Етапи формування спільної міграційної політики країн-членів ЄС

Размещено на http://allbest.ru

1

Мукачівський державний університет

УДК 327+341.1:061.1ЄС

Етапи формування спільної міграційної політики країн-членів ЄС

Г.І. Пуйо

Європейський Союз є унікальним інтеграційним утворенням, яке відіграє вагому роль у сучасному міжнародному середовищі. Разом з тим, у міру інтенсифікації та поглиблення інтеграційних процесів ЄС зіткнувся з новими викликами глобалізації і відчув на собі активний вплив міжнародної міграції. Внаслідок цього багато держав-членів ЄС впроваджують односторонні заходи, які проявляються у доволі жорстких правилах національного міграційного законoдавcтвa.

Американський політолог, вчений М. Вайнер вважає, що «Не здатність національних держав адекватно реагувати на ситуацію у сфері міжнародної міграції спонукала відомих дослідників визнати факт розвитку міжнародної міграційної кризи, яка проявляється в першу чергу шляхом посилення ксенофобії і мігрантофобії у суспільстві приймаючих країн; надмірній і зростанні їх ролі у міжнародних відносинах; кризі міжнародного режиму регулювання міграції і провідних міжнародних організацій; конфліктів між гарантіями прав людини в міграційній сфері і національними інтересами» [11, с. 12-14].

Дослідженням процесу становлення спільної міграційної політики країн-членів Європейського Союзу займались як зарубіжні так і вітчизняні науковці, зокрема: М. Вайнер, Р. Козловські, М. Відякіна, М. Шайн, Е. Геддес, Н. Жукова, О. Малиновська, Б. Юськів, О. Пелех та ін. Активізація у сфері міграції відобразилась в нових підходах, численних форумах та ініціативах, зокрема на рівні ООН, МОП. Однак, дотепер жодна із зазначених організацій не стала форумом для багатосторонніх переговорів стосовно міграційної політики і питань імміграційного контролю.

У цьому зв'язку виникла потреба у введенні єдиних підходів до регулювання, контролю і розв'язання міграційних питань, адже рух людей через кордони - це явище, яке вимагає виваженого і розумного підходу, аби подолати всі негативні наслідки, які з нього випливають. В цілому, відповідь ЄС на потребу «якось діяти» знайшла втілення у запровадженні спільної міграційної політики на загальноєвропейському рівні.

Вітчизняні дослідники у своїх працях використовують характеристику етапів формування спільної міграційної політики країн-членів ЄС Е. Геддеса: у перші роки європейської інтеграції міграційним питанням приділялася мінімальна увага, у 1980 роках їх вирішували переважно шляхом неформальних міжурядових відносин, у 1990-х роках вони набули формалізації, і лише після 1999 років розпочався період розробки і запровадження єдиної для ЄС міграційної політики і практики.

Б. Юськів уточнив часові рамки і зміст кожного з даних етапів:

1) 1951 - 1980 рр. - зародження міграційної політики і формування основ вільного переміщення осіб на території ЄС;

2) 1980 - 1991 рр. - пожвавлення міжурядового співробітництва в міграційній сфері і створення Шенгенського простору;

3) 1992 - 1998 рр. - утворення ЄС, формування передумов прийняття курсу на спільну міграційну політику країн-членів Євросоюзу;

4) з 1999 р. - прийняття курсу на спільну міграційну політику країн-членів ЄС, розбудова єдиного простору свободи, рівності і правосуддя [8, с. 306].

Результатом першого етапу, згідно Б. Юськів є закладення основ вільного руху трудових мігрантів на території європейських спільнот, розбудова єдиного економічного простору і соціального забезпечення. В межах шести країн розпочалось вільне переміщення і поступово розширилось до п'ятнадцяти країн-членів ЄС.

Громадяни країн-членів ЄС отримали право пошуку роботи в інших країнах ЄС, проживати в будь-якій з країн-членів ЄС у разі працевлаштування, залишатись в цих країнах після закінчення терміну праці за умов фінансової самодостатності. Будь-яка дискримінація в працевлаштуванні, умовах оплати праці на підставі громадянства була недопустимою. Свободу пересування мали постійні, сезонні, прикордонні працівники, а також особи, які працюють не за наймом. Приписом Ради європейських спільнот від 15 жовтня 1968 року зазначалось, що мобільність робочої сили в рамках Співдружності має бути одним із засобів, який гарантує працівникові можливість покращити умови життя і праці та сприяє його соціальному розвиткові і водночас допомагає забезпеченню потреб економіки держав-членів [2].

