Правові аспекти реалізації програмно-цільового методу у сфері публічного бюджетування на прикладі країн Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 347.73

Правові аспекти реалізації програмно-цільового методу у сфері публічного бюджетування на прикладі країн Європейського Союзу

Є. Романенко,

аспірант Інституту держави і права імені В. М. Корецького

Національної академії України,

головний спеціаліст відділу правового забезпечення

зовнішньоекономічної діяльності юридичного департаменту

Міністерства економічного розвитку і торгівлі України

Стаття присвячена дослідженню зарубіжного досвіду правового за-безпечення реалізації програмно-ці-льового методу у сфері публічного бюджетування на прикладі країн Європейського Союзу. Розглядаються основні нормативно-правові акти Європейського Союзу, які стосуються правового забезпечення реалізації програмно-цільового методу у сфері публічного бюджетування на загальноєвропейському рівні. Прове-дено порівняльний аналіз практики реалізації програмно-цільового мето-ду у сфері публічного бюджетування Франції та Німеччини як одних із економічно найпотужніших дер- жав-членів Європейського Союзу. За результатами дослідження доведено ефективність практичної реалізації програмно-цільового методу у сфері публічного бюджетування на при-кладі країн Європейського Союзу. економічний публічний бюджетування

Статья посвящена исследованию зарубежного опыта правового обе-спечения реализации программно-це-левого метода в сфере публичного бюджетирования на примере стран Европейского Союза. Рассматри-ваются основные нормативно-пра-вовые акты Европейского Союза, касающиеся правового обеспечения реализации программно-целевого ме-тода в сфере публичного бюджети-рования на общеевропейском уровне. Проведен сравнительный анализ практики реализации программно-целевого метода в сфере публичного бюджетирования Франции и Германии как одних из экономически наиболее мощных государств-членов Европейского Союза. По результатам исследования доказана эффек-тивность практической реализации программно-целевого метода в сфере публичного бюджетирования на при-мере стран Европейского Союза.

The scientific article is devoted to the research of foreign experience of legal support of the implementation of program-target method in the field of public budgeting at the example of European Union countries. Considers the main regulatory legal acts of the European Union concerning the legal maintenance of implemention the program-target method in the field of public budgeting at the EU level. Performed a comparative analysis of the practice of the implementation of program-target method of public bud-geting in France and Germany as one of the most economically powerful member states of the European Union. According to research proved the ef-fectiveness of the practical implemen-tation of program-target method in the field of public budgeting at the example of the European Union countries.

На сьогодні, ураховуючи складну фінансово-економічну ситуацію держа-ви, орієнтованість суспільства на про-ведення масштабних реформ, а також поглиблені євроінтеграційні процеси, нагальним є питання вдосконалення бюджетної системи України із застосу-ванням найкращих світових законодав-чих практик.

Необхідно зазначити, що в розвине-них країнах за останніх 50 років методи, технології та процедури бюджетного менеджменту зазнали швидких і суттєвих змін, від традиційного бюдже-ту, бюджету від результатів виконання, базового публічного бюджетуван- ня, публічного бюджетування «з нуля», публічного бюджетування „sunset” до бюджету на основі цільових програм.

У цьому контексті важливим є до-слідження практики застосування про-грамно-цільового методу публічного бюджетування в Європейському Союзі (далі - ЄС) загалом і його окремих державах-членах. Указане питання стає особливо актуальним з огляду на необхідність проведення реформування бюджетної сфери та сфери державного управління в Україні, а також вступу в дію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Со-юзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-чле-нами, з іншої сторони (далі Угода про асоціацію, Угода), ратифікованої Законом України від 16.09.2014 р. № 1678-VII [3].

Відзначимо, що Угода про асоціацію за своїм обсягом і тематичним охоплен-ням є найбільшим міжнародно-правовим документом за всю історію України й найбільшим міжнародним договором із третьою країною, коли-небудь укла-деним ЄС. Вона визначає якісно новий формат відносин між Україною та ЄС на принципах «політичної асоціації й еко-номічної інтеграції» і слугує стратегіч-ним орієнтиром системних соціально- економічних реформ в Україні.

