Рада Безпеки РФ в системі підготовки та прийняття зовнішньополітичних рішень (1990-ті рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

РАДА БЕЗПЕКИ РФ В СИСТЕМІ ПІДГОТОВКИ ТА ПРИЙНЯТТЯ ЗОВНІШНЬОПОЛІТИЧНИХ РІШЕНЬ (1990-ТІ РР.)

І.В. Богінська

Анотація

У статті здійснено спробу відтворити російську модель ухвалення зовнішньополітичних рішень і з'ясувати роль Ради Безпеки в цьому процесі. Ця проблема розв'язується на основі аналізу взаємодії Радбезу з іншими інститутами в системі органів державної влади та персоніфікації процесу прийняття рішень в РФ.

Ключові слова: Рада Безпеки, секретар Ради Безпеки, президент, Адміністрація Президента, міністерство закордонних справ, зовнішня політика, Російська Федерація

Резюме

Совет Безопасности, созданный в 1992 г. для координации деятельности органов исполнительной и законодательной власти в вопросах внешней политики и безопасности, не стал ключевым механизмом в системе подготовки и принятия решений.

Сформированная в 1990-е гг. модель принятия внешнеполитических решений вобрала в себя институциональный опыт СССР, характеризовалась уменьшением роли институтов и замещением их личными связями, закрытостью и замкнутостью на персоне президента.

Частичная децентрализация процесса подготовки и принятия решений вначале 1990-х гг. привела к возникновению нескольких «центров влияния» - министерство иностранных дел, Администрация Президента, министерство обороны, Служба внешней разведки, министерство безопасности, которые пытались подчинить себе отдельные сегменты внешней политики и политики безопасности. Что касается Совета Безопасности, то вначале он «сдерживал» МИД во главе с прозападным А.В. Козыревым, в дальнейшем был переориентирован на внутренние аспекты национальной безопасности, в частности урегулирование конфликта в Чечне, а в результате оказался в неофициальном подчинении у руководителя Администрации Президента.

Взаимодействие СБ с другими органами показало, что политический вес того или иного института исполнительной власти непосредственно зависел от степени приближенности к президенту и способности его руководителя оказывать влияние на Б. Н. Ельцина. В результате внешнюю политику России формировал узкий круг лиц.

Важным элементом внутриполитической стратегии Б. Н. Ельцина было балансирование между разными группами влияния в российской политической элите, в среде которой оставалось немало сторонников традиционно-советских взглядов на внешнюю политику. Это обуславливало непоследовательность и противоречивость внешнеполитических шагов президента в вопросах поддержки бывшей Югославии, противодействия расширению НАТО, реинтеграции постсоветского пространства и т.д.

Серия провалов РФ на международной арене в конце 1990-х гг. стало следствием формирования внешней политики лицами, чьи идеологические предпочтения, видение мира и места в нем России, представления о средствах достижения целей не всегда соответствовали реальности.

Ключевые слова: Совет Безопасности, президент, Администрация Президента, министерство иностранных дел, внешняя политика, Российская Федерация.

Summary

Created in 1992 with view to coordinate activities of the executive and legislative powers in matters of foreign and security policy, Security Council (SC) did not become a key mechanism in the foreign policy decision-making system.

The model of foreign policy decision-making formed in the 1990's absorbed the institutional achievements of the USSR and was characterized by a decrease in the role of state institutions and their replacement by personal connections with the leading role of the president.

Partial decentralization of the process of foreign-policy decision-making in the beginning of the 1990's led to emergence of several centers of influence” - the Ministry of Foreign Affairs, the Presidential Administration, the Ministry of Defense, the Foreign Intelligence Service, the Ministry of Security which all tried to establish their control over separate segments of the foreign and security policy. With regard to the Security Council, at the beginning it was “deterring” the Foreign Ministry, headed by the pro-Western Kozyrev, but was later redirected to deal with internal aspects of national security, in particular - with resolution of the conflict in Chechnya, and as a result appeared to be informally subordinate to the Head of the Presidential Administration.

SC's cooperation with other bodies demonstrated that political weight of each institution of the executive branch was in direct dependence on the degree of its head' `proximity' to the president and ability to influence Yeltsin. As a result Russia's foreign policy was formed by a narrow group of people.

Balancing between different groups of influence in Russian political elite was an important element of Yeltsin's political strategy; those groups still included a lot of supporters of traditionally Soviet views on foreign policy. This resulted in inconsistencies and contradictions in foreign policy, e. g. issues connected with support of former Yugoslavia, countering NATO expansion, reintegration of post-Soviet space, etc.

