Система доходов польских гмин. Предпосылки и практика

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 347

Система доходов польских гмин. Предпосылки и практика

Поморска Алиция, д.e.н., профессор,

Университет Марии Кюри-Склодовской, Экономический факультет, кафедра финансов (г. Люблин, Польша)

В статье указывается практические проблемы формирования доходов органов территориального самоуправления в Польше, которые могут быть примером для Украины в связи с намерением вступления в Европейский Союз.

In the article practical problems of forming of profits of organs of territorial self-government in Poland are denoted, which can exemplify for Ukraine in connection with intention of entry in European Union.

1. В течение нескольких лет одной из важнейших проблем финансового хозяйства единиц территориального самоуправления в Польше является обеспечение их надлежащими доходами в соответствии с объемом и характером возложенных на них задач.

Принцип адекватности финансовых средств, находящихся в распоряжении территориального самоуправления и служащих реализации ими этих задач, является одним из важнейших и ведущих директив Европейского Устава Территориального Самоуправления. Он также нашел отражение как в положениях Конституции Республики Польша, так и в ее многочисленных законах. Статья 167 и 168 Конституции Республики Польша от 1997 г. гарантируют участие единиц территориального самоуправления в публичных доходах в соответствии с выполняемыми ими задачами, а также их определяют. Доходами территориального самоуправления будут: собственные доходы, общие субвенции и целевые дотации из государственного бюджета. [1]

Порядок и источники получения доходов единицами территориального самоуправления получили широкое правовое регулирование[2], но в результате по сравнению с правилами, установленными в начале 1990- ых гг., это не принесло радикальных изменений. Более того, эти изменения укрепили уже известную и всеобще критикуемую практику издания эпизодических, действующих кратковременно (определенный период времени) положений о доходах органов территориального самоуправления. Также и последнее правовое регулирование от 2003 года не принесло существенных решений, которые бы расширили доходную базу единиц территориального самоуправления. Введение в закон искусственно расширенного понятия собственных доходов, в которое входило и участие в государственных налогах, привело к кажущемуся, но не к действительному росту доходности территориального самоуправления.

Небольшие возможности расширения источников собственных доходов дала также передача в пользу единиц территориального самоуправления 5% от доходов, получаемых ими вследствие реализации задач из области правительственной администрации и других задач, возложенных на них в силу законов. На практике значительно большим источником обогащения доходной кассы территориального самоуправления могут оказаться безвозвратные средства иностранного происхождения, прежде всего бюджетные средства Европейского Союза.

Вопросы соответствующего обеспечения доходной финансовой базы прежде всего касаются самой низкой ступени территориального самоуправления, то есть гмин, которые в польских условиях реализуют большую часть публичных задач, вмененных территориальному самоуправлению. Правда, гминам были переданы поступления от нескольких налогов и оплат, отли-чающихся устаревшими, жесткими конструкциями и характерными пропор-циональными ставками, отсюда их невысокая финансовая производитель-ность. Это налог на недвижимость, сельскохозяйственный налог, лесной на-лог, налог на транспортные средства, налог на гражданско-правовые сделки, налог от наследств и дарственных записей, налоговая карта, налог с владельцев собак, гербовый сбор, административный сбор и др. Больше того - до настоящего времени эти правила существенно не изменились (за исключением большего участия в поступлениях от подоходных налогов), несмотря на прогрессирующий процесс децентрализации задач, по-прежнему актуальных доктринальных постулатов и предложений, исходящих от деятелей самоуправления, требующих для гмин гарантий для их соответствующего участия в поступлениях от налогов на товары и услуги.

Ограниченная доля доходов, получаемых гминами от местных налогов, а также от участия в поступлениях из двух типов государственных подоход-ных налогов в некоторой степени сразу же обусловили довольно бедную - по сравнению с поставленными перед ними задачами - доходную базу их бюджетов. Этого факта было не в состоянии радикальным образом изменить даже передача гминам в собственность муниципального имущества, а также и доходов от него. Выступающая в некоторых гминах значительная диффе-ренциация ценности полученного ими муниципального имущества, разная степень его износа и привлекательности для возможных будущих покупате-лей, а также неурегулированное правовое состояние этого имущества по су-ществу лишают гмины получать от него высокие доходы.

Исключительная роль собственных доходов в бюджете гмин является следствием по крайней мере трех причин:

- широкого - в отличие от самоуправляющихся повятов и воеводств - их нормативного обеспечения такими видами доходов;

- в силу закона признанного им права самостоятельного решения в области формирования размеров некоторых видов доходов;

- существующих реальных возможностей увеличения гминами этих доходов.

