Сучасний стан співробітництва України з Європейським союзом щодо візової лібералізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

СУЧАСНИЙ СТАН СПІВРОБІТНИЦТВА УКРАЇНИ З ЄВРОПЕЙСЬКИМ СОЮЗОМ ЩОДО ВІЗОВОЇ ЛІБЕРАЛІЗАЦІЇ

Олена Оберемко

ДВНЗ «УжНУ»

Як відомо, План дій з візової лібералізації (ПДВЛ) [1] містить вичерпний перелік критеріїв, необхідних для скасування віз для короткострокових (до 90 днів) поїздок до країн Шенгенської зони, що має здійснюватись у два етапи. Перелік цей - стандартний і за останні п'ять років неодноразово вручався різним країнам Сходу та Півдня, які не є членами ЄС, котрі заявляли про бажання позбутися тяжкої рутини візового режиму (для країн колишньої Югославії та Албанії документ іменувався "дорожня карта"). І хоча певна "національна специфіка" в критеріях, наданих різним країнам, є, все ж загальні вимоги до законодавчих реформ ідентичні:

- безпека документів;

- міграційні питання;

- громадський порядок і безпека;

- зовнішні відносини і фундаментальні права людини.

Коли в листопаді 2010 р. Україна отримала ПДВЛ, Президент України публічно пообіцяв виконати його за півроку. Експерти вже тоді говорили про невиправданість таких очікувань, прогнозували рік-два, але... три роки пішло лише на першу фазу без волевиявлення стосовно останніх кроків, і це вже очевидний перебір [2]. Так, ще 8 липня 2013 р. професійна громадська ініціатива "Європа без бар'єрів" провела чергове публічне обговорення стану справ із візовою лібералізацією і констатувала, що з числа великих великих проблем залишаються дві: по-перше, заснування в Україні реально діючого антикорупційного органу (на даному етапі - ухвалення закону про створення такого органу) і, по-друге, посилення антидискримінаційного законодавства відповідно до поданого урядом законопроекту № 2342 - про запобігання та протидію дискримінації.

Моніторингове дослідження "Європи без бар'єрів", підтримане Міжнародним фондом "Відродження", виявило й інші недоробки, включно з відомою проблемою біометричних паспортів, яких в Україні досі немає, і незадовільну якість закону про єдиний демографічний реєстр, і менш відомі проблеми, як, наприклад, відсутність підпису під необхідними угодами з Європейським бюро юстиції Eurojust та поліцейським відомством Europol.

Виконання пунктів ПДВЛ, що охоплюють більш як 50 критеріїв та завдань з різних напрямів державної політики, потребують належної координації. Національний центр з виконання ПДВЛ, утворений у квітні 2011 року, дефакто не працює ще з кінця 2012 р. [3]. Після відставки першого віце-прем'єра В.Хорошковського ніхто в уряді взагалі не виявляв помітного інтересу до цієї проблематики. У розрізі нинішніх подій вбачається необхідним негайно поновити роботу згаданого Національного центру, з обов'язковим включенням незалежних експертів до його складу. Голова Центру повинен доповідати керівництву уряду щотижня -- як це робилося в Молдові. Відверті ознаки хаосу в процесі ухвалення кадрових та інституційних рішень, що супроводжували процес (непризначення в новий уряд профільного віце-прем'єра з європейської інтеграції Б.Тарасюка, який міг би бути головою Центру), наразі не додають оптимізму.

За три роки виконання ПДВЛ уряд і парламент фактично здійснили законодавчу реформу, привівши нормативну базу у відповідність до міжнародних вимог і стандартів ЄС. Загалом у рамках ПДВЛ було ухвалено майже 40 законів України, понад 50 постанов і розпоряджень, потрібних для повноцінної імплементації ухвалених законів, розроблено десятки концептуальних рамкових та планувальних документів, укладено й ратифіковано відповідні міжнародні угоди та конвенції. Процес законодавчого забезпечення впродовж кількох років змінював свій темп від форсованого до уповільненого, втім результатом стало істотне оновлення ключового законодавства, необхідного для досягнення прогресу у скасуванні віз з боку ЄС.

