"Умная специализация" как стимул инновационной экономики в развивающихся странах. Уроки Бразилии

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт международной научно-технологической политики (Institute for International Science and Technology Policy) и кафедра экономики (Department of Economics)

«Умная специализация» как стимул инновационной экономики в развивающихся странах. Уроки Бразилии

Анна Бош

Магистр (международные отношения)

Николас Вонортас, профессор

Аннотация

Быстроразвивающиеся страны еще недостаточно интегрированы в процессы глобализации во многом из-за низких показателей инновационной активности в регионах. Инвестиции в рамках стратегий «умной специализации» (smart specialization, RIS3) способны придать импульс развитию региональной экономики. В статье рассматриваются сущность модели RIS3, практика ее применения в ведущих европейских государствах и возможности использования в динамично прогрессирующих экономиках на примере Бразилии. Опыт последней показывает, что для успешной реализации RIS3 необходимо предварительно решить ряд общих проблем, обусловивших отставание страны в области инновационной деятельности. По мнению авторов, такой подход применим и в других странах с аналогичным уровнем экономического развития, рассматривающих перспективу перехода на «умную специализацию».

Ключевые слова: «умная специализация»; научнотехнологическая и инновационная политика; региональная инновационная система; развитие регионов; уроки для политики; Европейский Союз; Бразилия

Введение

В условиях глобальной экономики многие страны независимо от уровня развития воспринимают инновации как решение проблем -- и давних, и новых. В связи с этим пристальное внимание уделяется различным инструментам регионального развития, таким как стратегии «умной специализации» (regional innovation strategies of smart specialization, RIS3), которые изначально были реализованы в Европейском Союзе (ЕС) и, как показала практика, способны стимулировать инновационную деятельность в отстающих регионах. Богатый опыт таких стратегий может послужить уроком для динамично развивающихся государств. В статье анализируются возможности «умной специализации» для стимулирования инновационной деятельности в подобных странах на примере Бразилии.

Модель «умной специализации» как инструмент политики, ее концептуальная структура и условия успешной реализации широко представлены в литературе [Boschma, 2013, 2016; Foray, 2015, 2016, 2017; McCann, Ortega-Argiles, 2013, 2016b; Radosevic, 2017]. Бразилия обладает инновационным потенциалом, который, однако, пока не удается конвертировать в проекты мирового уровня [Ingold et al., 2015]. Среди возможных причин отмечаются: неразвитое партнерство между компаниями, чрезмерная бюрократия, дефицит инвестиций в систему образования и т. д. (см., например, [Baer, 2012; Cavalcante, Uderman, 2012; Esteves, Feldmann, 2016; Maragna, 2016; Mazzucato, Caetano, 2016; Negri, 2018; Pinto, 2018]). В процессе сотрудничества между Бразилией и ЕС наработаны определенные практики «умной специализации», в ряде регионов реализуются пилотные проекты [Maragna, 2016; Pinto, 2018].

Концепция умной специализации

Концепция «умной специализации» предложена в 2009 г. экспертной группой ЕС «Знания для роста» (Knowledge for Growth) как способ повышения привлекательности европейских регионов для инвестиций глобальных компаний в исследования и разработки (ИиР) и другие виды деятельности [European Commission, n. d.; Foray, 2015]. Для создания нишевых конкурентных преимуществ регионам необходимо наращивать потенциал в развитии определенных сфер и технологий [European Commission, 2018c; Foray, 2017]. «Умная специализация» призвана диверсифицировать структуру региональной экономики за счет освоения новых профильных направлений [Landabaso, Foray, 2014; Landabaso et al., 2014], а значит, стимулировать экономический рост и создание рабочих мест в регионе. Основой для этого является сотрудничество местных органов власти, науки, бизнеса и гражданского общества по принципу «снизу вверх» [European Commission, 2018a]. Рассмотрим подробнее условия, определяющие успех стратегий RIS3.

