Програмне правове регулювання відносин України та Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Одеська національна морська академія

Кафедра адміністративного та кримінального права

ПРОГРАМНЕ ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВІДНОСИН УКРАЇНИ ТА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Б.В. Бабін

доктор юридичних наук, доцент

Анотація

У статті розглянуті аспекти використання правових механізмів програмного регулювання взаємодії Європейського Союзу та третіх держав (на прикладі України). Розглянуті відповідні правові акти, інститути та механізми, досліджено форми програмного регулювання цих відносин. Проаналізовано специфіку національної імплементації у сфері програмного регулювання.

Ключові слова: Європейський Союз, План дій, міжнародна програма, національна програмна імплементація, правове програмування.

В статье рассмотрены аспекты использования правовых механизмов программного регулирования взаимодействия Европейского Союза и третьих государств (на примере Украины). Рассмотрены соответствующие правовые акты, институты и механизмы, исследованы формы программного регулирования этих отношений. Проанализировано специфику национальной имплементации в сфере программного регулирования.

Ключевые слова: Европейский Союз, План действий, национальная программная имплементация, международная программа, правое программирование.

The aspects of using the legal mechanisms of program regulation of the correlations of the European Union and the third states (on Ukrainian example), are looked at the article. The coherent legal acts, institutes and mechanisms are watched, forms of the program regulation in those relations are researched at. Specification of the national implementation in area of the program regulation are analyzed at.

Key words: Action Plan, European Union, international program, legal programming, national program implementation.

Особливості виникнення, реалізації, класифікації програмних наднаціональних правових регуляторів досі є невизначеними у доктринальних дослідженнях. Водночас такі програми стали формою регулятивних норм, зокрема, в рамках двосторонніх міждержавних правовідносин, зовнішньої та внутрішньої організаційно-правової активності міжнародних організацій глобального та регіонального вимірів; з'являються регламентні акти у сфері міжнародного програмування. Це обумовлює актуальність аналізу проблеми міжнародних правових програм. Зокрема, важливою складовою такого аналізу є визначення міжнародно-правового змісту програмного регулювання взаємодії Європейського Союзу (далі - ЄС) та окремими третіми державами. Водночас на вітчизняному прикладі можна дослідити особливості програмного правового регулювання взаємодії між Україною та ЄС, що можна вважати метою цієї статті.

Завданнями цієї роботи є визначення специфіки програм, схвалених між ЄС і окремими державами (на прикладі України), особливостей їх розроблення та застосування (імплементації), відмінностей структури та правового змісту цих програм. Слід зауважити, що питання міжнародних (наднаціональних) програм досі аналізувалися насамперед у зв'язку із правовою доктриною, яка була розроблена з нашою участю та знайшла свій розвиток у працях О.Ю. Іваницького, В.О. Клочкова, В.О. Кроленко, Е.В. Третьяка, К.В. Удовенко та ін. Окремі теоретики міжнародного права, зокрема Г.Ю. Бувайлик, А.С. Гавердовський, Г.П. Жуков, Н.М. Ульянова, С.В. Черниченко розглядали аспекти міжнародної програмної діяльності, але ці праці застарілі емпірично та ідеологічно.

Програмне регулювання відносин України та ЄС на сьогодні знайшло свій вираз, зокрема, у таких актах, як Плани дій: План дій ЄС в галузі юстиції та внутрішніх справ від 12 грудня 2001 р., План дій "Україна - ЄС" від 21 лютого 2005 р., План дій Україна - ЄС у сфері юстиції, свободи та безпеки від 18 червня 2007 р. та План дій з лібералізації візового режиму. "Безвізовий діалог між Україною та ЄС" від 22 грудня 2010 р. Отже, варто проаналізувати правовий зміст та форму відповідних актів.

