Трансформаційний генезис спільної агропромислової політики Європейського Союзу: панорама світогосподарського розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 339.942.97

Київський національний економічний університет

імені Вадима Гетьмана

ТРАНСФОРМАЦІЙНИЙ ГЕНЕЗИС СПІЛЬНОЇ АГРОПРОМИСЛОВОЇ ПОЛІТИКИ ЄС: ПАНОРАМА СВІТОГОСПОДАРСЬКОГО РОЗВИТКУ

Конохов С.В.

Постановка проблеми. Європейський Союз, як найбільш розвинута регіональна інтеграційна організація, нагромадивши за роки існування колосальний ресурс економічної інтеграції, на усіх етапах свого еволюційного розвитку висував у число її пріоритетних цілей забезпечення продовольчої безпеки держав- членів. Сама логіка економічного розвитку та національних стратегій європейських країн після Другої світової війни були зорієнтовані насамперед на нарощування рівня продовольчого забезпечення громадян, диверсифікацію його механізмів, а також поглиблення інтеграційної взаємодії держав у сфері регіональної продовольчої безпеки та підвищення рівня її інститу- ціоналізації. При цьому за майже шістдесятирічний період свого еволюційного розвитку спільна аграрна політика Євросоюзу перманентно зазнавала значних трансформацій і модифікацій. Вони були пов'язані як зі зміною її стратегічних пріоритетів і цілей, так і модернізацією інструментарію та удосконаленням інституційних й економічних механізмів її імплементації на національному і наднаціональному рівнях з метою своєчасної й оперативної адаптації САП до викликів світогосподарського розвитку, що дало змогу утримувати конкуренті позиції на глобальному продовольчому ринку та забезпечувати продовольчу безпеку держав-членів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженню спільних політик ЄС, в тому числі - агропромислової, присвячено роботи багатьох провідних українських та зарубіжних вчених, зокрема таких як: А. Поручника, В. Чужикова, О. Федірка, Марка Ловека, Гранта Віна тощо. Багатокомпонентність політик викликає необхідність їх співставлення із викликами світогосподарської системи.

Мета статті. Таким чином, метою статті є співстав- лення етапів генезису спільної агропромислової політики ЄС із трендами розвитку світогосподарської системи для подальшого прогнозування та розробки механізмів її реалізації та забезпечення продовольчої безпеки.

Виклад основного матеріалу. Вже у Римському договорі 1957 р. знаходимо чітку конкретизацію ключових цілей спільної аграрної політики ЄС у сфері продовольчої безпеки. Це - стабільне забезпечення європейських споживачів доступними за якісними і ціновими параметрами продуктами харчування власного виробництва; сприяння високому рівню їх здоров'я та захист прав споживачів; забезпечення стабільного виробництва аграрної продукції та раціоналізація його ресурсних витрат; подолання бідності європейських сільськогосподарських регіонів способом нарощування доходів аграріїв і диверсифікації джерел їх генерування; конкурентоспроможний розвиток аграрного сектору та підвищення його продуктивності на основі впровадження в аграрне виробництва інноваційних розробок і результатів науково-технічного прогресу; стабілізація ринку аграрної продукції; протекціонізм виробників і споживачів продуктів харчування від зовнішньої конкуренції і впливу екзогенних факторів.

Крім того, статтями 40 і 43 Римської угоди було передбачено поетапний (упродовж п'ятирічного періоду) характер імплементації спільної аграрної політики даного інтеграційного блоку, починаючи з 1962 р., а стаття 43 інституціоналізувала функціональну відповідальність Єврокомісії за реалізацію аграрної політики блоку. Саме завдяки реалізації Євросоюзом спільної аграрної політики стало можливим досягнення у даному інтеграційному блоці довгострокової оптимізації міжкраїнового перерозподілу фінансових ресурсів з метою забезпечення продовольчої безпеки, солідарності і згуртованості угруповання у досягненні її цілей, а також динамічного економічного прогресу європейських аграрних регіонів з суттєвим підвищенням рівня матеріального добробуту і стандартів життя сільського населення. Не випадково, парадигмальними принципами спільної аграрної політики Євросоюзу, закладеними ще у кінці 1950-х років, стали: ринкова єдність (marketunity) - вільна міждержавна торгівля сільськогосподарською продукцією із скасуванням систем тарифного і нетарифного її оподаткування; надання переваг аграрній продукції власного виробництва (communitypreference); фінансова солідарність (financialsolidarity) - запровадження інституту колективної відповідальності усіх держав-членів за фінансову результативність й економічний ефект реалізації спільної аграрної політики) [1].