Series of the Russian Federation failures on the international arena in the late 1990's were a result of the fact that officials shaping foreign policy had ideological preferences, vision of the world and Russia's place it in, and views of the means to achieve objectives that were not always correspond with the reality.

Key words: Security Council, President, Presidential Administration, Ministry of Foreign Affairs, foreign policy, Russian Federation

Зовнішня політика держави є складним, багатоступеневим процесом взаємодії різних суб'єктів політики. При цьому розподіл функцій і повноважень учасників зовнішньополітичного процесу є специфічним для кожної країни. Формування моделі прийняття рішень у Росії на початку 1990-х рр. відбувалося в умовах гострої політичної боротьби між виконавчою та законодавчої гілками влади, яка після ліквідації Верховної Ради завершилася «перемогою» президента. За Конституцією РФ 1993 р. саме президент визначає основні напрями внутрішньої та зовнішньої політики держави (ст. 80). За часів президентства Б. М. Єльцина навколо нього виникло кілька «центрів впливу», які намагалися «нав'язати» свій варіант рішення. Це потребувало створення майданчика, на якому можна було б узгоджувати позиції зацікавлених суб'єктів політики. Створена для цього Рада Безпеки не стала ключовим механізмом у системі підготовки та прийняття рішень. Радбез перебувала в стані постійної реорганізації (протягом 19921 999 рр. змінилося 8 секретарів РБ), а в результаті опинилася в неформальному підпорядкуванні у керівника президентської адміністрації. Слабка інституалізація процесу прийняття рішень, заміна інститутів персональними мережами стали однією з причин кризи зовнішньої політики РФ наприкінці 1990-х рр.

Дослідницький інтерес до проблеми прийняття зовнішньополітичних рішень виник ще наприкінці 50-х рр. ХХ ст. в середовищі представників модерністської течії теорії міжнародних відносин. Відтоді у дослідженні цієї проблеми сформувалась низка наукових напрямів: теоретичні моделі (А. Джордж, Г. Лассуел) та стратегії прийняття зовнішньополітичних рішень (І. Джейніс, Л. Манн), класифікації політичних лідерів (С. Уолкер) тощо. При цьому переважна більшість науковців будують свої теоретичні конструкції на основі американського досвіду.

Вивчення російської практики прийняття зовнішньополітичних рішень розпочалося в 1990-ті рр. як реакція на непослідовність дій тодішнього політичного керівництва у галузі зовнішньої політики. Однак брак відкритих джерел, постійна реорганізація та часті кадрові перестановки в органах державної влади, відповідальних за зовнішньополітичний курс, створювали серйозні перепони для проведення досліджень. Серед робіт, які започаткували вивчення зазначеної проблеми, слід відзначити «Foreign and Security Policy Decisionmaking Under Yeltsin» F. S. Larrabee, T. W. Karasik; «Chaos in Foreign Policy Decision Making» S. Parrish; «The Making of Foreign Policy in Russia under Yeltsin» S. Crow тощо [1]. Дослідники вказували на аморфність, невпорядкованість і непослідовність процесу підготовки та прийняття рішень у РФ, оскільки різні державні структури переслідували вузькі галузеві (а подекуди особисті) інтереси без врахування загальнодержавних цілей у галузі зовнішньої та внутрішньої політики. Приблизно таких же висновків дійшли і російські експерти [2]. Проте більшість їх зосереджувалася, насамперед, на концептуальних змінах зовнішньополітичного курсу впродовж 1990-х рр. та аналізі зовнішньої політики РФ [3]. Така постановка проблеми не передбачала детального аналізу ролі окремих інститутів у механізмі ухвалення рішень. Виокремлення Ради Безпеки в системі підготовки та прийняття зовнішньополітичних рішень обумовлено взаємозв'язком зовнішньої політики і безпеки та завданням пошуку ефективного інструменту їх координації та інтеграції.

Отже, метою даного дослідження є з'ясування ролі РБ в системі підготовки та прийняття зовнішньополітичних рішень.