Основним недоліком даного періоду є ігнорування національними урядами важливості довгострокової міграції, небажання співпрацювати на рівні наднаціональних інститутів ЄС. Питання міграції громадян третіх країн вирішувалось виключно на національному рівні, що унеможливлювало подвійну конкуренцію на ринку праці для мігрантів з третіх країн [3]. Про спільну міграційну політику в даний період мова не йшла але відбувались зрушення, що вимагали вироблення такої політики.

По-перше, країни-члени ЄС мали потребу в імміграції і бачили позитивні її наслідки, в той же час, економічна криза змушувала вживати заходів щодо запобігання спонтанного розгортання імміграційних процесів.

По-друге, уряди країн-членів ЄС почали усвідомлювати, що односторонні заходи на національному рівні щодо скорочення чисельності іноземних громадян є мало ефективними.

По-третє, важливим стало розмежування політики, що спрямована на регулювання міграційних потоків, і заходами щодо інтеграції іноземних громадян [3]. Розвиваючись за самостійною логікою, спільний ринок з часом перетворився на самостійну силу, яка мала свої потреби. В той же час, посилення міграційного тиску з боку третіх країн стало чинником, який провокував уряди до спільної співпраці і вироблення наднаціональної політики в галузі міграції.

Для другого етапу характерним була реалізація бажання національних урядів співпрацювати у сфері міграції. Головними досягненнями цього етапу було прийняття основоположних документів, як Шенгенська угода (1985 р.) і Конвенція про її застосування (1990 р.), Єдиний європейський акт (1986) і Дублінська конвенція (1990 р.). У 1985 році в замку Шенген у Люксембурзі було підписано угоду між урядами держав Бенілюксу, ФРН і Франції, згідно з якою послаблювався прикордонний контроль між країнами [5]. Створюються спільні прикордонні пости, запроваджуються візуальний і вибірковий контроль, що сприяє уникненню подвійних перевірок. Остаточне скасування прикордонного контролю на внутрішніх кордонах і перенесення його на зовнішній кордон завершилось 1990 році підписанням Конвенції про застосування Шенгенської угоди.

Конвенція, також, передбачала заходи боротьби щодо запобігання небажаним наслідкам нелегальної міграції, торгівлею зброєю і наркотиками, контрабандою. Запроваджується постійний обмін інформацією і співпраця між правоохоронними та судовими інституціями різних країн, зокрема, створюється Шенгенська інформаційна система. Шенгенські домовленості передбачали також узгодження візових політик держав. Розроблено візу єдиного зразка, складено список країн, громадяни яких повинні мати візи для в'їзду на територію Шенгену, також, підготовлено критерії для видачі віз.

Єдиний європейський акт (1986 р.) вносив деякі зміни до Римських угод, згідно з яким право на вільне пересування мали не тільки економічно-активні громадяни країн-членів ЄС. Для того щоб проживати на території інших держав ЄС вони повинні довести свою економічну спроможність і мати дозвіл від місцевої влади.

Низка директив забезпечувала студентам і пенсіонерам соціальні пільги і послуги на території всіх країн співтовариства. Для розвитку трудової міграції сприяло рішення про взаємне визнання дипломів і кваліфікації. Іммігранти з країн-членів ЄС отримали змогу працювати в державних установах, що раніше було винятковим правом громадян відповідних країн [4].

Право вільного пересування для громадян третіх країн, які постійно проживають на території ЄС не поширювалось, вони й далі залишались виключно під юрисдикцією національного законодавства країн перебування [4]. Однак Єдиний європейський акт засвідчив розуміння того, що мігранти потребують уваги і захисту з боку спільних європейських структур [10, с. 275]. Таким чином, другий етап характеризується розширенням інституційних повноважень ЄС щодо проведення міжурядових ініціатив, реалізовано програму скасування контролю на спільних кордонах, розпочато процес гармонізації національного міграційного законодавства і створення єдиної правової основи в галузі єдиної європейської міграційної політики.