«Умная специализация» региона определяется способностью местных акторов выявлять новые возможности, концентрировать ресурсы и кадровый потенциал в соответствующих областях [Foray, 2015], инициировать структурные изменения через диверсификацию и модернизацию, создавать новые производственные и сервисные отрасли [Radosevic, 2017; Boschma, 2016; OECD, 2013]. Трансформация осуществляется путем освоения новых технологий, компетенций и ресурсов [Asheim, 2018; Foray, . За счет обогащения имеющихся производственных активов инновационными решениями возникают новые виды деятельности. Драйвером этого процесса выступают предприятия, обладающие возможностями тестировать новые разработки и осуществлять структурные изменения во взаимодействии с исследовательскими организациями и общественными институтами [Foray, 2015; Oliveira et al., 2014].

«Умная специализация» -- сравнительно новая концепция, синтезирующая теории разделения труда и торговой специализации Адама Смита [OECD, 2013], агломерационной и эволюционной экономики [EUA, 2018; Radosevic, 2017]. В ее основе лежат принципы увеличения прибыли от инвестиций в науку, возрастающая роль перетока знаний и влияния рыночных барьеров на развитие региональных преимуществ. Частично используются элементы теорий промышленного развития, гибкой специализации и неоклассической социальной экономики [Crespo et al., 2017; Radosevic, 2017]. Являясь «регионоцен- тричной» экономической моделью, RIS3 отражает вклад государственной политики в стимулирование инвестиций в ИиР и инновационную деятельность, формирование научной, технологической и экономической специализации, повышение конкурентоспособности и производительности [McCann, Ortega-Argiles, 2013]. Ее главные цели [Foray, Goenaga, 2013]:

• стимулирование развития новых видов деятельности, обладающих инновационным потенциалом;

• расширение возможностей для производства и диверсификации региональных экономик;

• формирование ключевых сетей и кластеров в рамках диверсифицированной системы.

В редких случаях такая специализация может возникнуть спонтанно [Boschma, 2013], но чаще всего она становится результатом целенаправленных усилий государства по поддержке ИиР, трансформации производственных процессов и созданию новых направлений деятельности [Landabaso et al, 2014]. Перечислим ключевые характеристики RIS3:

• бизнес предоставляет информационную основу для выявления возможностей и определения приоритетов, а государство создает благоприятные условия для развития партнерств между акторами [OECD, 2013; Boschma, 2016; Foray, 2015; Gheorghiu et al., 2017];

• решения об инвестировании в те или иные проекты принимаются независимо от источника их происхождения; предпочтение отдается направлениям, в которых существующие производственные активы эффективно дополняются инновационными решениями [OECD, 2013; JRC EC, n. d.; Landabaso, Foray, 2014].

• любой сектор или регион может стать площадкой для перспективных трансформационных проектов, в результате модернизации стираются границы между традиционными и новыми видами деятельности [Foray, 2015; Gheorghiu et al., 2017; Landabaso et al., 2014; Landabaso, Foray, 2014];

• RIS3 прогрессивна по определению, так как предусматривает постоянный поиск новых направлений и возможностей [Foray, 2015; McCann, Ortega-Argiles, 2016a; Radosevic, 2017];

• «умная специализация» предполагает множество вариантов для диверсификации [Asheim et al, 2017; Balland et al., 2018; Crespo et al., 2017];

• большое значение имеют постоянный мониторинг реализации и оценка результатов RIS3 по заранее выработанным критериям как основа для совершенствования политики [OECD, 2013]. Процесс ее разработки должен быть предельно гибким, обеспечивать своевременное перераспределение государственных ресурсов в пользу наиболее жизнеспособных проектов [Kotnik, Petrin, 2017; Kuznetsov, Sabel, 2017].

