Гражданская война в Либерии и миротворческая деятельность на Африканском континенте

Размещено на http://www.allbest.ru/

Гражданская война в Либерии и миротворческая деятельность на Африканском континенте

Зверев Петр Геннадьевич

кандидат юридических наук

заместитель начальника кафедры, кафедра международного полицейского сотрудничества и борьбы с преступностью по каналам Интерпола Центра подготовки сотрудников органов внутренних дел для участия в миротворческих миссиях, Всероссийский институт повышения квалификации МВД России

142007, Россия, Московская область, г. Домодедово, ул. Пихтовая, 3

Аннотация

В статье исследуется миротворческая деятельность в Африке на примере сотрудничества ООН с рядом африканских региональных организаций - АС (ОАЕ), ЭКОВАС, САДК. Особое внимание уделяется миротворческим усилиям международного сообщества по урегулированию вооруженного конфликта в Либерии, начавшегося в 1989 г. Отмечается, что после «холодной войны» конфликты в Африке начинают играть основную роль в определении параметров и возможностей миротворческих миссий ООН. Анализируются причины неудачной деятельности МНООНЛ в 1990-е гг., при этом акцент делается на ее соперничестве с региональными миротворческими силами ЭКОМОГ. В статье приводятся мнения известных исследователей по вопросам миротворческой деятельности в Африке. Цель настоящего исследования - определить роль и место регионального миротворчества в общей миротворческой парадигме начала XXI века. Исследование осуществлено на основе сочетания конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-юридического и политико-правового методов. Основными выводами проведенного исследования являются следующие: 1) существует противоречие между обязанностью ООН удерживать ведущую роль в поддержании мира и безопасности в Африке и политическими реалиями, которые требуют от региональных организаций играть центральную роль в ряде конфликтов ввиду отсутствия международной политической воли ООН, направленной на эффективное реагирование; 2) миротворческая деятельность региональных организаций и ООН является комплементарной, однако первые остро нуждаются в серьезной политической и финансовой поддержке как своих государств - членов, так и всего международного сообщества. Новизна исследования состоит в том, что в отечественной доктрине международного права впервые пристально рассматривается проблематика африканского регионального миротворчества на примере урегулирования либерийского конфликта.

Ключевые слова: Гражданская война, ЭКОВАС, САДК, ООН, миротворчество, разрешение конфликтов, МНООНЛ, ЭКОМОГ, ОАЕ, Африканский союз

Zverev Petr Gennad'evich

PhD in Law

deputy chief of the chair of international police cooperation and combatting crime via Interpol channels of the Peacekeeping training centre of the All-russian advanced training institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation

142007, Russia, Moskovskaya oblast', g. Domodedovo, ul. Pikhtovaya, 3

drpete@yandex.ru

Abstract.

The article examines peacekeeping activities in Africa on the example of the UN cooperation with a number of African regional organisations - the AU (OAU), ECOWAS, and SADC. Special attention is paid to the peacemaking efforts of the international community to resolve the armed conflict in Liberia, which began in 1989. It is noted that after the “cold war” conflicts in Africa began to play a major role in the definition of the parameters and capabilities of the UN peacekeeping missions. Reasons of unsuccessful activities of UNOMIL in the 1990s, with an emphasis on its rivalry with the ECOMOG regional peacekeeping force are analyzed. The article presents the opinions of reputed researchers on the issues of peacekeeping in Africa. The purpose of this study is to determine the role and place of regional peacekeeping in the overall peacekeeping paradigm of the XXI century.The research is based on a combination of specific historical, comparative-legal, formal-legal and political-legal methods.The main conclusions of the research are the following: 1) there is a contradiction between the obligation of the UN to hold a leading role in maintaining peace and security in Africa and political realities that require regional organizations to play a central role in a number of conflicts due to the lack of the UN's international political will, aimed at responding effectively; 2) peacekeeping of regional organizations and the UN is complementary, but the former need the strong political and financial support of its member States as well as of the international community. The novelty of the research is in the fact that it is for the first time in the Russian doctrine of international law the issues of African regional peacekeeping on the example of the Liberian conflict peace resolution are closely examined.

Keywords:

OAU, ECOMOG, UNOMIL, conflicts resolution, peacekeeping, UN, SADC, ECOWAS, Civil war, African Union

Реакция Экономического сообщества западноафриканских государств (ЭКОВАС / ECOWAS) на развязывание гражданской войны в Либерии в 1989 г. впервые на практике продемонстрировала ту активную роль, которую в дальнейшем сыграли региональные организации в разрешении конфликтов на Африканском континенте. Вмешательство ЭКОВАС в либерийский конфликт стало примером беспрецедентного партнерства наблюдательной миссии Организации Объединенных Наций (ООН) и региональных сил, который послужил импульсом для «первой миротворческой операции, проведенной ООН в тесном сотрудничестве с миротворческой миссией, учрежденной другой организацией» [7]. Благодаря уникальному статусу ЭКОВАС, его вмешательство в конфликты дало практическую возможность извлечения полезных уроков для будущих африканских региональных инициатив. Усилия в области кооперативного миротворчества привели к формированию двух ключевых элементов миротворческих операций в Африке, которыми стали активное участие региональных организаций и поддержка со стороны ООН. В условиях разрастания конфликтов в Африке и истощения ресурсов ООН по управлению ими, механизмы взаимодействия с региональными организациями оказали существенную помощь в преодолении политических и финансовых трудностей современного миротворчества.