Формування третього етапу міграційної політики ЄС пов'язують з підписанням в 1992 році Маастрихтської угоди про утворення ЄС. Це був якісно новий рівень співпраці європейських країн, який проявлявся у створенні нових і розширенні компетенції існуючих інституцій.

З цього часу будь-який громадянин країни-члена ЄС ставав громадянином ЄС і отримував право вільного пересування та обрання місця проживання на всій території Євросоюзу. це був важливий крок у регулюванні міграційних процесів.

Правила перетину зовнішніх кордонів і контролю на них, імміграційна політика (умови в'їзду, пересування, проживання, об'єднання сімей, працевлаштування іноземців, запобігання нелегальній міграції) кваліфікувалися Маастрихтською угодою як питання, що становлять спільний інтерес і мають вирішуватись на міжурядовому рівні [9, с. 367]. Окремо наголошувалось, що їх розглядатимуть відповідно до Європейської конвенції з прав людини та Конвенції ООН 1951 року про статус біженців.

Водночас, як зауважує О. Малиновська, міграцію, наркоманію і міжнародне шахрайство було віднесено до «третьої основи» ЄС - сфери юстиції і внутрішніх справ. Тобто гармонізація відповідної політики розглядалась в контексті внутрішньої безпеки, а не прав людини. Тому спільні рішення мали переважно правоохоронну природу і меншою мірою передбачали використання інструментів зовнішньої політики або надання допомоги країнам походження мігрантів [4].

З 1996 року Амстердамською угодою розпочато курс на розбудову єдиного простору свободи, рівності і правосуддя на території ЄС. Окрема частина даної угоди присвячена питанням свободи пересування, притулку та імміграції. Інтегрування Шенгенських домовленостей до права ЄС подавалось спеціальним додатком у формі протоколу. З цього часу єдина політика у сфері міграції повинна була передбачати: справедливий поділ витрат; спільні стандарти возз'єднання членів сімей працівників-мігрантів і іммігрантів; спрощення доступу до громадянства; підвищення рівня участі іноземців у політичному житті; недопущення дискримінації щодо працевлаштування і умов проживання. О.Малиновська зауважує, що кардинально новим було те, що Амстердамська угода містила положення, яке давало змогу ЄС приймати обов'язкове для країн-членів законодавство в міграційній сфері [4]. мігрант свобода ксенофобія криза

Щодо міграції з третіх країн, то на цьому етапі проходить жвава міждержавна дискусія. У Маастрихтській угоді зазначалося: ніщо не заважає урядам застосовувати заходи, які вони вважають необхідними, з метою контролю над імміграцією з третіх країн, запобігання злочинності і контрабанді. Інституційні рішення ЄС приймались здебільшого у формі необов'язкових рекомендацій.

Якісно нова стадія формування міграційної політики ЄС відбулась на четвертому етапі. Колишній голова Єврокомісії Р. Проді наголосив, що після створення єдиного ринку, запровадження спільної валюти і Шенгенського простору гармонізація міграційної політики, яка мала місце в цей час, ознаменувала новий етап в об'єднанні Європи.

Початок четвертого етапу закладено на саміті в Тампере (Фінляндія, жовтень 1999 року), на якому голови країн-членів ЄС домовились про реалізацію Амстердамської угоди. Було декларовано, що ЄС повинен виробити спільну політику у сфері притулку та імміграції, маючи на увазі необхідність постійного контролю на зовнішніх кордонах, припинення незаконної імміграції і боротьбу із тими, хто її організовує.

Реалізацію виробленої політики Європейська комісія вбачала в зближенні міграційних політик країн-членів. Основними інструментами для досягнення цілей відносились розробка національних планів, прийняття спільних законодавчих рішень, залучення європейських інституцій, використання можливостей громадянського суспільства. О. Малиновська вважає, що ці механізми мали успішне застосування в інших сферах інтеграції і могли бути ефективними в даному випадку [4].