Джерельна база дослідження складається з різних за походженням матеріалів. Найчисельнішу групу складають документи органів державної влади та управління, якими визначалися засади зовнішньої політики РФ, порядок формування та функції Ради Безпеки тощо. При цьому навіть інституціональний «зріз» прийняття рішень у галузі зовнішньої політики недосконало прописаний в офіційних джерелах. Конституція РФ 1993 р. не містить спеціального розділу про зовнішню політику. До того ж, протягом 1990-х рр. так і не було прийнято спеціального закону про РБ, відсилка до якого міститься в Конституції РФ. Наступну групу джерел складають документи особового походження [4]. Вони допомагають скласти політичний портрет особи (автора документу), залученої до процесу прийняття рішень, хоча і не дозволяють встановити ступінь її «відповідальності» за конкретні рішення у галузі зовнішньої політики. Третю групу джерел становлять матеріали ЗМІ 1990-х рр., за якими було відтворено суспільно-політичну атмосферу ухвалення рішень. Загалом наявна джерельна база свідчить про закритість і персоніфікований характер російської моделі прийняття рішень.

Політична боротьба за «суверенізацію» Росії на початку 1990-х рр. тривала навколо гаранта та рушійної сили майбутніх соціально-економічних та політичних перетворень. У ході цієї боротьби вирішувались конкретні політичні завдання забезпечення домінуючого впливу президента або парламенту на ухвалення державних рішень. Зусиллями президента Б. М. Єльцина створювалися нові установи, які мали допомогти очільнику держави визначати й реалізовувати послідовний політичний курс.

Так, у березні 1992 р. був прийнятий закон «Про безпеку», в якому вперше згадувалася Рада Безпеки - конституційний орган з підготовки рішень президента РФ в галузі забезпечення безпеки [5]. Згідно закону, постійними членами РБ за посадою були голова (президент РФ), віце-президент, голова уряду, перший заступник голови Верховної Ради (ВР), секретар. Першим секретарем Радбезу став Ю. В. Скоков - особа, яка належала до найближчого оточення президента. За поданою в ЗМІ інформацією, «колишній радіоінженер зробив кар'єру в «оборонці» (в Краснодарі очолював завод «Сатурн», в Москві - концерн «Квант»)... За характером він людина владна, за покликанням - адміністратор» [6].

Вибір кандидатури в даному випадку мав виняткове значення, оскільки на той час визначення концепції діяльності та методів роботи РБ безпосередньо залежали від секретаря. Ю. В. Скоков доволі широко окреслив коло повноважень нової структури, про що свідчить зміст Указу президента РФ від 3 червня 1992 р. (№547) про створення Ради Безпеки [7].

Створення Радбезу викликало неабияке занепокоєння з приводу можливого відтворення колишньої централізованої системи прийняття політичних рішень, в якій домінувало Політбюро ЦК КПРС [8]. Ці настрої лише посилилися після того, як Ю. В. Скоков обійняв посаду секретаря в Раді голів республік, створеній 15 жовтня 1992 р. за ініціативою Б. М. Єльцина під час зустрічі з президентами республік, які входили до складу РФ. З цього приводу «Независимая газета» написала: «Відтепер Москва отримає, нарешті, можливість жорстко контролювати національну ситуацію в республіках, а Єльцин продемонструє в черговий раз парламенту, хто в Росії хазяїн» [9].

Якщо спочатку нечисленний апарат РБ лише координував процес прийняття важливих рішень у «силових» структурах - МВС, МБ, МО, СЗР, то згодом у його компетенції вже були зосереджені питання стратегічного розвитку держави. Здавалось, що концентрація повноважень у РБ віддзеркалює певну тенденцію російського державного будівництва. В грудні 1992 р. на Радбез була покладена відповідальність за розробку стратегічної лінії в зовнішній політиці РФ. Політичне рішення Б. М. Єльцина, оприлюднене 14 грудня 1992 р. на VII з'їзді народних депутатів, негайно отримало інституційне підтвердження - для координації роботи з підготовки рішень у галузі зовнішньої політики в Радбезі була створена відповідна міжвідомча комісія, яку очолив секретар РБ Ю. В. Скоков [10].

Вочевидь секретар Радбезу чимдалі ставав впливовою політичною фігурою. Під час рейтингового голосування кандидатури майбутнього прем'єр-міністра на з'їзді народних депутатів у грудні 1992 р. кандидатура Ю. В. Скокова отримала найбільшу кількість голосів (637). (Однак Б. М. Єльцин надав перевагу В. С. Чорномирдіну, який і очолив російський уряд після відставки Є. Гайдара).

Розширення повноважень РБ в галузі зовнішньої політики спричинило конкуренцію з МЗС, яка періодично набувала рис конфронтації через розбіжності у поглядах очільників цих відомств. Наприклад, під час пошуку варіантів врегулювання грузино-абхазького конфлікту Ю. В. Скоков, на противагу А. В. Козирєву, вважав, що геополітичним інтересам Росії відповідають незалежність Абхазії та її можлива суверенізація [11]. Всупереч лінії МЗС стосовно можливих поступок Японії з питання приналежності Курильських островів Радбез у вересні 1992 р. рекомендував Б. М. Єльцину скасувати запланований візит в цю країну. При цьому офіційну заяву з приводу переносу строків візиту РБ доручив підготувати МЗС [12].

