Сучасна міжнародна політика характеризується усвідомленням спільнотою нових викликів та загроз глобальному цивілізаційному розвитку. Спостерігається чітка тенденція до розширення змісту поняття безпеки у різних напрямках її реалізації, в тому числі і екологічному.

Нинішні інтеграційні процеси впливають на політичні та економічні рішення окремих країн, а зростаюча взаємозалежність між державами - на світове співтовариство в цілому. Питання охорони навколишнього середовища, екологічної безпеки набувають геополітичного характеру.

Попри бурхливий розвиток прогресивних сучасних технологій роль природних і техногенних факторів як джерел надзвичайних ситуацій, що створюють загрозу екологічній безпеці держав та цілих регіонів, постійно підвищується.

Європа має високий рівень концентрації антропогенних факторів, що негативно впливають на стан екології континенту. Спільні екологічні проблеми змушують європейські країни об'єднувати свої зусилля в напрямку забезпечення екологічної безпеки та побудови системи так званої "колективної відповідальності" за стан навколишнього природного середовища в регіоні [1]. Це вимагає реалізації та подальшого розвитку Спільної екологічної політики Європейського Союзу (ЄС).

Вивченням питань Спільних політик ЄС, різних напрямків європейських інтеграційних процесів займалися такі вчені, як В. Волес, Г. Волес, І. Грицяк, В. Копійка, В. Посельський, Т. Шинкаренко, формуванню політики ЄС та його держав-членів у сфері екології та охорони природного середовища, правовим аспектам ціє політики приділяли увагу О. Бондар, М. Сансі, М. Микієвич, М. Петрас та ін. Але сучасний стан та перспективи розвитку екологічної політики ЄС, зокрема в умовах сучасних інтеграційних процесів, висвітлено недостатньо.

інтеграційний процесс європейський союз екологія

Тому метою статті є вивчення особливостей формування та сучасний стан політики ЄС у сфері екології та охорони природного середовища.

До кінця 60-х pp. ХХ ст. жодна з європейських країн не мала чіткої політики стосовно довкілля. Ні Паризький (1950 р.), ні Римський установчий договір (1957 р.) безпосередньо не надавали Європейським Співтовариствам (ЄСп) повноважень у сфері охорони навколишнього середовища. Заходи ЄСп у той період лише побічно торкалися даної сфери і здійснювалися для досягнення інших економічно і соціально значимих цілей [2-3]. Але на початку 70-х рр. ХХ ст., у зв'язку із загостренням екологічної кризи в Європі, виникла необхідність здійснення екологічних заходів на рівні ЄСп. Конференція ООН про довкілля людини, яка відбулася в Стокгольмі в червні 1972 р., та опублікування в той же період доповіді Римського клубу про "межі зростання" привернули громадську думку Європи до екологічних проблем економічного розвитку.

Формально та інституційно Спільна екологічна політика в Європі бере свій початок від конференції глав держав та урядів, що відбулася 1972 р. в Парижі. З середини 90-х рр. ефективна екологічна політика виділяється в один із пріоритетних напрямів діяльності ЄС. Амстердамський договір (1997 р.) визначив її одним з абсолютних пріоритетів ЄС. У 1998 р. було проголошено про включення питань охорони навколишнього середовища в усі напрями Спільних політик [4].

У цілому можна виділити п'ять етапів формування екологічної політики Європейського Союзу, які представлені в табл.1.

Таблиця 1. Етапи формування екологічної політики Європейського Союзу (за матеріалами [5])

Сучасний ЄС має широку компетенцію в вирішенні екологічних питань, а екологічна інтеграція стала обов'язковою для всіх членів та кандидатів на вступ до ЄС.