План дій ЄС в галузі юстиції та внутрішніх справ (ЮВС) було погоджено на IV засіданні Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС 12 грудня 2001 р. Документ складався з чотирьох розділів ("Завдання та стратегічні цілі", "Рамки співробітництва", "Сфери співробітництва" та "Імплементація (інструменти та заходи)"), із спеціальним зазначенням, що "перелік пріоритетів, зазначених в цьому Плані, не є вичерпним" і що "при необхідності до Плану можуть бути додані інші заходи в галузі юстиції та внутрішніх справ" [1]. Цікаво, що серед завдань Плану 2001 р. передбачалося підвищення координації програм надання допомоги країнами-членами та ЄС для відображення пріоритетів в галузі співробітництва; а в якості рамок співробітництва було наведено програми ЄС:

- План дій щодо організованої злочинності 1997 р.;

- План дій у сфері юстиції та внутрішніх справ 1998 р.;

- Спільна стратегія щодо України 1999 р.;

- Стратегія ЄС щодо наркотиків на 2000-2004 рр. 1999 р.;

- План дій ЄС щодо наркотиків на 2000-2004 рр. 2000 р.

До сфер співробітництва Планом 2001 р. включено питання міграції та притулку, прикордонного співробітництва та візової політики, організованої злочинності, тероризму, співробітництва у сфері судочинства та в правоохоронній сфері, аспекти посилення ролі судової влади, верховенства закону та покращення управління. Для імплементації Плану 2001 р. ЄС спільно з українськими органами влади зобов'язувався розробити план-графік, включаючи імплементацію, моніторинг та оцінку й визначення щорічних пріоритетів. Функції моніторингу та оцінки імплементації Плану 2001 були надані відповідному підкомітету, створеному в рамках Угоди про співробітництво між ЄС та Україною. Підкомітет мав зустрічатися щонайменше раз на рік, а при необхідності частіше, для обговорення конкретних питань; на цих зустрічах мали встановлюватися щорічні пріоритети Плану.

До кінця 2005 р. Рада ЄС мала переглянути діяльність за Планом дій 2001 р. та винести рішення про здійснення подальших досліджень з цього приводу. Представництва Європейської комісії та країн-членів ЄС в Києві (ЮВС-аташе, контактні особи, консульський персонал) мали "проводити регулярні зустрічі для обговорення питань", що містяться в Плані 2001 р. Також визначалося доцільним проведення періодичних спільних засідань із представниками української місії при ЄС в Брюсселі. Окрім обміну відповідною інформацією, ЮВС-аташе мали оцінювати виконання Плану дій та виступати з пропозиціями про покращення цього процесу. Елементами імплементації Плану 2001 р. також були визначені "належна участь України в програмах ЄС та країн-членів" та використання програми ТАСІС на підтримку зусиль України.

Подібний План дій Україна - ЄС у сфері юстиції, свободи та безпеки (ЮСБ), схвалений 18 червня 2007 р., складався з п'ятьох розділів ("Виклики та стратегічні цілі", "Свобода", "Безпека", "Юстиція" та "Імплементація"). У ньому визнавалося, що План дій 2001 р. "заклав фундамент для такого співробітництва, передбачаючи широкий спектр дій, зокрема, за напрямами управління кордонами та віз, міграції і притулку, боротьби із злочинністю і тероризмом, а також зміцнення судової влади, верховенства права та належного управління" та "сформував розділ "Юстиція, свобода і безпека" Плану дій Україна - ЄС 2005 р. До Плану дій 2007 р. додавався План-графік, який дав "змогу відслідковувати виконання Плану дій", а сам План дій 2007 р. повинен був бути переглянутим "із метою посилення у конкретний спосіб співробітництва між Україною та ЄС з урахуванням розвитку зони свободи, безпеки і юстиції у ЄС та безпосереднього сусідства".

У Плані дій 2007 р. передбачалося, що його План-графік буде "живим" документом, який оновлюватиметься принаймні один раз на рік. Пріоритети співробітництва мали переглядатися Підкомітетом № 6 "Юстиція, свобода та безпека" і міністрами юстиції і внутрішніх справ ЄС та України в ході проведення засідань у форматі Україна - Трійка ЄС, для чого підкомітет № 6 мав збиратися принаймні один раз на рік. Додатково Група з питань юстиції, свободи та безпеки у Києві, яка складалася з представників країн - членів ЄС (аташе з питань ЮСБ, офіцери зв'язку, консульський персонал) та Європейської комісії, мала право проводити регулярні зустрічі з метою обговорення питань Плану дій 2007 р. У п. 5 V розділу Плану передбачалося, що для підтримки заходів, визначених у цьому документі, буде "в межах існуючих пріоритетів" надана фінансова допомога ЄС а "нові інструменти зовнішньої допомоги суттєво збільшать гнучкість [її] застосування" [2].