Однак, якщо у другій половині 1950-х років аграрна політика ЄС була зорієнтована головним чином на формування спільного внутрішньо-регіонального ринку сільськогосподарської продукції із запровадженням вільного її міждержавного руху та системи цінових преференцій аграріям , то реальний перехід європейських країн до реалізації повноформатної спільної аграрної політики відбувся тільки у 1960-х роках. Даний період ознаменувався, з одного боку, запровадженням якісно нового на той час фінансово- економічного інструментарію стимулювання аграрного виробництва, а з другого - делегуванням на наднаціональний рівень частини традиційних функцій державного управління у сфері виробництва і ринкового обігу сільськогосподарської продукції. Йдеться, зокрема, про міждержавну конвергенцію важелів регулювання таких «чутливих» сфер продовольчої безпеки держав ЄС як-от: ціноутворення на аграрну продукцію (із запровадженням узгоджених механізмів формування єдиних цін на сільськогосподарські товари); регулювання внутрішньо-регіональної торгівлі даною товарною групою; імплементація наднаціональної системи фінансування аграрного виробництва та реалізація єдиної європейської політики у сфері торгівлі сільськогосподарськими товарами з третіми країнами. агропромисловий торгівля тарифний оподаткування

Що ж стосується фінансово-економічного інструментарію стимулювання виробництва аграрної продукції, то найвищу ефективність продемонстрували пільгові кредити і кредитні гарантії сільгоспвиробникам; податкові пільги сільськогосподарським підприємствам стратегічно важливих галузей і сфер агропромислового сектору; високе митне оподаткування імпорту аграрних товарів; субсидування сільськогосподарського виробництва; а також широка їх цінова підтримка з боку держави, у тому числі у формі так званих «агрогрошей» та «зелених курсів». Це дало змогу не тільки оперативно стабілізувати доходи сільськогосподарських виробників, але й певною мірою відрегулювати такі найважливіші пропорції європейського регіонального ринку аграрної продукції як-от: виробництво - споживання сільськогосподарських товарів, нагромадження і споживання інвестиційного капіталу за галузями аграрного виробництва та у територіальному вимірі, експорт - імпорт сільськогосподарської продукції, ціни на аграрну продукції - прибутковість діяльності сільськогосподарських господарств, співвідношення між промисловим і сільськогосподарським виробництвом, аграрною виробничою сферою й аграрною інфраструктурою тощо.

Більше того, саме вищезазначені заходи підтримки аграрного виробництва дали змогу країнам-членам Євросоюзу у найкоротші терміни досягнути значної інтенсифікації виробництва сільськогосподарської продукції, глибокої спеціалізації національних аграрних секторів та їх «ув'язування» в єдину регіональну систему директивної спеціалізації аграрного виробництва. Так, за постійної кількості корів у 25 млн. голів у період 1960-1970 рр. продуктивність виробництва молока у регіоні збільшилась з 3 до 4 тис. тон у рік з кожної корови. Упродовж 1970-х років щорічні темпи приросту продуктивності аграрного виробництва становили у середньому 2%, що значно перевищувало 0,5% щорічного приросту попиту на продовольство у європейському співтоваристві. У рослинництві ж на тлі загального скорочення посівних площ виробництво пшениці протягом 1968-1978 рр. зросло на 28% [2].

