Взаимоотношение государства и местного сообщества на Северном Кавказе имеет сложную историю с ее позитивными и негативными сторонами и уроками. Трагическими событиями являются русско-кавказская война и массовый выезд адыгских народов за пределы Северного Кавказа, сталинские выселения в 1943-44 гг., наконец, война в Чечне в 1990-е гг. Гетерогенный по своим культурным, историческим, географическим и другим особенностям Северный Кавказ представлял и представляет крайне неудобный объект для управления, внедрения унифицированных институтов. Большая часть Северного Кавказа - горы, характеризующиеся большим разнообразием природных условий, определяющих "лоскутное" распределение земельных участков. По этой причине горные территории часто не соответствуют масштабным акциям (крупному землепользованию, планированию и др.) со стороны государства. В силу горной специфики попытки унифицировать институты на местном уровне мало эффективны, они требуют больших затрат на содержание структур по контролю и осуществлению санкций. Чтобы компенсировать институциональный дефицит в управлении, государство нередко предпринимало масштабные акции по вынужденному переселению из гор на равнины, укрупнению селений (эффективнее осуществлять контроль) и др. Нынешнее внедрение новых законов о местном самоуправлении и земельная реформа - очередная попытка сделать местный уровень в горах управляемым и подконтрольным.

В 1990-е годы взаимоотношения между государством и местным сообществом ориентировалось на копирование западных образцов. Слепое заимствование опыта развитых стран привело к снижению эффективности управления и дискредитации имевшихся местных институтов. Между тем, эмпирические исследования на местном уровне в регионах бывшего СССР показали, что местная "демократия" может устанавливать свой порядок и гарантировать определенную устойчивость и безопасность [10].

Северный Кавказ представляет собой пеструю картину регионов с различными нормами взаимоотношения местного сообщества и государства. Внедрение рыночной экономики в 1990-е годы и снижение роли государственного регулирования обнажило быстро растущие диспропорции в развитии удаленных, труднодоступных и малообеспеченных ресурсами районов в отличие от близлежащих к центрам, хорошо доступных и обеспеченных территорий. Согласно Конституции РФ, регионы являются субъектами федерального устройства, имеющими все государственные атрибуты. Однако самостоятельность этих "государств" ограничена зависимостью от централизованных субсидий, которые, в свою очередь, связаны с лояльностью субъектов федеральному центру.

В последние 15 лет произошел ряд ключевых изменений, формирующих качественно новые отношения по линии взаимодействия субъектов с федеральным центром, в частности, усиление вертикали власти и централизации управления, сужение пределов компетенции и прав глав субъектов РФ, отмена выборности, образование Северокавказского федерального округа в 2010 году, как промежуточного уровня между регионами и федеральным центром.

Эти изменения коснулись и местного сообщества. Но, как показали результаты полевых исследований, процесс глубоких реформ и изменение названий местных администраций на муниципальные образования не затронул сколько-нибудь глубоко сути местных систем самоорганизации жизнеобеспечения и регулирования ресурсных и социальных отношений внутри местных сообществ. Поэтому до сих пор имеются большие региональные различия в формировании органов местного самоуправления (например, назначение или выбор глав администрации). В Кабардино-Балкарии в подавляющем большинстве сельских поселений глава муниципального образования назначается по представлению районной администрации; в Республике Дагестан около 90% глав муниципальных образований избираются на всеобщих выборах; в Карачаево-Черкесии реализуется смешанная модель с преобладанием прямых выборов.

Местное сообщество сохранило несколько институциональных пластов:

а) традиционные институты (например, обычное право), б) институты, оставшиеся с советского периода, в) правовые инновации и свободы 1990-х гг. (в частности, внедрение элементов рыночной экономики) и г) государственные законы и реформы последних 10-15 лет, сопровождающиеся усилением централизации власти.

