Развитие государственно-частного партнерства в Японии

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Специальность 08.00.14 - Мировая экономика

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ЯПОНИИ

ИВАНОВА АНАСТАСИЯ ОЛЕГОВНА

Москва, 2010

Работа выполнена на кафедре менеджмента и маркетинга Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России

Научный руководитель:

заслуженный деятель науки РФ, доктор экономических наук, профессор Ноздрева Раиса Борисовна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук профессор Тимонина Ирина Львовна кандидат экономических наук Леонтьева Елена Львовна

Ведущая организация:

Институт Дальнего Востока РАНЗащита состоится «25» марта 2010 г. в 16-30 часов на заседании диссертационного совета Д 209.002.06 Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, проспект Вернадского, д. 76.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. И.Г. Тюлина Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России.

Автореферат разослан «18» февраля 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета ____________________ к.э.н., профессор Соколова М.И.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. На современном этапе развития мировой экономики - этапе глобализации - усиливается тенденция к активизации хозяйственных отношений государства и бизнеса в направлении открытия для частного капитала сферы государственной собственности. Хозяйственное партнерство государства и бизнеса позволяет привлечь в государственный сектор дополнительные финансовые средства, ослабить остроту бюджетных проблем, объединить потенциал двух хозяйствующих субъектов - государственную собственность и частнопредпринимательские принципы хозяйствования, инвестиции, менеджмент, инновации.

В современном понимании государственно-частное партнерство представляет собой систему взаимодействия между государством и частными компаниями, банками и другими институтами в целях реализации общественно значимых проектов. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут различаться в зависимости от национальных особенностей и зрелости рыночных отношений, однако за государством неизменно сохраняется выполнение его социально ответственных функций, а бизнес всегда остается движителем процесса умножения общественного богатства.

Государственно-частное партнерство представляет собой относительно новую ступень в развитии отношений двух субъектов, призванную сыграть важную роль в совершенствовании рыночных структур и экономики в целом. В отличие от традиционных отношений государственно-частное партнерство создает свои модели финансирования, отношений собственности и методов управления.

В настоящее время партнерство государства и бизнеса наиболее активно осуществляется в так называемых секторах общественных услуг и, в частности, в инфраструктурных отраслях. Немалый опыт партнерского взаимодействия между государством и частным бизнесом накоплен и в отраслях производственной инфраструктуры (в энергетике, железнодорожном транспорте, автодорожном хозяйстве, портах, аэропортах, коммунальном хозяйстве), т.е. отраслях, составляющих основу жизнеобеспечения экономики и общества.

Все вышеизложенное свидетельствует о значимости исследования становления и развития института государственно-частного партнерства, призванного сыграть существенную роль в развитии современных рыночных структур и отношений.

Япония относится к числу стран, где накоплен немалый опыт использования форм и методов государственно-частного партнерства в различных отраслях производственной и социальной инфраструктуры, а также государственного регулирования в этой области.

В 90-ые годы Япония фактически пережила «потерянное десятилетие» перманентного кризиса и значительного бюджетного дефицита, что потребовало отказаться от старой модели государственного финансирования крупномасштабных проектов создания и развития приоритетных объектов в основном в инфраструктурной, социально значимой сфере, и перейти к новым формам сотрудничества с частным бизнесом, прежде всего, в форме государственно-частного партнерства.

Анализ системы государственно-частного партнерства в Японии имеет важное теоретическое и практическое значение, поскольку

- предоставляет ценный материал для теоретического осмысления тенденций развития современной мировой экономики, места и роли государства в этих процессах, организационных механизмов и методов, которые оно при этом использует;

- экономические системы Японии и России обладают рядом близких характеристик (традиционно существенная роль государственного регулирования в обеих странах, сильные «патерналистские настроения» в деловых кругах, наличие целого ряда схожих актуальных проблем, ждущих своего решения - развитие инфраструктуры, повышение эффективности использования государственной собственности, поиск оптимальных форм хозяйственного взаимодействия государства и бизнеса);

- это обусловлено практическими потребностями российско-японского делового сотрудничества, в том числе в контексте реализации Федеральной целевой программы по развитию Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 года, в рамках которой предполагается создать и реконструировать большое число объектов производственной и социальной инфраструктуры. Использование механизмов государственно-частного партнерства при реализации программы было бы полезным не только с точки зрения непосредственных результатов, но и в более широком плане - для повышения эффективности управления государственной собственностью, развития институтов рынка, частной инициативы и т.д.;

- помимо решения задач совершенствования инфраструктуры становление и развитие государственно-частного партнерства выступает и как один из факторов, способствующих демпфированию кризисных явлений в экономике. С учетом этого, зарубежный опыт, несомненно, мог бы стать хорошим примером для развития данной формы сотрудничества в нашей стране, в том числе при решении задачи стимулирования реализации проектов по модернизации российской экономики и её структуры.

