Трансформація міграційної політики ЄС на початку ХХІ ст.

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Стан сучасних міжнародних імміграційних потоків характеризується постійним зростанням масштабів, географії та інтенсивністю. Це стає все більшою загрозою для безпеки окремих національних європейських держав, всього Європейського Союзу. Регулювання вказаних процесів на рівні країн ЄС здійснюється у відповідності до певного організаційно-правового механізму міграційної політики, який змінювався в певні періоди у відповідності з зовнішніми викликами. Важлива роль Європейського Союзу у вирішенні міжнародних міграційних проблем забезпечує йому суттєві зовнішньополітичні позиції на світовій арені. Коригування тих або інших засад міграційної політики в рамках цього наддержавного утворення обумовлює зміну місця ЄС у системі міжнародних відносин. Аналіз досліджень і публікацій.

Питання стану та змін, нормативно-правового регулювання міграційної політики країн ЄС вивчали зарубіжні та українські автори, серед яких: С. Беулоз [10], В. Бондарчук [1], К. Вітман [2], В. Дубенський [3], В. Євдокимов, К. Шиманська [4], А. Попок, А. Дяченко [6], Д.-К. Нгуен [16], М. Оврамовець [5], О. Пробоїв [7], Х. Фогел [8] тощо. Незважаючи на існування достатньо вагомого масиву наукових, методичних напрацювань, емпіричних матеріалів, дослідження зазначеної тематики залишається актуальним з огляду на постійні зміни інтенсивності міжнародних міграційних потоків, загрози, які виникають внаслідок недостатньо ефективної міграційної політики.

Мета дослідження - систематизувати основні особливості трансформації міграційної політики ЄС на початку ХХІ ст.

Виклад основного матеріалу.

В умовах зростання соціально-економічної нестабільності, загострення військових, політичних загроз в країнах Африки, Близького Сходу тривалий період відбувалось інтенсивне зростання міграційних потоків в ЄС, яке на певному етапі розвитку (в 2015 р.) призвело до кризи в цій сфері, визначення на наднаціональному, національному рівні некерованості механізму міграційної політики, потреби оптимізації її нормативно-правових та організаційних засад. З огляду на зазначене, слід проаналізувати зміни вказаної політики на системному рівні, провести їх оцінку з точки зору ефективності вирішення проблеми міграційної кризи та зовнішніх позицій Європейського Союзу.

Для здійснення оцінки за вказаним аналізу, методу контент-аналізу дискурсу напрямком можна запропонувати методичний положень правового механізму (основних підхід, який оснований на використанні засад правил та директив), дискурс-аналізу. порівняльного аналізу, статистичного На рис. 1 наведено авторський методичний підхід до оцінки ефективності трансформації міграційної політики ЄС на початку ХХІ ст.

європейський міграційний національний

Рис. 1

Наукова новизна представленого підходу полягає в тому, що вперше запропоновано синтез методів контент-аналізу (виявлення риторики розвитку політики), дискурс-аналізу (категоризація напрямків вирішення проблеми через критичне вивчення матеріалу), порівняльного та статистичного аналізу для оцінки ефективності трансформації міграційної політики. При цьому можна констатувати, що цей підхід може бути використаний як для оцінки політики в певній сфері на державному, наднаціональному рівнях, так і для дослідження управління керівників країни, урядів тощо.

Керуючись схемою представленого методичного підходу проведемо вивчення стану управління міграційною політикою ЄС за період 2000-2015 рр.

Спочатку здійснимо узагальнюючий контент-аналіз дискурсу положень правового механізму регламентування міграційної політики ЄС (виявлення ключових напрямків міграційної політики) впродовж вказаного періоду.