«Умная специализация» определяется как модель региональной политики, стимулирующая экономический рост на основе инноваций и ИиР путем эффективной координации государственных ресурсов в целях развития предпринимательства и повышения конкурентоспособности [OECD, 2013]. Комбинация новых инструментов промышленной и инновационной политики, опирающаяся на принципы инициативности, прозрачности и гибкости, благоприятствует экспериментированию и освоению перспективных видов деятельности [Boschma, 2013]. Стратегию RIS3 нельзя назвать нейтральной, поскольку она подразумевает расстановку приоритетов в пользу определенных технологий, компаний и областей, тем самым задавая вектор первоочередных мер инновационной политики [Foray, 2015]. Направления деятельности, обладающие потенциалом структурной трансформации с применением инноваций, подлежат развитию за счет концентрации ресурсов [Radosevic, 2017].

Европейские практики «умной специализации»

Идея «умной специализации», имеющая научное обоснование, доказала свою эффективность в преодолении последствий кризиса глобальной финансовой системы, в частности еврозоны, и, как следствие, быстро приобрела популярность у европейских политиков. RIS3 стала частью стратегии «Европа 2020» [Boschma, 2016], нацеленной на укрепление сильных сторон ЕС и поиск новых возможностей для извлечения конкурентных преимуществ [European Commission, n. d.]. Наличие стратегии «умной специализации» рассматривается как обязательное условие получения регионами средств от Европейского структурного и инвестиционного фонда (European Structural and Investment Fund, ESIF) для создания новых рабочих мест и стимулирования экономического роста [European Commission, 2018b]. Заинтересованность европейских властей в RIS3 обусловлена еще и тем, что универсальные подходы по принципу «сверху вниз» не применимы к регионам ЕС ввиду институциональных и экономических структурных различий [McCann, Ortega- Argiles, 2016a].

Как будет показано далее, это характерно и для Бразилии. «Умная специализация» рассматривается в Европе как способ эффективного управления развитием регионов, основанный на децентрализованном, индивидуализированном подходе к обеспечению экономического роста [Asheim et al., 2017; McCann, Ortega-Argiles, 2016b]. С 2011 г. функционирует «Платформа умной специализации» (Smart Specialisation Platform), созданная Европейской комиссией в целях обучения, сбора и анализа информации, налаживания межрегиональных связей. Этим ресурсом пользуются власти 18 стран и 170 регионов, входящих в ЕС [European Commission, 2018b], для получения консультаций в рамках различных мероприятий: экспертных совещаний и семинаров по обмену опытом [European Commission, n. d.; EUA, 2018]. Модель «умной специализации» в ЕС базируется на взаимодействии и сотрудничестве стейкхолдеров в целях выявления конкурентных преимуществ регионов и извлечения синергического эффекта в широком международном контексте [JRC EC, n.d.]. Попытки интегрировать данную модель в европейские региональные инновационные стратегии подвергались критике за недостаточную теоретическую обоснованность и слабую доказательную базу [Foray et al., 2011; Foray et al., 2018]. Несмотря на это, стратегии активно реализуются: с 2011 г. на их поддержку в 120 европейских регионах выделено более 67 млн евро [European Commission, 2018a; European Commission, n. d.]. В качестве эффекта их реализации к 2020 г. прогнозируется появление на рынке около 15 тыс. новых видов продукции, 140 тыс. стартапов и 350 тыс. дополнительных рабочих мест [European Commission, n.d.]. Примеры «историй успеха» по целенаправленной поддержке конкурентоспособных региональных активов приведены в табл. 1.

Факторы успеха

Притом что концепция «умной специализации» получила широкое признание, сохраняются проблемы с ее реализацией [Kroll, 2014; Landabaso et al., 2014; McCann, Ortega-Argiles, 2016a].

Предстоит найти ответ на многочисленные практические вопросы, связанные с выбором приоритетов в пользу тех или иных видов деятельности и соответственно направлениями политических вмешательств. Распространено мнение, что регионам следует развивать высокотехнологичные области, имеющие потенциал для наращивания базы знаний и совершенствования производственных процессов [Balland et al, 2018; Kotnik, Petrin, 2017]. Другой важной задачей видится эффективное вовлечение местных стейкхолдеров при исключении возможностей лоббирования интересов определенными группами [Boschma, 2016; McCann, Ortega- Argiles, 2016b]. На эту тему написано множество работ, которые требуют анализа в ином формате. Факторы, определяющие эффективность «умной специализации», обобщены в табл. 2.