Принципами екологічної політики ЄС є:

принцип субсидіарності (спільна діяльність на тих напрямках, де країни не можуть впоратися самі або таке вирішення буде більш ефективним, ніж на рівні держави);

принцип обережності;

принцип профілактики (превентивних, попереджувальних дій) полягає в тому, щоб завчасно уникати забруднення навколишнього середовища;

принцип "винного" являє собою ринковий інструмент охорони навколишнього середовища, який ґрунтується на передумові, згідно з якою витрати з усунення забруднення навколишнього середовища повинен брати на себе той, хто несе відповідальність за його виникнення (суттєво підкріплений у 2004 р. Директивою 2004/35/ЄС про цивільну відповідальність за забруднення довкілля);

принцип екологічної орієнтованості, коли будь-яка діяльність здійснюється з урахуванням потреб навколишнього середовища;

принцип інтеграції екологічної політики у розробку і проведення всіх інших політик ЄС [6].

Метою Спільної екологічної політики, яка розвивається протягом останніх тридцяти років, є: створення і підтримка організаційного та економічного механізмів охорони навколишнього середовища, захист екологічних прав. Усе це вимагало створення певної нормативно-правової бази.

На сьогодні основними нормативно-правовими актами похідного права ЄС в галузі екології та охорони навколишнього середовища є:

Директива Європарламенту та Ради 2003/4/ЄС щодо свободи доступу до інформації відносно стану навколишнього середовища, що замінює Директиву Ради 90/313/ЕЕС;

Директива 90/313/ЄЕС від 07.06.1990 р. про доступ до екологічної інформації, спрямованої на забезпечення більшої прозорості для окремих громадян та добровільних екологічних програм. (Директива гарантує свободу доступу та поширення інформації про навколишнє середовище, якою володіють органи влади, та визначає загальні умови, відповідно до яких інформація про стан довкілля має бути доступна громадянському суспільству. Останнє, через тиск, який може чинити на національну владу, здатне зробити значний внесок у підвищення поваги до екологічного законодавства);

Регламенту Ради (ЄЕС) 793/93 щодо оцінки і контролю ризику, який може виникнути від цих речовин;

Регламент Комісії (ЄС) 2592/2001 від 28.12.2001 р. щодо введення в дію положень щодо надання інформації та необхідних перевірок з ціллю надання дозволу на виробництво та імпорт деяких небезпечних речовин;

Регламент Комісії 1488/94/ЄС від 28.06.1994 р. щодо принципів оцінки ризиків впливу на здоров'я людини та навколишнє середовище існуючих небезпечних речовин;

Директива 2001/42/ЄС Європейського Парламенту та Ради щодо оцінки деяких планів та програм на довкілля;

Директива Ради 97/11/ЄС, що доповнює Директиву 85/337/ЕЕС стосовно оцінки впливу деяких державних і приватних проектів на навколишнє середовище;

Директива Ради 85/337/ЄЕС від 03.03.1997 р. стосовно оцінки впливу деяких державних і приватних проектів на навколишнє середовище.

Директива Ради 2006/43/ЄС про Звітність окреслює вимоги щодо регулярної звітності;

Директива Ради про оцінку впливу на довкілля (Директива ОВОС) 85/337/ЄЕС від 27.06.1985 р. і Директива про Стратегічну екологічну оцінку впливу на довкілля (Директива СЕО) 2001/42/ЄС Європейського Парламенту і Ради від 27.06.2001 р., які спрямовані на розв'язання екологічних проблем;

Директива про забезпечення участі суспільства в ОВОС (2003/35) підвищує прозорість і легітимність планів, програм і окремих проектів.

Характерною рисою природоохоронного законодавства країн ЄС є:

орієнтація на стійкий розвиток, який залежить від системи рішень і заходів, які повинні використовувати органи влади (включаючи органи управління) при реалізації природоохоронних планів дій і від законодавчих інструментів та ініціатив, встановлених регламентують правовими нормами;

використання цілісного підходу щодо тісного зв'язку між нормами, які регулюють сферу охорони навколишнього середовища і означає, що в процесі прийняття деяких рішень, законом дозволено враховувати широкий спектр інтересів і поглядів, включаючи суспільні [7].