Не менш важливим було досягнення прогресу у формуванні єдиних підходів до трудової міграції з третіх країн. В 2000 році Європейська комісія у зв'язку з несприятливою демографічною ситуацією та дефіцитом робочої сили офіційно оголосила, що політика «нульової» імміграції до Європи більше не прийнятна, оскільки вона є неефективною, а зовнішній приплив робочої сили необхідний для економічного зростання.

У 2003 році було ухвалено директиву про правовий статус громадян третіх країн, які тривалий час (не менше п'яти років) проживали на території країн-членів ЄС. Іммігрантам гарантувались основні соціальні і економічні права на рівні з громадянами, а також право на переміщення або проживання на території країн-членів ЄС тим особам, які мають дозвіл на проживання в іншій країні-члені ЄС. Після бурхливих дискусій і гострих суперечок Рада Міністрів схвалила рішення щодо права на возз'єднання сімей іммігрантів.

В червні 2002 року на Європейській Раді в Севільї була підтверджена ідея співпраці з проблем розвитку, а недостатня співпраця третіх країн у боротьбі з нелегальною міграцією названа потенційною перешкодою до тісніших відносин з ЄС.

Наступним кроком у формуванні спільної міграційної політики ЄС було прийняття так званої Гаазької програми (листопад 2004 р.), метою даної програми було досягти до 2010 року спільних політичних рішень у сфері міграції і притулку. Її особливість полягає в наступному: по-перше, визнанні невідворотності розвитку міграційних процесів; по-друге, прийнятті вже розширеним складом (ЄС - 25); по-третє, акцентуванні на питаннях безпеки, що віддзеркалювало світові реалії після 11 вересня 2001 року.

Завданням даної програми було створення єдиної європейської системи притулку, сприяти розвитку легальної міграції і боротись з нелегальним працевлаштуванням, створення сприятливих умов для інтеграції громадян третіх країн, розвивати зовнішньополітичний вектор міграційної політики, удосконалювати менеджмент міграційних потоків. Важлива її особливість - це виокремлення зовнішньополітичного вектору міграційної політики. Нове формулювання передбачає перетворення питань міграції і притулку на складову спільної зовнішньої політики ЄС.

Визначені принципи ЄС зводяться до наступного: інтеграція є двостороннім процесом погодження між іммігрантами і громадянами країн-членів ЄС; працевлаштування виступає ключовою умовою інтеграції; імміграція передбачає повагу до базових цінностей ЄС; для інтеграції іммігрантів необхідні базові знання та створення сприятливих умов для їх отримання; доступ іммігрантів до освіти, суспільних інституцій і послуг на рівні з місцевими жителями; взаємодія між іммігрантами і громадянами є фундаментальним механізмом інтеграції; розмаїття культур і релігій гарантоване Хартією фундаментальних прав, якщо це не суперечить іншим правам чи національному законодавству; участь іммігрантів у демократичному процесі і формуванні інтеграційних політик, особливо на місцевому рівні, сприяє інтеграції; включення питань інтеграції в галузеві політики на всіх рівнях.

У листопаді 2005 року Єврокомісія випустила документ, який окреслює контури загальноєвропейської стратегії управління імміграційними потоками. В той час вона обмежувалась виключно африканським напрямком. Створено спеціальне агентство FRONTEX, яке займалось розробкою відповідних заходів. Вже через два роки вийшла нова ухвала про розширення стратегії щодо середземноморських країн, а також поширення її на країни Центральної і Східної Європи.

Стратегія включала дві групи заходів із посилення співпраці в галузі легальної і нелегальної міграції: створення команд підтримки міграції (Migration Support Теагп), які передають технічний досвід поліпшення адміністративних і оперативних функцій; формування в третіх країнах європейських порталів мобільності у сфері зайнятості (Еигореап Job МоЬіШу Рогїак), які мають інформувати про можливості праці в Європі, а також центрів міграції, що фінансуються ЄС, які полегшують управління сезонними робітниками, обмін студентами і дослідниками, а також іншими формами міграції [6, с. 172-173].

У грудні 2005 року Єврокомісія затвердила Політичний план щодо легальної імміграції, названий «дорожньою картою імміграції». Прийняття цього плану ознаменувало документальне підтвердження зміни курсу імміграційної політики ЄС від раніше повністю обмежувальної до більш прагматичної.