Отже, можна побачити, що Плани дій 2001 р. та 2007 р. передбачали подібні механізми власної імплементації. Така імплементація мала двосторонній та, зокрема, програмний характер. Так, у Плані дій 2007 р. згадувалися, як правові засадничі акти, і загальний План Дій Україна - ЄС, затверджений на засіданні Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС 21 лютого 2005 р., і Гаазька Програма, затверджена Радою ЄС 4 листопада 2004 р., План дій з її виконання від 16 червня 2005 р., а також Глобальна стратегія розвитку зовнішнього виміру співробітництва у сфері юстиції, свободи та безпеки ЄС від 12 грудня 2005 р. Фактично План дій 2007 р. розглядався, як імплементаційний механізм з їх реалізації. Так, у ч. 1 розділу IV Плану дій були встановлені 11 цілей, що мали співвідноситися із положеннями розділу "Демократія, верховенство права, права людини та основні свободи" Плану дій Україна - ЄС 2005 р. Серед національних програмних імплементаційних заходів у Плані дій 2007 р. згадувалися:

- державна програма боротьби з торгівлею людьми;

- національна стратегія по боротьбі з переміщенням наркотиків, відповідно до Стратегії та Плану дій ЄС з протидії наркоманії;

- антикорупційна стратегія з метою суттєвого зменшення рівня корупції відповідно до рекомендацій експертів Ради Європи.

Розглянемо детальніше вже згаданий План дій "Україна - Європейський Союз. Європейська політика сусідства", схвалений урядом України 12 лютого 2005 р. та Радою з питань співробітництва між Україною і ЄС 21 лютого 2005 р. [3]. Цей План дій визначався сторонами як важливий новий крок у процесі інтенсифікації політичних, безпекових, економічних та культурних відносин, включаючи транскордонне співробітництво та спільну відповідальність у запобіганні та врегулюванні конфліктів. План дій 2005 р. був розроблений на три роки, його імплементація мала сприяти реалізації положень Угоди про партнерство та співробітництво як діючої основи співробітництва України та ЄС та підтримці мети України щодо подальшої інтеграції до європейських економічних та соціальних структур.

Імплементація Плану дій мала значно наблизити українське законодавство, норми та стандарти до законодавства ЄС, закласти "міцну основу для подальшої економічної інтеграції, включаючи через спільні зусилля у напрямку Зони вільної торгівлі ЄС-Україна після вступу України до СОТ, на основі ухвалення та реалізації економічних та торговельних норм та правил, які сприятимуть посиленню торгівлі, інвестування та зростання". План дій 2005 р. мав сприяти "розробці та реалізації стратегій та заходів, спрямованих на забезпечення економічного зростання та соціального зближення, зростання життєвого рівня та захисту навколишнього середовища, забезпечуючи тим самим досягнення довгострокової цілі сталого розвитку". Згідно з приписами Плану дій 2005 р. Україна та ЄС мали спільно працювати з метою його виконання згідно з ухваленою Спільною стратегією ЄС щодо України.

Планом дій 2005 р. було встановлено комплексний перелік пріоритетів, "як в рамках, так і поза рамками Угоди про партнерство та співробітництво", причому серед цих пріоритетів особливу увагу було приділено 14 групам. План. визначив цілі та дії для співпраці України та ЄС на період його тривалості. У разі виникнення потреби з боку ЄСу в специфічних заходах, які вимагатимуть прийняття юридично обов'язкових рішень, Європейська комісія мала рекомендувати Раді ЄС прийняти необхідні директиви для переговорів. Спільні органи, створені згідно з Угодою про партнерство та співробітництво, були зобов'язані як сприяти виконанню Плану дій, так і контролювати його виконання. Першу оцінку виконання Плану дій передбачалося здійснити не пізніше ніж через два роки після його схвалення, цей План дій міг зазнавати змін, доповнень та оновлень "з метою відображення прогресу у виконанні пріоритетів" .

