Інституційне забезпечення міжрегіонального та транскордонного співробітництва західних областей України

Key words: state regional policy, interregional cooperation, cross-border cooperation, border regions, Euroregion, the Regional Development Agency.

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМИ

Актуальність вирішення проблем інституційного забезпечення міжрегіонального та транскордонного співробітництва має велике значення за теперішніх часів, особливо в розрізі розширення Європейського Союзу та безпосереднього сусідства України. Міжрегіональна співпраця наочно відображає проблему чіткого унормування підстав, меж повноважень та способів участі органів влади у такій діяльності у нормах спеціалізованих нормативно-правових актів та відповідно інституційного забезпечення.

АНАЛІЗ ОСТАННІХ ДОСЛІДЖЕНЬ І ПУБЛІКАЦІЙ

Проблемам інституційного забезпечення міжрегіонального та транскордонного співробітництва присвячені роботи Кушніра М.О., Білої С.О., Бабець І.Г., Валюшко І.В., Жаліло Я.А., Мікули Н.А та ін.

МЕТА СТАТТІ

Мета статті полягає у аналізі інституційного забезпечення міжрегіонального та транскордонного співробітництва західних областей України.

ЗАВДАННЯ СТАТТІ

Завданням статті є:

— дослідити інституційно-правове забезпечення міжрегіонального та транскордонного співробітництва західних областей України;

— дослідити функціонування Агенцій регіонального розвитку як одного з інститутів регіонального розвитку;

— виявити основні форми інституційного забезпечення транскордонного співробітництва;

— виявити основні напрями інституційного забезпечення в прикордонних регіонах західних областей України.

ВИКЛАД ОСНОВНОГО МАТЕРІАЛУ

Відомо, що міжрегіональне співробітництво у інституційно-правовому вимірі зазвичай розглядається у контексті кількох рівнів:

I рівень: співпраця України як держави та її регіонів зі світовими, зокрема, європейськими, країнами та/або регіонами;

II рівень: урядово-регіональна співпраця, яка опирається на міждержавні угоди;

III рівень: регіонально-локальне співробітництво, яке, як зазначено вище, складає предмет нашого інтересу, і базується на особистих контактах партнерів, що зумовлені спільним інтересом (наприклад, господарськими потребами) та співпрацею у відповідних галузях.

Інституційно-правове забезпечення міжрегіонального співробітництва характеризується наявністю низки Законів України, таких як Бюджетний кодекс України, Про державні цільові програми, Про засади внутрішньої і зовнішньої політики, Про місцеве самоврядування в Україні, Про стимулювання розвитку регіонів та інші та підзаконних актів, таких як Постанова Кабінету Міністрів України від від 20 трав. 2009 р. № 476 Про запровадження оцінки міжрегіональної та внутрішньорегіональної диференціації соціально-економічного розвитку регіонів та Указ Президента України від 25 травня 2001 р. № 341/ 2001 Про Концепцію державної регіональної політики. Проте сучасний стан регіоналізму в Україні свідчить про необхідність використання економічних викликів як слушних нагод для добровільного об'єднання зацікавлених партнерів.

Аналіз низки законодавчих актів, що складають інституційно-правове підґрунтя міжрегіональної співпраці наочно відображає проблему чіткого унормування підстав, меж повноважень та способів участі означених органів у такій діяльності у нормах спеціалізованих нормативно-правових актів. Це питання набирає ще більшої ваги з огляду на те, що на період 2011--2015 років загальна вартість великомасштабних інфраструктурних проектів тільки транскордонного співробітництва України становить 55274,8 тис. євро [1]. Йдеться про те, що господарська діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування жорстко урегульована вітчизняними господарсько-правовими засадами (стаття 8 Господарського кодексу України) і будь-які питання з цього приводу мають вирішуватися на рівні законодавства [2].

На сьогодні співпраця українських регіонів з ЄС залишається фрагментарною та позбавленою системності. У межах програм Європейського інструменту сусідства і партнерства (ЄІСП), починаючи з 2007 р., спостерігається активізація співробітництва окремих областей України з регіонами країн ЄС і країн-сусідів (Івано-Франківська, Тернопільська та Рівненська обл.; прикордонні з Польщею, Словаччиною, Угорщиною, Республікою Білорусь українські території).

Державна політика України щодо регулювання міжнародної співпраці регіонів переважно зосереджена на прикордонному та транскордонному співробітництві. Внаслідок цього регіони українського Причорномор'я майже не залучені до міжнародної економічної міжрегіональної співпраці.