Водночас, вже з другої половини 1960-х років дедалі більшою мірою окреслюється тренд щодо перевиробництва аграрної продукції, що спричинило не тільки випереджальне нагромадження обсягів нереалізованих на ринку сільськогосподарських товарів, але й загострення суперечностей з іншими світовими виробниками продовольства (насамперед Сполученими Штатами Америки) та стрімке нарощування масштабів витрат співтовариства на реалізацію спільної аграрної політики у частині вирівнювання структурних диспропорцій ринку сільськогосподарської продукції. Достатньо сказати, що тільки у період 1960-1969 рр. загальні витрати Європейського фонду орієнтації та гарантій сільському господарству (EAAGF) зросли з 31 млн. до 2,1 млрд. екю. При цьому гарантійні сільськогосподарські видатки збільшились з 24 млн. до 1,7 млрд., а орі- єнтаційні - з 7 до 237 млн. відповідно [3].

Упродовж 1974-1979 рр. під впливом подальшого нагромадження структурних дисбалансів у внутрішньому виробництві і споживанні європейським співтовариством аграрної продукції витрати даного фонду тільки на підтримку молочної галузі зросли з 1,3 до 4,5 млрд. екю, спричинивши закономірне зростання загального бюджету САП щонайменше у півтора рази. Потужним драйвером нарощування у цей період бюджетних витрат на реалізацію Спільної аграрної політики стало поглиблення структурних диспропорцій внутрішньо-європейського аграрного ринку . Тож вже з початку 1970-х років робляться перші спроби системного реформування Спільної аграрної політики Європейського співтовариства на основі стимулювання скорочення молочного виробництва способом субсидування забою поголів'я великої рогатої худоби молочних порід; скорочення сільськогосподарських угідь та кількості аграрних підприємств і працівників; запровадження механізму гарантованих закупівельних цін аграрної продукції; субсидування експортних поставок сільськогосподарських товарів та впровадження єдиного митного оподаткування їх імпорту з третіх країн. Окремої уваги заслуговують також компенсаційні мита на імпорт дешевшої імпортної продукції АПК; субсидування імпорту дефіцитної сільськогосподарської сировини; зниження пенсійного віку фермерам; розширення несільськогосподарської зайнятості у сільських районах; пільгове кредитування і кредитні гарантії перспективним фермерським господарствам.

Хоча завдяки реалізації Спільної аграрної політики Євросоюзу вже до початку 1980-х років вдалось досягнути відносної самодостатності у продовольчому забезпеченні населення за рахунок внутрішніх ресурсів, однак субсидування фермерських господарств, залежно від обсягів виробництва сільськогосподарських товарів, стало причиною їх перевиробництва з потребами залучення чимраз більших фінансових ресурсів для субсидування експортних поставок аграрної продукції. Тож дальший етап реформування спільної аграрної політики Євросоюзу пов'язаний зі вступом до даного інтеграційного угруповання великих аграрних держав - Греції, Іспанії та Португалії, високопродуктивні і диверсифіковані сільськогосподарські сектори яких з другої половини 1980-х років почали дедалі більшою мірою розбалансовувати пропорції внутрішньо-європейського аграрного ринку, а отже - вимагали і суттєвого збільшення витрат консолідованого бюджету. Йдеться насамперед про подальше нарощування обсягів перевиробництва сільськогосподарських товарів і сировини, що спонукало наднаціональні інституції Євросоюзу вдатись до запровадження якісно нового інструментарію реалізації спільної аграрної політики. Це - запровадження прямих заборон на продаж імпортної аграрної продукції за цінами, нижчими порівняно з рівнем внутрішніх цін; реалізація механізму гнучкого оподаткування імпортної сільськогосподарської продукції залежно від розриву у цінах внутрішнього і зовнішнього ринків; субсидування експортних поставок сільськогосподарських товарів з державною компенсацією різниці між їх внутрішніми і міжнародними цінами; субсидування втрат фермерів від несприятливих погодних умов, будівництва і модернізації виробничих приміщень та закупівлі нової техніки і технологій; прямі дотації сільгоспвиробникам окремих видів продукції; а також імплементація системи гарантованих закупівельних цін на аграрну продукцію, виробництво якої стабільно перевищувало обсяги внутрішнього попиту (зернові культури, молоко, цукрові буряки тощо) .