Объектом исследования являются модели и конкретные формы государственно-частного партнерства в Японии, в частности, в сфере инфраструктуры, а также механизм государственного регулирования государственно-частного партнерства, включая его правовую базу, структуру и функции государственных органов, используемый ими инструментарий.

Предметом исследования являются тенденции и процессы развития государственно-частного партнерства на современном этапе глобализации, общие и специфические особенности соглашений о партнерстве, используемых в мировой практике.

Хронологические рамки исследования. Временной горизонт исследования охватывает период со второй половины 80-х гг., когда в Японии были предприняты первые (не увенчавшиеся успехом) попытки положить начало хозяйственному сотрудничеству государства и частного сектора в области инфраструктуры в форме создания предприятий «третьего сектора» (компаний с совместным государственно-частным участием в уставном капитале), до настоящего времени, когда институт государственно-частного партнерства в Японии в целом сформировался и начал функционировать. Особую важность для исследования имеет последнее десятилетие (1999-2009 гг.), когда система государственно-частного партнерства в Японии была поставлена на прочную правовую основу, стала характеризоваться разнообразием форм, активным государственным регулированием и широким набором используемых инструментов.

Цель исследования заключается в анализе функционирующих в Японии форм и отдельных проектов государственно-частного партнерства, государственного регулирования институциональных структур и механизмов для выработки рекомендаций по возможному использованию рациональных элементов японского опыта в российской теории и практике.

В соответствии с указанной целью поставлены следующие основные задачи исследования:

- уточнить содержание понятия «государственно-частное партнерство» и выявить его основные имманентные характеристики;

- систематизировать принципы государственно-частного партнерства;

- проанализировать законодательную и нормативную базу развития государственно-частного партнерства в Японии;

- исследовать организационно-институциональные основы государственно-частного партнерства в Японии;

- проанализировать модели, формы и организационные схемы государственно-частного партнерства в Японии;

- структурировать основной инструментарий государственного регулирования государственно-частного партнерства в Японии;

- дать типологизацию основных рисков при реализации проектов государственно-частного партнерства;

- выявить особенности функционирования форм японского государственно-частного партнерства на региональном уровне;

- выработать предложения по возможному использованию рациональных элементов японского опыта в отечественной теории и хозяйственной практике и повышению эффективности российской системы государственно-частного партнерства.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили труды зарубежных ученых по проблемам теории смешанной экономики, государственного регулирования, управления государственной собственностью, государственно-частных партнерств - А.Аткинсона, Е.Леман, К.Мулкайи, Р.Лоусона, М.Портера, Д.Стиглица, Л.Стивенс, К.Харриса, П.Фишера и др., исследования ведущих российских ученых и специалистов - Л.И. Абалкина, С.Ю. Глазьева, Ю.А. Ершова, Е.Н. Жильцова, В.И. Ивантера, С.П. Кукуры, Д.С. Львова, А.Д. Некипелова, В.М. Полтеровича, Б.А. Райзберга, В.И. Россинского и др., работы российских ученых по вопросам государственно-частного партнерства - В.В.Авекова, Е.М. Алешина, В.Г. Варнавского, А.П. Вихряна, М.В. Вилисова, Н.Г.Дорониной, И.Л. Заики, А.Г. Зельднера, Ю.В. Зворыкиной, А.А. Коноплянника, В.Н. Косторниченко, Н.И.Свистунова, С.А. Смоляка, С.А. Сосны, М.А.Субботина, Л.С. Черного.

При подготовке диссертации были изучены труды российских ученых по вопросам роли государства в экономике и взаимодействия государства и бизнеса, в том числе по японской проблематике: О.С. Виханского, Б.Н. Добровинского, В.К. Зайцева, Е.Л. Леонтьевой, Б.З. Мильнера, Р.Б. Ноздревой, Я.А. Певзнера, В.Б. Рамзеса, И.Л. Тимониной.

Достоверность экономического анализа обеспечена изучением обширного массива зарубежных материалов, включая законодательные и нормативные акты, официальные документы и материалы японских правительственных органов (канцелярии премьер-министра, министерства по вопросам административного управления, комиссии по справедливым сделкам, др.), публикации государственных и полугосударственных организаций (Комитет содействия развитию «инициативы частного финансирования», Японская ассоциация содействия развитию внешней торговли - ДЖЕТРО, Банк развития Японии, др.) исследовательских центров и институтов, ассоциаций, банков, корпораций (Федерации экономических организаций, Банка дайити кангё, НИИ Нихон кэйдзай кэнкюсё, НИИ Мицубиси сого кэнкюсё, НИИ Мидзухо сого кэнкюсё, др.) монографии и статьи японских и других зарубежных ученых (Е.Ёкоямы, Ф.Нисино, Я.Сёдзи, А.Эстаче, М.Геррарда, М.Льюиса и др.), материалы периодической печати, электронные источники информации. В исследовании широко использованы материалы, информационные и аналитические издания международных экономических и финансовых организаций (Всемирного банка, Международного валютного фонда, Комиссии Евросоюза, Европейской экономической комиссии ООН, др.).