Агенції регіонального розвитку (АРР) добре зарекомендували себе як інститути, діяльність яких спрямована на пошук механізму оптимального поєднання державних, регіональних і місцевих ініціатив з інтересами приватного сектору в межах окремої території на основі узгодження пріоритетів загальнонаціонального та регіонального розвитку, децентралізації та залучення громадськості до вирішення нагальних проблем регіонального розвитку.

У країнах ЄС мережі агенцій і фондів регіонального розвитку ефективно співпрацюють з місцевою і центральною владою як фокусні центри стратегічного планування та супроводу проектів розвитку територій. Вони забезпечують ефективну міжсекторну співпрацю на рівні "влада -- бізнес -- громадськість" і створюють якісно нове інституційне середовище, сприятливе для вирішення нагальних соціально-економічних, культурних, екологічних та інших проблем територій.

Європейський досвід свідчить, що налагоджена діяльність АРР сприяє досягненню синергії та мультиплікативного ефекту, адже дозволяє цілісно врахувати потреби та можливості територій, розділених кордонами внутрішнього адміністративно-територіального устрою держави.

Зосередження компетенції щодо регіонального розвитку у сфері діяльності агенцій регіонального розвитку має певні переваги порівняно з монопольним збереженням подібних функцій у межах повноважень регіональних органів влади: дозволяє уникнути розпорошення наявних на місцевому рівні ресурсів; позбутися політизації процесу розвитку регіонів (покласти край використанню регіонального розвитку як інструменту досягнення електоральних цілей), знизити залежність рішень, що приймаються на місцевому рівні, від впливу суб'єктивізму та зміни політичної кон'юнктури.

Такі переваги дозволяють АРР сформувати об'єктивне стратегічне бачення розвитку регіону на довгострокову перспективу. Значна увага, що приділяється АРР у Європі, приклади їх успішної діяльності, а також необхідність пошуку способів підвищення ефективності регіональних економік та усунення причин регіональних диспропорцій зумовили інституціоналізацію агентств регіонального розвитку і в Україні.

Створення умов та сприяння якнайповнішому використанню внутрішнього потенціалу певної території можливе за умови відповідності АРР певним загальним критеріям:

-- АРР має сприйматися органами державної влади та місцевого самоврядування й іншими політичними структурами як інституційний механізм регіонального розвитку;

— діяльність АРР має координуватися державними структурами, проте зберігати автономію при прийнятті рішень, зокрема спиратися на власне бачення способів, механізмів та інструментів реалізації стратегії регіонального розвитку;

— у розпорядженні АРР мають бути відповідні ресурси (в т. ч. і фінансові) для реалізації узгоджених із місцевою владою проектів регіонального розвитку.

Концепція державної регіональної політики України від 25 травня 2001 р. вважає формування мережі агенцій регіонального розвитку необхідним елементом розбудови його інфраструктури. З цією метою в 2001 р. було створено Асоціацію агенцій регіонального розвитку України, що на червень 2004 р. об'єднувала 38 таких агенцій з усієї України [3, с. 15].

Інституціональні засади міжрегіонального та транскордонного співробітництва охоплюють так звані "правила гри", які приймає країна з метою проходження всіх етапів транскордонного співробітництва та досягнення кінцевої мети -- вступу до ЄС, так і інституції (організації), які здійснюють реалізацію транскордонних проектів та здійснюють діяльність єврорегіонів.

Основними інституційними формами ТКС є наступні:

— "робочі спільноти", які базуються на певних угодах, мають обмежені можливості і рідко включаються в європейські програми розвитку територій;

— установчі договори, що слугують для виконання певних програм;

— єврорегіони.

Рекомендовані етапи розвитку транскордонного співробітництва:

— вивчення існуючих зв'язків між партнерами;

— визначення стратегії розвитку;

— розробка та забезпечення програм розвитку;

— моніторинг та оцінка [4].

Також важливим кроком при проходженні всіх етапів розвитку ТКС являється процес трансплантації, тобто процес перенесення інститутів, що отримали розвиток в іншому інституціональному середовищі [5, с. 13], тобто це процес запозичення досвіду в іншої країни, що пройшла шлях від розвитку ТКС до вступу до ЄС. Будь-який процес трансплантації включає три основні стадії: 1) вибір трансплантата та стратегії трансплантації; 2) створення інфраструктури трансплантації; допоміжних та проміжних інститутів; 3) здійснення заходів, що полегшують адаптацію економічних агентів до нового інституту.

При вдалій трансплантації за відносно короткий період проходить позитивна адаптація інституту до нового інституціального та культурного середовища: інститут виконує у країні-реципієнті ту ж роль, що і в економіці -- донора [6].

