К вопросу о перспективах создания перераспределительного фонда для сглаживания экономического неравенства в ЕАЭС

Размещено на http://www.allbest.ru/

Уральского государственного экономического университета (г. Екатеринбург)

К вопросу о перспективах создания перераспределительного фонда для сглаживания экономического неравенства в ЕАЭС

Чупина Д. А.

ст. преподаватель кафедры мировой экономики

Аннотация

интеграционный экономический дисбаланс финансовый

В статье предложена и обоснована корректировка формата интеграционного взаимодействия в ЕАЭС, состоящая в учреждении перераспределительного фонда в целях стимулирования экономического роста и сглаживания хозяйственных дисбалансов в объединении с учетом опыта работы аналогичных финансовых институтов в ЕС и МЕРКОСУР

Ключевые слова: ЕАЭС, ЕС, Меркосур, наднациональный перераспределительный фонд

Современное состояние интеграционного взаимодействия в ЕАЭС и планы по его развитию повышают актуальность вопроса об учреждении наднационального перераспределительного фонда для выравнивания уровней экономического развития стран-членов регионального интеграционного объединения (РИО). Во-первых, текущий 2015 г. ознаменован состоявшимся вступлением Армении и ожидаемым присоединением Киргизии, чьи душевые ВВП в 2013 г. отставали от среднего в «пятерке» ЕАЭС на 56,8% и 84,4%, соответственно [1]. Во-вторых, диспропорции, усиливающиеся с расширением состава участников РИО, осложняют начавшееся в 2015 г. формирование экономического союза, в частности реализацию согласованной макроэкономической политики и потенциальное введение единой региональной валюты. В-третьих, возможность создания перераспределительного фонда в ЕАЭС поддерживается наличием финансируемых механизмов стимулирования экономического роста в догоняющих странах объединения (поставки углеводородов беспошлинно и/или по сниженным ценам и др.), которые, тем не менее, нуждаются в переформатировании для корректировки их нецелевого, несвязанного и непрозрачного характера.

При создании нового института в Евразийском экономическом союзе целесообразно учесть соответствующие зарубежные наработки. Опыт ЕС примечателен наиболее продолжительным периодом проведения политики выравнивания при том, что заявленная цель ЕАЭС совпадает с генеральной установкой Евросоюза. Практика МЕРКОСУР, объединяющего развивающиеся страны, среди которых есть государство-гегемон Бразилия, для ЕАЭС ценна фактическим совпадением достигнутой ступени интеграции. Принципы работы Фонда развития КАРИКОМ в главном совпадают с организационными подходами в аналогичных структурах ЕС и МЕРКОСУР, а, следовательно, во избежание дублирования информации этот институт может быть исключен из анализа сценариев создания перераспределительного фонда ЕАЭС. Данные по работе Инициативы для интеграции АСЕАН крайне ограничены, поэтому использование азиатской модели в качестве примера затруднено. Таким образом, в таблице 1 для разработки важнейших аспектов учреждения Фонда -- систем управления, наполнения и распределения -- нами рассмотрены в качестве образцов опыт Европейского союза (вариант 1) и Южноамериканского общего рынка (вариант 2).

Проведенный сценарный анализ показал, что полное копирование ни опыта ЕС, ни практики МЕРКОСУР не является приемлемым, а значит, следует выборочно использовать наиболее подходящие решения (вариант 3). Система управления и в европейском, и в южноамериканском объединениях является трехступенчатой и включает этапы: 1) первичный отбор проектов для финансирования и контроль за расходованием средств на местах; 2) вторичный отбор проектов в рамках всего РИО, общий контроль за реализацией политики выравнивания и ее координация с другими направлениями надгосударственной экономической политики; 3) утверждение расходов. В обоих случаях одобрение сумм и направлений финансирования возложено на высшие наднациональные органы: в ЕС -- Европейский Совет и Европейский Парламент, в МЕРКОСУР -- Совет общего рынка. Работа первого и второго управленческих уровней в ЕС и МЕРКОСУР имеет ряд отличий. Во-первых, латиноамериканская система задействованных наднациональных институтов представляется более разветвленной по сравнению с европейской. Если в ЕС функции вторичного отбора проектов, общего контроля и координации работы фондов полностью возложены на Генеральный директорат региональной и городской политики, то в МЕРКОСУР эти полномочия разделены между Комиссией постоянных представителей МЕРКОСУР (проверка проектов на соответствие базовым требованиям оптимизации использования природных ресурсов, снижения воздействия на окружающую среду, сохранения географической, экономической, социальной и культурной специфики места реализации), Техническим советом Фонда структурной конвергенции и Специальной экспертной группой (совместная оценка целесообразности и устойчивости проектов, а также возможности их реализации с технической и финансовой точек зрения), Группой общего рынка (представление проектов Совету общего рынка) и Секретариатом (подписание документов со странами-бенефициарами). Во-вторых, в МЕРКОСУР для реализации политики выравнивания созданы специальные органы как в странах-членах (национальные технические подразделения), так и в объединении (Технический совет Фонда), в то время как в ЕС соответствующие функции вменены в качестве дополнительных обязанностей существующим региональным, государственным и надгосударственным органам управления, наибольшим образом связанным с решением проблемы стимулирования экономического роста (министерства экономики, инвестиций и т.п.). Наконец, в МЕРКОСУР функционирует только Фонд структурной конвергенции, а в евроинтеграции -- три фонда (Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд и Фонд сплочения).