Як і зазначені вище спеціалізовані Плани дій, План дій 2005 р. приділяв істотну увагу програмній імплементації власних приписів та норм. Так, у Плані йшлося, зокрема, про необхідність запровадження стратегічного планування на державному та регіональному рівнях в Україні, розробки проекту Державної стратегії регіонального розвитку до 2015 року та створити нормативно-правову базу для стимулювання розвитку регіонів, включаючи депресивні території (п. 8 ч. 2.2 Плану дій). Також передбачалося завершити розробку та прийняти державну стратегію сталого розвитку та здійснити заходи для забезпечення її імплементації, вжити заходів у напрямку її виконання (п. 9 ч. 2.2 Плану дій).

Більш спеціалізовані програмні заходи План дій 2005 р. передбачав у п. 1 ч. 2.5 стосовно питань транспорту, у ній, зокрема, приписувалося:

- розробити та започаткувати впровадження національної транспортної стратегії, включаючи розвиток національної транспортної інфраструктури;

- продовжити розробку Концепції сталої національної транспортної політики розвитку всіх видів транспорту відповідно до Білої книги ЄС з транспорту;

- визначити та спрямувати фінансові джерела, прийняти стратегії фінансування, з урахуванням рішення про поширення на Україну мандату Європейського інвестиційного банку.

Певна увага в Плані приділялася й міжнародним програмним заходам; зокрема, передбачалося:

- доопрацювати спеціальний "План дій поглиблення співробітництва між Україною та ЄС у сфері науки та технологій";

- збільшити участь у програмі ЄС Еразмус Мундус;

- посилити участь України у програмі Tempus III та використовувати її для розширення співробітництва в сферах професійно-технічної освіти;

- розширити співробітництво у сфері неформальної освіти молоді та сприяти розвитку міжкультурного діалогу через програму ЄС "Молодь";

- забезпечити підтримку регіонів та участь у підготовці та впровадженні "Програм сусідства" за участю України;

- підвищити ефективність проектів та програм у сфері транскордонного та регіонального співробітництва через забезпечення активної підтримки та залучення місцевих та регіональних рівнів.

Певною мірою інший порядок реалізації передбачено у Плані дій з лібералізації візового режиму "Безвізовий діалог між Україною та ЄС", презентованому для України в Брюсселі 22 грудня 2010 р. До речі, цікаво, що, на відміну від розглянутих вище Планів дій, текст цього документу не був оприлюдненим для широкої українській громадськості. План дій 2010 р. складається із двох частин, у першій ("Загальні засади") йдеться про попередню оцінку наслідків можливої майбутньої лібералізації візового режиму та методологію реалізації Плану, частину другу розділено на чотири блоки, розподілені на два етапи та підблоки. До першого етапу блоків Плану дій 2010 р. віднесено заходи у сфері законодавства та політичних засад, а до другого - критерії ефективної імплементації Плану дій у відповідній сфері. Як відзначали із цього приводу автори Плану, "з метою сприяння стійким та добре спланованим реформам План дій містить два рівні критеріїв - попередні критерії стосовно політичних засад, які відкриватимуть шлях до досягнення більш конкретних критеріїв (ефективне та стійке виконання відповідних заходів)" [4].

План дій 2010 р. визначив "всі заходи, які має схвалити та імплементувати Україна" та встановив "чіткі вимоги, що мають бути виконані". План дій визначений його авторами, як документ, розроблений з урахуванням сучасного прогресу України у безвізовому діалозі, експертного аналізу, підготовленого на стадії безвізового діалогу з вивчення відповідних умов, та відповідей України на детальний "запитальник", наданих влітку 2010 р., що стосувались чотирьох блоків питань у рамках діалогу. Планом передбачено, що у разі, якщо відбудуться суттєві зміни в поточній ситуації, Європейська комісія може запропонувати його перегляд і адаптацію. Європейська комісія має звітувати Раді ЄС про виконання першого набору критеріїв з метою прийняття рішення про ініціювання оцінки виконання другого набору критеріїв.