Наприкінці 1992 р. міністерство закордонних справ підготувало Концепцію зовнішньої політики РФ, яка ґрунтувалася на ідеях необхідності підпорядкування зовнішньої політики інтересам ринкових перетворень економіки, швидкого становлення демократичних інститутів і радикальної демілітаризації суспільства і держави.

Зокрема, передбачалося демілітаризувати зовнішню політику, послабити роль воєнного командування в її формуванні. Проте міжвідомча комісія з зовнішньої політики Радбезу переробила зовнішньополітичну концепцію А. В. Козирєва. В новій редакції (квітень 1993 р.) з'явилися інші зовнішньополітичні настанови - інтеграція пострадянського простору під егідою Росії, створення ефективної системи колективної безпеки, забезпечення статусу РФ як єдиної ядерної держави в СНД, зміцнення зовнішніх кордонів Співдружності тощо [13]. (Важко сказати, наскільки цей варіант відповідав баченню Б. М. Єльцина. Адже саме в той час він готував ліквідацію З'їзду народних депутатів і ВР РФ та потребував підтримки армії та інших силових структур. Тому доводилось враховувати їхні інтереси в зовнішньополітичній сфері, особливо з огляду на те, що парламентська опозиція відкрито маніпулювала мілітаристськими та неоімперьскими гаслами). Врешті-решт міжвідомчі суперечки сягнули критичної межі, коли Ю. В. Скоков порекомендував президенту відправити у відставку міністра закордонних справ А. В. Козирєва.

У грудні 1992 р. окреслилося протистояння між Ю. В. Скоковим і керівником апарату Адміністрації президента (АП) С. О. Філатовим. Останній виступав за посилення впливу АП на підготовку стратегічних рішень державних органів РФ. Ця тенденція стала помітною вже на початку березня 1993 р. Наприклад, підготовкою указу президента про запровадження особливого порядку управління країною до подолання конституційної кризи, який безпосередньо стосувався питань безпеки держави, замість РБ займалися співробітники АП та особи з найближчого оточення Б. М. Єльцина. Відповідно секретар Радбезу відмовився візувати цей проект документу [14]. Відтоді тенденція на маргіналізацію РБ в системі державних органів дедалі посилювалася, а частину її функцій перебрала на себе АП. Не випадково 30 березня 1993 р. саме представники «Демократичної Росії» (їхні однопартійці на той час складали основу апарату АП) звернулися до президента з вимогою відставки кількох «державників», зокрема Ю. В. Скокова, які не зарекомендували себе послідовними прибічниками реформ [15]. Незважаючи на те, що Ю. В. Скоков формально залишався на посаді до 15 травня 1993 р., його відносини з президентом остаточно зіпсувалися. Зокрема, до призначення на посаду нового секретаря не відбулося жодного засідання Ради Безпеки.

Послаблення впливу РБ на процес ухвалення державних рішень тривало і за часів секретарства Є. І. Шапошникова - «одного з небагатьох російських політиків, яким президент абсолютно довіряє» (за висловом Б. М. Єльцина) [16]. Спочатку ВР заблокувала затвердження Є. Шапошникова на посаді секретаря РБ. Надалі, намагаючись вийти з-під контролю АП та ВР, новий секретар висунув ідею про трансформацію РБ в координаційно-інформаційний орган при президенті РФ та переведенні секретаря Радбезу в ранг віце-прем'єра. В цьому випадку він міг би реалізовувати свої пропозиції не лише через укази та розпорядження президента, а й через урядові постанови. Однак ця ідея залишилася нереалізованою через протидію АП. За таких обставин вже в серпні 1993 р. Є. І. Шапошников написав заяву про звільнення. Однак і спроба керівника АП С. О. Філатова поширити свій вплив на діяльність РБ виявилася невдалою.

Наступним секретарем Радбезу знов стала «людина Єльцина» - О. І. Лобов, соратник президента ще з часів спільної роботи в Свердловському обкомі КПРС. Після розгону ВР й ліквідації посади віце-президента в жовтні 1993 р. постійних членів РБ залишилося троє: президент, голова уряду й секретар.