Таблица 1. Возможные сценарии организации перераспределительного фонда ЕАЭС

Составлено автором

По итогам исследования для ЕАЭС представляется предпочтительным заимствование системы управления Фондом в «формате» ЕС, так как это позволит избежать избыточного учреждения новых органов. Утверждение финансирования будет возложено на Высший Евразийский экономический совет. В существующую организационную структуру ЕАЭС потребуется включить только профильный наднациональный институт для окончательного отбора проектов, общего контроля и координации, хотя возможна передача этих функций Департаменту макроэкономической политики Евразийской экономической комиссии или Евразийскому банку развития. Реализацию политики выравнивания на местах можно поручить экономическим министерствам стран-членов: Министерству экономического развития Российской Федерации, Министерству национальной экономики Республики Казахстан, Министерству экономики Республики Беларусь, Министерству экономики Республики Армения, Министерству экономики Кыргызской Республики.

Что касается наполнения фондов, то оно принципиально различается в ЕС и МЕРКОСУР в соответствии с уровнем интеграции в РИО. В ЕС, достигшем высшей стадии интеграции, экономического союза, политика сплочения является одной из важнейших расходных статей общего бюджета (около 30% ассигнований). В свою очередь европейский бюджет формируется из следующих источников [2]:

1. 75% пошлин, взимаемых с товаров, ввозимых из-за пределов ЕС и налоговые сборы на сахар;

2. отчисления НДС, взимаемого с гармонизированной по странам ЕС налоговой базы по фиксированной ставке 0,3%;

3. взносы государств-участников, рассчитанные от размера их ВНД;

4. прочие доходы в виде налогов на доходы сотрудников общеевропейских органов, штрафов за просроченные платежи и проч.

Объем бюджета ЕС равен примерно 1% ВВП РИО, причем пополняется в основном за счет взносов стран-членов, среди которых на пять крупнейших европейских экономик приходится почти 70% поступивших в бюджет средств за 2007-2013 гг. [3].

В МЕРКОСУР, завершающем отладку таможенного союза и закладывающем основы общего рынка, бюджет объединения отсутствует и для наполнения Фонда структурной конвергенции выбран механизм квот. Размеры квот по странам закреплены законодательно без объяснения принципа их установления [4], однако они близки к долям государств-участников в совокупном экспорте РИО в год учреждения Фонда. В 2005 г. на Аргентину пришлось 24,7% общего экспорта товаров и услуг из МЕРКОСУР, а ее вклад в Фонд составляет 25,0%, соотношение для Бразилии -- 70,5% и 70,0%, Уругвая -- 2,7% и 2,0%, Парагвая -- 2,1% и 1,0%, соответственно [5].

Текущий уровень интеграции в ЕАЭС предполагает использование общего бюджета только для финансирования работы и проведения заседаний органов Союза [6]. Если бы ЕАЭС формировал общий бюджет на европейских принципах, то в ценах 2013 г. он составил 24 млрд долл., из которых в Фонд перечислили бы 30% или 8 млрд долл., что меньше нефтегазового трансфера российской стороны в пользу Белоруссии и Казахстана объемом в 9,4 млрд долл. за тот же период [7, c. 105]. Учитывая, что использование общего бюджета ЕАЭС для более широких целей не предусмотрено, целесообразно аккумулировать средства отдельно для Фонда ЕАЭС по квотам, как в МЕРКОСУР. При квотировании взносов стран-членов на основе их доли в валовом экспорте РИО и при принятии 2013 г. за базу вклад России составил бы 81,1%, Казахстана -- 12,0%, Беларуси -- 6,0%, Киргизии -- 0,5%, Армении -- 0,4% [5]. Подчеркнем, что вклад российской стороны может включать нефтегазовый трансфер, направляемый партнерам по ЕАЭС в виде поставок углеводородов беспошлинно и/или по сниженным ценам. Это позволит не только придать данному виду помощи связанный, целевой и прозрачный характер, но и обеспечит наполнение значительной части фонда без дополнительного отвлечения финансовых ресурсов из российской экономики.