Передбачена Угодою поглиблена й усеохопна зона вільної торгівлі між Україною та ЄС визначатиме правову базу для вільного переміщення товарів, послуг, капіталів, частково робочої сили між Україною та ЄС, регуляторного наближення, спрямованого на поступове входження економіки України до спільного ринку ЄС і, як наслідок, зміну системи наповнення й витрачання державних фінансових ресурсів.

Частина «Фінансове співробітни-цтво» окреслює механізм і шляхи отри-мання Україною фінансової допомоги з боку ЄС, у т. ч. з метою сприяння реалізації Угоди про асоціацію, пріори-тетні сфери її надання, порядок моні-торингу й оцінювання ефективності її використання. Крім цього, положення цієї частини передбачають поглиблення співпраці України та ЄС з метою за-побігання й боротьби із шахрайством, корупцією та незаконною діяльністю, зокрема шляхом поступової гармонізації українського законодавства в цій сфері із законодавством ЄС, обміну відповідною інформацією тощо.

Зазначимо, як ЄС, так і всі дер- жави-члени ЄС активно практикують використання окремих компонентів програмно-цільового публічного бю- джетування.

Значного розповсюдження програм-но-цільовий метод у сфері публічного бюджетування у країнах ЄС набув на-прикінці 80-х - початку 90-х рр. ми-нулого століття. Як зазначають сучасні дослідники, за допомогою цього методу в ЄС вирішуються проблеми, пов'язані з відставанням окремих регіонів в економічному розвитку; проблеми ре-конверсії промисловості; здійснюється підтримка місцевих (локальних) ініці-атив у малих районах промислових, сільських, міських і транскордонних територій.

ЄС надав кілька ключових нор-мативних актів, які мотивують краї- ни-члени до прийняття й застосування важливих елементів середньостроково- го фіскального планування та програм-но-цільового методу публічного бюдже-тування. Так, Маастрихтська угода від 1992 р. й Амстердамський договір від 1997 р. вимагають, щоб уряди європей-ських країн застосовували довгострокові бюджетні розрахунки в поєднанні з реальними цілями для своїх державних програм розвитку. Бюджет ЄС надає допомогу тільки у програмному форматі, а певні результати вказують на ефективність використання ресурсів, виділених країнам-отримувачам.

Із кінця 1990-х рр. у країнах-членах ЄС, згідно зі спеціальним законодавчим актом ЄС, введено обов'язкове трирічне прогнозування у сфері фіскальної політики, яке має сприяти подальшому використанню програмно-цільового методу публічного бюджетування, а та-кож підвищенню ефективності контролю виконання стабілізаційних програм. Усе більше урядів розробляють середньострокові, а в деяких випадках і довгострокові оцінки та прогнози бюджетно-фіскального стану держави. Експерти Міжнародного валютного фонду назвали таку практику основою бюджету на середньострокову перспек-тиву.

Серед іншого, якщо говорити про Голландію, варто вказати на те, що ос-новною мотивацією для голландської системи застосування програмно-цільо-вого методу публічного бюджетування було те, що встановлена мета досягнення певного рівня дефіциту/профіциту виявилася недостатньою, оскільки вона не забезпечувала контроль за викорис-танням бюджетних коштів і, як правило, призводила до необхідності вжиття спеціальних заходів. Початковий етап бюджетного процесу в Голландії розпо-чинається, коли новий уряд приходить до влади й формує загальну бюджетну стратегію за допомогою програмно-ці-льового методу публічного бюджету-вання на весь чотирирічний термін, що є частиною коаліційної угоди [4].

Ця стратегія містить конкретні цілі бюджетної політики, яких згодом дося-гають шляхом реалізації різних урядових заходів на щорічній основі.

Цей розділ коаліційної угоди склада-ється із трьох основних частин:

- огляд стратегій, які має намір реа-лізовувати новий уряд, у т. ч. основних макроекономічних показників, яких не-обхідно досягти до кінця терміну своєї каденції;

- докладний перелік бюджетних правил із визначенням того, як саме коаліція діятиме в разі можливої нестачі бюджетних коштів;

- реальні значення граничних по-казників бюджетних видатків на ба-гаторічну перспективу для трьох ос-новних бюджетних галузей - охорони здоров'я, соціального забезпечення та праці, а також основних адміністратив-них видатків уряду.