В то же время институциональное сотрудничество является крайне сложным вопросом даже при самых благоприятных обстоятельствах. В период совместной деятельности ООН и ЭКОВАС в Либерии возник целый ряд структурных (организационных) и концептуальных проблем, которые значительно снизили эффективность миротворческой операции. Оценка обоснования, мандата и результатов совместных миротворческих усилий дают ценную информацию о структуре текущей и перспективной совместной деятельности ООН и региональных миротворческих операций, особенно в Африке.

После окончания «холодной войны» конфликты в Африке начинают играть главную роль в определении параметров и возможностей миссий ООН. Трагическая неспособность Организации остановить массовое насилие в Сомали и Руанде вызвала дискуссию по поводу эффективности существовавших инструментов для разрешения внутригосударственных конфликтов. Одним из результатов данной дискуссии стало повышение доверия к региональным и субрегиональным инициативам по содействию поддержанию мира и усилиям по урегулированию конфликтов на континенте. Данная идея получила широкое распространение еще и потому, что многие ведущие державы, включая США, объявили о своем нежелании предоставлять военные ресурсы для разрешения конфликтов на территориях, не входящих в зону их стратегических интересов. Такое положение вещей, в свою очередь, вынудило африканских лидеров отказаться от давней традиции неприятия коллективных действий по обеспечению мира и безопасности.

За время своего существования Организация африканского единства (ОАЕ, 1963-2002 гг.), одна из крупнейших в мире региональных межправительственных организаций, часто разочаровывала тех, кто ожидал от нее мобилизации возможностей по урегулированию кризисных ситуаций в Африке. На самом деле такого рода ожидания являются серьезным вызовом для любой организации, особенно для такой хрупкой, какой была ОАЕ, изначально задуманная как форум для межгосударственного взаимодействия, а вовсе не как организация, осуществляющая военное командование [17, p. 349]. Отношения между государствами - членами Организации регулировались важными принципами Хартии ОАЕ, провозглашавшими государственный суверенитет, территориальную целостность и невмешательство. Эти постулаты в значительной степени снизили конфликтность между африканскими государствами и обеспечили стабильность сложившихся колониальных границ, но в то же время способствовали торможению любого коллективного реагирования на внутригосударственные конфликты [23, p. 393].

Целый ряд гражданских войн разразился в Африке в то время, когда ведущие мировые державы покинули этот регион, переставший считаться стратегически важным. Образовавшийся вакуум подтолкнул региональных акторов и ООН к поиску новых путей решения возникших кризисов, включая расширение потенциала по урегулированию конфликтов с помощью африканских региональных организаций [15, p. 32].

На состоявшейся в 1991 г. совместной конференции ООН-ОАЕ по безопасности, стабильности, развитию и сотрудничеству в Африке прогрессивные умы континента призвали к переосмыслению традиционного понятия невмешательства на том основании, что порядок настолько же важен внутри каждого государства, как и в отношениях между ними, и что государственный суверенитет может быть нарушен, если речь идет об облегчении тяжелых человеческих страданий [26]. В соответствии с этим актом, такие субрегиональные организации, как ЭКОВАС и Сообщество развития Юга Африки (САДК / SADC), стали важными участниками региональных миротворческих процессов.

Трансформация в 2002 г. ОАЕ в Африканский союз (АС) дала обновленной организации новые возможности по учреждению механизмов разрешения конфликтов, таких, как Совет мира и безопасности, а также наделила организацию полномочием по вмешательству во внутренние дела ее государств - членов в чрезвычайных обстоятельствах, таких, как геноцид и другие преступления против человечества [25]. В то же время ООН, особенно в лице Совета Безопасности, все больше осознавала свою ограниченность в действиях и растущую необходимость опоры на региональные организации. Изданный в 1992 г. доклад Генерального секретаря ООН «Повестка дня для мира» [2; 5], посвященный глобальному урегулированию конфликтов, подчеркнул необходимость расширения сотрудничества между региональными организациями и ООН и отметил, что «региональные действия как средство децентрализации усилий ООН, делегирования ее полномочий и сотрудничества с ней могут облегчить бремя Совета (Безопасности - П.З.)» [10].