Традиционные институты лежали и лежат в основе самоорганизации местных сообществ. Они регулировали и во многом регулируют и сейчас в сочетании с государственными институтами семейно-брачные отношения, земельные вопросы, наследства, применение насилия внутри села, взаимоотношения внутри села и др. Элементы обычного права (адат), местные суды, сходы селений и др. вновь оказались востребованными на современном периоде во многих горных районах Северного Кавказа (Адат, 2003). Среди традиционных институтов можно выделить те, которые формализованы государством (например, совет старейшин), и те, которые оставались не формализованными (совместное использование общественных земель, регулирование выпаса скота и др.). Так, влиятельными остались некоторые адатные правила, регулирующие, например, мелкоконтурное землепользование в горах (в частности, использование поливных сенокосов), внутрисемейные конфликты и др. Во многих селениях одним из важных неформальных институтов, регулирующих спорные ситуации во взаимоотношениях власти, местных сообществ и общественных организаций, является Совет старейшин сел. Членами этого совета обычно являются старшие представители рода, которым за 60 лет. Основная функция Советов - налаживание коммуникаций между формальной властью и местным населением. Количественный состав зависит от численности населения: чем больше население, тем больше членов Совета. Кроме того, в сферу влияния Советов входят вопросы, связанные с религиозными и национальными традициями. К другим институтам можно отнести "сход села", когда в населенном пункте формируется наиболее активная часть жителей поселения, пытающаяся влиять на важные с их точки зрения вопросы. Как правило, в таких случаях имеется актив из 10-15 человек, которые формируют повестку дня и решают организационные вопросы, далее на общем собрании, где уже присутствует от 30 до 100 человек, данные решения легитимизируются как решение "схода".

В советское время на локальном уровне были внедрены все три основных ветви государственной власти: советской, партийной и хозяйственной. Формально ведущей была советская власть, представленная сельсоветами. Но наибольшей властью в селе обладал председатель колхоза или директор совхоза. Колхозы и совхозы являлись своеобразными монопредприятиями на селе, они содержали социальную сферу, давали работу большинству жителям. Коллективным предприятиям принадлежит основной массив земли и техника. В этом классическом виде они редко сохранились (в КБР из 140 колхозов и совхозов остались лишь единицы). В Чечне похожая форма возрождается на базе так называемых госхозов.

Либеральные реформы 1990-х. Вплоть до начала 1990-х годов институты советов оставались формальными, председатели колхозов имели всю полноту власти. Демократические преобразования положили основу создания так называемой мифопоэтики [11]. К ней относится такие безоговорочные утверждения, как "местное самоуправление - это основа российской государственности", "местная власть - это наиболее демократическая форма власти" и др. Законом 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" был установлен принцип собственной компетенции органов местного самоуправления, были созданы законодательные основы, выборные органы, определены находящиеся в их распоряжении ресурсы вплоть до местного бюджета. Однако в реальности местные власти несли ответственность не перед своим населением, а перед вышестоящими органами.

В 1993 году Советы были распущены и вся полнота власти начала переходить к назначенным главам администраций. Этот процесс сопровождался обнищанием коллективных хозяйств, что резко уменьшило роль председателей колхозов и директоров совхозов. Многие наиболее активные из них были впоследствии назначены на должности глав местных администраций. Ухудшение социально-экономической ситуации и дефицит правовых институтов привели к активизации традиционных институтов, которые вынуждены были взять на себя регулирование конфликтов (организация местных "тёре" - своеобразных судов или советов старейшин - в некоторых аулах Карачаево-Черкесии). В некоторых случаях оказалось намного эффективнее привлекать традиционные институты к управлению, реанимировать некоторые традиционные институты, такие как совет старейшин, кооптировать традиционные институты в государственные структуры и др., чем создавать новые институты с "нуля".