При разработке конфигурации системы выделения средств из Фонда ЕАЭС необходимо определиться с принципами функционального и территориального распределения и горизонтом планирования деятельности. При единстве генеральных подходов ЕС и МЕРКОСУР в определении трех приоритетных направлений фондирования -- развитие инфраструктуры, повышение конкурентоспособности, умножение человеческого потенциала, в данных РИО существуют и некоторые особенности при выборе целей ассигнований. Важным преимуществом европейского опыта является тесная связь целей Структурных фондов и Фонда сплочения ЕС со стратегией развития всего объединения. Это позволяет «вплести» региональную политику сплочения ЕС в общую «канву» европейской наднациональной экономической политики и подчинить работу перераспределительных фондов генеральной линии развития РИО. В отсутствии аналогичного стратегического документа в МЕРКОСУР цели для Фонда структурной конвергенции формируются в индивидуальном порядке, что может привести к разнонаправленному приложению усилий по стимулированию экономического развития через разные надгосударственные структуры в РИО.

Для мобилизации всех ресурсов в едином направлении при формировании функционального подхода к распределению средств Фонда ЕАЭС целесообразно учесть опыт ЕС. В евразийском РИО отсутствует сформулированная и одобренная стратегия развития и разработка такого документа представляется важной не только в русле работы рассматриваемого надгосударственного института, но и в целом для развития интеграционного взаимодействия между странами-членами Союза. В отсутствии опорного стратегического документа в ЕАЭС для определения более узких направлений финансирования в рамках описанных выше трех ключевых целей можно воспользоваться программными документами Евразийской экономической комиссии/ЕЭК (например, «Об основных направлениях координации национальных промышленных политик Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации»), аналитическими материалами профильных департаментов ЕЭК, результатами НИР ведущих научных центров стран-членов ЕАЭС.

Европейский и южноамериканский подходы к территориальному распределению средств фондов существенно отличаются в связи с географическими особенностями каждого РИО. В ЕС территориальной единицей при распределении финансирования является регион с численностью населения 800 тыс. -- 3 млн человек. Перевод европейской политики сплочения с национального на региональный уровень в 1988 г. позволил сконцентрировать помощь в самых проблемных территориях. Однако такая методика географического распределения в ЕС возможна благодаря достаточно равномерному распределению между странами-членами евроинтеграции площади (на формирующие ТОП-3 Францию, Испанию и Швецию приходится 12,9%, 11,8% и 9,6% территории ЕС, соответственно), экономического потенциала (вклад крупнейших экономик Германии, Франции и Великобритании в совокупный ВВП ЕС 20,9%, 15,8% и 14,5%, соответственно) и человеческого капитала (доля самых населенных стран Германии, Франции и Великобритании в общей численности населения ЕС -- 16,2%, 12,9% и 12,6%, соответственно) [1, 8].

Для МЕРКОСУР, наоборот, характерна асимметрия масштабов: из шести стран РИО (с учетом Боливии, находящейся в процессе присоединения) на Бразилию приходится 70,1% ВВП, 68,4% населения и 61,6% территории Южного конуса [1]. В таких условиях при применении регионального подхода в ассигновании основным «выгодоприобретателем» стала бы сама Бразилия, для которой, кроме того, характерны значительные внутренние хозяйственные диспропорции. Во избежание подобного сценария в МЕРКОСУР используются фиксированные квоты доступа к средствам Фонда структурной конвергенции, рассчитанные в пользу беднейшей из пяти действительных членов РИО Парагвая (48% средств) и карликовой страны объединения Уругвая (32%).

ЕАЭС характеризуется наличием страны-гегемона России, на которую в 2013 г. приходилось 86,7% ВВП, 84,0% территории и 80,3% населения пяти стран [1]. В условиях таких диспропорций масштабов стран-партнеров применение регионального подхода к выдаче средств из перераспределительного фонда ЕАСЭ приведет к концентрации поддержки в России, которая является государством с самым высоким душевым ВВП в Союзе. Применение европейской методики выделения финансирования регионам с душевым ВРП ниже 75% среднего показателями по РИО для субъектов «пятерки» ЕАЭС по состоянию на 2012 г. дало результаты, представленные в таблице 2. Только 32 из 123 регионов Союза имели ВРП на душу населения выше обозначенного порогового значения, из них 23 российских и 9 казахстанских с суммарным ВРП 61,8% от общего итога пяти стран. Из 91 потенциального региона-бенефициара 57 (или 62,3% получателей) находятся в РФ и 7 -- в Казахстане. Кроме того, финансирование получили бы все 7 субъектов Беларуси, 11 -- Армении и 9 -- Киргизии.