Задача ООН состоит в отыскании способов урегулирования локальных конфликтов при сохранении руководящей роли Совета Безопасности и одновременном дозволении африканским организациям играть более активную роль в миротворческих процессах. Такой компромисс в целом соответствует нежеланию западных держав брать на себя политические и финансовые обязательства, связанные с военным вмешательством. Именно эти соображения и стали решающим фактором для сотрудничества ООН с субрегиональными инициативами, направленными на урегулирование гражданской войны в Либерии в начале 1990-х гг.

В декабре 1989 г. Чарльз Тейлор возглавил повстанческое движение «Национальный патриотический фронт Либерии» (НПФЛ) и начал гражданскую войну против правительства президента Либерии Самуэля Доу. Всего за несколько месяцев войны, которая велась без соблюдения норм международного гуманитарного права, были разрушены все институты власти, а гражданское население понесло огромные жертвы [9]. Многочисленные враждующие группировки боролись за власть и территорию. Разразившийся конфликт вылился почти в 200 тысяч смертей, а половина населения страны оказалась в положении перемещенных лиц [16, pp. 70-73].

30 мая 1990 г. война в Либерии стала объектом пристального внимания XIII Саммита глав государств - членов ЭКОВАС. Нигерия выступила за военное вмешательство по соображениям безопасности и в связи с ухудшением гуманитарной ситуации в Либерии. Решением ЭКОВАС были созданы миротворческие силы - Группа по наблюдению за прекращением огня (ЭКОМОГ), наделенные мандатом на вмешательство в конфликт в Либерии с целью прекращения дальнейшего кровопролития.

Аналитики расходятся во мнении о том, насколько эффективной была деятельность ЭКОМОГ в Либерии, но преобладает мысль, что возможности миротворческой миссии были значительно подорваны слабой политической волей и ограниченными финансовыми ресурсами [13, p. 115; 16, p. 73]. Помимо изначальных политических разногласий между франко- и англоязычными членами ЭКОВАС по вопросу развертывания военных сил, некоторые государства выразили также серьезные сомнения относительно легитимности миссии и ее мандата. При том, что миссия ЭКОМОГ считалась миротворческой или наблюдательной, отсутствовало какое-либо мирное соглашение для действий по наблюдению (и тем более - по принуждению) в Либерии во время развертывания миротворческих сил. Повстанцы Тейлора атаковали войска ЭКОМОГ, как только те высадились в Либерии, и последним не оставалось ничего другого, как ответить огнем, как если бы они были наделены мандатом по принуждению к миру. С этого момента ЭКОМОГ постоянно сталкивалась с военным сопротивлением.

Хотя Группа по наблюдению была в состоянии с самого начала установить шаткое перемирие, ей пришлось противостоять постоянным атакам со стороны целого ряда группировок. Эти атаки вызвали эскалацию конфликта, вынудив региональную организацию вести серьезные наступательные и контрнаступательные боевые действия, которые окончательно подорвали ее статус беспристрастных миротворческих сил. В глазах населения Либерии и даже за пределами страны положение африканских миротворческих сил было сведено до уровня одной из враждующих фракций. Тогдашний помощник Государственного секретаря США по Африке Г. Коэн отмечал, что «ЭКОВАС перестала быть нейтральной стороной, превратившись в одну из сторон конфликта» [22, p. 8].

После трех лет продолжавшейся войны и обострения конфликта вслед за вмешательством ЭКОМОГ, ООН все еще была не в состоянии проявить политическую волю для конструктивного участия в разрешении либерийского кризиса. Долгое время после развертывания сил ЭКОМОГ Совет Безопасности ООН не высказывал свою позицию относительно африканской инициативы и даже не делал на нее никаких формальных ссылок. Первое официальное заявление со стороны этого органа ООН прозвучало лишь в январе 1991 г., более чем через год после начала войны, когда Председатель Совета Безопасности высоко оценил региональные усилия по разрешению конфликта, не указав, однако, конкретно ЭКОМОГ [27]. Такое ангажированное отношение ООН к Либерии было обусловлено как сензитивностью самих африканских правительств, так и нежеланием ведущих держав вмешиваться в кризисную ситуацию [12, p. 99]. По сложившейся традиции африканские государства предпочитали не выносить региональные проблемы на обсуждение Совета Безопасности ООН до тех пор, пока кризис не разрастался до масштабов, слишком серьезных для региональных усилий по его разрешению. Так, Нигерия, сделавшая серьезные политические и финансовые вливания в разрешение конфликта, выказывала твердые намерения сохранить контроль над ЭКОМОГ и не выносить вопрос об урегулировании на рассмотрение Совета Безопасности ООН. Заир (Демократическая Республика Конго) и Эфиопия, тогдашние члены Совета Безопасности ООН, выступили против попытки внесения либерийской проблемы на его повестку дня, отчасти из-за давления Нигерии, отчасти из опасений создания прецедента, который мог впоследствии быть применен по отношению к их собственным внутренним проблемам [20, p. 290].