Країни ЄС пройшли складний шлях становлення, розвитку та запозичення досвіду формування інституцій, які надійно та ефективно функціонували та привели країни до членства в Європейському Союзі. Тому показовим буде пройти разом з цими країнами ще раз цей шлях, висвітлити основні тенденції та окреслити етапи здійснення та розвитку транскордонного співробітництва, формування інституціональних засад, що забезпечують ефективне функціонування ТКС та єврорегіонів.

Транскордонне співробітництво стало тією ланкою, яка надалі, дозволить об'єднати всю Європу. Розвиток цього напряму в процесі європейської інтеграції представляється вельми актуальним для Угорщини, Польщі, Чехії, Словаччини (колишньої Вишеградської групи), які побачили в ньому реальну можливість для прискорення свого входження в існуючі європейські структури, використовуючи багатий практичний досвід держав-членів Євросоюзу. Транскордонне співробітництво виявилось важливим напрямком підготовки цих держав до вступу в ЄС, а також можливістю для додаткового позабюджетного залучення коштів в економічний розвиток своїх областей. А для Угорщини і Польщі важливо, що транскордонне співробітництво на мікрорівні сприяє і відновленню історичних зв'язків між районами, які були розірвані внаслідок переділу кордонів за мирними договорами, укладеними після двох світових воєн, внаслідок чого, наприклад, майже третина угорців проживають сьогодні в суміжних країнах.

На території вищезгаданих країн існують більше десяти єврорегіонів, серед яких найефективнішими є "Єврорегіон Карпати", "Єврорегіон ДМТ", "Єврорегіон Вест -- Західна Паннонія", "Єврорегіон Дунай-Драва-Сава", єврорегіон "Бескиди", "Татри", "Гласенсис", "Тешинська Силезія", "Нейсе-Ніса-Ниса", "Шпреє-Нейсе-Бубр", "Про Європа Віадріна" [7, с. 157].

Польща, Чехія, Словаччина, Угорщина, Болгарія трансплантували інститут транскордонного співробітництва із Західної Європи і успішно використовують його можливості. Тобто ці країни за трансплантата взяли узагальнений досвід країн-членів ЄС, використали відповідні методичні рекомендації щодо розвитку ТКС, приєдналися до європейських конвенцій, що регулюють регіональний розвиток і транскордонне співробітництво, узгодили відповідне законодавче середовище; сформували єврорегіони по всьому периметру своїх кордонів (основні структури), створили асоціації прикордонних територій та мережі агенцій регіонального розвитку, а також інші структури як проміжні та допоміжні інституції; підготували фахівців, зокрема, для територіальних органів влади (система тренінгів) і розгорнули широку кампанію з висвітлення позитивного досвіду реалізації транскордонних проектів та співробітництва загалом -- таким чином успішно пройшли всі стадії трансплантації. Щоб ще раз підкреслити важливість розвитку ТКС слід зазначити, що, наприклад, лише за Програмою Україна -- Польща -- Білорусь затверджений спільний бюджет на період 2007-- 2013 рр. у сумі 186,2 млн євро для партнерів. Передбачаються такі умови: багаторічне програмування; спільна інституція Управління (у Польщі для координації і вдосконалення діяльності, пов'язаної із транскордонною співпрацею Польщі, в Раді Міністрів утворено Департамент Транскордонної Співпраці); окремі рамкові та фінансові угоди між партнерськими державами та Європейською Комісією; спільна реалізація проектів з визначенням основного партнера; спільні процедури, наприклад тендери тощо. Тобто, щоб повністю використати призначені кошти для українського партнера Програми надзвичайно важливим є ефективне функціонування інституту ТКС в Україні [8].

Країни ЄС активізували створення регіональних консалтингових організацій, інформаційних центрів, структур, що займаються підготовкою кадрів, і транскордонної інфраструктури, що включає й облаштування прикордонної території. Діяльність цих структур, серед іншого, буде спрямована на сприяння розвитку транскордонного співробітництва. Це -- допоміжні організації, основне завдання яких підготовка економічних агентів до нового інституту.

Не менш важливо для сприяння розвитку транскордонного співробітництва стало проведення різноманітних заходів таких як форуми, конгреси, семінари, виставки тощо, що також сприяють пристосуванню до нового інституту [8].

Програма регіонального розвитку та підтримки транскордонного співробітництва містить набір програм і проектів, які будуть фінансуватися ЄС, партнерами-донорами з ЄС і організаціями-донорами, які не є резидентами країн-членів ЄС, оскільки пріоритетом є те, що вони мають бути узгоджені і розділені з місцевими органами влади [9, с. 29].