Стрімке нарощування бюджетних витрат ЄС, відбиваючи по суті не тільки бюджетні трансферти, але й трансферти від споживачів до виробників на основі механізму високих закупівельних цін на аграрну продукцію, спричинило цілу низку бюджетних криз у даному інтеграційному блоку. У той час як його аграрний бюджет становив у 1992 р. біля 35 млрд. екю (0,6% ВВП держав ЄС - 12), сукупні вартісні обсяги державної підтримки сільгоспвиробника - 66 млрд [4].

Більше того, з початку 1990-х років у європейському суспільстві дедалі більшою мірою усвідомлюється факт обмеженості можливостей аграрної сфери щодо збереження існуючих і створення нових робочих місць, а також втрати сільською місцевістю привабливості для життя населення. З цього часу головний вектор аграрної політики Євросоюзу переноситься у площину розбудови багатофункціонального сільського господарства і нарощування конкурентоспроможності аграрної продукції. Саме на 1990-ті роки припав період радикального реформування Спільної аграрної політики ЄС у рамках програми Мак Шеррі, спрямованої на зміцнення конкурентних позицій місцевих аграріїв на світових ринках. Заходи у цій царині були спрямовані насамперед на зниження цін на продукцію землеробства (на третину) і яловичину (на 15%) з подальшим їх повним наближенням до цін світового ринку; виплату фермерам компенсуючих платежів; підвищення рівня технологічності європейських сільськогосподарських підприємств; впровадження заходів щодо захисту довкілля; стимулювання дострокового виходу фермерів на пенсію; розвиток сільської інфраструктури тощо.

Ще одна важлива інновація початку 1990-х років - це значне зниження квот на виробництво молока і гарантованих цін на масло, а також запровадження механізму прямих дотацій виробникам аграрної продукції як інструменту компенсації зниження інтервенційних цін. Так, у період 1993-2000 рр. на тлі п'ятиразового зменшення експортних субсидій європейським сільськогосподарським виробникам вартісні обсяги прямих платежів зросли у 25 разів. Прив'язуючи компенсаційні платежі до виконання фермерами умов щодо зниження інтенсивності аграрного виробництва та зменшення площ оброблювальних земель, дана реформа поклала початок еколого-орієнтованому розвитку європейських фермерських господарств, залісненню територій та розширенню частки робочих місць у сільській території, не пов'язаних з веденням сільського господарства.

Не слід скидати з рахунків і значної допомоги даної реформи у виконанні Євросоюзом своїх зобов'язань у рамках Уругвайського раунду переговорів СОТ щодо доступу до внутрішніх ринків, внутрішньої фінансової підтримки та експортного субсидування аграрного виробництва на основі перенесення інструментарію його державної підтримки з «бурштинової» до «блакитної» скриньки. Йдеться про те, що оскільки механізми останньої, згідно вимог СОТ, не підпадають під режим скорочення, то Євросоюз здобув додатковий час з тим, щоб максимальна адаптувати свій сільськогосподарський сектор до умов глобального конкурентного середовища.

Однак, вже з кінця 1990-х років європейській спільноті чимраз очевиднішим стає той факт, що вступ до Євросоюзу постсоціалістичних країн Центрально- Східної Європи з масштабними (однак значно нижчими показниками врожайності та продуктивності виробництва) аграрними секторами суттєво зменшить фіскальну стабільність САП та поглибить міжкрайові диспропорції у їх розвитку насамперед щодо обсягів і форм наднаціонального фінансування сільськогосподарського виробництва. Крім того, очевидним стало і наростання суперечностей між САП і вимогами глобальної торговельної системи СОТ у рамках її Дохій- ського раунду після 2000 р. Це поклало початок черговому етапу реформування Спільної аграрної політики ЄС, який отримав влучну назву «Порядок денний 2000». Головні реформаційні заходи були зорієнтовані на реалізацію таких інструментів САП як-от: подальше згортання цінової підтримки виробництва зернових культур, яловичини та молочних продуктів (на 15%); стабілізація витрат державного бюджету на підтримку сільського господарства на період 2000-2006 рр. (на рівні щорічних витрат у 42,3 млрд. євро з урахуванням 4,3 млрд. на розвиток сільських районів [5]); збереження квоти на виробництво молока до 2008 р.; нарощування масштабів фінансування програм і проектів у сфері розвитку сільських територій та економічної діяльності несільськогосподарських видів.