Багато зусиль направлено на формування єдиних підходів до трудової міграції. Проявляється тенденція до заохочення іммігрантів, передусім висококваліфікованих, а також до некваліфікованих сезонних працівників. У цьому ракурсі виокремлюють дві законодавчі ініціативи Європейської комісії: пропозицію запровадження системи «Блакитної карти» для залучення висококваліфікованої робочої сили і Директиву, що встановлює єдину процедуру подання документів для отримання дозволу на роботу і визначає права трудових мігрантів які проживають на території ЄС на законних підставах.

У червні 2008 року європейська комісія оприлюднила Комюніке під назвою «Спільна імміграційна політика для Європи: принципи, заходи та інструменти» і «План політики притулку «Притулок - інтегрований підхід до захисту в Європі», покликані стати частиною нової п'ятирічної програми в галузі свободи, безпеки і правосуддя впродовж 2009 р.

У Комюніке вперше комплексно і послідовно сформульовано загальні принципи спільної міграційної політики. Структуровані за трьома напрямками розвитку ЄС - процвітання, солідарність та безпека [1, с. 9798]. Дані принципи мають досить загальний характер і вимагають імплементації як на рівні ЄС, так і на національному рівні, в той же час, жодним чином не обмежують можливості країн-членів співтовариства в міграційній сфері, також, вдосконалення управління імміграцією на всіх рівнях і розвитку нових інструментів моніторингу та оцінки імплементації згаданих принципів.

Деякі західні дослідники, зокрема, М. Шайн, вважає, що ЄС не проводить своєї власної імміграційної політики, на даний час він намагається виробити єдину політику з приводу даного питання або узгодити її з країнами-членами ЄС [7, с. 158-159]. О. Пелех, Б. Юськів вважають, що ситуація є цілком протилежною, оскільки «вже понад п'ятдесят років від часу створення ЄС у всіх його організаційних формах механізму наднаціонального вироблення спільних рішень у галузі міграційної політики та їхнього втілення на національному рівні головним інструментом реалізації європейської міграційної політики є наднаціональне законодавство ЄС» [8, с. 315].

Отже, на даному етапі міграційна політика офіційно почала відноситись до компетенції ЄС, внаслідок чого розпочалось широке співробітництво щодо вироблення спільної політики Євросоюзу стосовно міграції. Особливістю періоду є перехід від обмежувальної міграційної політики до більш активної.

Однак до сьогодні Європейська спільнота залишається за умовною «завісою» по відношенню до країн, що не входять до складу країн-членів ЄС, зокрема України.

Дослідивши особливості формування спільної міграційної політики країн-членів ЄС, можна зробити висновок про подвійність її характеру. З одного боку, існує стійка віра в те, що свобода руху людей, послуг, капіталів і товарів є активом для подальшого розвитку національних економік і суспільств. З іншого боку, імміграція, зокрема трудова міграція, з країн третього світу вважається загрозою благополуччю європейським державам.

Проблеми пов'язані з виробленням спільної імміграційної політики країн-членів ЄС значною мірою пояснюється тим, що на сьогодні закладені тільки базові основи правового регулювання міграційних процесів, оскільки, з однієї сторони, необхідним і важливим виступає зміцнення демократії і дотримання прав людини, а з іншої сторони - забезпечення безпеки.

Тим не менш, при організації управління міграційними процесами необхідно виходити з забезпечення умов для вирішення триєдиного завдання: виконання ЄС міжнародних зобов'язань, реалізації прав людини і захисту національних інтересів держави, у тому числі забезпечення її безпеки.

На сучасному етапі одним з найбільш важливих завдань, що стоять перед світовою спільнотою, є забезпечення умов, які зробили б міжнародну міграцію більш організованою, керованою і ефективною. А іммігрантів слід розглядати не стільки як тягар, скільки як потенційний актив суспільства, а початкові витрати на них - не як витрати, а як інвестиції, які незабаром окуплять себе.

Бібліографічні посилання

1. Відякіна М. Тенденції формування спільної міграційної політики Європейського Союзу [Текст] / Марія Відянкіна // Гідна праця та трудова міграція в Україні / під ред. проф. М. Ожевана // Матеріали міжнародного експертного круглого столу Київ, 25.11.2008 ; Рада національної безпеки і оборони України, Національний інститут проблем міжнародної безпеки, Інститут міжнародних відносин Київського національного університету ім. Т Шевченка, Всеукраїнське громадське об'єднання «Край». - К. : ПЦ «Скайтек», 2009. - С. 93-101.