Разом з тим деякі з них містять недоліки й прогалини, на які неодноразово вказували незалежні експерти, що здійснюють системний моніторинг виконання владою завдань візової лібералізації, зокрема зазначені вище. Так, чимало запитань викликає Закон «Про єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус»[4] (ЄДДР). З огляду на наміри уряду розпочати видачу біометричних паспортів уже до кінця 2014 року[5], постає питання, що робити з Єдиним державним демографічним реєстром (далі ЄДДР), для запуску якого, за оцінками відповідальних ЦОВВ, необхідно кілька років і сотні мільйонів гривень.

Втім, затиснутий часовими рамками та стримуваний високими політичними ризиками уряд усе ж таки продемонстрував готовність шукати нестандартні рішення, погодивши передачу Державного центру персоналізації документів в управління Державного підприємства "Поліграфічний комбінат "Україна", а відповідальним за створення ЄДДР визначивши НБУ. Плановані заходи можуть стати тимчасовим інструментом, що дасть Міграційній службі та Міністерству внутрішніх справ змогу розпочати процес видачі біометричних паспортів у другій половині цього року. Саме тому для гармонізації підходу до видачі нових закордонних паспортів та забезпечення доступу до них по всій Україні пропонується найближчим часом затвердити план заходів із запровадження документів, що посвідчують особу, з безконтактним електронним носієм.

Окремий блок завдань - удосконалення законодавчого пакета боротьби з корупцією, ухваленого у травні 2013 року. Корупція залишається стрижнем негативного іміджу України, і прийнятих у травні змін до антикорупційного законодавства недостатньо. Немає консенсусу з приводу створення незалежного органу, уповноваженого проводити антикорупційні розслідування. Національний антикорупційний комітет, що існує з 2010 р., - по суті фіктивний орган: засідання комітету не проводяться понад півтора року, і про якийсь його вплив на державну політику годі й казати. Без законодавчих рішень у цій сфері закрити "антикорупційну" частину ПДВЛ не вдасться.

На думку О. Сушко, головна проблема тепер - у антидискримінаційному законі. Водночас перебіг дебатів у Європарламенті засвідчив, що подальші кроки стосовно свободи пересування громадян України не будуть легкими [6]. Вже під час дебатів 16 квітня 2013 року фракція лібералів у ЄП закликала депутатів відкласти ратифікацію угоди, поки в українському парламенті перебувають на розгляді проекти законів про заборону так званої пропаганди гомосексуалізму. Йдеться про законопроект №0945 [7] (нардепів Унгуряна, Чорновола, Григорович та інших), що дістався у спадок від попередньої каденції парламенту, та законопроект №1155 [8], поданий 2 квітня депутатом Колесніченком. Обидва документи суттєво звужують встановлені Конституцією рамки свободи слова, аргументом "захисту дітей"; запроваджують кримінальне переслідування із перспективою 3-5-річного тюремного ув'язнення для всіх, хто відважиться висловлюватися публічно на захист сексуальних меншин, тобто поширювати про них, як сказано в законопроекті Колесніченка, "будь-яку позитивну інформацію".

Поданий Кабміном законопроект № 2342 [9] впроваджує в трудове законодавство норму про недопустимість дискримінації громадян під час прийому на роботу та отримання професійної освіти за ознакою сексуальної орієнтації. Це уточнення вже діючої норми принципово не змінює правових рамок, однак розширює їх до цивілізованого мінімуму. В основу законодавчої новели покладено Директиву ЄС 2000/78 [10], яка встановлює загальні рамки недопущення дискримінації у сфері працевлаштування та профнавчання. Жодних інших загальних норм тут немає й не передбачається, відповідно відсутні й найменші підстави трактувати цей законопроект у контексті "одностатевих шлюбів" та "гей-парадів".

Аналогічний закон непросто проходив кілька років тому в Сербії, а зовсім недавно -- у Молдові. В суспільствах із посттоталітарними травмами неважко переключити увагу з реальних проблем на "інших" громадян, у даному разі -- на геїв та загрозу "гомодиктатури", на правозахисників, котрі захищають права меншин. Благо, є і гроші, і активісти, які розсилають листи з погрозами та sms-повідомлення з прокльонами на адресу незгодних. Негативну позицію традиційно займає церква, особливо там, де сильний вплив Московського патріархату.