В результате Совет Безопасности ООН не давал своей официальной оценки конфликту до ноября 1992 г., то есть до момента принятия резолюции 788 (1992) в ответ на просьбу ЭКОВАС ввести экономическое эмбарго в отношении воюющих сторон в Либерии [6]. Указанный документ стал первым серьезным шагом, сделанным всемирной организацией в поддержку вмешательства ЭКОМОГ в гражданскую войну в Либерии. В своей резолюции Совет Безопасности ООН одобрил действия региональных миротворческих сил, осудил вооруженные нападения на них и поддержал мирные соглашения, заключенные при посредничестве ЭКОВАС. Наконец, он ввел эмбарго на все поставки оружия и военного оборудования в Либерию, за исключением тех, которые предназначались для ЭКОМОГ [6]. Именно принятие резолюции 788 (1992) расценивается многими исследователями как переломный момент в политике ООН в отношении Либерии.

Назначив Специального представителя Генерального секретаря (SRSG), ООН стала неотъемлемой частью многосторонних дипломатических усилий по урегулированию конфликта и могла теперь напрямую влиять на миротворческие процессы в Либерии. Сотрудничество с ОАЕ привело к тому, что в ходе женевских переговоров Специальный представитель выступил катализатором в деле подписания Мирного соглашения Котону в Бенине в июле 1993 г. [4, с. 477].

Важность указанного мирного соглашения определяется целым рядом причин. Оно учло интересы повстанческих группировок, которые отсутствовали в предыдущих соглашениях, предусмотрело демобилизацию в качестве первого шага к проведению национальных выборов, а также обязало все воюющие стороны соблюдать режим прекращения огня. Мирным соглашением было создано Либерийское национальное переходное правительство, в которое вошли представители всех враждующих фракций. Наконец, в знак признания растущего авторитета ЭКОМОГ, соглашение потребовало разделить ответственность за поддержание мира между данной региональной организацией и наблюдательной миссией ООН, которая была призвана контролировать его выполнение.

Соглашение Котону также предусмотрело структуру миссии ООН, чтобы добиться одобрения глобальной организацией интервенции западноафриканских государств в Либерию. На практике участие ООН в реализации мирного процесса могло стать той минимальной ценой, которую мог бы принять Чарльз Тейлор, учитывая его недоверие к силам ЭКОМОГ, в составе которых преобладали нигерийские войска.

После нескольких лет игнорирования либерийского кризиса Совет Безопасности ООН наконец-то санкционировал учреждение Миссии наблюдателей ООН в Либерии (МНООНЛ / UNOMIL), которое состоялось в сентябре 1993 г. - через два месяца после заключения Соглашения Котону и спустя три с лишним года после военного вторжения ЭКОМОГ в Либерию.

Соглашение Котону разграничило задачи двух организаций. ЭКОМОГ несла ответственность за реализацию соглашения о прекращении огня и разоружении, в то время как наблюдатели МНООНЛ осуществляли мониторинг деятельности региональной организации, включая ее принудительные действия. На основе соглашения между ООН и ЭКОВАС, МНООНЛ и ЭКОМОГ функционировали как отдельные миротворческие операции под руководством двух самостоятельных организаций. Каждая миссия должна была определить путем взаимных консультаций свою собственную методику проведения операций. ЭКОМОГ отвечала за обеспечение безопасности наблюдателей и гражданского персонала МНООНЛ. В случае вступления ЭКОМОГ в боевые действия в определенном районе, персонал МНООНЛ следовало временно вывести из этого района. Если силам ЭКОМОГ приходилось внепланово обороняться от нападения, они должны были обеспечивать безопасность наблюдателей МНООНЛ и других сотрудников ООН в зоне боевых действий.

Такая структура давала большие надежды. Выполняя только контролирующую функцию, миссия ООН была сравнительно небольшой и, казалось, свободной от существенных финансовых и кадровых обязательств. Но, учитывая малое количество дислоцированных невооруженных наблюдателей ООН, многие сомневались в возможностях миссии.

Рабочие взаимоотношения между двумя миротворческими силами быстро ухудшались. Крупные подразделения ЭКОМОГ, по сути, диктовали наблюдателям ООН свои правила передвижения, зачастую останавливая их на блокпостах и требуя от них соблюдения режима гражданского комендантского часа в ночное время, несмотря на предварительные договоренности относительно свободы передвижения наблюдателей на всей территории Либерии. По существу, эти силы далеко не всегда работали в тандеме: так, наблюдатели миссии ООН часто дислоцировались без предварительного обеспечения безопасности силами ЭКОМОГ, вследствие чего наблюдатели ООН рисковали быть похищенными или подвергнуться нападению. В свою очередь, это негативно влияло на представления местного населения о миротворческих возможностях Организации. Многие проблемы, с которыми сталкивалась МНООНЛ, коренились в слабой концептуальной основе и материально-технической оснащенности миссии.