Муниципальная реформа 2000-х. В 2003 году был принят Федеральный закон о местном самоуправлении, который унаследовал многие элементы Европейской хартии о местном самоуправлении. Основные направления преобразований сводились к следующим позициям:

• на всей территории страны в качестве базовой вводилась двухуровневая модель местного самоуправления, обеспечивающая формирование муниципальных образований на уровне поселений и на уровне муниципальных районов;

• вводилось более четкое регулирование передачи на местный уровень отдельных государственных полномочий и обеспечение их финансирования из бюджетов вышестоящих уровней;

• предусматривалось наличие в каждом муниципалитете представительного органа, главы муниципального образования, а также местной администрации;

• ограничивался перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности;

• за муниципальными образованиями на постоянной основе закреплялись доходные источники; принципы и механизмы предоставления финансовой помощи муниципалитетам, исходящие из необходимости финансового выравнивания.

Однако фактически большая часть вмененных муниципальному уровню полномочий так и осталась лишь на бумаге, поскольку для их реализации не предоставлено необходимых ресурсных возможностей. Хотя органы местного самоуправления имеют собственную законодательную основу, выборные органы, местный бюджет и должны нести ответственность перед своим населением, на самом деле они ответственны перед районным уровнем, вышестоящими органами, которые в свою очередь ответственны перед конкретными должностными лицами республиканского уровня.

В ряде случаев (особенно в Дагестане, Карачаево-Черкесии, отчасти - в Кабардино-Балкарии) местный уровень демонстрирует некоторые реальные демократические процедуры, такие как выборы местного главы, результаты которых сложно предсказать, наблюдается протест против "навязанных" кандидатур. Кроме того, местное сообщество может вступать также в конфликт с государственным вмешательством в форме различных программ развития, когда спущенные сверху проекты не устраивают местных жителей (чеченов и др. 2014).

Таким образом, современный локальный уровень представляет собой коктейль государственных, традиционных и гибридных институтов различных исторических пластов. Уход от чрезмерной государственной опеки локального уровня и развитие институтов местного самоуправления приостановились. В подавляющем числе случаев органы местного самоуправления не обладают должными полномочиями. В настоящее время они представляют гибрид местного самоуправления и государства. В наибольшей степени этот гибрид проявляется на уровне районных администраций, которые формально являются органами местного самоуправления, а на самом деле - тесно связаны с проведением государственной политики на местах.

Синтез. Проведенные исследования показали, что влияние государства на местный уровень различается от региона к региону в зависимости от географических и других условий. Эффект от воздействия государства проявляется в местных сообществах по-разному, что зависит от степени централизации управления в данной национальной республике, наличия ресурсов, степени сплоченности и сопротивляемости (или податливости) местного сообщества. Возможны три случая, когда государство подавляет местное сообщество, конкурирует с ним за стратегически важные ресурсы или параллельно сосуществует. Выделяются две крайние государственные стратегии управления, которые по-своему затрагивают местное самоуправление. Первая из них наиболее ярко представлена в Чечне и менее ярко - в Кабардино-Балкарии. Здесь наблюдается централизованное управление с прямыми назначениями на должностные позиции, преимущественное формирование бюджета из федеральных субсидий, государственная монополия на землю, отсутствие прямой оппозиции главе республики. Федеральные субсидии и программы развития обеспечивают высокий уровень безопасности. Однако большинство проектов может быть заморожено в случае снижения объемов федерального субсидирования. Местное самоуправление полностью зависит от республиканской власти и субсидий. Субсидирование часто приводит к развитию "бюджетной экономики" на бумаге, но не к реальному развитию.

Вторая стратегия управления - меньшая централизация - может быть представлена Дагестаном и Карачаево-Черкесией. Борьба за доступ к бюджетным потокам между различными кланами проникает до местного уровня. Наблюдаются частые силовые конфронтации между различными группами интересов, имеются организованные преступные группировки, предлагающие свои услуги в борьбе за ресурсы. Постоянное многостороннее взаимодействие акторов играет большую роль в совершенствовании институтов и стабилизации всей политической системы в целом. Этнический компонент может быть вовлечен в эту борьбу, однако экономические интересы вынуждают элиты сотрудничать.