Научная новизна исследования. Предлагаемая работа - первое в отечественном японоведении исследование системы хозяйственного взаимодействия государства и частного сектора в области экономической инфраструктуры в Японии на рубеже столетия. В работе классифицированы основные формы государственно-частного партнерства в Японии, выявлены их организационные, правовые и финансовые особенности. Систематизированы важнейшие принципы государственно-частного партнерства, дана типологизация основных рисков при его использовании. Определены параметры государственного регулирования хозяйственного партнерства государства и частного сектора в различных сферах экономики Японии, структурированы и классифицированы институциональная, организационная и правовая база, а также основные формы и методы регулирования государственно-частного партнерства в Японии. Даны рекомендации относительно возможностей использования японского опыта в развитии отечественной науки и повышении хозяйственной эффективности.

Положения, выносимые на защиту:

· С теоретической точки зрения, развитие государственно-частного партнерства следует рассматривать как движение государства в направлении либерализации национальной экономики, осуществляемое в форме частичной или косвенной приватизации («квази»-приватизации) государственной и муниципальной собственности и общественных услуг.

· Методологически следует различать понятия государственно-частного партнерства и частно-государственного партнерства. Сущностные отличия между этими понятиями заключаются в том, кто является ведущим субъектом, т.е. выступает инициатором сотрудничества, регламентирует взаимодействие сторон, а также является собственником хозяйственного объекта.

· К имманентным характеристикам государственно-частного партнерства относятся: его двойственная правовая природа (преследуются как социальные, так и коммерческие цели), договорная форма с четкой фиксацией прав и обязанностей сторон, принцип равенства участников партнерства, невмешательство государства в хозяйственную и административную деятельность частного оператора, общественная значимость объектов сотрудничества, рисковый характер партнерства, обязательное использование конкурсного подхода, обеспечение прозрачности коммерческих операций.

· Существующая в Японии парадигма отношений сотрудничества между государством и бизнесом, для которой характерны постоянный диалог, взаимное уважение, доверие и ориентированность на поиск взаимоприемлемых договоренностей, служит благоприятной средой для культивирования в стране форм и методов государственно-частного партнерства.

· Количественные и качественные характеристики государственно-частного партнерства в Японии имеют неуклонную тенденцию к повышению: растет число соглашений о партнерстве, увеличиваются их масштабы; государственно-частное партнерство разворачивается по все более широкому спектру областей. Соглашения о партнерстве функционируют на различных уровнях - от общегосударственного до поселкового. География соглашений достаточно широка и охватывает практически всю страну.

· В японской системе государственного регулирования государственно-частного партнерства созданы и функционируют специализированные органы различных типов: административные, координационные, консультативные. Это дает возможность, с одной стороны, обеспечивать единство и комплексность подхода к развитию государственно-частного партнерства, и, с другой - учитывать его многоаспектность, разнообразие и специфику.

· В Японии разработан комплексный механизм государственного содействия развитию государственно-частного партнерства. Его основными составляющими являются информационно-консультационное, организационное и финансовое содействие. Каждое из этих направлений играет важную мобилизующую и стимулирующую роль в деле налаживания и продвижения государственно-частного партнерства.

· В японском опыте государственного регулирования государственно-частного партнерства есть немало рациональных элементов, которые при соответствующем учете национальных особенностей могут быть с успехом использованы и в российской практике, в частности для совершенствования законодательной базы государственного регулирования государственно-частного партнерства, укрепления организационно-институциональной основы государственного регулирования в этой области, создания общегосударственной системы содействия развитию государственно-частного партнерства.

Практическая значимость исследования. Анализ существующих в Японии форм государственно-частного партнерства, институционально-правовой и организационной основы могут быть полезны для российских организаций, занимающихся разработкой государственной политики в области государственно-частного партнерства (федеральные органы законодательной и исполнительной власти, в том числе Государственная дума РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство транспорта РФ и др.). Выводы и рекомендации исследования могут быть использованы в теории и практике государственного хозяйствования России.

Результаты проведенного исследования могут применяться соответствующими российскими организациями при выработке направлений и форм экономического сотрудничества с Японией.