Як показують результати вивчення нормативно-правових актів, наукових праць [10; 1; 2; 3; 4; 16; 5; 6; 7; 8], до початку міграційної кризи, яка мала найбільший розвиток в 20142015 рр., політика в зазначеній сфері в ЄС регламентувалась концептуально-нормативними документами. Контент-аналіз положень цих нормативно-правових документів дозволив виділити наступні напрямки регулювання міграційної політики ЄС, що складаються з:

1) базових аспектів щодо регламентування інституційних основ управління інтеграційними процесами, свобод та прав громадян в ЄС. Серед документів, що регулюють ці питання виділено:

- Зведену редакцію Договору про функціонування Європейського Союзу, остання версія якої представлена в Лісабонській угоді, що набула чинності в 2009 р. Даний документ закріпляє передавання питань юстиції та внутрішніх справ (візової політики, надання притулку, імміграції);

- Хартію основних прав Європейського Союзу (регулювання певних соціальних, політичних та економічних прав громадян ЄС);

- Постанову Європейського Парламенту та Ради від 19.05.2010 р. № 439/2010 про створення Європейського бюро підтримки шукачів притулку;

2) питань регулювання правового статусу біженців і шукачів притулку, їх гарантій та прав, зокрема, аспекти правових статусів громадян з третіх країн (довгострокових резидентів), осіб без громадянства, питання вимог до мінімальних норм щодо кваліфікації та прийому різних категорій мігрантів, мінімальних стандартів захисту громадян у випадку масових міграційних напливів, орієнтованих на збалансування розподілу таких громадян в рамках територій країн-учасниць ЄС тощо. Склад документів, в яких визначаються ці аспекти, представлений: Директивою Ради 2003/9/ЄС від 27.01.2003 р. «Про встановлення мінімальних стандартів прийому шукачів притулку в державах-членах»; Директивою Ради 2003/109/ ЄС від 25.11.2003 р. «Щодо статусу громадян третіх країн, які є довгостроковими резидентами»; Директивою Ради 2001/55/ЄС від 20.07.2001 р. «Про мінімальні стандарти надання тимчасового захисту у разі масового напливу переміщених осіб та про заходи, спрямовані на сприяння збалансованості зусиль держав-членів щодо отримання таких осіб та їх наслідків»; Директивою Ради 2004/83/ ЄС від 29.04.2004 р. «Про мінімальні стандарти кваліфікації та статусу громадян третіх країн або осіб без громадянства як біженців або осіб, які взагалі потребують міжнародної захисту та змісту наданого захисту»; Директивою Європарламенту і Ради ЄС 2011/95 «Стосовно стандартів для кваліфікації громадян третіх країн чи осіб без громадянства як бенефіціарів міжнародного захисту і стосовно єдиного статусу для біженців або для осіб, що мають право на додатковий захист, і стосовно змісту захисту, що надається» (оновлена редакція від 13.12.2011 р.); Директивою Європейського Парламенту та Ради 2013/33/ЄС від 26.06.2013 р. «Про встановлення стандартів приймання заявників на міжнародний захист»;

3) засад регулювання інституційних механізмів надання статусу біженців або шукачів притулку, реалізації їх гарантій та прав. Серед основних напрямків регулювання за цією категоріє можна виділити питання, пов'язані з: встановленням мінімальних стандартних процедур відносно позбавлення, надання правового статусу біженців; процедурами скасування і надання міжнародної охорони; інституційними засадами повернення нелегальних мігрантів; критеріями, правовим механізмом забезпечення інституційного управління міграційною політикою. В розрізі ключових нормативно-правових актів регулювання вказаних проблем представлено: Директивою 2013/32/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 26.06.2013 р. «Про загальні процедури надання та скасування міжнародної охорони»; Регламентом Ради (ЄС) № 343/2003 від 18.02.2003 р. «Про встановлення критеріїв та механізми визначення держави-члена, відповідальної за розгляд заяви про надання притулку, яка подана в одній із держав-членів громадянином третьої країни»; Регламентом (ЄС) № 604/2013 Європейського Парламенту та Ради від 26.06.2013 р. «Про встановлення критеріїв та механізмів визначення країни-члена, відповідальної за розгляд заяви про міжнародну захист, поданої однією з держав-членів на третю країну або особою без громадянства» (оновлена редакція); Регламентом (ЄС) № 1077/2011 «Щодо створення Європейської агенції оперативного управління великомасштабними ІТ-системами у сфері свободи, безпеки та правосуддя»; Регламентом (ЄС) № 603/2013 Європейського Парламенту та Ради від 26.06.2013 р. «Про встановлення «Еиіас» для порівняння відбитків пальців»;

4) аспектів прямого обмеження нелегальної міграції. Вказаний напрямок регламентувався наступним переліком нормативно-правових документів: Директивою 2008/115/ЄС Європейського Парламенту та Ради від. «Про загальні стандарти та процедури в державах-членах щодо повернення громадян третіх країн, які перебувають нелегально»; Директивою Ради 2005/85/ЄС від 01.12.2005 р. «Про мінімальні стандарти процедур у державах- членах щодо надання та позбавлення статусу біженця»; Директивою 2009/52/ ЄС Європейського парламенту та Ради. «Про встановлення мінімальних стандартів по відношенню санкцій та заходів до роботодавців громадян третіх країн, які перебувають нелегально».