Еволюція екологічної політики Європейського Союзу сформувала чіткі підходи до проблем навколишнього середовища, сприяла становленню ЄС в якості впливового суб'єкта міжнародної екологічної політики. З 1973 р. запроваджено шість європейських Програм дій у сфері навколишнього середовища. Шоста програма дій (2001 - 2010 рр.), яка називається "Навколишнє середовище 2010: наше майбутнє, наш вибір" прийнята напередодні масштабного розширення ЄС. Стратегія ЄС ґрунтується на чотирьох пріоритетних сферах, а саме: зміні клімату, природі і біорізноманіттю, довкіллю та здоров'ю населення, природним ресурсам і відходам [8].

У міру розвитку екологічної політики розширився перелік наявних засобів охорони довкілля. Паралельно з прийняттям рамкового законодавства для забезпечення високого рівня охорони довкілля, Співтовариство впровадило цілу низку інструментів охорони довкілля:

LIFE - фінансовий інструмент екологічного захисту, який спрямований на сприяння розвитку, впровадженню і оновленню екологічної політики та законодавства Співтовариства.

угоди про охорону довкілля: покращення екологічних аспектів діяльності підприємств та впровадження методів сталого виробництва шляхом заохочення добровільних заходів та угод щодо охорони довкілля;

екологічні мита та податки: сприяння застосуванню державами-членами фіскальних інструментів підвищення ефективності екологічної політики та забезпечення використання екологічних мит та податків у відповідності до законодавства Співтовариства;

програми підтримки НУО, що діють у галузі охорони довкілля. Ефективність діяльності громадських організацій у різних державах членах різна - найбільша активність громадськості є у Великобританії, Німеччині, Нідерландах та Данії, найменша - в Ірландії та Греції;

Інтегрована виробнича політика (Integrated product policy): Комісія представляє стратегію укріплення та зміни спрямування екологічної політики, пов'язаної з виробництвом, з метою сприяння розвитку ринку екологічно безпечної продукції, і зрештою, стимулювання громадського обговорення відповідних питань;

Європейське Агентство з питань довкілля: забезпечення осіб, відповідальних за прийняття політичних рішень, а також громадськості надійною та достовірною інформацією про стан довкілля;

Еко-маркування продукції: еко-маркування має на меті рекламування продукції зі зменшеним негативним впливом на довкілля (порівняно з іншими продуктами тієї самої групи);

Система екологічного менеджменту та екологічного аудиту Співтовариства (EMAS): EMAS спрямована на забезпечення постійного вдосконалення ефективності екологічної діяльності європейських організацій, а також забезпечення громадськості та зацікавлених сторін відповідною інформацією;

оцінка впливу на навколишнє середовище (ОВНС) певних державних та приватних проектів;

оцінка екологічних наслідків впровадження планів та програм: проводиться з метою сприяння включенню екологічних аспектів на етапах розробки та ухвалення планів та програм;

екологічні перевірки - мінімальні критерії: забезпечення більшої відповідності, а також більшої одностайності у застосуванні та впровадженні законодавства Співтовариства щодо охорони довкілля шляхом надання мінімальних критеріїв організації, проведення, пост-контролю та опублікування результатів екологічних перевірок в усіх державах-членах;

Європейський реєстр викидів та перенесення забруднюючих речовин (PRTR): покращення громадського доступу до інформації про стан довкілля і в такий спосіб сприяння запобіганню та зменшенню забруднення у довгостроковій перспективі.