Материалы и выводы диссертации могут быть полезны в академических и научно-исследовательских институтах и центрах при подготовке исследований, обобщающих зарубежный опыт государственно-частного партнерства и разрабатывающих предложения для его развития в нашей стране, а также при подготовке лекционных курсов и учебных пособий по проблемам мировой экономики, хозяйственного взаимодействия государства и частного сектора, организации и регулирования государственно-частного партнерства в высших учебных заведениях и школах бизнеса России.

Апробация работы. Основные положения диссертации нашли отражение в 4 статьях автора, опубликованных в периодических изданиях России. Из них 3 опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК России. Общий объем публикаций автора - 2,0 п.л.

Отдельные результаты исследований были представлены автором в виде докладов в ходе научно-практических конференций, в том числе на международной конференции «Российско-германский диалог 2008» (Москва, МГИМО (У) МИД РФ, апрель 2008 года) и на международной конференции «Государственно-частное партнерство: новые возможности для развития инфраструктуры в странах с переходной экономикой» (Москва, Центр международной торговли, октябрь 2008 года).

Материалы диссертационного исследования использовались в практической деятельности Российско-японской межправительственной комиссии по торгово-экономическому сотрудничеству, в частности при подготовке материалов для обсуждения вопросов расширения инвестиционного взаимодействия между Россией и Японией и возможного использования в этих целях механизмов государственно-частного партнерства, в деятельности Государственной корпорации «Роснанотехнологии» в контексте проводимой работы по исследованию проблем инновационного развития и государственно-частного партнерства, а также в деятельности Центра государственно-частного партнерства Внешэкономбанка при выработке рекомендаций по методическому обеспечению проектов государственно-частного партнерства.

Структура диссертации соответствует цели и задачам исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, проанализировано состояние разработанности данной проблемы, определены цель и задачи работы, указаны ее теоретико-методологические основы, раскрыта научная новизна и практическая значимость диссертации.

В первой главе «Теоретические основы государственно-частного партнерства» определяется содержание понятия «государственно-частное партнерство», дается характеристика принципов и форм государственно-частного партнерства, рассматриваются некоторые методологические вопросы организации государственного регулирования партнерств, предлагается авторская типологизация рисков этой формы сотрудничества.

С конца 80-гг. в мировой экономике наблюдается существенная корректировка системы экономических отношений между государством и частным сектором. Парадигма преимущественно административно-властных отношений между государством и бизнесом меняется на отношения партнерства, закрепляемые соответствующими соглашениями сторон. Общий вектор изменений можно охарактеризовать как дальнейшую либерализацию экономики, формирование нового качества взаимодействия власти и бизнеса, расширение пространства функционирования частного капитала.

Становление нового взаимодействия между государством и частным сектором идет, прежде всего, в инфраструктурных отраслях, где сложились и потребности, и возможности такого сотрудничества при решении социально-экономических задач. Государство уже не считает сферой своей исключительной ответственности многие виды хозяйственной деятельности, традиционно относящиеся к его ведению (производственная и социальная инфраструктура, естественные монополии) и передает функции управления объектами жизнеобеспечения частному сектору.

Понятие государственно-частного партнерства (ГЧП) характеризуется определенным методологическим разбросом в подходах к нему и, как следствие, многообразием его дефиниций, а также различиями в понимании целей.

Методологическая неопределенность проявляется и в смешивании, взаимозаменяемости или рассмотрении в качестве идентичных понятий «государственно-частное партнерство» и «частно-государственное партнерство». Это касается в одинаковой степени и научной литературы, и государственной экономической практики.

По мнению автора, ставить знак равенства между понятиями «государственно-частное партнерство» и «частно-государственное партнерство» неправомерно с методологической точки зрения.

В понятии «государственно-частное партнерство» первичным является государственное. Данное понятие предполагает инициирование проекта государством, привлечение государством бизнеса для решения общественно значимых задач (развитие инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства и т.д.), наличие существенной социальной значимости проектов и - главное - сохранение государственной собственности на хозяйственный объект. институциональный партнерство риск бизнес

Понятие «частно-государственное партнерство» подразумевает, что речь идет о реализации частнопредпринимательских проектов, в рамках которых государство оказывает содействие частным компаниям в решении ряда проблем. В этом контексте к реализации проекта подключаются государственные финансовые средства. Принципиально важно, однако, что собственником хозяйственного объекта был и остается частный предприниматель, и именно поэтому применительно к такой схеме взаимодействия частного и государственного сектора правильнее, по мнению автора, использовать понятие «частно-государственное партнерство».