2. Как же на фоне названного выше правового урегулирования форми-руется доходное положение гмин, особенно - какова степень произошедших изменений в структуре их доходов, а прежде всего - изменилась ли доля собственных доходов гмин в общей совокупности их доходов в период 2002-2006 гг.?

Структура бюджетных доходов гмин в 2002-2006 гг. представлена в таблице. доход самоуправление гмина

Таблица. Бюджетные доходы гмин Польши в 2002-2006 г.г.

Источник: собственные подсчеты на основании данных из „Годовых отчетов о выполнении бюджетов гмин” в 2002-2006 гг. Министерство финансов.

Приведенные выше данные свидетельствуют об изменениях, произо-шедших в структуре бюджетных доходов гмин в течение последних 5 лет, и указывают на два очень характерных явления. Первое - довольно стабиль-ный рост доли собственных доходов гмин - в границах 47,3-48,7% их дохо-дов. Второе - отчетливый рост участия в общих доходах гмин целевых дотаций: с 12,2% в 2002 г. до 20% в 2006 г., при одновременном снижении общих субвенций.

Соответствующее формирование гминами собственных доходов позво-ляет гминному руководству принимать самостоятельные решения о направ-лениях и конкретных целях их расходования; собственные доходы являются материально-правовой гарантией финансовой самостоятельности гмин. Та-кую свободу распоряжаться средствами гминное руководство не имеет при использовании целевых дотаций из бюджетных средств, предназначение ко-торых определяется их названием. Настоящая очень сложная трехступенча-тая конструкция общей субвенции в значительной степени ограничивает свободу гмин в области использования ее средств.

В собственных доходах гмин наиболее эффективным их источником яв-ляется налог на недвижимость, он составляет 1/3 часть всех собственных доходов. Второе место занимают поступления из подоходных налогов от физических лиц - они составляют 24% всех собственных гминных доходов, в то же время доходы от муниципального имущества составляют только 8%.

Актуальное, хотя и стабильное участие собственных доходов в совокуп-ности бюджетных доходов гмин, не кажется нам слишком высоким, если принять во внимание начавшийся в 2004 г. рост процентного участия гмин в поступлениях из обоих подоходных налогов. Однако следует отметить, что на его настоящие размеры в значительной степени повлияла повсеместно реализованная гминами мягкая налоговая политика.

Гминное руководство в рамках законом гарантированного им права распоряжаться налогами по своему усмотрению могут на своей территории снижать размеры законом установленных максимальных ставок некоторых местных налогов, оно также может ввести дополнительные (наряду с преду-смотренными законом) виды предметных освобождений от налогов. Кроме того, войты, бурмистры и президенты городов имеют право путем админи-стративных решений предоставлять льготы, погашать долги, отсрочивать платежи налогов, а также применять отмену налогов и платежей по заявле-нию налогоплательщиков.

Следует отметить, что как гминное руководство, так и гминные органы широко пользуются этими предоставленными им правами.. Ежегодно вслед-ствие применения этих налоговых преференций собственные доходы гмин терпят высокий ущерб. Итак, в 2006 г. по поводу признанных льгот и осво-бождений (без определенных законом льгот и освобождений), погашения налоговых недоимок, рассрочек платежей и отсрочек сроков платежей соб-ственные гминные доходы уменьшились на сумму свыше 2206 млн. злотых, т.е. на 9% от собственных доходов и на 4,3% от всех бюджетных доходов.

Другим фактором существенного ограничения размеров собственных гминных доходов являются значительные суммы налоговых задолженно-стей, а также малая активность и отсутствие успехов в деле их виндикации гминами.

Отчетливый рост доли целевых дотаций в общих гминных доходах вы-зывает оправданные опасения по крайней мере по двум причинам. Расшире-ние этой категории доходов, заранее определяющей их предназначение, ис-ключает свободу органов самоуправления в принятии решений по их ис-пользованию.

Кроме того, отсутствие ясных, однозначно сформулированных правил и критериев признавания гминам такого рода доходов может привести к рас-ширению рамок финансовой помощи со стороны государственного бюджета, которая признается в значительной степени на основе субъективных взглядов и очень часто по усмотрению, на практике зависящих от „пробивной силы” местного руководства и деятелей самоуправления.

3. Каковы же реальные возможности серьёзного финансового укрепле-ния гмин в течение ближайшего и отдаленного времени?