На фоне того энтузиазма, с которым ООН начала действовать в Либерии, по-настоящему мало усилий было приложено к практической реализации целей миссии и налаживанию ее отношений с ЭКОМОГ. Ни Соглашение Котону, ни договор между ООН и ЭКОВАС не определили, каким образом МНООНЛ должна осуществлять контроль над вооруженными силами, которые находились под самостоятельным командованием и, благодаря своим размерам и собственному оперативному управлению, обладали большими полномочиями в рамках сложившегося между организациями партнерства. Возможности МНООНЛ и Специального представителя Генерального секретаря ООН по осуществлению своего мандата в значительной степени зависели от военной поддержки ЭКОМОГ [21, p. 43]. В условиях отсутствия механизмов по координации и контролю над усилиями отдельных командных структур, наблюдательные возможности миссии ООН были серьезно ограничены. На оперативно-тактическом уровне партнерские отношения затруднялись стойкой неприязнью, царившей среди личного состава сил ЭКОМОГ. Кроме того, внешний контроль над силами региональной организации породил неверие в ее миротворческие способности и намерения.

В то же время члены ЭКОМОГ, в особенности Нигерия, затратили на разрешение конфликта значительные финансовые и человеческие ресурсы, и со временем ее войска получили определенный опыт урегулирования кризисной ситуации. В свою очередь, региональная организация отнеслась к ООН как к «опоздавшей» в зону разрешения конфликта и поэтому неспособной справиться с воюющими сторонами. Многие восприняли МНООНЛ как сугубо политический инструмент, не имеющий иного практического предназначения, помимо умиротворения мятежника Чарльза Тейлора.

Отношения также осложнялись собственными институциональными недостатками ЭКОМОГ. Региональная Группа практически не получила каких-либо политических указаний от ЭКОВАС. Не существовало функционального механизма, с помощью которого Группа подчинялась бы ЭКОВАС, поэтому командующие силами контролировали не только военные, но и политические аспекты операции. Таким образом, сотрудничество ООН и ЭКОВАС на политическом уровне отнюдь не означало сотрудничества на местах.

ЭКОМОГ также испытывала серьезные материально-технические затруднения в связи с недостаточным финансированием и нехваткой оборудования, вследствие чего возникли проблемы с разоружением и демобилизацией воюющих фракций на фоне одновременного развертывания сил МНООНЛ. Наблюдатели ООН, попавшие в полную зависимость от западноафриканских сил, которые обеспечивали их безопасность, также оказались лицом к лицу с многочисленными препятствиями. Недостаточные взносы от государств - членов ЭКОВАС поставили ЭКОМОГ в крайне невыгодное финансовое положение.

В результате нерегулярных ротаций персонала и непостоянных денежных выплат моральный дух и дисциплина региональных миротворческих сил серьезно пошатнулись. А наглядный пример лучше оплачиваемых и оснащенных наблюдателей МНООНЛ приводил миротворцев ЭКОМОГ в еще большее негодование.

Учитывая неоднократные нарушения режима прекращения огня, возобновление боевых действий и неспособность сил ЭКОМОГ обеспечить безопасность наблюдателей МНООНЛ, последняя не смогла осуществить многие обязательства по мандату и даже была вынуждена время от времени эвакуировать своих наблюдателей из страны.

В ноябре 1995 г. Совет Безопасности ООН сократил присутствие МНООНЛ до 160 наблюдателей, а также внес изменения в мандат миссии, уменьшив ее роль в поддержке действий ЭКОМОГ и деятельности переходного правительства [8].

В апреле 1996 г. обострение конфликта в Монровии привело к дополнительной эвакуации персонала, в результате чего численность МНООНЛ уменьшилась всего до 20 наблюдателей. В дальнейшем роль миссии ООН и ее присутствие в стране оставались незначительными, даже несмотря на продление ее мандата. Это продолжалось до тех пор, пока ситуация в сфере безопасности не улучшилась настолько, чтобы стало возможным провести национальные выборы (в 1997 г.), после которых присутствие МНООНЛ в Либерии было свернуто окончательно. В этот период ЭКОМОГ, напротив, стала намного более эффективной силой по обеспечению мира и разоружению, а также по созданию благоприятных условий для проведения выборов.

Улучшения в области регионального миротворчества стали возможными благодаря нескольким факторам, в том числе прибытию долгожданной иностранной помощи, воинских контингентов из франкоязычных африканских государств, которые ранее отказывались направлять своих военнослужащих, а также ввиду общей усталости воюющих фракций от боевых действий [12].