Вне зависимости от масштабов, форм, сферы применения и прочих моментов имманентными для государственно-частного партнерства, по мнению автора, являются следующие черты:

- государственно-частное партнерство преследует как общественные (социальные), так и коммерческие цели при том понимании, что первые являются приоритетными;

- одним из важнейших институциональных принципов государственно-частного партнерства является принцип равенства участников партнерства;

- государственно-частное партнерство имеет договорную форму (соглашение, контракт и т.д.) с четкой фиксацией прав и обязанностей сторон;

- реализация проектов партнерства должна быть экономически выгодна сторонам и ориентирована на достижение за счет взаимодействия сторон лучшего результата за ту же стоимость или того же результата за более низкую стоимость;

- сотрудничество в рамках партнерства предполагает минимизацию вмешательства государства в хозяйственную и административную деятельность частного оператора, предоставление ему свободы предпринимательских действий в рамках достигнутых договоренностей;

- сотрудничество в рамках партнерства в обязательном порядке опирается на использование конкурсного подхода. Это относится как к отбору проектов сотрудничества, так и выбору частных партнеров государства;

- государственно-частное партнерство носит рисковый характер, из чего вытекает необходимость четкого разделения между его участниками рисков и расходов;

- наконец, государственно-частное партнерство функционирует таким образом, чтобы обеспечивалась прозрачность и обратная связь. Это предполагает, с одной стороны, что население имеет доступ к информации, касающейся финансово-экономического состояния и реализации партнерства, качества предоставляемых им услуг и т.д., а с другой - имеет возможность довести свое мнение до участников партнерства и организаций, контролирующих их работу.

Во второй главе «Государственное регулирование государственно-частного партнерства в Японии» определяются основные формы, методы и инструментарий государственного регулирования государственно-частного партнерства в Японии.

В Японии сформирована эффективная система законодательного и нормативного регулирования. Структурной особенностью данной системы является ее многоуровневый характер. Вершину законодательно-нормативной пирамиды венчает специальный Закон о содействии развитию общественных объектов за счет использования частных финансовых средств 1999 г. (далее - Закон об «инициативе частного финансирования»). Следующий этаж законодательно-нормативных актов составляют законы, регулирующие отдельные аспекты партнерства (Закон о бухгалтерском учёте (1947 г.), Закон о государственной собственности (1948 г.), Закон о строительных нормативах (1950 г.), Закон о местном самоуправлении (1947 г.), Закон о реформировании сферы общественных услуг путём внедрения конкуренции (2006 г.) и др.)

За этим уровнем следуют многочисленные нормативные акты, принятые в развитие и во исполнение упомянутых выше законов. К ним относятся в первую очередь «основные направления», постановления правительства, приказы и распоряжения министерств и др., которые детализируют нормы закона и служат для местных органов власти и частных инвесторов ориентиром и практическим руководством к действию. Наконец, в основании пирамиды расположены законодательные акты органов местной власти Японии, санкционирующие запуск проектов и вносящие в них коррективы, отражающие специфику того или иного района, его социально-экономические потребности и т.д.

Принятый в 1999 г. Закон о частной финансовой инициативе является краеугольным камнем системы законодательного регулирования государственно-частного партнерства в Японии, регламентируя практически все основные вопросы, относящиеся к этой сфере. Нося рамочный характер, закон делегирует полномочия детального регулирования правительственным постановлениям и министерским распоряжениям, а также законодательным актам органов местной власти. Такое «распределение обязанностей» между законодательными и нормативными актами дает возможность более полно учитывать отраслевую и региональную специфику. При этом Закон предусматривает минимально необходимое государственное вмешательство в деятельность частного сектора в рамках партнерств.

Организационно-институциональная структура государственного регулирования государственно-частного партнерства в Японии представляет собой разветвленную систему органов различного типа, функционирующих на нескольких уровнях.

Среди центральных административных органов «головным» по вопросам государственно-частного партнерства является канцелярия премьер-министра. Этот орган призван решать вопросы кросс-секторального характера, увязывать воедино мнения и позиции различных министерств и ведомств, вырабатывать общую политику, тактику и стратегию развития партнерства в стране, формировать планы государственной работы на этом направлении. В рамках канцелярии имеются специализированные подразделения, отвечающие за отдельные направления в области государственно-частного партнерства - инициативу частного финансирования, систему уполномоченных управляющих, конкурсные торги. Эти подразделения поддерживают постоянные рабочие связи по вопросам государственно-частного партнерства как с другими министерствами и ведомствами, так и органами местной власти по всей стране. Примечательно, что кадровый состав подразделений канцелярии премьер-министра формировался как из бывших сотрудников государственных бюрократических структур (финансовый и инфраструктурный департаменты аппарата правительства), так и частных финансовых институтов.