Внаслідок набуття чинності нової Конституції РФ 1993 р. зазнали змін деякі положення закону «Про безпеку», зокрема щодо засад формування складу РБ. Відтепер визначення складу Радбезу, зокрема призначення постійних членів з правом вирішального голосу, здійснювалося президентом не за посадою, а на персональній основі.

Після ліквідації в середині грудня 1993 р. міністерства безпеки та створення Федеральної служби контррозвідки (ФСК) секретар РБ сподівався на перехід частини функцій МБ комісіям Радбезу. Однак запровадження посади помічника президента з національної безпеки (призначено Ю. М. Батурина), серед завдань якого була координація діяльності відомств типу ФСК, СЗР, МВС, МО, зробило проблематичним перетворення РБ на потужну структуру з контролю силових міністерств.

За часів секретарства О. І. Лобова Радбез перетворилася на президентський штаб з вирішення чеченської проблеми. Спочатку РБ «продублювала» рішення Б.М. Єльцина про початок воєнної операції в Чечні, а далі впродовж 1995-початку 1996 р. неодмінно схвалювала його політику в цьому питанні [17]. 29 серпня 1995 р. О. І. Лобов був призначений повноважним представником президента РФ в Чечні. Після цього протягом року то тривали переговори, то поновлювалися воєнні дії. При цьому політична вага РБ дедалі зменшувалася через невдалу політику у врегулюванні цього конфлікту. Чеченська проблема виявилася настільки важкою для Радбезу, що О. І. Лобов з легкістю відмовився від своєї посади на користь генерала О. І. Лебедя [18].

Після призначення на посаду О. І. Лебідь (18 червня 1996 р.) зробив чергову спробу посилити вплив РБ в системі ухвалення державних рішень. Власне, це було умовою, на якій кандидат у президенти О. Лебідь (отримав у першому турі 14,52 % голосів, які були надто потрібні кандидату Б. М. Єльцину у другому турі) погодився очолити цю структуру. «Лебедівська концепція» реорганізації передбачала розширення функцій Радбезу за рахунок координації діяльності «силових» міністерств і створення інституту представників РБ в суб'єктах федерації.

10 липня 1996 р. Б. М. Єльцин підписав указ № 1024, яким затвердив «Положення про РБ та структуру апарату РБ». Цим документом значно розширювалося коло повноважень секретаря. Відтепер він міг проводити робочі наради з членами РБ, здійснювати документальну перевірку роботи федеральних органів влади та надавати пропозиції щодо притягнення до відповідальності керівників федеральних органів влади, відповідальних за безпеку держави [19].

Після перемоги Б. М. Єльцина у другому турі (3 липня 1996 р.) реорганізація РБ раптом призупинилася. Побоюючись не стільки реального впливу О. І. Лебедя на перебіг воєнної реформи, скільки підвищення його авторитету в армійському середовищі, президент створив новий орган - Раду оборони, передавши в її компетенцію питання забезпечення воєнної безпеки та військового будівництва. В армії цей орган охрестили «Радою оборони від Ради безпеки» [20]. Фактично РО послабила Радбез, поле діяльності якої відтепер охоплювало лише внутрішні аспекти безпеки та проблему мирного врегулювання в Чечні [21].

Перетворившись на воєнну нараду з чеченського врегулювання Радбез в цей час практично втратила вплив на формування зовнішньополітичного курсу держави. Прихід в МЗС Є. М. Примакова на початку 1996 р. супроводжувався значним посиленням ролі міністерства у визначенні зовнішньої політики держави, в тому числі і на концептуальному рівні. Це наочно продемонструвала ситуація навколо проблеми розширення НАТО на схід. Так, секретар РБ О. І. Лебідь зробив низку заяв з цього приводу, які підривали зусилля очільника МЗС підтримувати послідовну й чітку лінію проти такої політики Альянсу. В липні 1996 р. аби применшити значення політики розширення НАТО, він назвав її пустою витратою коштів. Щоправда, водночас зазначив, що Росія навряд чи могла б цьому запобігти. Згодом, в вересні він описував розширення НАТО як «німецьку змову» з метою відновлення панування над Східною Європою, зазначивши, що у цьому випадку Росія може вдатися до економічних санкцій проти Западу. Через кілька тижнів, під час візиту до штаб-квартири НАТО, він закликав до активного співробітництва з Альянсом і запевнив, що Росія «не буди впадати в істерику», якщо політика розширення таки відбудеться [22].