Інституційне забезпечення системи ТКС українських регіонів до цього часу ще не набуло свого завершеного вигляду. Незважаючи на те, що цю сферу регулює значна кількість як міжнародних, так і вітчизняних нормативно-правових актів (Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями [10], до якої Україна приєдналася у 1993 році, Закон України "Про транскордонне співробітництво" [11], Державна програма розвитку транскордонного співробітництва на 2011--2015 роки [1], Програма розвитку єврорегіонів та багато інших нормативно-правових актів, прийнятих вищими органами державного управління в Україні), основними проблемами їх взаємоузгодження та практичної реалізації залишаються:

— укорінена практика несумлінного виконання діючих законів і державних програм, неоднакове розуміння окремих нормативних положень як міністерствами та відомствами, так і місцевими органами державної влади;

— розпорошення регуляторних функцій, пов'язаних із розвитком сфери ТКС, між різними органами державної влади;

— збереження практики надмірного адміністративного впливу на регіональний розвиток, зокрема на його транскордонну складову;

— нечіткість виписаного механізму виділення та використання фінансових асигнувань на розвиток ТКС; відсутність приділення уваги таким формам сприяння ТКС, як правова, організаційна, інформаційно-аналітична, методична, маркетингова та ін.

Крім того, недоліками інституційного забезпечення функціонування системи сприяння розвитку ТКС у прикордонних регіонах України є те, що:

— державні органи влади центрального рівня, зокрема міністерства та відомства, у своїй нормотворчій діяльності об'єктивно не враховують ті проблеми та реальні процеси, які відбуваються у ТКС українських регіонів;

— місцеві органи державної влади та місцевого самоврядування, а також єврорегіони, що концентруються на обласному рівні, не володіють достатніми нормотворчими можливостями, оскільки адміністративна система України сьогодні настільки централізована, що регуляторні акти регіональної влади не можуть суттєво впливати на розвиток ТКС;

— самоврядні організації як елемент інституційного забезпечення системи ТКС взагалі фактично відсутні. Більшість громадян або не об'єднані в такі організації або не розраховують на серйозне сприяння з їхнього боку, вони позбавлені відповідних адміністративних і фінансових важелів впливу, а громадські організації працюють, насамперед, у режимі підрядників донорських організацій з виконання відповідних транскордонних проектів, виконуючи швидше квазіпідприємницьку функцію, аніж роль самоврядних інституцій;

— відсутня система державних статистичних спостережень та досліджень процесів ТКС в усіх сферах, що не дає можливості об'єктивного аналізу ефективності реалізації ТКС [12].

В Україні, незважаючи на деякі позитивні зрушення, все ж таки досить слабка інституційна інфраструктура для розвитку транскордонного та міжрегіонального співробітництва, що пояснюється відсутністю реальної зацікавленої і цілеспрямованої державної політики в цьому важливому напрямі, а також неспроможністю прикордонних регіонів використовувати лобістські інструменти, що існують на загальноєвропейському рівні. Хоча Закон України "Про транскордонне співробітництво" [11] визначив повноваження як центральних, так і місцевих органів самоврядування у транскордонному співробітництві, проте залишається потреба впровадження механізму саме державної підтримки розвитку такого співробітництва та відповідного бюджетно-фінансового наповнення.

У розрізі постійних політичних змін як на національному так і на регіональному рівнях, активними гравцями в сфері вирішення соціально-економічних проблем стають громадські організації, які постійно нарощують потенціал та досвід роботи в сфері проектного менеджменту та зовнішньоекономічної діяльності, формують розгалужені та дієві партнерські мережі, активно співпрацюють з органами влади щодо реалізації галузевих програм.

У Закарпатській області створені агентства регіонального та місцевого розвитку (Хустське агентство розвитку "Хуст-Європа-Центр", Агентство місцевого розвитку Іршавщини, Агентство господарського розвитку туристичної зони "Солотвино", Тячівське Агентство підтримки та розвитку малого та середнього бізнесу, АРР "Закарпаття" та інші).

На території області функціонують міжнародні організації, зокрема: Міжнародна Асоціація інституцій регіонального розвитку "МАіРР", Фонд розвитку транскордонного співробітництва, створені українсько-польський та українсько-угорські центри. Зазначені структури мають великий потенціал здійснення діяльності, спрямованої на покращення соціально-економічного розвитку області, враховуючи велику зацікавленість міжнародних донорських організацій надати підтримку Закарпатській області, як "зовнішньому регіону" Європейського Союзу [13].

Висновки