Подразделения, курирующие вопросы государственно-частного партнерства, имеются также ещё в пятнадцати японских министерствах и ведомствах (министерстве государственных земель и транспорта, министерстве экономики, торговли и промышленности, министерстве финансов, министерстве юстиции, министерстве сельского, лесного и рыбного хозяйства, министерстве по вопросам административного управления и др.). Каждое из этих подразделений отвечает за вопросы реализации проектов государственно-частного партнерства в части, касающейся того или иного министерства или ведомства, а также ведет консультационную работу с органами местной власти в регионах.

Другая категория центральных органов государственного регулирования государственно-частного партнерства в Японии - консультативные. Они представлены Комитетом содействия развитию «инициативы частного финансирования», консультативным органом премьер-министра по вопросам государственно-частного партнерства. Состав комитета формируется из ученых-экспертов в различных областях. Все члены комитета назначаются лично главой кабинета министров.

В обязанности Комитета входит изучение политики в области «инициативы частного финансирования» и вынесение рекомендаций по ее совершенствованию. Комитет участвует в разработке административных руководств по реализации проектов, по разделению рисков и др., осуществляет общее наблюдение за отбором проектов, заслушивает мнения частных операторов, вносит соответствующие рекомендации премьер-министру, способствует распространению информации о государственно-частном партнерстве.

Региональные органы государственного регулирования государственно-частного партнерства представлены различными подразделениями местных администраций. Примечательно, что в настоящее время подразделения, занимающиеся вопросами государственно-частного партнерства, созданы и функционируют во всех без исключения 47 префектуральных администрациях Японии, что является наглядным свидетельством значения, которое придается японскими органами местной власти данному направлению работы. Эти подразделения контролируют ход реализации проектов государственно-частного партнерства на территории данной префектуры, готовят информационные и справочные материалы, включая административные руководства по различным аспектам государственно-частного партнерства, поддерживают постоянную связь с центральными органами государственного управления.

Наращивает свою активность Японская ассоциация «инициативы частного финансирования», объединяющая в своих рядах свыше 700 коллективных членов, в том числе более 500 региональных администраций различного уровня (префектурального, городского, поселкового и деревенского) и более 200 организаций частного сектора. Основное поле деятельности ассоциации - работа по пропаганде государственно-частного партнерства, распространению его положительного опыта, разъяснению форм, механизмов партнерства, действующих законодательных и нормативных актов, изучению и распространению опыта зарубежных стран в этой области, сбору информации и оказанию консультационного содействия потенциальным участникам партнерских проектов..

Государственное содействие развитию государственно-частного партнерства в Японии осуществляется по нескольким направлениям, из которых важнейшими являются финансовое, административное и информационно-консультационное.

Меры государственной поддержки регламентируются Законом об «инициативе частного финансирования» и включают приобретение государством долговых обязательств операторов на срок от 5 до 30 лет, сдачу в аренду государственной административной собственности, предоставление в безвозмездное пользование государственной собственности, предоставление беспроцентных кредитов по линии государственных финансовых институтов для проектов, «имеющих особо высокую социальную значимость», финансовое содействие таким проектам в форме выпуска государством или органами местной власти ценных бумаг, содействие в приобретении земли, финансовые и налоговые льготы, смягчение мер административного регулирования¹ Минкан сикин надо но кацуё:-ни ёру ко:кё: сисэцу надо но сэйби надо но сокусин-ни кансуру хо:рицу. Хэйсэй 11-нэн 7-гацу 30-нити хо:рицу дай 117-го (Закон о содействии развитию общественных объектов за счет использования частных финансовых средств. Закон №117 от 20 июля 1999 г.).

Государство придает важное значение обеспечению консультационного содействия развитию государственно-частного партнерства в Японии, рассматривая это направление как реальное содействие частному сектору не только в плане поиска, сбора и анализа необходимой информации, но и с точки зрения экономии на издержках при подготовке и согласовании необходимых документов. Важными инструментами содействия государства стали разработанные им подробные, развернутые методические руководства по различным аспектам «инициативы частного финансирования»: руководство по процессу имплементации проектов инициативы частного финансирования (2001 г.), руководство по разделению рисков (2001 г.), руководство по соотношению цены и качества (2001 г.), руководство по заключению контрактов (2003 г.), руководство по мониторингу (2003 г.).

Хотя указанные документы носят рекомендательный характер, они выполняют важную функцию своего рода «дорожных карт», дающих разъяснения по многим конкретным процедурным вопросам государственно-частного партнерства. При этом данные документы не рассматриваются как догма: по мере накопления опыта реализации проектов, выявления тех или иных проблем, требующих особого внимания, они пересматриваются и корректируются.