Ответы на поставленные во введении вопросы можно сформулировать следующим образом:

Что представляет собой современное местное сообщество на Северном Кавказе? Насколько оно предсказуемо и поддается управлению со стороны государства? Современные местные сообщества далеко не везде являются такими сплоченными, какими их иногда представляют на Северном Кавказе. Они весьма гетерогенны и имеют целый спектр институтов для решения задач по обеспечению жизнедеятельности и регулирования конфликтов. В нем исчезает слой крестьян, растет слой мелких предпринимателей, которые слабо задействованы в сельском хозяйстве, многие жители селений уезжают на заработки в другие регионы России. Увеличился слой жителей, напрямую связанных с государственными выплатами. Снятие идеологических рамок стимулировало появление новых акторов - религиозных деятелей, которые в некоторых случаях привлекаются для легитимации управленческих решений (Дагестан). Появляются новые формы общественного участия (сходы граждан, общественные советы, казачьи объединения и т.п.).

В целом местное сообщество стало менее предсказуемым. Чтобы компенсировать свою легитимность на местном уровне, государство кооптирует некоторых акторов, например, общественные организации, усиливает свое присутствие на уровне района (с концентрацией здесь ряда полномочий местного самоуправления), как своеобразной прослойки между государством и локальным сообществом.

Литература

1. James C. Scott. Seeing like a state. Yale University Press: 1998. Р.45 - 50.

2. Гуня А.Н. Институциональное реструктурирование географического пространства: влияние приватизации земель на горные ландшафты Северного Кавказа. Саарбрюккен: Palmarium Academic Publishing. 2013.152 с.

3. Cohen A., James Mc. Carthy Reviewing rescaling: Strengthening the case for environmental considerations. Progress in Human Geography. 2015, Vol.39 (1) P.3-25.

4. Koehler J., Zurcher Ch. Conflict and the state of the state in the Caucasus and Central Asia: an empirical research challenge, Berliner Osteuropa Info: 21. P.57-67. URL: http://www.oei. fuberlin. de/index. php? skroc=pub/no1. txt

5. Ottaway M. Rebuilding State Institutions in Collapsed States // Development and Change. 2002. P.1001-1023.

6. Collier P. Development and Conflict, Centre for the Study of African Economies, Department of Economics, Oxford University. 2004. URL: http://www.un.org/esa/documents/Development. and. Conflict2. pdf.

7. Lubin Nansy, Martin Keith, Rubin Barnett R. Calming the Ferghana Valley: Development and Dialogue in the Heart of Central Asia. Brookings Institution Press. 1999. Р.78-80.

8. Goodhand J., Atkinson Ph. Conflict and Aid: Enhancing the Peacebuilding Impact of International Engagement. A Synthesis of Findings from Afghanistan, Liberia and Sri Lanka, International Alert. Lubin Nancy, Martin Keith, Rubin Barnett R. Calming the Ferghana Valley: Development and Dialogue in the Heart of Central Asia, Brookings Institution Press. 1999. London. URL: http://www.international-alert.org/pdf/pubdev/Synthrep. pdf (05.12.2003).

9. Гуня А., Кёлер Я. Конфликты и развитие: анализ соотношения на локальных примерах из Северного Кавказа и Средней Азии. Сборник научных трудов. Выпуск 2. Берлин-Нальчик. Издательство КБГУ. 2014. C. 198-208.

10. Дакснер М., Гуня А., Кёлер Я., Тенов Т., Чеченов А., Шогенов М. Конфликты и развитие: введение в методологию и методы изучения. Учебное пособие. Нальчик. Изд-во КБГУ. 2013.176 с.

11. Тишков В. Местное управление в сложном обществе: российский опыт. В кн. Местное управление многоэтничными сообществами в странах СНГ. М, Авиаиздат. 2001. С 3-22.

Размещено на Allbest.ru