего пересмотра или весной 2019 г. или, в крайнем случае, осенью 2019 г.

Однако время сейчас работает против Запада. Как показывают вычисления, выполненные сотрудниками МВФ, на основании действующей формулы расчетная квота США и других ведущих стран Запада неуклонно уменьшается по мере обновления статистической базы данных, в то время как доля БРИКС и других развивающихся стран растет.

Так, в ходе 14-го общего пересмотра квот, который проводился на основании статистики за 2008 г., расчетная квота США составляла 17%. Однако при использовании данных за 2013 г. она уменьшается до 14,5% и даже до 14,3%, если взять данные за 2014 г. В то же время совокупная расчетная квота стран БРИКС увеличивается с 16% до 20% и 20,6% соответственно. Более справедливым становится и распределение долей участия между развитыми и развивающимися государствами: исходя из данных за 2014 г. 55,2% и 44,8% соответственно.

Вместе с тем, даже незначительной модификации в формуле достаточно, чтобы американская квота вновь превысила 15%. Например, отказаться от использования показателя «изменчивость», с чем согласны практически все члены Исполнительного совета, и увеличить за его счет вес показателя ВВП.

Получив отсрочку, Россия и остальные страны БРИКС имеют возможность согласовать на экспертном уровне новую формулу расчета квот, которая позволит учесть недостатки действующей и не позволит искусственно завышать квоты отдельных стран. При этом можно использовать противоположные интересы США и западноевропейских стран относительно дальнейшего применения показателя «открытость». Снижение его веса в действующей формуле приводит к увеличению расчетной квоты США и сокращению квоты стран ЕС при минимальном влиянии на квоты стран БРИКС.

Перспективным представляется также включение в формулу показателя государственного долга. Наряду с продолжением использования показателя международных резервов, добавление государственного долга позволяет лучше учесть устойчивость национальной экономики к внешним шокам и соответственно вероятную потребность в предоставлении финансовой помощи со стороны МВФ.

Таким образом, будет учтена многофункциональность квоты, на чем настаивают члены Исполнительного совета. В то же время целесообразно отказаться от использования квоты для определения лимитов кредитования. Тем более что в ряде случаев МВФ сам отклоняется от принятых ограничений, как это было в случае с Грецией или Украиной, которой был одобрен кредит в размере 900% квоты, что в 1,5 раза превышает официально установленный максимум.

Противопоставив публичное обсуждение этих вопросов закулисному торгу, практикуемому западными странами, БРИКС получит возможность сформировать широкую коалицию и добиться превращения МВФ в организацию, которая действительно сможет обеспечить финансовую стабильность для всего мирового сообщества.

Размещено на Allbest.ru