Граничні бюджетні показники для окремих галузей у сукупному обсязі видатків, які зазвичай ґрунтуються на більш песимістичному із двох еконо-мічних прогнозів, поданих центральним плановим управлінням, відображають стратегічні пріоритети бюджетної по-літики. Дисциплінуюча роль бюджетних обмежень підтверджується тим фактом, що за умови виникнення не-передбачених витрат або врахування політичних пропозицій, які не були частиною початкової коаліційної угоди, на забезпечення додаткових видатків потрібна згода всіх міністрів і підтримка політичних партій у парламенті.

Це означає, що реальні значення за-планованих і фактичних видатків для трьох найбільших галузей зазвичай від-різняються незначною мірою.

Досвід Великої Британії щодо ін-струментів управління державними фінансовими інструментами, зокрема із застосуванням програмно-цільового методу публічного бюджетування на основі договірних відносини, що мають ієрархічну структуру, є цікавим для вивчення з погляду забезпечення людського розвитку. Складовою впро-вадження новітніх підходів управління державним сектором у Великобританії була реформа системи державного управління, яка розпочалася наприкінці 80-х - початку 90-х рр. XX ст.

Основною метою проведення реформ було забезпечення надання бюджетних послуг, які відповідали б потребам громадян, були високоякісними, доступними для всіх і безкоштовними (щодо освітніх послуг і послуг із охорони здоров'я).

Як результат цих реформ у сфері складання й подальшого виконання бюджету, а також відповідно до поло-жень Кодексу фіскальної стабільності, у Великобританії двічі на рік здійснюється поточне звітування, а один раз на два роки - оцінювання державних видатків. При цьому обов'язково подається інформація щодо поточного виконання завдань і досягнутих результатів, регламентованих Угодами про надання бюджетних послуг, які, у свою чергу, також базуються на програмно-цільовому методі публічного бюджетування. Для забезпечення прозорості щодо цих питань уряд Ве-ликобританії зобов'язаний регулярно звітувати перед англійським парла-ментом про бюджетну й економічну політику, а також про динаміку дер-жавного боргу.

До парламенту Великобританії, окрім річного бюджету, ще подаються перспективні оцінки на три наступні роки, складені на основі програмно-ці-льового методу публічного бюджету-вання, проте довгострокове планування не є обов'язковим. Загальні бюджетні обмеження регулюються вимогами Ма-астрихтської угоди, причому поточний середньостроковий план повинен під-тримувати розмір дефіциту в межах, передбачених складеними на три роки перспективними оцінками [9].

Свої особливості має реалізація програмно-цільового методу у сфері публічного бюджетування Франції та Німеччини як одних із економічно найпотужніших держав-членів ЄС.

У Франції, як і в Німеччині, бю-джетний рік починається з 01 січня і збігається із календарним. Відмінність цих двох країн полягає в тому, що дов-гострокове планування у Франції, яке є також обов'язковим, здійснюється на 3 роки, а не на 5, як у Німеччині. Загальні бюджетні обмеження регулюються вимогами Маастрихтської угоди. З метою обмеження зростання видатків і дефіциту у відсотках до внутрішнього європейського продукту, протягом 5 років (з 1993 по 1997 рр.) були встановлені конкретні контрольні показники в законі про бюджет. У більшості країн ЄС бюджет складається на рік. Проте набуває сили тенденція науково й кількісно обґрунтованого передбачення перспектив економічного розвитку, наслідків поточної фінансової політики на майбутнє.

Франція почала впроваджувати ме-ханізми програмно-цільового методу публічного бюджетування відносно недавно, на початку 2000-х рр., однак виконала велику роботу в цій сфері.

Перші спроби робилися з 1998 р., але саме у 2001 р. був прийнятий консти-туційний підзаконний акт про закони про бюджет (LOLF), який послугував поштовхом для подальших дій. Згідно із членством у ЄС, методи бюджетного планування, зокрема програмно-ці-льовий метод публічного бюджету- вання, здійснюються в межах пакту стабільності й зростання. Франція почала розробку та впровадження нових принципів [6].

Більш детально зупинимось на досвіді Франції щодо середньостроко- вого планування бюджету, адже саме в цій країні у 2008 р. шляхом унесення змін до Конституції було введено нову категорію законів про програмування.