Однак, навіть системність у реалізації вищеназваних заходів була недостатньою для вирішення усіх складних проблем, що нагромадились у європейському сільському господарстві. Так, значне перевищення цін на продукти харчування у ЄС порівняно зі світовими робить європейських аграріїв неконкурентоспроможними на світових ринках без експортного кредитування. З другого боку, невирішеність питання щодо нівелювання міжкраїнових суперечностей у рамках Дохійського раунду переговорів СОТ в частині зниження рівня внутрішньої підтримки, імпортного оподаткування та відміни експортних субсидій, об'єктивно спричинила черговий етап реформування Спільної аграрної політики у рамках реформи Фішлера. Її центральним ядром стало посилення ринкової орієнтації європейського аграрного виробництва, його переведення на засади вільної конкуренції та формування повноцінного конкурентного середовища діяльності європейських аграріїв. У досягненні цих стратегічних цілей головну роль відіграло впровадження механізму незалежної від обсягу виробництва єдиної прямої виплати фермерам (SingleDirectPayment); державне стимулювання вирощування рослинних культур для виробництва біопалива; запровадження принципу так званої «перехресної відповідності» (cross-compliance) з прив'язкою сум виплат фермерам до рівня дотримання ними екологічних стандартів аграрної діяльності.

І хоча даний принцип уперше було запроваджено ще у 2000 р., однак з 2003 р. умови «перехресної відповідності» стали загальноприйнятими і обов'язковими для отримання ними будь-яких видів прямих платежів.

Більше того, впроваджувані у сільськогосподарську практику екологічні стандарти згодом були доповнені стандартами у сфері охорони здоров'я, утримання тварин, підтримання земельних ресурсів, які у сукупності створили необхідний базис для посилення екологічної і соціальної відповідальності європейських аграріїв. З метою моніторингу рівня дотримання фермерами усіх вимог у сфері екологічних стандартів було запроваджено Інтегровану систему управління і контролю за прямими платежами та низку інших інституцій, відповідальних за координацію діяльності у цій сфері. Крім того, держави щорічно вибірково перевіряють щонайменше 1% фермерських господарств [6] та надають їм консалтингові послуги з питань екологізації аграрної діяльності.

Ще одним важливим напрямом реформування Спільної аграрної політики Євросоюзу 2005 р. стало запровадження механізму обов'язкової «модуляції» платежів. Його сутність полягає у поступовому скороченні прямих платежів для фермерів, котрі отримують доходів понад 5 тис. євро з наступною переорієнтацією платежів на розвиток сільських територій. Хоча «модуляція» платежів була запущена в дію ще у 2000 р., однак з 2005 р. вона почала носити не добровільний, а примусовий характер, а її розмір був встановлений на пороговому рівні не менше 3%, у 2006 р. - 4%, а на період 2007-2013 рр. була доведена до 5% [6]. При цьому 80% цих коштів залишається у країни-платника, а решта - спрямовуються на програми і проекти розвитку сільських районів . По суті, «модуляція» мала на меті досягнення балансу між застосовуваними обсягами прямих платежів на підтримку аграрних секторів країн-членів ЄС між державами і фермерськими господарствами на користь малих за розміром ферм. Так, у Греції механізми «модуляції» не поширювались на 71% платежів, Ірландії - 40%, Нідерландах - 35 %, Франції - 22% .