Доопрацювання необхідне і за іншими напрямами. Управління міграцією -- сфера, що перебуває під особливим контролем експертів з ЄС. Безвізовий режим і можливе зростання міграційних ризиків - одна з причин сталого інтересу до модернізації системи управління. Належні зміни мають відбутись і в питаннях притулку та реадмісії. Згідно з рекомендаціями ЄС, слід удосконалити механізм повернення мігрантів та запровадити низку процедурних інструментів для додаткового і тимчасового захисту осіб, що попросили міжнародного захисту в України.

Україні варто прислухатись і до порад ОБСЄ. Ця організація пропонує Україні два підходи щодо міграційної політики для розв'язання проблеми. Перший полягає у спробі попередити чи обмежити міграцію і вжити заходів для посилення безпеки країни; другий передбачає поліпшення управління міграційними потоками з метою оптимізації і розвитку партнерських відносин та діалогу. Для втілення цих підходів ОБСЄ передбачає відповідно класичні і новітні інструменти. Новітні інструменти ґрунтуються на тих позиціях, що в контексті свободи торгівлі і глобалізації міграція має стати фактором розвитку [11].

З цього приводу слушно зауважила Президент Латвійської Республіки: «Все буде залежати від України, тому що всі справи, які треба зробити як домашнє завдання, все буде на боці України. Європа тільки подивиться, і якщо все зроблено, тоді буде вирішувати. Ми, європейські країни, завжди готові прийняти Україну, як тільки вона буде готова» [12].

Водночас Європейський Союз має вжити низку заходів, які сприяли б розбудові безпечного спільного середовища для мобільності осіб. За словами О.Сушка, "ЄС має допомогти своїм партнерам виконати свої політичні та законодавчі зобов'язання, які вони вже взяли на себе у рамках ЄПС у судовій та правоохоронній сферах" [12]. Це можна зробити шляхом здійснення низки заходів:

- посилення технічної співпраці та фінансової допомоги;

- допомоги країнам-партерам у створенні процедури управління зовнішніми кордонами відповідно до найвищих стандартів;

- допомоги країнам-партнерам у встановленні ефективного режиму захисту даних, який дасть змогу їм обмінюватися оперативною інформацією з Європолом і Євроюстом у контексті двосторонніх договорів;

- надання країнам-партнерам спеціального статусу у відповідних агентствах ЄС, де це можливо;

- підтримка країн-партнерів у прийнятті та ефективному виконанні національних стратегій відповідно до стандартів ЄС для рішучої боротьби проти організованої злочинності, торгівлі людьми та корупції у вищих ешелонах влади, а також для попередження відмивання грошей та фінансування тероризму, які потребують ефективної боротьби на ранніх етапах [12].

Актуальним для України також стає питання інтеграції трудових мігрантів, оскільки наша держава приймає велику кількість іноземних шукачів робочих місць, особливо зі Cходу. Відомо, що в Києві вже з'являються місця компактного проживання іноземців двох-трьох поколінь (наприклад мікрорайон Троєщина), які щороку розширюються.

Крім того, зазначені проблеми можна доповнити ще, пунктами, визначеними М. Чулаєвською [13], а саме:

- функціонування в Україні процедур реєстрації осіб, що є пережитком радянсько-комуністичного режиму і призводить до необгрунтованих обмежень чи зобов'язань щодо свободи пересування людей у межах України та виїзду з її території;

- обов'язкове медичне страхування, а точніше його брак в Україні;

- відсутність демаркованих на місцях кордонів з сусідніми країнами.

Під час підготовки до безвізового режиму з ЄС Україні треба враховувати і той факт, що до неї будуть ставитись щораз вищі вимоги, ніж до країн, з якими вже укладені угоди про лібералізацію візового режиму або підписані дорожні карти. Це не пов'язано із жодними суб'єктивними факторами, а пояснюється швидше тим, що в процесі впровадження безвізових режимів виявляються різноманітні недоліки, які потребують подальших усунень, виникають специфічні обставини, які необхідно враховувати тощо. Тому ЄС, дбаючи про те, щоб у перспективі усунути якнайбільшу кількість недоліків, які можуть створити проблеми у функціонуванні лібералізованого візового режиму, намагається передбачити і врегулювати їх заздалегідь із новими країнами-партнерами. Це виявляється у формі додаткових вимог до претендентів на безвізовий режим, посилення контролю за їх виконанням.