Итак, учитывая в целом неудовлетворительный результат работы МНООНЛ, можно ли расценивать важность этой миссии как «пионера» в области интервенционных действий ООН? По мнению многих исследователей, данная миссия была неэффективной и продемонстрировала нежизнеспособную модель будущей миротворческой практики [19, p. 179]. Думается, что деятельность МНООНЛ необходимо рассматривать в контексте ее особенностей, которые помогут извлечь уроки на будущее. Несмотря на продуманность своего мандата, миссия ООН на практике показала себя как второстепенная и ограниченная [19, p. 168]. Это были даже не силы по поддержанию мира, а наблюдательная миссия с нетипичной задачей мониторинга и контроля над региональными миротворческими силами. Это была миссия, учрежденная на основе мирного соглашения и имевшая своей целью повысить авторитет уже проводимой в Либерии миротворческой деятельности. Другими словами, ее фактическая роль состояла в том, чтобы показать вовлеченность ООН в разрешение либерийского конфликта, прекратить практику международного игнорирования и уменьшить недоверие мятежных фракций по отношению к силам ЭКОМОГ.

В указанном свете МНООНЛ, пожалуй, все же справилась с выполнением некоторых поставленных задач. Так, ее присутствие способствовало концентрации внимания международного сообщества на вооруженном конфликте в Либерии, в результате чего значительно увеличилась поддержка региональных усилий с одновременным наделением ЭКОМОГ широкой международной легитимностью, которую она ранее не имела.

Хотя МНООНЛ следует рассматривать как продукт уникального стечения обстоятельств, данная миссия зиждется на тех же концептуальных основах, что и любая иная деятельность ООН по сотрудничеству с региональными организациями в сфере разрешения конфликтов [1; 3] - понимании того, что любые региональные усилия будут способствовать уменьшению нагрузки Совета Безопасности ООН и в определенных обстоятельствах даже окажутся более эффективными. В этой связи работа ООН в Либерии демонстрирует, как такое сотрудничество должно осуществляться и каких действий, напротив, следует избегать.

Опыт миротворчества в Либерии подчеркивает необходимость того, чтобы ООН санкционировала или выражала свою поддержку региональным инициативам, направленным на прекращение конфликтов, с целью предоставления таким усилиям как можно более широкой легитимности. Первоначальное отсутствие четкого одобрения и поддержки вмешательства ЭКОМОГ со стороны ООН подорвало усилия региональной организации, поэтому учреждение МНООНЛ в действительности стало ничем иным, как попыткой исправить положение вещей, которое сложилось в результате долгого игнорирования гражданской войны в Либерии международным сообществом.

Важность санкционирования ООН региональных усилий наиболее ярким образом отразилась в вооруженном конфликте в бывшей Югославии. Там Совет Безопасности ООН выразил полную поддержку европейским усилиям в деле завершения конфликта, придавая тем самым легитимность действиям европейских региональных организаций в соответствии с главой VIII Устава ООН [24, p. 127].

Неудачи МНООНЛ подчеркнули важность установления четких рамок разделения политической власти в совместных инициативах ООН и региональных организаций. Отсутствие такого механизма в Либерии привело к ситуации, когда региональный орган, по сути, присвоил себе всю власть, не дав ООН возможности осуществлять свой мандат и подорвав ее авторитет в глазах вовлеченных в конфликт сторон и местного населения [21, p. 41].

Проблемы, с которыми столкнулись МНООНЛ и ЭКОМОГ в Либерии, затронули важный вопрос о совместных операциях ООН и региональных организаций как о потенциальном методе разрешения конфликтов в Африке и других регионах планеты. В частности, небольшие размеры и структурные недостатки наблюдательной миссии ООН дали основание полагать, что ее создание преследовало цель упрощения вступления Совета Безопасности ООН в чрезвычайно тяжелый и затяжной конфликт.

Несмотря на ряд указанных неудач, этот ограниченный подход оказался достаточно привлекательным, чтобы перегруженный механизм миротворчества ООН применил его вновь для гражданской войны в соседней Сьерра-Леоне, вскоре после конфликта в Либерии. По сути, погружение Сьерра-Леоне в хаос было спровоцировано конфликтом в Либерии, после чего в этой стране развернулась аналогичная междоусобная борьба, приведшая в конечном итоге к очередному вмешательству ЭКОМОГ. В очередной раз отреагировал и Совет Безопасности ООН, учредив Миссию наблюдателей ООН в Сьерра-Леоне (МНООНСЛ / UNOMSIL) для контроля над операцией ЭКОМОГ. В итоге МНОННСЛ выявила те же самые недостатки, что и МНООНЛ, оказавшись на практике еще менее эффективной [19, p. 179]. После года неэффективной работы МНООНСЛ, ей на смену пришли крупномасштабные многосторонние миротворческие силы.

В начале 2000-х годов стало совершенно очевидно, что африканцам следует обращаться в первую очередь к собственным региональным структурам как основному варианту урегулирования региональных конфликтов. Побочные эффекты внутригосударственных конфликтов могут быть очень серьезными, часто приводя к тяжелым экономическим и политическим последствиям для региона. Для разрешения таких кризисов требуется в основном политическая воля в пределах региона, где сфокусированы основные геостратегические интересы.