Основою французької системи се- редньострокового програмування є розробка затвердження видатків бю-джету на три роки за основними га-лузями (зовнішня діяльність, безпека, оборона, освіта, соціальний захист тощо) за допомогою використання програмно-цільового методу публічного бюджетування [7].

Закон про бюджет на наступний рік розробляється окремо, але обов'язково на базі зазначеного вище серед- ньострокового бюджету. У законі про бюджет деталізуються видатки, визна-чені в законі про програмування, до рівня бюджетних програм, загальний обсяг видатків за кожною функцією залишається незмінним.

Середньострокове бюджетне пла-нування основане на тому підході, що загальні видатки не можуть перевищу-вати визначеної норми їх зростання, наприклад, на рівні очікуваного серед- ньострокового прогнозу індексу спо-живчих цін. Виключно перегляд показ-ників інфляції може стати причиною зміни обсягу загальних видатків.

Бюджетна система у Франції відріз-няється від німецької високим рівнем централізації і є прикладом адміністра-тивної моделі програмного публічного бюджетування. У Франції широко роз-винені й використовуються вертикальні зв'язки «зверху-вниз», є чітка ієрархічна система програмної структури: цілі - завдання-програми - заходи програм. Відповідальним органом за впровадження відповідних бюджетних програм за допомогою програмно-ці-льового методу публічного бюджету-вання є Міністерство фінансів, еконо-міки та промисловості. Міністерства самі можуть розподіляти кошти між статтями програм (виняток - витрати на оплату праці), а також зі схвалення бюджетних комітетів парламенту між програмами й навіть міністерствами - 2% виділених коштів.

Процес середньострокового про-грамування відбувається один раз на два роки (у парні роки). Наприклад, у 2010 р. було розроблено два закони: про бюджет на 2011 р. і середньостро- ковий бюджет на 2011-2013 рр. [7].

У Франції запровадження програм-но-цільового методу у сфері публічного бюджетування зумовило те, що регіональні й муніципальні органи влади повинні керуватися законодавчо визначеними суворими стандартами планування бюджету та ведення бух-галтерського обліку для всіх організацій громадського сектора (на засадах щорічності, обов'язковості, поділу по-точного й капітального бюджетів, зба-лансованості бюджету).

Отже, бюджетна система Франції, у т. ч. на регіональному рівні, завдяки застосуванню програмно-цільового методу публічного бюджетування, відрізняється чіткою структурою та ієрархією, розвиненою системою під-звітності, контролю й аудиту, системою міжбюджетних трансфертів.

У свою чергу, розглядаючи практику застосування програмно-цільового методу публічного бюджетування в Німеччині, зазначимо, що для цієї країни обов'язковим є довгострокове планування.

Перспективні оцінки готуються й подаються до парламенту Німеччини в пакеті із законопроектом про бюджет. Перспективне планування із застосу-ванням програмно-цільового методу публічного бюджетування здійснюється на 5 років і не потребує затвер-дження парламентом. Бюджетний рік починається з 01 січня й збігається із календарним. Загальні бюджетні обмеження регулюються вимогами Маастрихтської угоди [5].

Досвід Німеччини цікавий тим, що країна входить до 8 країн-членів Орга-нізації економічного співробітництва та розвитку (усього 34), які досі не впро-вадили принципи складання бюджету із застосуванням програмно-цільового методу публічного бюджетування на федеральному рівні. Відмовившись від ідеї повсюдного переходу до розробки бюджетів із застосуванням програмно-цільового методу публічного бю-джетування, Німеччина має багатий позитивний досвід на регіональному - земельному - рівні, починаючи із 1990-х рр. Подібна самоініціативність і самовизначеність окремих земель зумовлена в країні особливостями її адміністративно-територіального поділу. Так, кожен суб'єкт федерації сам визначає принципи побудови земельної скарбниці згідно зі ст. 109 Конституції Федеративної Республіки Німеччина (далі - ФРН) від 23.05.1949 р.: «Фе-дерація і землі самостійні і незалежні один від одного відносно свого бюджет-ного господарства». На додаток варто відзначити, що в Конституції ФРН та-кож прописана виняткова компетенція федерації й конкуруюча компетенція федерації та земель. Із цього можна зробити висновок про великий ступінь децентралізації бюджетного процесу й самостійності земель [8].