З 2010 р. стартує новітній етап модернізації Спільної аграрної політики Європейського Союзу, який знаменується її переходом від переважаючого адміністрування цін на аграрні продукти до інструментів підтримки доходів фермерів і розвитку сільських районів. Так, у базовому програмному документі Європейської комісії «Спільна аграрна політика Євросоюзу до 2020 року: продукти харчування, природні ресурси і сільські території - грядущі завдання», презентованій до уваги широкої громадськості у 2010 р., знайшли своє відображення три стратегічні пріоритети розвитку спільної аграрної політики даного угруповання на період 2014-2020 рр. Це - життєздатне виробництво продуктів харчування; стале використання природних ресурсів і пом'якшення наслідків антропогенного впливу на довкілля і клімат; а також збалансований територіальний розвиток [7].

Висновки. Як бачимо, Спільна аграрна політика ЄС на сучасній фазі розвитку процесів європейської континентальної інтеграції за своїми стратегічними цілями й інструментальними механізмами суттєво відрізняється від усіх попередніх етапів еволюції даного регіонального угруповання. Якщо раніше її першочергові цілі лежали у площині підтримки оптимальних пропорцій регіонального продовольчого ринку та наданні фінансової допомоги сільськогосподарським виробникам, то нині стратегічним пріоритетом є нарощування глобальної конкурентоспроможності європейського агропромислового сектору на основі забезпечення стабільності внутрішніх аграрних ринків, справедливого і раціонального розподілу фінансової допомоги між фермерськими господарствами, сталого розвитку сільських районів, охорони довкілля і кліматичної рівноваги, збереження сільських ландшафтів, підвищення життєвих стандартів сільських жителів, а також екологізації сільськогосподарського виробництва та підвищення якісних кондицій європейських харчових продуктів. Саме ці пріоритетні цілі знайшли своє комплексне відображення в економічній стратегії «Європа 2020: стратегія розумного, сталого і всеосяжного зростання».

Література

1. Європейська інтеграційна політика: навчальний посібник/А.М. Поручник, В.І. Чужиков, Д.О. Ільницький, О.А. Федірко; заред. В.І. Чужикова. К.: КНЕУ, 2010. С. 347.

2. Lovec М. The European Union S Common Agricultural Policy Reforms: Towards a CriticalRealist Approach. Central and Eastern European Perspectives on International Relations, 2016. Р. 83-84.

3. The Common Agricultural Policy /Edited by C. Ritson, D.R. Harvey, 1997. P. 32.

4. Еволюція Спільної Аграрної Політики ЄС: наслідки для України. Інститут економічних досліджень та політичних консультацій в Україні, Німецька консультативна група при Уряді України в Україні. С. 5.

5. Еволюція Спільної Аграрної Політики ЄС: наслідки для України. Інститут економічних досліджень та політичних консультацій в Україні, Німецька консультативна група при Уряді України в Україні. С. 8.

6. Чужиков В., Вінська О. Модернізація аграрної політики ЄС. Міжнародна економічна політика. 2011. Вип. 1-2. С. 99 (с. 95-114).

7. Попова О.Л. Нові пріоритети Спільної аграрної політики ЄС на 2014-2020 роки: стратегічні орієнтири для розвитку сільського господарства України. Економіка АПК. 2013. №12. С. 90 (с. 89-96).

Анотація

У статті розглянуто етапи зародження, становлення та розвитку спільної агропромислової політики ЄС, а саме вільна міждержавна торгівля сільськогосподарською продукцією із скасуванням систем тарифного і нетарифного її оподаткування; надання переваг аграрній продукції власного виробництва; фінансова солідарність - запровадження інституту колективної відповідальності усіх держав-членів за фінансову результативність й економічний ефект реалізації спільної аграрної політики. Також проаналізовано її пріоритети, співставлено їх із ключовими трендами розвитку світового господарства, розбудови багатофункціонального сільського господарства і нарощування конкурентоспроможності аграрної продукції, перехід від переважаючого адміністрування цін на аграрні продукти до інструментів підтримки доходів фермерів і розвитку сільських районів. Виявлено відмінності пріоритетів на сучасному етапі розвитку глобальної економічної системи.