Останній буде оцінюватися під час виїзних перевірок за участі експертів держав-членів ЄС. З цією метою Європейська комісія має пропонувати Україні надати детальну інформацію, включаючи відповідні статистичні дані, що дозволить Комісії оцінити конкретні результати на місці. Європейська комісія має регулярно звітувати Європейському парламенту та Раді ЄС про виконання цього Плану дій. Перший звіт мав бути наданий всередині 2011 р. Європейська комісія також має здійснити "більш глибокий аналіз можливих міграційних та безпекових наслідків майбутньої візової лібералізації ... перед тим як Комісією та Радою прийматиметься рішення про започаткування оцінки другого набору критеріїв". Таким чином, можна побачити, що План дій 2010 р. вважається його авторами значно більш інтерактивним документом та механізмом, ніж розглянуті вище плани.

Втім, і План дій 2010 р. передбачає широку національну програмну імплементацію. Так, у ньому згадується про необхідність:

- схвалення Плану дій, що міститиме часові рамки повного переходу на видачу біометричних закордонних паспортів;

- схвалення Національної стратегії інтегрованого управління кордонами та Плану дій з її імплементації, із часовими рамками та конкретними цілями;

- схвалення Національної стратегії управління міграцією з метою ефективної імплементації законодавчої бази у сфері міграційної політики та Плану дій, що "міститиме часові рамки, конкретні цілі, заходи, результати, показники виконання та достатні людські і фінансові ресурси";

- схвалення всеохоплюючої стратегії боротьби з організованою злочинністю разом з Планом дій що також "міститиме часові рамки, конкретні цілі, заходи, результати, показники виконання та достатні людські і фінансові ресурси" [4].

У цих приписах симптоматичним слід вважати вимоги з боку ЄС щодо відповідності національних імплементаційних програмних заходів України стандартам програмного регулювання, що можна пояснити насамперед наявністю попереднього досвіду неефективної національної імплементації Україною програмних актів ЄС.

Підсумовуючи, можна дійти наступних висновків. В рамках міжнародного співробітництва сьогодні усталеною є практика укладання двосторонніх програмних актів між ЄС та державами, що не є його членами, про що, зокрема, свідчить досвід відносин у площині ЄС-Україна. У цьому вимірі за останні роки схвалено декілька двосторонніх Планів дій, що містять обов'язкові та рекомендаційні приписи та норми, і тому вони можуть вважатися специфічною формою сучасного міжнародного права. Ці Плани дій розглядаються сторонами як засіб імплементації програм ЄС на двосторонньому рівні, причому водночас передбачається активне застосування національних програмних актів для їх імплементації в Україні. В останні роки спостерігається прагнення сторін більш ефективно запровадити у ці акти принципи програмного регулювання та програмного менеджменту.

Дослідження особливостей правового забезпечення імплементаційних процесів для програмних актів формату "Україна-ЄС" має стати підґрунтям для подальших наукових досліджень.

Список використаної літератури:

правовий регулювання імплементація європейський

1. План дій ЄС в галузі юстиції та внутрішніх справ: погоджено на IV засіданні Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС 12 грудня 2001 р. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi- bin/laws/main.cgi

2. План дій Україна - ЄС у сфері юстиції, свободи та безпеки від 18 червня 2007 р. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi- bin/laws/main.cgi

3. Європейська політика сусідства: План дій "Україна - ЄС", схвалений Кабінетом Міністрів України 12 лютого 2005 р. та Радою з питань співробітництва між Україною і ЄС 21 лютого 2005 р. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

4. Безвізовий діалог між Україною та ЄС : План дій з лібералізації візового режиму від 22 грудня 2010 р. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://novisa.com.ua/ua/action_doc/?action_doc_id=60

Размещено на Allbest.ru