Пізніше О. І. Лебідь пристав на позицію Є. М. Примакова, що зайвий раз засвідчило «авторитет» МЗС у питаннях стратегічного розвитку держави. Проте і надалі в середовищі російського політикуму зберігалися розбіжності з приводу розширення НАТО. Наступник О. І. Лебедя на посаді секретаря Радбезу І. П. Рибкін на початку листопада 1996 р. публічно оголосив про можливість вступу Росії в політичну структуру Альянсу. Згодом Є. М. Примаков не лише спростував цю заяву, зазначивши, що Росія не зацікавлена у членстві в НАТО, а й демонстративно підкреслив, що МЗС, а не Рада Безпеки відповідає за розробку зовнішньої політики [23].

Незважаючи на цей закид, І. П. Рибкін знов повторив своє припущення про членство Росії в політичній структурі Альянсу, додавши, що членство у військовій організації Москва може розглянути пізніше. Навряд чи секретар РБ вдруге висловився б всупереч позиції очільника МЗС, якби не мав якоїсь підтримки в Кремлі. Сам І. П. Рибкін в інтерв'ю «Правді-5» від 25 липня 1997 р. так визначив місце секретаря РБ в ієрархії влади: «Згідно табелі про ранги я - третя особа у виконавчій владі після прем'єр-міністра й глави президентської адміністрації. В одному ранзі зі першими віце-прем'єрами» [24]. До того ж, І. П. Рибкін також «успадкував» від попередника посаду повноважного представника президента в Чечні. Втім, курувати «чеченський напрям» було призначено Б. А. Березовського. Саме з особою цього російського олігарху експерти пов'язують посилення впливу Радбезу впродовж 1996-1997 рр. [25]. Б. А. Березовський намагався забезпечити своїм кампаніям участь у транспортуванні каспійської нафти територією Чечні. Тому він впритул зайнявся проблемою врегулювання чеченського конфлікту. Коли ж стало зрозуміло, що йому цього не дозволять, питання чеченського нафтового транзиту було знято з порядку денного. Тепер Б.А. Березовського більше не цікавила робота в РБ. Тільки-но він став виконавчим секретарем СНД, І.П. Рибкін залишив РБ [26].

3 березня 1998 р. секретарем Радбезу став А. А. Кокошин. Одночасно до РБ було приєднано очолювані ним РО та Державна воєнна інспекція. Маючи наукове минуле (тривалий час працював в Інституті США й Канади), новий секретар взявся опрацьовувати ефективну, не обтяжливу для держави, систему безпеки. ЗМІ навіть називали його «єдиним секретарем радбезу, який дійсно займався безпекою як такою» [27].

У вересні 1998 р. А. А. Кокошин був відправлений у відставку. Це сталося внаслідок спроби секретаря РБ підтримати кандидатуру мера Москви Ю. М. Лужкова на посаду прем'єр-міністра. У ЗМІ тоді поширеною була думка, що після відходу А. Кокошина Радбез перетвориться на «рутинний орган з підготовки документів для кремлівських чиновників» [28], «третьорядну, чисто апаратну структуру» [29]. Однак на той час вона фактично вже була такою. Президент навіть не став підбирати нову кандидатуру на посаду секретаря РБ, призначивши на неї керівника своєї адміністрації.

Сьомий секретар РБ М. М. Бордюжа «протримався» півроку. 19 березня 1999 р. він був відправлений у відставку. За офіційною версією, сталося це після того, як Б. Єльцин позбавив його посади керівника АП. Що стосується причини відставки, то в ЗМІ пролунала ще одна версія з посиланням на співрозмовника з ФСБ - М. М. Бордюжа був невигідний Б. А. Березовському, оскільки вирішив поставити питання про доцільність приватизації деяких воєнно-технічних виробництв, на які поцілив російський олігарх [30].

29 березня 1999 р. секретарем СБ став В. В. Путін, водночас залишившись директором ФСБ. Відтепер ця державна структура перейшла під контроль спецслужб. Крім того, як секретар Радбезу В. В. Путін отримав додаткові засоби впливу на МО,

МВС і ФАУЗІ. В кулуарах спецслужб навіть припускали, що внаслідок злиття РБ та ФСБ в Росії з'явиться нова потужна та масштабна спецслужба [31].

7 серпня 1999 р. воєнні дії перекинулися з Чечні в Дагестан. За цих обставин прем'єр-міністр С. В. Степашин запропонував вступити в переговори з лідерами бойовиків, а секретар РБ В. В. Путін - розпочати з ними безкомпромісну боротьбу. Б. М. Єльцин не лише погодився з В. В. Путіним, але й запропонував 9 серпня Держдумі затвердити його кандидатуру на посаду голови уряду, назвавши своїм наступником [32].