Граничні розміри бюджету можуть встановлюватися в Раді фінансового планування (створена у 1968 р. з метою координації й узгодження фінансового та бюджетного планування федерації, земель і общин, установлення загальних цілей і пріоритетів бюджетної політики), до функцій якої також належить дотримання єдиних принципів і сис-тематизація фінансового планування; визначення єдиних народногосподар-ських і фінансово-економічних напрямів фінансового планування та вимог для виконання суспільних завдань; ко-ординація законодавчо передбаченого п'ятирічного фінансового планування федерації, земель і общин.

Законодавчою базою функціонування Ради фінансового планування в Німеччині є Закон ФРН «Про сприяння стабілізації і зростання економіки». Це пов'язано з необхідністю врахування та дотримання принципу автономності й незалежності бюджетного господарства членів федерації та їхніх бюджетних прав. До складу Ради фінансового планування входять міністр фінансів Німеччини (голова Ради), міністр економіки федерації, відповідні профільні міністри земель і представники общин. У засіданнях Ради бере участь представник Центрального банку Німеччини. Рішення Ради фінансового планування Німеччини мають рекомендаційний характер. Поточні контрольні показники бюджету Німеччини також узгоджуються з вимогами Маастрихтської угоди [5].

Підсумовуючи, можна зробити ви-сновок про те, що досвід реалізації програмно-цільового методу у сфері публічного бюджетування держав-чле- нів ЄС підтверджує, що бюджетні установи (розпорядники бюджетних коштів або відповідальні за виконання програми підрозділи) отримують певну самостійність у прийнятті рішень за збереження відповідними органами необхідного рівня контролю за вико-ристанням бюджетних ресурсів.

Як можна побачити із зарубіжного досвіду, зокрема досвіду держав-чле- нів ЄС, реалізація програмно-цільового методу у сфері публічного бюдже-тування засвідчила свою ефективність у розрізі виконання державою своїх зобов'язань у різноманітних галузях і може слугувати практичною основою для подальшого реформування бю-джетної сфери та сфери державного управління в Україні.

Отже, проведення реформи бю-джетного законодавства України в частині комплексної регламентації реалізацп програмно-цільового методу у сфері публічного бюджетування може слугувати основою для підвищення ефективності використання бюджетних коштів і належного забезпечення виконання державою своїх функцій.

Література

1. Дем'янишин В. Бюджетне фінансу-вання та його особливості в сучасних умо-вах / В. Дем'янишин // Світ фінансів. - 2007. - Вип. 2 (11). - С. 34-48.

2. Лавров A.M. Среднесрочное бюдже-тирование, ориентированное на резуль-таты: международный опыт и российские перспективы / A.M. Лавров / / Финансы. - 2004. - № 3. - С. 9-14.

3. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, ратифікована Законом України від 16.09.2014 р. № 1678-VII [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/1678-18.

4. International Monetary Fund / Public financial management blog. France's Announces Details of its First Multi-Year Budget [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:/ / www.blog-pfm.imf .org / pfmblog/2008/09/frances-announc.html.

5. Иванова H. Финансовые механизмы научно-технической политики (опыт стран Запада) / Н. Иванова // Проблемы теории и практики управления. - 1997. - № 5. - С. 78-83.

6. Досвід середньострокового бюджет-ного планування Франції : [аналітична записка Міністерства фінансів України]. - К. : Мінфін, Департамент макро- економічного прогнозування, 2010. - 16 с.

7. Intergovernmental Transfers and Decentralised Public Spending. OECD Journal on Budgeting. Volume 5 № 4. ISSN 1608-7143. OECD 2006.

8. Конституція Федеративної Республі-ки Німеччина від 23.05.1949 р. [Електро-нний ресурс]. - Режим доступу : http:// www.1000dokumente.de/index.html/index. html?c = dokument_de&dokument = 0014_ gru&object=translation&l=ru.

9. Буряк П.Ю. Програмно-цільовий ме-тод як основа вдосконалення планування показників соціальної сфери / П.Ю. Буряк, С.М. Дорошенко / / Науковий вісник НЛТУ України. - 2010. - Вип. 20.7. - С. 84-91.

Размещено на Allbest.ru