Внутригосударственные конфликты всегда необходимо разрешать в региональном контексте. Понимая это, африканские региональные органы продемонстрировали высокую готовность инициировать региональное управление конфликтами или участвовать в нем. Так, ЭКОВАС в 1990-х - начале 2000-х гг. возглавил миротворческую деятельность в Либерии, Сьерра-Леоне, Гвинее Бисау и Кот-д'Ивуаре. Вызвавшая большое негодование военная интервенция в Демократическую Республику Конго, осуществленная Зимбабве, Намибией и Анголой в поддержку осажденного правительства Кабилы, была проведена под эгидой Сообщества развития Юга Африки, которое также сыграло важную роль в обеспечении стабильности в Лесото.

Пожалуй, наиболее выдающуюся роль в качестве регионального миротворца сыграл Африканский союз. В 2003 г. АС учредил свою первую миротворческую операцию в Бурунди, вслед за развертыванием миротворческой миссии ООН, а также направил свои воинские подразделения в качестве наблюдателей за прекращением огня в регион Дарфур в Западном Судане (после чего в 2007 г. там была учреждена гибридная операция АС и ООН). Данная наблюдательная миссия АС вызывает большой интерес, учитывая всю серьезность гуманитарной катастрофы в Дарфуре и позицию этой региональной организации как ведущего субъекта управления кризисом. В самом деле, сравнение миротворчества в Дарфуре с урегулированием кризиса в Либерии поражает.

В обеих ситуациях малоопытные и плохо оснащенные региональные организации, сдерживаемые ограниченными ресурсами и отсутствием принудительного мандата, взяли на себя инициативу по реализации миротворческих усилий в сложных и затяжных конфликтах и в условиях явного нежелания международного сообщества вмешаться и повлиять на ход событий. Либерийский опыт показывает, что успеха в Дарфуре можно добиться только совместными скоординированными действиями АС и ООН. Более того, хотя такие усилия и могут показаться дублирующими друг друга, миссия ООН реально будет способствовать восполнению дефицита доверия африканским наблюдателям в стране, по-прежнему раздираемой противоречиями между африканской и арабской общинами.

По мнению некоторых исследователей, последние учрежденные африканские миссии являются частью новой тенденции, в которой региональные и субрегиональные органы выступают как первые ответные меры для стабилизации возникших кризисов, в то время как ООН готовит комплексное миростроительное реагирование [14, pp. 22-23]. Если принять эту позицию, такие операции, как миссия АС в Дарфуре, являются лишь временной мерой, вызванной задержкой и неэффективным реагированием Совета Безопасности ООН.

Хотя региональное миротворчество в целом поддерживается соответствующими положениями Устава ООН, многие национальные лидеры опасаются, что возложение обязанностей по предварительному обеспечению мира и безопасности на региональные структуры, которые ограничены в возможностях и ресурсах, будет элементарно тормозить международные инициативы по управлению кризисными ситуациями в Африке [11; 18]. Вне всякого сомнения, мантра «африканским проблемам - африканское решение» только лишь усилит маргинализацию Африки в стратегическом отношении. Поскольку идея регионального миротворчества сохраняет свою актуальность, крайне важно, чтобы международное сообщество как можно скорее отыскало наиболее эффективные способы поддержки региональных инициатив. Программы, учреждаемые США и другими державами в целях развития африканского миротворческого потенциала, являются лишь частичным решением проблемы [12, p. 384]. Региональным организациям требуется серьезная политическая и финансовая поддержка как государств - членов, так и различных международных акторов. Только в этом случае они смогут функционировать в полном соответствии с теми целями, ради которых создавались.

Сегодня налицо противоречие между обязанностью ООН по удержанию сильной, ведущей роли в поддержании мира и безопасности в Африке и теми политическими реалиями, которые требуют от региональных организаций играть центральную роль в некоторых конфликтах ввиду отсутствия международной политической воли ООН, направленной на эффективное реагирование. Наибольшую проблему для ООН в этом плане представляет демонстрация равной приверженности урегулированию конфликтов, где бы они ни происходили, с одновременным осуществлением руководства и контроля, предоставлением ресурсов и проявлением профессионализма и авторитета, которые позволили бы региональным организациям обеспечивать мир и безопасность в разных уголках планеты.

африка региональный миротворчество либерия

Библиография

1. Зверев П.Г. О распределении бремени ответственности за поддержание международного мира и безопасности между ООН и региональными организациями и соглашениями // ЭНЖ «Обязательственное право». - 2014. - № 1 (4), январь-апрель. - С. 3-5.

2. Зверев П.Г. «Повестка дня для мира» о мерах по повышению эффективности международного миротворчества ООН // Материалы II Международной научной конференции «Актуальные вопросы юридических наук», февраль 2015. - Челябинск, 2015. - С. 153-155.

3. Зверев П.Г. Региональное измерение эволюции миротворческой доктрины // Социология и политология. - 2014. - № 2 (8), апрель-июнь. - С. 7-9.

4. Зверев П.Г. Структурные недостатки мониторинга прав человека в миротворческих операциях 1990-х годов (на примерах Анголы, Мозамбика и Либерии) // Молодой ученый. - 2014. - № 20 (79). - С. 475-477.