Прежде всего нам кажется, что ввиду продолжающегося в течение не-скольких лет высокого бюджетного дефицита и растущего публичного долга в ближайшем будущем не следует рассчитывать на новое, более благоприятное для гмин распределение источников доходов публично-правового характера. В этой ситуации особого и очень важного для настоящего момента значения приобретает проблема поиска самими гминами новых возможностей роста доходов.

Такие потенциальные и - что очень важно - реальные возможности су-ществуют. Они таятся в лучшем использовании уже существующих источ-ников доходов, а также в поисках новых источников финансирования их расходов.

Итак, рост доходов от гминных налогов возможен следующими двумя путями. Первый путь заключается в рассмотрении гминными советами пра-вил применяемой до настоящего времени мягкой налоговой политики с це-лью учета в ней - в более широкой степени, чем до сих пор это делается, - финансовых потребностей собственных бюджетов, а не только доходного положения жителей. Для этого потребуется как ежегодное проведение тща-тельного анализа финансового положения гмины, так и смелость членов Со-вета в сопротивлении нажимам избирателей, заинтересованных снижением уровня платимых ими налогов. Второй путь заключается в повышении ре-шительной активности гминных органов в области виндикации налоговых задолженностей.

Некоторую надежду на улучшение финансового положения гмин можно было бы возлагать на подготавливаемую реформу действующей в настоя-щее время конструкции налога на недвижимость, в основу которой легли бы рыночные цены на недвижимость. Объективные трудности, вызванные не-обходимостью составления соответствующего кадастра земли и строений, определение их стоимости лишают нас надежды на быстрое ее введение.

Следуя примеру западноевропейских стран, можно было бы сделать на-лог на недвижимость более фискально эффективным источником бюджет-ных доходов гмин.

Значительные и сравнительно быстрые фискальные результаты можно также получить путем использования гминами имеющегося в их распоряже-нии муниципального имущества. Согласно нашей оценке, использование гминами институтов самообложения налогами их жителей не даст больших результатов. Обеднение большей части населения и сравнительно высокие ставки государственных налогов как с физических, так и с юридических лиц, приведет к тому, что только в крайних случаях при полном одобрении жите-лями гмины цели предполагаемого предприятия можно реально рассчиты-вать на то, что местная общественность окажет ему финансовую поддержку. Некоторой дополнительной преградой для более широкого использования налогового самообложения является излишне бюрократический порядок и условия проведенного по этому вопросу референдума.

Формально-правовые преграды ограничивают возможность использования руководством гмин двух сравнительно новых источников финансирования их расходов: банковских кредитов и денежных ссуд, а также выпуска муниципальных ценных бумаг. Использование этих возможностей в обоих случаях ограничивает строгий правовой порядок, выступающий не только в Польше, но также в западноевропейских странах. В основе этих ограничений лежат две причины: первая - это опасение, что единицы местного самоуправления попадут в западню слишком высоких задолженностей со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Вторая причина состоит в необходимости лимитирования динамично возрастающих расходов на общественные цели, причем как в масштабе всей страны, так и местных общественностей [4].

Строгие правила и требования выступают в деле выпуска гминами муниципаьных ценных бумаг. Сложный и дорогой порядок подготовки к такому выпуску, отсутствие традиций и практического опыта в области использования собственных ценных бумаг приводят к тому, что этого рода дополнительный источник финансирования расходов до сих пор польскими местными органами самоуправления используется слишком редко.

Литератрура

1.Конституция Республики Польша от 2.04. 1997 [Dziennik Ustaw (Вестник Законов), № 78, п. 483].

2. Закон от 14.12.1990 г. „О доходах гмин и правилах их субсидирования в 1991 г. и об изменении закона о территориальном самоуправлении” [Dziennik Ustaw, № 89, п. 518], Закон от 10.12.1993 г. „О финансировании гмин” [Dziennik Ustaw, № 129, п. 600 с позднейшими изменениями], Закон от 26.11.1998 г. „О доходах единиц территориального самоуправления” в 1999-2003 гг. [Dziennik Ustaw , № 150, п. 983 с позднейшими изменениями].

3. Закон от 29.11.2003 г. „О доходах территориального самоуправления” [Dziennik Ustaw , № 203/03, п.1966].

4. Z. Gilowska: Spoіeczno-polityczne bariery transformacji ustrojowej [в:] „Finanse lokalne”, Lublin 1993, с. 27-28.

Размещено на Allbest.ru