Як свідчать дослідники [2; 5; 9], міграційна політика ЄС періоду 2000-2015 рр. характеризувалась як інтеграційна, асиміляційна, вона передбачала суспільну, соціально-економічну інтеграцію основних категорій мігрантів. За справедливим твердженням В. Євдокимова, К. Шиманської [4, с. 59], зазначений правовий механізм правового регулювання передбачав встановлення інституційних засад міграційних процесів, визначав легітимізацію перебування мігрантів в рамках країн призначення (країн- учасниць ЄС), але не було концептуально та комплексно відпрацьовано напрямки правового статусу різних категорій мігрантів, не створено організаційно-правового механізму контролювання переміщення мігрантів в рамках ЄС. Ці проблеми визначення правового механізму управління міграційною політикою ЄС стали особливо актуальними починаючи з 2014 р. в умовах загострення військово-політичних впливів, погіршенням соціально-політичної ситуації, погіршенням правових норм в деяких країнах світу, з яких прибувають біженці, шукачі притулку, і їх міграції в Європейський Союз стають все більш інтенсивними, складно піддаються повноцінному контролю. Акцент на вказаних проблемах невідповідності діючого правового механізму регулювання міграційною політикою та фактичних результатів управління міграційними процесами слід проаналізувати на прикладі оцінки статистичних матеріалів за 2000-2015 рр. В табл. 1 подано динаміку змін основних показників міграційних процесів в ЄС за період 2000-2015 рр. За даними статистичних результатів можна констатувати значне зростання основних показників міграційних процесів в ЄС у 2015 р. порівняно з 2000 р., зокрема:

- кількість заяв щодо надання притулку в ЄС зросла на 774000 один. (148,8%) і склала 1294000 один.;

- кількість підтверджень країнами ЄС статусу біженців збільшилась на 158715 один. (132,2%) і дорівнював 278715 один.;

- чисельність осіб третіх країн, що прибули до ЄС нелегально зросла на 1021285 осіб (4085%) і склала 1046285 осіб;

- загальна кількість мігрантів збільшилась на 805000 осіб (154,8%) і дорівнювала 1325000 осіб.

Вивчення та співставлення динаміки змін основних показників міграційних процесів в ЄС за період 2000-2015 рр. свідчить про інтенсифікацію міграційних потоків, загрозливе явище зростання нелегальної міграції в країни ЄС, обумовлені погіршенням соціально-економічної, політичної ситуації в деяких регіонах світу (зокрема,в країнах Сходу, на Африканському континенті тощо).

На фоні вказаного серед країн-учасниць ЄС наростав розкол щодо доцільності, ґрунтовності основних засад наддержавної міграційної політики. Як відмічають аналітики, пропозиція Франції, Німеччини щодо розподілу біженців за квотним принципом, яка була викладена в 2016 р. не приймається країнами Вишеградської четвірки [3].

Перейдемо до другого етапу нашого дослідження, пов'язаного з аналізом змін положень правового механізму регулювання міграції в ЄС.

Табл. 1

Зокрема, проведемо контент-аналіз змін дискурсу положень правового механізму регламентування міграційної політики ЄС (виявлення ключових напрямків змін та перспективна оцінка їх впливу на стан міграційної політики). Контент-аналіз нових положень правового механізму регулювання міграційної кризи в ЄС в період з 2015 р дав змогу визначити такі напрямки, а саме:

1) реагування на поточні проблеми та пошук можливих шляхів і стратегій для вирішення міграційного кризи:

- прийняття екстрених заходів з порятунку мігрантів в Середземному морі і виділення додаткових коштів на проведення рятувальних операцій, а також узгодження підвищених заходів в сфері безпеки, що передбачало обов'язкове зняття відбитків пальців у всіх мігрантів, які прибули на територію ЄС, а також прискорений процес депортації нелегальних мігрантів або тих, кому було відмовлено в притулку. Вказані процедури обумовлювались в програмі «10 пунктів» [12], яка передбачала означені негайні дії, що слід вжити у відповідь на кризу міграційної ситуації в Середземномор'ї. Вивчення змісту вказаних пунктів показує, що на наддержавному рівні країн ЄС було задекларовано та окреслено організаційний механізм протидії цій кризи, чітко визначались аспекти взаємодії щодо протидії контрабанді людьми, встановлювався порядок інституційного управління, визначались фінансові аспекти зазначених заходів;

- залучення до призупинення міграційного потоку та розвитку нелегальної міграції в ЄС третіх країн в цілях оптимізації та забезпечення ефективних результатів. Вказана риторика відслідковується в:

Спільному плані дій з третіми країнами (від 11.2015 р.). Його підписали лідери ЄС, країн Африки (угода про спільні дії в сфері міграції) [10];

Плані дій ЄС-Туреччина, який передбачав призупинення міграційного потоку в ЄС та боротьбу з нелегальною міграцією (2015 р.) [10];

2) формування більш ефективної системи міграційного законодавства на загальноєвропейському рівні в цілому:

продовження залучення Туреччини до врегулювання заходів щодо нелегальних мігрантів. Основні положення співпраці передбачені в Підсумковій угоді ЄС з Туреччиною з питання стосовно заходів щодо нелегальних мігрантів (18 березня 2016 г.) [11; 17]. Вивчення положень вказаної угоди свідчить, що дві сторони визначили напрямки співпраці щодо протидії контрабанді нелегальних міграції, зокрема: Туреччина стала головним транзитним маршрутом біженців в ЄС через кордони Туреччини та Греції; турецька сторона взяла на себе низку зобов'язань із здійснення міграційних процедур, запобігання появі нових морських або наземних маршрутів, що використовуються для нелегальної міграції з Туреччини до ЄС, і буде здійснювати співпрацю з сусідніми державами і ЄС для досягнення цієї цілі; обидві сторони домовились щодо співпраці в питаннях покращення гуманітарних умов в Сирії тощо; ЄС зобов'язався фінансувати витрати Туреччини на боротьбу з міграційною кризою (на 2016 р. на ці цілі було спрямовано 3 млрд. євро);

- реформування Дублінських угод, пов'язане зі встановленням офіційних рамок для співпраці з третіми країнами, в першу чергу, з Туреччиною, через яку проходить головний міграційний маршрут в Європу, а також запропоновані реформи, що включають в себе прискорену процедуру розгляду заявок здобувачів, закріплення мігрантів за однією країною і запобігання спробам їх переміщення всередині ЄС, а також основні заходи щодо інтеграції біженців, в тому числі і на ринок праці. Вказані напрямки було визначено виходячи з результатів контент-аналізу риторики Положення про реформування загальноєвропейської системи надання притулку (Common European Asylum System) [18];

- обмеження міграційного потоку з країн, в яких безпосередньо не ведуться бойові дії. Вказане передбачало як обмеження потоку мігрантів із списку так званих «безпечних країн» (Македонія, Албанія, Чорногорія, Туреччина, Сербія, Косово, Боснія та Герцеговина), так і те, що заяви на отримання притулку з цих країн буде здійснюватись відповідно до прискореного порядку;

- боротьба з нелегальним ввезенням мігрантів і торгівлею людьми, надання допомоги в період повернення мігрантів на батьківщину, а також співпраця з Лівією в сфері контролю за міграційними маршрутами і підтримка співробітників лівійської берегової охорони. Така риторика визначена в положеннях Мальтійської декларації з міграції від 03.02.2017 р. [14].

Здійснимо порівняльний аналіз відповідності декларативного дискурсу фактичним результатам, аналіз ефективності нової міграційної політики, виявлення її впливу на зовнішній курс. Вказане можемо оцінити із застосуванням порівняльного аналізу, який передбачає вивчення попередніх та фактичних результатів змін основних показників міграційних процесів в ЄС за 2015-2017 рр. (табл. 2).