Крім того, залежно від методології підходу до екологічної політики в кожній країні змінюються не тільки конкретні засоби впливу на природу, але й механізми екологічного управління, найбільш поширеними з них є:

платежі за природокористування, що представляють собою платежі за використання того чи іншого природного ресурсу (наприклад, парку, місць для риболовлі або полювання);

податки, призначені для забезпечення раціонального використання природних ресурсів і не компенсуються платежами за їх використання;

субсидії у вигляді всіх форм щодо фінансової допомоги, що надається забруднювачам або користувачам природних ресурсів на цілі охорони навколишнього середовища (безоплатні позики, пільгові позики, зниження податкових ставок, прискорена амортизація і т.д.);

виплати компенсацій за завдану екологічну шкоду: суми, що сплачуються згідно з цивільним законодавством в порядку компенсації за шкоду, заподіяну діяльністю, що викликає забруднення навколишнього середовища. Подібні суми можуть бути виплачені постраждалим реципієнтам (наприклад, у випадках хронічного або випадкового забруднення) або державі. Виплати можуть здійснюватися у рамках конкретних норм правової відповідальності та прийнятих систем компенсації, або ж в рамках компенсаційних фондів, які фінансуються за рахунок внесків потенційних забруднювачів;

перепродаж (передача) дозволу, права або квоти - засновано на принципі, що будь-яке збільшення ступеня використання природних ресурсів має бути компенсовано зниженням на еквівалентну величину, а іноді й більше.

Політику ЄС у сфері захисту навколишнього середовища фінансують держави-члени.

Однак, якщо заходи природоохоронної політики потребують непропорційно високих витрат, порівняно з можливостями органів влади держави-члена, Рада ЄС може ухвалювати відповідні положення з тимчасовими відступами від фінансових вимог. Види діяльності, які Співтовариство здійснює чи має намір здійснювати для захисту навколишнього середовища й збереження природи як в Європі, так і в усьому світі, стають дедалі дорожчими, а отже їх слід планувати на довгострокову перспективу. Усвідомлення цих реалій надало потужний імпульс створенню фінансових програм.

З 2007 р. фінансування політики з охорони навколишнього середовища відбувається переважно за допомогою двох фінансових програм - LIFE+ та Фінансового інструменту з цивільного захисту. Обидві програми надають фінансову підтримку шляхом надання грантів. Чотирма ключовими напрямами роботи інструменту LIFE+ є: а) боротьба зі змінами клімату; б) підтримання біорозмаїття та захист рідкісних видів флори і фауни; в) проекти, спрямовані на охорону здоров'я та підвищення якості життя; г) ініціативи, спрямовані на захист природних ресурсів та утилізацію відходів. Бюджет програми LIFE+ у 2007 - 2013 рр. складав майже 1,9 млрд євро.78 % бюджету пішло на надання грантової підтримки проектам, що працюють в екологічній сфері. 22 % Європейська Комісія витратила для фінансування своїх власних заходів у сфері захисту довкілля.

На сучасному етапі в країнах Заходу регулювання охорони природного середовища супроводжується і підкріплюється системою економічного стимулювання приватного капіталу, що заохочують до виконання нових законодавчих норм. Це і пряма дотація очисних і інших видів обладнання, і будівництво міських та районних водоочисних споруд, які позбавляють підприємства від відповідних витрат, пільгове цільове кредитування приватного сектора, і система податкових пільг. Паралельно із стимулюванням відпрацьовуються також і важелі примусу, які застосовуються до порушників цілісності природного оточення. У першу чергу це заборона виробництва, будь - яких хімічних речовин, що володіють підвищеною токсичністю, вимога про припинення викидів у навколишнє середовище залишкових продуктів в місцях і районах, де склалося критичне становище з точки зору стану навколишнього середовища. У деяких країнах для забруднюючих середовище підприємств встановлюється обов'язок виплачувати в скарбницю прогресивний податок за "наднормативні" викиди забруднюючих та інших шкідливих речовин. Ряд законодавчих систем передбачає штрафи у разі недотримання встановлених екологічних норм, а в окремих випадках - тюремне ув'язнення порушників законів чи заборона діяльності підприємств [1].

Значну роль у вирішенні екологічних проблем у ЄС відіграють загальноєвропейські природоохоронні інституції. Це обумовлено їх відносною свободою від повсякденних проблем, притаманних кожній державі-членові, та правом ініціативи щодо гармонізації законодавства в екологічній сфері.