Упродовж 1990-х рр. Рада Безпеки не перетворилася на ключовий механізм у системі підготовки та прийняття рішень у галузі національної безпеки - внутрішньо- та зовнішньополітичних. Створена на підставі досвіду США, вона так і не наблизилася до свого американського аналогу - Ради Національної Безпеки.

Опрацьована в зазначений період модель ухвалення зовнішньополітичних рішень була позначена інституційним досвідом СРСР, зменшенням ролі інститутів і заміною їх персональними зв'язками, нетранспарентністю та підвищенням ролі очільника держави в процесі прийняття рішень.

Спроба децентралізації процесу підготовки та прийняття рішень за часів першого терміну президентських повноважень Б.М. Єльцина спричинила появу кількох «центрів впливу» - МЗС, АП, МО, СЗР, МБ, які намагалися підпорядкувати собі окремі сегменти зовнішньої політики й політики безпеки. Що стосується РБ, то спочатку вона «стримувала» МЗС на чолі з прозахідним А. В. Козирєвим, надалі була переорієнтована на внутрішні аспекти національної безпеки, зокрема чеченське врегулювання, а врешті-решт опинилася в неофіційному підпорядкуванні у керівника Адміністрації Президента.

Історія РБ показала, що політична вага того або іншого інституту виконавчої влади безпосередньо залежала від ступеня наближеності до президента та спроможності його керівника «нав'язати» Б. М. Єльцину свою точку зору на процеси в державі. Важливим елементом внутріполітичної стратегії Б. Єльцина було балансування між різними групами впливу в російській верхівці, в середовищі якої було чимало прибічників традиційно-радянських поглядів на зовнішню політику. Звідси - непослідовність і суперечливість зовнішньополітичних кроків президента в питаннях колишньої Югославії, розширення НАТО, реінтеграції пострадянського простору тощо. Низка провалів РФ на міжнародній арені наприкінці 1990-х рр. стала наслідком формування зовнішньої політики вузьким колом осіб, чиї ідеологічні уподобання, бачення світу та місця Росії в ньому, уявлення про засоби досягнення цілей не завжди відповідали реальності.

Перспективи вивчення теми пов'язані з пошуком оптимальної моделі ухвалення зовнішньополітичних рішень, створенням гнучких інструментів координації та інтеграції зовнішньої політики і безпеки, підвищенням ефективності зовнішньополітичного курсу держави.

зовнішньополітичний російський рада безпека

Посилання та примітки

1. Larrabee F. S. Foreign and Security Policy Decisionmaking Under Yeltsin / F. S. Larrabee, T. W. Karasik. - Washington, D.C: National Defense Research Institute, RAND, 1997. - 54 р.; Parrish S. Chaos in Foreign Policy Decision Making / S. Parrish // Transition (Prague). - 1996. - 17 May. - P. 30-33; Crow, S. The Making of Foreign Policy in Russia under Yeltsin / S. Crow. - Munich: RFE/RL Research Institute, 1993; Benjamin S. Lambeth. The Warrior Who Would Rule Russia: A Profile of Aleksandr Lebed / Benjamin S. Lambeth. - Santa Monica, Calif.: RAND, MR-805-AF, 1996.

2. Кортунов С. Принятие внешнеполитических решений в США и России / С. Корту- нов // Международные процессы [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.intertrends.ru/five/005.htm; Миронов В. А. История формирования некоторых институтов российской федеральной власти в 1991-1994 гг. / В. А. Миронов [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.vybory.ru; Аверков В. Принятие внешнеполитических решений в России / В. Аверков // Международные процессы. - Т. 10. - № 2 (29), май-август 2010 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.intertrends.ru/twenty-ninth/11.htm

3. Федоров Ю. Кризис внешней политики России: концептуальный аспект / Ю. Федоров // Pro et Contra. - Т. 6. - № 1-2, зима-весна 2001 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://uisrussia.msu.ru/docs/nov/pec/2001/1-2/ProEtContra 2001 12 02.pdf; Пляйс Я. Теория и практика внешней политики современной России / Я. Пляйс [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.observer.materik.ru/observer/N10 97/10 05.htm

4. Ельцин Б. Н. Записки президента / Б.Н. Ельцин. - М.: Издательство «Огонек», 1994; Козырев А. В. Стратегия партнерства / А. В. Козырев // Международная жизнь. - 1994. - №5. - С.5-15; Шапошников Е. И. Россия, армия, политика и коллективная безопасность в СНГ / Е. И. Шапошников // Независимая газета. - 1993. - 6 июля [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.ualberta.ca/~khineiko/NG 93 95/1143059.htm; Примаков Е. М. Годы в большой политике / Е. М. Примаков. - М.: Издательство «Совершенно секретно», 1999 и др.