Відповідно до результатів аналізу статистичних даних можна відзначити скорочення

Табл. 2

Динаміка змін основних показників міграційних процесів в ЄС за період 2015-2017 рр. (складено автором за даними [13]) міграційних потоків в ЄС в 2017 р. порівняно з 2015 р., а саме:

- кількість заяв щодо надання притулку в ЄС демонструє зменшення на 587087 один. (45,37%) і складала 706913 один.;

- кількість підтверджень країнами ЄС статусу біженців скоротилась на 203769 один. (73,11%) і дорівнювала 74946 один.;

- чисельність осіб третіх країн, що прибули до ЄС нелегально зменшилась на 949596 осіб (90,76%);

- показник загальної кількості мігрантів скоротився на 823000 осіб (62,11%) і дорівнював 502000 осіб.

Дослідження та оцінка динаміки змін основних показників міграційних процесів в ЄС за період 2015-2017 рр. дозволяє констатувати скорочення міграційних потоків, пов'язане з покращенням управління міграційною політикою в країнах ЄС. Ці оптимізаційні аспекти викликані:

- по-перше, визначенням та реалізацією заходів реагування на основні проблеми та розробкою перспективних шляхів, стратегій для вирішення міграційного кризи;

- по-друге, удосконаленням та гармонізацією правового механізму регулювання міграційної політики, що включає створення більш ефективної системи міграційного законодавства на наднаціональному рівні ЄС.

Можна стверджувати, що риторика розглянутих змін правового режиму регулювання міграційної політики в ЄС відповідає задекларованим параметрам, орієнтованим на вирішення кризи в цій сфері. Зокрема, як було встановлено вище: скоротився потік мігрантів до Європейського Союзу; було прискорено та оптимізовано процедуру розгляду заяв на отримання притулку, що сприяло швидкому обробленню великої кількості заяв, прискоренню депортації на батьківщину у разі відмови у притулку. Вказаним результатам сприяли домовленості з третіми країнами, які на паритетних умовах взяли на себе відповідальність щодо надання допомоги біженцям. Зазначені факти, безумовно, свідчать про позитивний вплив здійснених реформ у сфері міграційної політики ЄС. Вказані зміни позитивно вплинули на зміцнення зовнішніх позицій Європейського Союзу як потужного наднаціонального об'єднання, яке успішно вирішує проблеми в сфері управління міграцією.

Здійснено систематизацію основних особливостей трансформації міграційної політики ЄС на початку ХХІ ст. Для цілей аналізу використано авторський методичний підхід, який оснований на поєднанні порівняльного аналізу, статистичного аналізу, методу контент-аналізу дискурсу положень правового механізму (основних засад правил та директив), дискурс-аналізу. Відповідно до схеми методичного підходу було передбачено: в рамках першого етапу проаналізувати стан управління міграційною політикою ЄС (за період 2000-2015 рр., пов'язаний з розвитком міграційної кризи) через: оцінку нормативно-правої бази регулювання міграції в ЄС, вивчення результатів управління; на другому етапі дослідження оцінити характер змін положень правового механізму регулювання міграції в ЄС (контент-аналіз змін дискурсу положень правового механізму регламентування міграційної політики ЄС (виявлення ключових напрямків змін та перспективна оцінка їх впливу на стан міграційної політики); порівняльний аналіз відповідності декларативного дискурсу фактичним результатам, аналіз ефективності нової міграційної політики, виявлення її впливу на зовнішній курс). Перший етап аналізу дозволив констатувати: інтенсифікацію міграційних потоків, пов'язану з факторами погіршенням політичної, соціально-економічної ситуації в деяких регіонах світу; зростання розколу стосовно ґрунтовності, доцільності основних засад наддержавної міграційної політики. Другий етап оцінки продемонстрував: скорочення міграційних потоків (особливо нелегальних) після змін правового механізму регулювання міграційної політики в ЄС; покращення основних міграційних процедур в ЄС; покращення зовнішніх позицій Європейського Союзу як дієвого наднаціональної організації, що має потенціал та можливості управління міграцією. Встановлено, що реформування правового механізму регулювання міграційної кризи в ЄС відбувалось за такими напрямками, а саме: реагування на поточні проблеми та пошук можливих шляхів і стратегій для вирішення міграційного кризи; формування більш ефективної системи міграційного законодавства на загальноєвропейському рівні в цілому. Визначено, що зазначені реформи були задекларовані на рівні положень правового механізму та реалізовані на практичному рівні. Можна констатувати ґрунтовність, наукову новизну запропонованого авторського методичного підходу щодо оцінки ефективності трансформації міграційної політики ЄС на початку ХХІ ст.