В третьей главе «Основные модели и формы государственно-частного партнерства в Японии» выявляются и систематизируются формы государственно-частного партнерства в Японии.

В Японии сложилась особая модель взаимоотношений между государством и бизнесом, характерными чертами которой являются неконфронтационность, постоянный диалог, готовность учитывать позиции друг друга и вырабатывать единую платформу для обеспечения общенациональных интересов. Такая модель взаимодействия выступает как один из важных институциональных факторов, способствующих успешному становлению государственно-частного партнерства в Японии и социально-экономическому развитию страны в целом.

Самый продолжительный за послевоенный период экономический спад 90-х гг. стал катализатором радикальных реформ, затронувших многие важнейшие сферы экономики Японии. В стремлении найти выход из дихотомии «экономическая рецессия-дефицит государственного бюджета» правительство Японии в конце 90-х гг. обратилось к зарубежному опыту. Внимание японских политиков, в частности, привлекла британская «инициатива частного финансирования» (private finance initiative), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных инфраструктурных объектов (автомобильные и железные дороги, школы, больницы, т.д.). При этом частный бизнес осуществляет строительство государственного объекта за счет собственных средств, а его затраты компенсируются впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации (во многих случаях инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта), либо за счет выплат из бюджета.

С конца 90-х гг. развитие государственно-частного партнерства в форме «инициативы частного финансирования» в Японии идет в целом достаточно быстрыми и стабильными темпами. Число проектов ежегодно возрастало на 30-40% и к середине 2009 г. достигло 352 (см. таблицу).

Таблица 1 Динамика роста числа проектов инициативы частного финансирования в Японии в 1999-2009 гг.

Источник: составлено автором по «Japanese Policy and Implementation on PFI», October 2007 и данным официального сайта Канцелярии премьер-министра Японии (данные за 2008-2009 гг.)

*Данные приведены за 6 месяцев, по состоянию на 30 июня 2009 г.

Отраслевой охват японских проектов «инициативы частного финансирования» достаточно широк и включает автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, парки, канализационные системы, водопроводы бытового и промышленного назначения, административные здания, объекты по утилизации отходов, объекты социального обеспечения, объекты здравоохранения, автостоянки, подземные улицы и др. По срокам действия проекты партнерства весьма различны, но в целом тяготеют к диапазону 25-30 лет.

Нарастают и масштабы проектов. Если на начальной фазе превалировали малые и средние проекты, то в последние годы появляются проекты стоимостью более 100 млрд. иен (около 1 млрд. долл.), а кумулятивный объем инвестиций в проекты инициативы частного финансирования за период с 1999 по 2009 гг. в результате превысил 3 трлн. иен (30 млрд. долл.США).

На современном этапе в Японии явно преобладает относящаяся к классической концессии схема «строительство-передача-управление» (Build-Transfer-Operate или ВТО). По данным на конец 2008 г., она использовалась в 70% всех проектов, причем масштабы ее применения в 2000-е гг. возросли втрое. Широко применяется и другая разновидность классической концессии - «строительство-управление-передача» (Build-Operate-Transfer или ВОТ), на которую приходилось около 15% проектов. В 8% общего числа партнерств применяется комбинированное использование обеих вышеназванных концессиональных схем. В несколько меньших масштабах использовались такие схемы, как «строительство-владение-управление» (Build-Own-Operate или ВОО) и «реконструкция-управление» (Renovate-Operate или RO) - соответственно 4% и 3%.

Таблица 2 Использование различных видов организационных схем проектов «инициативы частного финансирования» в Японии (1999-2008 гг.)

Источник: составлено автором по данным PFI анюару рэпото. Хэйсэй 18-нэндо, стр.55-57 и данным сайта PFI Promotion Office (Japan).

Среди форм государственно-частного партнерства нарастающей масштабностью использования выделяется система уполномоченных управляющих («ситэй канрися»). Хотя эта система была введена в стране сравнительно недавно (в сентябре 2003 г.), к 2009 г. она получила весьма широкое распространение и является одной из самых востребованных форм государственно-частного партнерства.

Число государственных инфраструктурных объектов, на которых работают частные управляющие, быстро растет. Согласно данным обследования, проведенного крупнейшим в стране экономическим издательским концерном «Нихон кэйдзай симбунся», на начало апреля 2008 г. число объектов префектурального и городского уровня, на которых была введена система уполномоченных управляющих, составило 50,9 тыс., или практически удвоилось за 2006-08 гг.

Цель системы уполномоченных управляющих, как она была сформулирована в поправках к Закону о местном самоуправлении, состоит в том, чтобы «использовать возможности частного сектора на государственных объектах для более результативного и эффективного реагирования на становящиеся все более разнообразными потребности населения, стремиться к повышению уровня предоставляемых населению услуг и снижению затрат»¹ Тихо: дзититайхо:-но итибу кайсэй-суру хо:рицу-но сикко:-ни цуйтэ. - Со:мусё цу:ти 17-нити 7-гацу 2003-нэн. .