5. Закон РФ «О безопасности» 5 марта 1992 г. №2446-І [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://base. garant.ru/10136200/#ixzz3Ua1OOlgV

6. Секретарь Совета безопасности 53-летний Юрий Скоков отныне руководит также апаратом Совета глав республик Российской Федерации // Московские новости. - 1992. - 25 октябяря (№43) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.veltsincenter.ru/digest/release/den-za-dnem-25-oktvabrya-1992-goda

7. Ниязматова М. История создания Совета безопасности Российской Федерации / М. Ниязматова [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. mgimo.ru/files/148362/niazmatova.doc

8. Larrabee F. S. and Karasik T.W. Foreign and Security Policy Decisionmaking Under Yeltsin / F. S. Larrabee, T. W. Karasik. - Washington, D.C: National Defense Research Institute, RAND, 1997. - Р. 7

9. Еще одной государственной структурой в Росси стало больше // Независимая газета. - 1992. - 16 октября (№ 200) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.yeltsincenter.ru/digest/release/den-za-dnem-16-oktyabrya-1992-goda

10. Миронов В. А. История формирования некоторых институтов российской федеральной власти в 1991-1994 гг. / В. А. Миронов [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.vybory.ru

11. Братчиков С. Все могло быть иначе! / С. Братчиков [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.zavtra.ru/content/view/vse-moglo-byit-i-huzhe-2013-02-13-000000/

12. Пятнадцатый вариант решения Курильской проблемы: визит Ельцина в Японию отменить // Независимая газета. - 1992. - 10 сентября [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.veltsincenter.ru/digest/release/den-za-dnem-10-sentvabrya- 1992-goda

13. Пляйс Я. Теория и практика внешней политики современной России / Я. Пляйс [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.observer.materik.ru/observer/N10 97/10 05.htm

14. Миронов В. А. История формирования некоторых институтов российской федеральной власти в 1991-1994 гг. / В. А. Миронов [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.vybory.ru

15. Братчиков С. Все могло быть иначе! / С. Братчиков [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.zavtra.ru/content/view/vse-moglo-byit-i-huzhe-2013-02-13-000000/

16. Президент назначил «чиновника по особым поручениям» // Коммерсант. - 1993. - 15 июня [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kommersant.ru/doc/50664

17. Larrabee F. S. and Karasik, T. W. Foreign and Security Policy Decisionmaking Under Yeltsin / F. S. Larrabee, T. W. Karasik. - Washington D. C: National Defense Research Institute, RAND, 1997. - Р. 27

18. Федоров Е. Совет для постороннего / Е. Федоров, И. Клочков // Коммерсант. - 1999. - 16 апреля [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kommersant.ru/doc/15347

19. Аппарат Совета Безопасности Российской Федерации [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.politika.su/gos/sbapp.html

20. Воробьев Э., Цымбал В. Военная организация России: насущные проблемы [Електронний ресурс] / Э. Воробьев, В. Цымбал // Вестник Европы. - 2011. - №31-32. - Режим доступу: //magazines.russ.ru/vestnik/2011/31/vo13.html

21. Larrabee F. S. and Karasik T. W. Foreign and Security Policy Decisionmaking Under Yeltsin / F. S. Larrabee, T. W. Karasik. - Washington, D.C: National Defense Research Institute, RAND, 1997. - Р. 37

22. Benjamin S. Lambeth. The Warrior Who Would Rule Russia: A Profile of Aleksandr Lebed / Benjamin S. Lambeth. - Santa Monica, Calif.: RAND, MR-805-AF, 1996. - Р. 47-50.

23. Там само.

24. Совет Безопасности РФ: история [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.politika.su/gos/sbi.html

25. Путин реорганизует Совет безопасности РФ («Radio Free Europe/Radio Liberty» (Прага)) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://inosmi.ru/untitled/20010110/144136.html#ixzz36LMnMXBK

26. Федоров Е. Вказ. праця.

27. Там само.

28. Григорьев В. Совет без опасности / В. Григорьев // Профиль. - 1998. - 30 ноября

29. Григорьев В. Новая кровь в Совете безопасности РФ / В. Григорьев // Профиль. - 1998. - 12 октября

30. Григорьев В. Путин наверх / В. Григорьев, И.С лавутинская // Профиль. - 1999. - №10. - С.10-12.

31. Там само.

32. Воробьев Э. Вказ. праця.

Размещено на Allbest.ru