Недоліком Плану дій є те, що він не встановлює жодних чітких критеріїв оцінки виконання Україною передбачених завдань, індикаторів, які б вимірювали рівень просування України до безвізового режиму. Це, природно, може призвести до того, що для українців будуть незрозумілими висновки ЄС щодо можливості запровадження безвізового режиму. Тому в переговорах з ЄС Україна має наполягати на впровадженні таких критеріїв та індикаторів, а також запропонувати власні. За приклад можна взяти так звану "Інформаційну дошку", створену Комісією на пропозицію глав держав і урядів ЄС, що містила перелік конкретних заходів, які потрібно було здійснити впродовж п'яти років для виконання завдань, поставлених на саміті в Тампере щодо формування простору безпеки, свободи і правосуддя. Така дошка також дає можливість здійснювати постійний моніторинг досягнутого поступу. Крім того, до звітів про виконання угод Україні необхідно показувати конкретні життєві ситуації, що засвідчить реальність дій і підтвердить, що Україна цікавиться долею кожної окремо взятої людини.

Звертає на себе увагу й те, що перегляд положень Плану дій може запропонувати тільки одна з договірних сторін, а саме - Європейський Союз. Україна не наділена правом висувати пропозиції щодо внесення змін до документа. Подолання згаданих проблем, а також посилення боротьби з нелегальною міграцією, розвиток співпраці у кримінальних справах, підписання угоди з ФРОНТЕКС, боротьба з корупцією і відмиванням коштів, здійснення заходів щодо запобігання тероризму, підписання угод про реадмісію з іншими країнами наблизить Україну до лібералізації візового режиму з країнами Європейського Союзу. Тому Україні (владі, громадським організаціям, зацікавленим особам) варто максимально використовувати можливості, закладені в Європейській політиці сусідства (ЄПС) та в Політиці східного партнерства (ПСП) зокрема. ПСП є платформою, в рамках якої можуть більш якісно, на багатосторонній основі, виконуватись програми співпраці та реформ у контексті критеріїв та стандартів безвізового режиму, насамперед співпраця у сфері інтегрованого управління кордонами, співробітництво правоохоронних органів, митних служб, спільні заходи для подолання нелегальної міграції, торгівлі людьми тощо.

Весна 2014 року стала врожайною за кількістю гучних заяв українського уряду про досягнення істотного прогресу у візовій лібералізації з ЄС та про перспективу скасування віз для громадян уже цього року. Перш за все, слід відмітити, що 21 березня 2014 року глави держав і урядів 28 країн Європейського Союзу й керівники ЄС підписали в Брюсселі за участі українського прем'єра Арсенія Яценюка політичну частину Угоди про асоціацію України з Євросоюзом.

Одним з таких звернень став виступ єврокомісара з питань розширення та Європейської політики сусідства Штефан Фюле на розширеному засіданні уряду України за участі європейських політиків: «З нашого боку ми будемо прискорювати лібералізацію віз для українців» [15]. Саме тому нині, коли попереду ще залишається друга, імплементаційна, частина завдань, будь-яке прогнозування дати скасування віз міститиме велику частку похибки, ціна якої -- розчарування громадян у компетентності оновленої влади. При цьому незмінним і чітким залишається перелік завдань, передбачених Планом дій з візової лібералізації та звітами Європейської Комісії. Швидке виконання цих завдань гарантовано наближатиме очікувану дату.

Перші успіхи у переході до другого етапу стали помітні вже 13 травня 2014 р., коли увага всіх, хто спостерігає за процесом візової лібералізації, була прикута до парламенту, де розглядалися закони щодо ПДВЛ, та до робочої зустрічі делегацій України і ЄС, що відбувалась у Брюсселі, де обговорювали останні кроки у сфері адаптації українського законодавства до стандартів ЄС [16].

Результати роботи обох центрів ухвалення рішень виявилися достатньо успішними. Зокрема, ухвалення Верховною Радою змін до чотирьох чинних законів України у сфері антикорупційної політики, протидії дискримінації, додаткового захисту біженців та захисту персональних даних, що пов'язані з діяльністю уповноваженого ВРУ з прав людини, стало найбільш відчутним прогресом за останній рік роботи в напрямі візової лібералізації.