Література

1. Бондарчук В. В. Єропейська міграційна криза та стабільність ЄС / В. В. Бондарчук // Східна Європа: економіка, бізнес та управління. - 2016. - Вип. 2 (02). - С. 28-31

2. Вітман К. М. Міграційна криза як виклик етнополітичній безпеці Євросоюзу / К. М. Вітман // Міграційна політика ЄС: стан, виклики та перспективи. - 2015. - С.18-25.

3. Дубенський В. Німеччина та Австрія погодились прийняти біженців, що прямують з Угорщини / В. Дубен- ський. - Режим доступу: https://www.dw.com/uk/a-18695173

4. Євдокимов В. В. Стан та нормативно-правове регулювання міграції біженців та шукачів притулку у ЄС як інституційний базис управління міжнародними міграціями / В. В. Євдокимов, К. В. Шиманська // Проблеми теорії та методології бухгалтерського обліку, контролю і аналізу. - 2017. - Вип. 3. - С. 55-60. DOI: http://dx.doi. org/10.26642/pbo-2017-3(38)-55-60

5. Оврамовець М. А. Діяльність керівних органів ЄС у сфері контролю міграцій / М. А. Оврамовець // Проблеми міжнародних відносин. - 2013. - Вип. 7. - С. 122-142

6. Попок А. А. Визначення статусу біженців та внутрішньопереміщених осіб: зарубіжний досвід / А. А. Попок, А. В. Дяченко // Аспекти публічного управління. - 2017. - Т 5. - № 3-4. - С. 5-13. DOI: https:// doi.org/10.15421/15201710

7. Пробоїв О. А. Напрями подолання міграційної кризи в ЄС і врегулювання потоків нелегальної міграції / О. А. Пробоїв // Економіка і суспільство. - 2017. - Вип. 8. - С. 89-95

8. Фогел Х. Особливості міграційних потоків та підходи до їх регулювання в ЄС Вісник / Х. Фогел// Львівського університету. - 2015. - Вип. 37. - C. 170-183

9. Якубовський С. О. Міграційна політика ЄС: еволюція та соціально-економічні наслідки / С. О. Якубовський // Міграційна політика ЄС: стан, виклики та перспективи. - 2015. - С.12-17.

10. Bauloz С. The EU Migration Partnership Framework: an External Solution to the Crisis? / С. Bauloz. - Retrieved from: http://eumigrationlawblog.eu/the-eu-migration-partnership-framework-an-external-solution-to-the-crisis/

11. EU-Turkey Statement: Questions and Answers (MEMO/16/963, Brussels, 18 March 2016). - Retrieved from: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-963_en.htm

12. Joint Foreign and Home Affairs Council: Ten point action plan on migration (Luxembourg, 20 April 2015). - Retrieved from: https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/legal-migration_en

13. Legal migration and Integration. - Retrieved from: https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/legal- migration_en

14. Malta Declaration by the members of the European Council on the external aspects of migration: addressing the Central Mediterranean route (03.02.2017). - Retrieved from: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press- releases/2017/02/03/malta-declaration/

15. New list of safe countries. - Retrieved from: https://www.cgra.be/en/news/new-list-safe-countries

16. Nguyen D.-Q. Six graphiques pour comprendre la crise migratoire / D.-Q. Nguyen, S. Summermatter. - Retrieved from: https://www.swissinfo.ch/fre/la-loterie-de-l-asile_cinq-graphiques-pour-comprendre-leph%C3%A9nom%C3%A8nemigratoire/41560188

17. Oswiadczenie UE-Turcja (18 marca 2016). - Retrieved from: https://www.consilium.europa.eu/pl/press/press- releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/

18. Reforming the common European asylum system: the New European refugee law. - Retrieved from: http:// cadmus.eui.eu/handle/1814/45398?show=full

Размещено на Allbest.ru