Хотя средняя степень охвата объектов инфраструктуры системой уполномоченных управляющих составляет 23,7%, в отдельных административных единицах распространенность этой системы достигла весьма высоких показателей. Так, в префектуре Аити в центральной Японии система уполномоченных управляющих была внедрена на 96,8% всех инфраструктурных объектов, в префектуре Мияги - на 91,5%, префектуре Хёго - 87,2%, Нагасаки - 86,5%, Канагава - 86,2%. Уровень в 70% был превышен в 11 префектурах страны, т.е. практически в каждой четвертой То:до:фукэн сику ситэй канрися сэйдо до:ню: тё:са (Результаты обследования внедрения системы уполномоченных управляющих в префектурах и городах)// Никкэй гуро:кару. - 07.07.2008. - №103. С.9-10.

По оценкам японских исследовательских организаций, потенциальными объектами системы уполномоченных управляющих являются 400 тыс. государственных предприятий, ежегодные затраты на управление которыми составляют 10,5 трлн. иен (100 млрд. долл. США). На этот огромный по размерам рынок можно войти без риска, с которым сопряжено, например, участие в проектах «инициативы частного финансирования». По мнению японских экспертов, есть основания полагать, что в ближайшие годы система может практически полностью охватить общественные объекты всех уровней.

Не все формы государственно-частного партнерства, использовавшиеся или используемые в Японии, зарекомендовали себя как эффективные. Характерным в этом плане примером могут служить совместные предприятия (так называемый «третий сектор» Следует иметь в виду, что во многих странах данный термин имеет другое, отличное от японского, значение. Например, в Англии понятием «третий сектор» обозначаются организации, не преследующие коммерческую выгоду (non-profit organizations).), чей акционерный капитал был сформи-рован совместно государственным («первый сектор») и частным («второй сектор») сектором, то есть государственно-частные совместные предприятия.

По опубликованным в июле 2007 г. данным обследования, проведенного Министерством по вопросам административного управления, 35% всех компаний третьего сектора уже на стадии текущих расчетов были убыточны. Этот показатель весьма высок по сравнению с компаниями других типов и свидетельствует о явном неблагополучии корпоративного управления Хэйсэй 18-нэн дзигёсё кигё токэй тёса. Сомусё, июль 2007, с. 39..

Основными причинами неудач этой формы государственно-частного партнерства стали организационно-системные ошибки - недостаточная проработанность проектов, отсутствие четкого разделения ответственности между государственным и частным сектором, значительные масштабы коррупционных связей среди топ-менеджеров, мешавшие принятию жестких, но абсолютно необходимых решений, непрозрачный характер деятельности «третьего сектора».

В заключении работы изложены основные результаты и выводы исследования, даны рекомендации по использованию рациональных элементов японского опыта регулирования государственно-частного партнерства в российской практике. В частности, автор обращает внимание на необходимость формирования в стране качественно новой институциональной среды, в которой отношения между государством и бизнесом стали бы отношениями равных, взаимно уважающих и доверяющих друг другу партнеров. Только в такой среде принципиально возможно широкое и плодотворное развитие государственно-частного партнерства, относящееся к рисковой форме сотрудничества. Предлагаются меры по укреплению законодательной и нормативно-правовой базы, а также организационно-институциональных основ регулирования государственно-частного партнерства в России. Полезным считает автор создание общегосударственной системы информационно-консультативного содействия развитию государственно-частных партнерств, развитие широкой сети информационно-консультативных служб, разработку методологических материалов по широкому кругу вопросов государственно-частных партнерств. Наличие таких рекомендаций может быть полезным и для частных операторов проектов, и для органов местной власти.

СПИСОК ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Иванова А.О. Государственно-частное партнерство в сфере социальной инфраструктуры: опыт Японии: статья// Российская муниципальная практика. - 2009. - № 6-7 - 0,5 п.л.

2. Иванова А.О. Государственно-частное партнерство в Японии: статья// Вестник Института экономики РАН. - 2009. - № 4 - 0,6 п.л.

3. Иванова А.О. О некоторых новых формах государственно-частного партнерства в Японии: статья// Вопросы государственного и муниципального управления. - 2009. - № 3 - 0,5 п.л.

4. Иванова А.О. Государственно-частное партнерство: японский вариант инициативы частного финансирования (PFI): статья// Менеджмент в России и за рубежом. - 2009. - № 6 - 0,4 п.л.

Размещено на Allbest.ru