2. Директива 68/360 от 15 октября 1968 года об отмене ограничений на передвижение и проживание в рамках сообщества [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http:// zakon1.rada.gov.ua/laws/show/987_010. - Загл с экрана

3. Жукова Н. Миграционная политика Европейского Союза : дис... канд. полит, наук : спец. 07.00.03 Всеобщая истории (Новая и новейшая история) [Электронный ресурс] / Наталья Жукова - Ставрополь. - 2005. - Режим доступа : http://dlib.rsl. ru/loader/view/01002752006?get=pdf. - Загл с экрана

4. Малиновська О. Формування спільної міграційної політики Європейського Союзу [Электронный ресурс] / Олена Малиновська // Стратегічна панорама. - 2006. - № 2. - Режим доступа : http://www.niisp.org/vydanna/panorama/issue. php?s=gupr0- Загл с экрана.

5. Соглашение между Правительствами государств Экономического Союза Бенилюкс, Федеративной Республики германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах (Шенгенское соглашение) [Текст] // Сборник международно-правовых документов, регулирующих вопросы миграции. - М. : Международная организация по миграции. - 1994. - С. 318-324.

6. Фомичёва О. В. Структурирование миграционного пространства в эпоху глобализации: роль развитых государств [Текст] / Ольга Фомичёва // Международные отношения. Политология. Регионоведение: Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевського. - 2007. - №5. - С. 167-174.

7. Шайн М. Иммиграционная политика в Европе: трансатлантические сопоставления [Текст] / Мартин Шайн // Прогнозис. - 2007. - № 1(9). - С. 158-185.

8. Юськів Б. М. Глобалізація і трудова міграція в Європі: монографія [Текст] / Б. М. Юськів. - Рівне : видавець О. М. Зень. - 2009. - 476 с.

9. Boeles P. Fair Immigration Procedure in Europe [Текст]/ Peter Boeles // Hague : Martinus Nijhoff Publishers. - 1997. - xviii. - 510 p.

10. Bourdouvalis C. The European Union and the Immigration Problem : Small Steps and Possible Solutions [Text] / Chris Bourdouvalis // Immigration into Western Societies : Problems and Policies / еd. by E. Ucarer and D. Puchala. - London : Printer, 1997. - P. 266 - 278.

11. Weiner M. The Global Migration Crisis: Challenge to States and to Human Rights [Text] / Myron Weiner. - New York : Addison- Wesley Longman Publishers. - 1995. - 253 p.

Анотація

УДК 327+341.1:061.1ЄС

Етапи формування спільної міграційної політики країн-членів ЄС. Г.І. Пуйо, Мукачівський державний університет

Розглядаються особливості формування та розвитку спільної міграційної політики Європейського Союзу в контексті європейської інтеграції та формування спільних політик ЄС. Проаналізовано тенденції обмеженої міграційної політики країн-членів ЄС, що ставить під сумнів універсальність демократичних принципів і цінностей.

Ключові слова: країни-члени ЄС, міжнародна міграція, імміграція, трудова міграція, спільна міграційна політика, треті країни

Аннотация

Этапы формирования общей миграционной политики стран-членов ЕС. Пуйо Г. И.

Рассматриваются особенности формирования и развития общей миграционной политики Европейского Союза в контексте европейской интеграции и формирования общей политики ЕС. Проанализированы тенденции ограниченной миграционной политики стран-членов ЕС, ставит под сомнение универсальность демократических принципов и ценностей.

Ключевые слова: страны-члены ЕС, международная миграция, иммиграция, трудовая миграция, общая миграционная политика, третьи страны.

Annotation

Stage of formation of a common migration policy of EU member states. Pujo G.

The features of the formation and development of a common immigration policy of the European Union in the context of European integration and the formation of common EU policies. The tendencies of limited migration policies of EU member states which challenge the universality of democratic principles and values are analyzed.

Key words: EU Member States, international migration, immigration, migration, common migration policy third country.

Размещено на Allbest.ru