Парламент прийняв закон щодо запобігання та протидії дискримінації в Україні, стосовно якого голова парламенту Олександр Турчинов зазначив, що після його прийняття Україна фактично виконує другий етап Плану дій щодо лібералізації візового режиму [17]. Законом визначено терміни "дискримінація", "непряма дискримінація", "пособництво у дискримінації", але із нього вилучено норму про "оголошений намір про дискримінацію". Законом також розширено перелік ознак, дискримінація за якими забороняється, та прописані форми дискримінації.

Підтримали депутати також ще один "візовий" закон щодо державної антикорупційної політики, який приводить українські норми щодо покарання за корупцію у відповідність до міжнародних стандартів. Зокрема запроваджується кримінальна відповідальність за порушення у держсекторі та корупцію у приватному секторі. Згідно із законом, пропозиція та обіцянка хабара стануть кримінальними злочинами, а за надання недостовірних даних у деклараціях передбачена адмінвідповідальність.

У результаті прийняття пакету законів Єврокомісія ухвалила рішення про перехід України до другої фази лібералізації візового режиму з Європейським Союзом. Про це повідомляє прес-служба представництва ЄС в Україні. У повідомленні наголошується, що Єврокомісія дійшла висновку, що Україна створила всі необхідні законодавчі, політичні та інституційні рамки та досягла відповідності вимогам першої фази візового діалогу. Відтак, зазначається у повідомленні представництва ЄС, можна розпочинати другу фазу, в рамках якої Європейська Комісія перевірятиме виконання всіх цих правил. Коментуючи цю подію, президент Єврокомісії Жозе-Мануел Баррозу зазначив, що пропозиція перейти до другої фази є передусім "визнанням важливих законодавчих реформ, що були ухвалені протягом останніх місяців".

Офіційний Брюссель схвально відгукнувся про досягнутий Україною прогрес, але водночас вказав, що для остаточного завершення законодавчих змін залишається здійснити два кроки - щодо забезпечення безпеки документів (зокрема визначити біометричний ідентифікатор для закордонних паспортів) та недопущення дискримінації за ознакою сексуальної орієнтації у трудових відносинах. Проте окремі завдання, тісно переплетені з наступною фазою ПДВЛ, потребують дій на випередження, щоб запевняння влади стосовно того, що масовий випуск біометричних паспортів розпочнеться вже до кінця цього року, стали реальністю. Тому для забезпечення належної процедури видачі біометричних паспортів треба невідкладно оприлюднити схвалені урядом проекти актів про затвердження зразків бланків, технічних описів та порядків оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, проїзного документа біженця, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон.

Складніша ситуація з урегулюванням питання захисту трудових прав сексуальних меншин - критерій, що минулого року став "яблуком розбрату" для всіх політичних сил парламенту, загальмувавши майже на рік завершення процесу реформування у сфері протидії дискримінації. Однією зі спроб виведення питання з глухого кута було намагання уряду врегулювати його наведенням чіткої аргументації про наявність достатніх механізмів захисту в рамках існуючого законодавства.

Спираючись на відповідне законодавство, уряд отримав роз'яснення Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ (ВССУ) щодо достатньої кількості норм у наявному законодавстві для належного забезпечення рівності трудових прав громадян при розгляді спорів, що виникають у сфері трудових відносин.

Крім того, позитивні зрушення у наближенні України до безвізового режиму відмічав екс-міністр закордонних справ України Леонід Кожара: «Наш візовий діалог з ЄС виглядає досить успішно. Сьогодні ми можемо оптимістично оцінювати перспективу повноцінного безвізового режиму в'їзду до держав-членів ЄС для громадян України» [18]. Кожара також зазначив, що кількість візових відмов з боку Євросоюзу зменшилася з 4% в 2010 році до 2% в 2012 році. Крім того, підвищився показник видачі країнами-членами ЄС шенгенських віз на безоплатній основі.

Масштаби й комплекс виконаної роботи підтверджують, що перспектива скасування віз може стати ефективним інструментом для модернізації юстиції та безпеки як ключових сфер державної політики.

Наявність політичної волі, консолідація зусиль парламенту та уряду, контроль суспільства за виконанням окреслених завдань -- такими є передумови отримання безвізового режиму з країнами Шенгенської зони. За оптимістичним сценарієм рішення про скасування віз може бути отримане Україною вже до кінця 2015 року.

візова лібералізація європейський союз

Список використаних джерел

1. План дій з лібералізації візового режиму (неофіційний переклад). -- Режим доступу: http://eu.prostir.ua/library/244415.html