Таблица 2. Результаты анализа регионов Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и России как потенциальных получателей поддержки из Фонда ЕАЭС по европейской методике

Составлено автором по [9-14].

Поскольку европейский «формат» географического распределения для ЕАЭС представляется неприемлемым, то целесообразно рассмотреть возможность адаптации практики квот из МЕРКОСУР. Методика определения размера квот в Южноамериканском общем рынке не раскрывается, поэтому предложено для ЕАЭС рассчитывать квоты обратно пропорционально душевому ВВП стран-участниц. ВВП на душу населения в РФ больше аналогичных показателей Казахстана, Белоруссии, Армении и Киргизии в 1,1 раза, 1,9 раза, 4,2 раза и 11,7 раз, соответственно [1]. В таких же пропорциях лимиты доступа этих стран к Фонду ЕАЭС должны превышать российскую квоту. Таким образом, квота РФ может составлять 5,1%, Казахстана -- 5,4%, Белоруссии -- 9,8%, Армении -- 21,1%, Киргизии -- 58,6%. В таком случае для России это будет означать, что выравнивание внутренних диспропорций будет проводиться на национальном уровне за счет собственных ресурсов, а Фонд ЕАЭС станет именно инструментом сглаживания неравенства уровней экономического развития стран в объединении и стимулирования интеграционного взаимодействия между ними.

Наконец, горизонт планирования финансирования в ЕС (многолетние планы по семь лет) значительно глубже, чем в МЕРКОСУР (один год). Европейская модель гарантирует завершение фондирования отобранных проектов даже при смене политических ориентиров в странах-членах, хотя и является менее гибкой с точки зрения внесения оперативных корректировок по сравнению с южноамериканским подходом. Представляется, что в ЕАЭС целесообразно применить именно европейский опыт.

Подведем итоги. Создание перераспределительного фонда в ЕАЭС путем переформатирования существующего двустороннего механизма экономической взаимопомощи стран-членов Союза может способствовать более управляемому использованию этих средств для сглаживания неравенства, что, в свою очередь, может повысить интеграционный потенциал и привлекательность ЕАЭС для других участников. При организации работы фонда ЕАЭС целесообразно учесть европейский опыт в части формирования аппарата управления без излишнего учреждения специальных органов, установлении принципов целевого распределения средств, подчиненного общей стратегии РИО, и закрепления многолетних циклов планирования деятельности. Практика МЕРКОСУР применима в ЕАЭС для конфигурации систем наполнения и распределения через фиксированные по странам квоты для адекватного учета уровня интеграции, возможностей доноров в зависимости от масштабов их экономик и потребностей бенефициаров, определяемых их уровнем экономического развития.

Литература

1. World Bank -- URL: http://www.worldbank.org/

2. Council Decision №436 on the system of the European Communities' own resources // Official Journal of the European Communities. 23.06.2007. L163. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32007D0436&from=EN

3. EU expenditure and revenue -- URL: http://ec.europa.eu/budget/figures/interactive/index_en.cfm

4. MERCOSUR/CMC/Dec. N 18/05 Integraciуn y funcionamiemto del Fondo para la convergencia estrectural y fortalecimiento de la estructura institucional del MERCOSUR [Электронный ресурс] -- URL: http://www.mercosur.int/msweb/Normas/normas_web/Decisiones/ES/CMC_2005-06-19_NOR-DEC_18_ES_Fondos%20Estructurales.PDF

5. UNCTAD Stat -- URL: http://unctadstat.unctad.org/wds/ReportFolders/reportFolders.aspx

6. О Положении о бюджете Евразийского экономического союза / Решение Высшего Евразийского экономического совета от 10 октября 2014 г. № 78 -- URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164020/#p27

7. Кнобель А. Евразийский экономический союз: перспективы развития и возможные препятствия // Вопросы экономики. -- 2015. -- №3. -- С. 87-108.

8. Eurostat -- URL: http://ec.europa.eu/eurostat

9. Россия и страны СНГ 2012 -- URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b12_05/Main.htm

10. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2014: Стат. сб. / Росстат. -- М., 2014. -- 900 с.

11. Регионы Казахстана в 2012 г. -- Астана: Агентство Республики Казахстан по статистике , 2013. -- 462 с.

12. Регионы Республики Беларусь. Социально-экономические показатели 2013 / Статистический сборник. Т.1. -- Минск: Национальный статистический комитет Республики Беларусь, 2013. -- 739 с.

13. Национальная статистическая служба Республики Армения -- URL: http://www.armstat.am/

14. Статистический ежегодник Кыргызской Республики. -- Бишкек: Национальный статистический комитет Кыргызской Республики, 2014. -- 432 с.

Размещено на Allbest.ru