Основними суб'єктами ініціювання та імплементації екологічної політики ЄС є:

Європейська Комісія (Комісія ЄС) - основний учасник процесу вироблення політики у сфері охорони навколишнього середовища. Комісія ЄС отримує інформацію про законодавчі чи адміністративні наміри держав-членів. Вона відстежує якість впровадження державами-членами норм законодавства ЄС в національне законодавство й ініціює процедури проти держав, які або не імплементують положення щодо довкілля цілком і точно, або не повідомляють про національні заходи в цій сфері.

Генеральний Директорат (ГД) з питань довкілля є підрозділом Європейської Комісії, який розробляє законодавство та політику Європейського Співтовариства щодо вирішення екологічних проблем та забезпечує виконання державами-членами узгоджених дій щодо цього. Цей ГД є одним з 36 генеральних директоратів та спеціалізованих служб, з яких структурно складається Європейська Комісія. Він розташований переважно в Брюсселі й налічує у своєму штаті близько 550 працівників.

Перш ніж видати законопроект, ГД з питань довкілля проводить різнопланові консультації з представниками урядів, екологічних НУО, промислових галузей, груп, які мають специфічні інтереси, та (якщо це необхідно) з технічними експертами. Комісія подає законодавчі пропозиції на розгляд до Ради Міністрів та Європейського Парламенту, а потім ці три інституції спільно працюють над остаточною версією документа.

Після 1992 р. значного впливу в екологічній політиці набули неурядові організації та громадяни держав-членів, чиї звертання можуть призвести до проведення розслідування та, у разі виявлення порушень, до застосування процедури, що передбачена в ст.226 Договору про ЄС.

Рада ЄС. Міністрам екології, які на рівні ЄС мають більшу свободу дій, часто вдається приймати законодавчі акти, які навряд чи були б підтримані в національних урядах.

Європейський парламент, на відміну від багатьох парламентів держав-членів, має значно більший вплив на екологічну політику Співтовариства.

Європейське екологічне агентство. Питаннями захисту та поліпшення стану навколишнього середовища відповідно до положень Договору та Програм дій Європейського Співтовариства у сфері навколишнього середовища опікується Європейське екологічне агентство (інша назва - Європейське агентство з питань довкілля), створене відповідно до постанови Ради міністрів ЄС у травні 1990 р. як незалежний орган, метою якого є захист та поліпшення стану навколишнього середовища відповідно до положень Договору та Програм дій Співтовариства у сфері навколишнього середовища, що здійснює моніторинг, збір та аналіз інформації про навколишнє середовище для оцінки ступеня екологічної небезпеки, створення умов для розробки законодавства і реалізації програм збереження довкілля.

Суд ЄС відіграє важливу роль, вирішуючи які екологічні заходи є допустимими в контексті єдиного внутрішнього ринку, а також хто з потенційних позивачів має право оскаржувати екологічні рішення. Суд ЄС підтримував політику ЄС у сфері захисту навколишнього середовища навіть за відсутності протягом певного часу належної юридичної бази в договорах Співтовариства.

В ЄС у процесі децентралізації влади національні уряди багатьох країн передали широке коло повноважень з охорони навколишнього природного середовища органам місцевого самоврядування [9-10].

Таким чином, еволюція екологічної політики ЄС сформувала чіткі підходи до проблем навколишнього середовища, сприяла становленню ЄС як впливового суб'єкта міжнародної екологічної політики, одним зі світових лідерів у сфері міжнародного природоохоронного співробітництва. При цьому екологічна політика і діяльність ЄС, у цілому, нерозривно пов'язані з глобальними заходами у сфері захисту навколишнього середовища, в тому числі проведеними під егідою ООН.

Наближення до екологічних норм ЄС складає одну із головних проблем для країн, що співпрацюють з Співтовариством.

Запорукою стабільного і сталого розвитку України є консолідація українського народу навколо європейських цінностей та стандартів у політичній, економічній, соціальній та інших сферах життєдіяльності людини, зокрема і в природоохоронній.

Список використаних джерел