5. Зверев П.Г. Теория миротворчества с позиций ООН: «Повестка дня для мира» // Мировая политика. - 2015. - № 3. - С. 52-67. DOI: 10.7256/2409-8671.2015.3.15729. [URL] http://e-notabene.ru/wi/article_15729.html

6. Резолюция 788 (1992), принятая Советом Безопасности ООН на его 3138-м заседании, состоявшемся 19 ноября 1992 г., S/RES/788 (1992).

7. Резолюция 866 (1993), принятая Советом Безопасности ООН на его 3281-м заседании, состоявшемся 22 сентября 1993 г., S/RES/866 (1993).

8. Резолюция 1020 (1995), принятая Советом Безопасности ООН на его 3592-м заседании, состоявшемся 19 ноября 1995 г., S/RES/1020 (1995).

9. Alao A. The Role of African Regional and Sub-Regional Organizations in Conflict Prevention and Resolution // New Issues in Refugee Research, Working Paper 23 [URL] http://www.jha.ac/articles/u023.htm

10. An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping / Rapport du Secrйtaire Gйnйral, 17 juin 1992, UN Doc. A/47/277 and UN Doc. S/24111.

11. Berman E. African Regional Organizations' Peace Operations: Developments and Challenges // African Security Review. - 2002. - № 11(4). - P. 33-44.

12. Berman E., Sams K. Peacekeeping in Africa: Capabilities and Culpabilities. - Geneva: United Nations Institute for Disarmament Research, 2000.

13. Boulden J. Dealing with Conflict in Africa: the United Nations and Regional Organizations. - New York: Macmillan, 2003. - 325 p.

14. Coning C., de. Refining the African Standby Force Concept // Conflict Trends. - 2004. - № 2. - P. 20-26.

15. Conteh-Morgan E. The Politics and Diplomacy of the Liberian Peace Process. - In: Peacekeeping in Africa: ECOMOG in Liberia / Ed. K.P. Magyar, E. Morgan. - London: Macmillan Press, 1998.

16. Ero C. The Future of ECOMOG in West Africa. - In: From Peacekeeping to Complex Emergencies: Peace Support Mission in Africa / Ed. J. Cilliers, G. Mills. - Johannesburg: South African Institute of International Affairs and the Institute of Security Studies, 1999. - 176 p.

17. Foltz W.J. The Organization of African Unity and the Resolution of Africa's Conflicts. - In: Conflict Resolution in Africa / Ed. F. Deng, W. Zartmann. -Washington, DC: The Brookings Institution, 1991. - 418 p.

18. Kumalo D.S. Statement to the General Assembly by South African Ambassador to the United Nations, 11 October 2004 [URL] http://www.southafrica-newyork.net/pmun/speeches/2004/agenda%2011%20and %2053.htm

19. McQueen N. UN Peacekeeping in Africa since 1960. - London: Pearson Education, 2002. - 295 p.

20. Ofuatey-Kodjoe W. Regional Organizations and the Resolution of Internal Conflict: The ECOWAS Intervention in Liberia // International Peacekeeping. - 1994. - Vol. 1, Is. 3. - P. 261-302.

21. Olonisakin F. UN Cooperation with Regional Peacekeeping: The Experience of ECOMOG and UNOMIL in Liberia // International Peacekeeping. - 1996. - Vol. 3, № 3. - P. 33-51.

22. Ramcharan B.G. Cooperation between the UN and Regional Organizations in Internal Conflicts: The Case of Liberia // African Yearbook of International Law. - 1997. - № 4. - P. 3-17.

23. Stedman S.J. Conflict and Conflict Resolution in Africa: A Conceptual Framework. - In: Conflict Resolution in Africa / Ed. F. Deng, W. Zartmann. -Washington, DC: The Brookings Institution, 1991. - 418 p.

24. Sutterlin J. The United Nations and the Maintenance of International Security: A Challenge to be Met, 2nd ed. - Westport, CT: Praeger, 2003. - 183 p.

25. The Constitutive Act of the African Union, Lome, Togo, 11 July 2000 [URL] http://www.au2002.gov.za/docs/key_oau/au_act.htm

26. The Kampala Document: Towards a Conference on Security, Stability, Development and Cooperation in Africa. - New York: The Africa Leadership Forum, 1991.

27. United Nations, Statement of the President of the Security Council, 22 January 1991 (S/22133) [URL] http://www.un.org/Depts/DPKO/Missions/ unomil_b.ht

28. Зверев П.Г. Мониторинг прав человека в гражданских миссиях ООН по наблюдению на Гаити и в Южно-Африканской Республике в 1990-е годы // Международное право. - 2015. - 2. - C. 122 - 141. DOI: 10.7256/2306-9899.2015.2.14176. URL: http://www.e-notabene.ru/wl/article_14176.html

Размещено на Allbest.ru