Важно учитывать, что стратегии RIS3 задают лишь общую основу для политической повестки, которая может дифференцироваться в зависимости от региональной специфики. Успех во многом зависит от того, насколько «умная специализация» адаптирована к структурным особенностям конкретной страны. Вызовы для каждого региона могут меняться вследствие специфики экономических условий и управленческих аспектов [Landabaso et al, 2014]. В связи с этим перечисленные факторы успеха следует рассматривать, как «фундамент», а не «потолок».

Актуальность «умной специализации» для развивающихся стран

Переход на «умную специализацию» может стимулировать экономический рост в любой стране. Развиващиеся государства зачастую испытывают проблемы с выходом на траекторию устойчивого развития и формированием условий, благоприятствующих предпринимательской и инновационной деятельности в долгосрочной перспективе [Asheim, 2018]. Для реализации RIS3 требуется проводить систематические и конструктивные сопоставления, что позволит выявить сильные стороны, изучить международный и национальный контекст, в котором предстоит развивать перспективные секторы, заимствовать передовой опыт и налаживать сотрудничество с другими странами и регионами [McCann, Ortega- Argilйs, 2016b].

Целевые инвестиции в рамках RIS3 облегчают извлечение возможностей из процесса глобализации, стимулируют инновационную активность и приток частных инвестиций. Как следствие, укрепляются позиции страны в цепочках создания стоимости [Barroeta et al., 2017], преодолеваются институциональные ограничения, накладываемые централизованной системой управления сферой науки, технологий и инноваций (НТИ), вводится децентрализация [European Commission, 2017].

В рамках проекта «Strategies of Smart Specialization» (S3) ЕС была предоставлена стратегическая поддержка южным и восточным регионам Европы, испытывавшим трудности с эффективным использованием подходов «умной специализации». Установлены причины медленного роста в данных регионах, включая макроэкономические условия [JRC EC, n.d.]. В работе [Marques, Morgan, 2018], оценивавшей влияние экономического кризиса в Греции на развитие «умной специализации», большее значение придается наращиванию ресурсного потенциала, чем, например, совершенствованию институциональной структуры. В таких ситуациях стратегии могут выходить за рамки региональной инновационной системы на общенациональный уровень [Marques, Morgan, 2018; Veldhuizen et al., 2018].

Несмотря на эти ограничения, быстроразвивающиеся страны могут извлечь ценные уроки из опыта ЕС в плане «умной специализации». У них появляется возможность провести сфокусированный, взвешенный поиск оптимальных решений, подходов, инвестируя в разработку стратегий, которые могут быть реализованы позднее. Этот процесс оптимизируется благодаря использованию практических наработок ЕС. При соблюдении определенных условий эффекты от воплощения стратегии «умной специализации» могут быть колоссальными.

Инновационная экономика Бразилии

Бразилия -- единственное государство в Латинской Америке, которое тратит на ИиР свыше 1% ВВП. Несмотря на это, ее рейтинг в Глобальном инновационном индексе (Global Innovation Index, GII) ниже, чем у стран с менее масштабной экономикой, таких как Чили, Коста-Рика и Мексика [Barroeta et al., 2017; Negri, 2018], не говоря уже об отставании от ведущих государств, о чем свидетельствует анализ других инновационных индексов, рассчитываемых ОЭСР и Всемирным банком¹ [Esteves, Feldmann, 2016; Faleiro et al., 2016]. Экономический бум, наблюдавшийся в Бразилии в начале 2000-х гг., был прежде всего обусловлен увеличением товарного экспорта и внутреннего потребления [Cavalcante, Uderman, 2012; Ovanessoff, Peppes, 2015]. Однако в последнее время рост производительности прекратился. После глобального финансового кризиса 2014 г. объем производства снизился, поскольку в период экономического подъема структурные проблемы упускались из внимания [Maragna, 2016; Ovanessoff, Peppes, 2015]. Неэффективное использование основных фондов и трудовых ресурсов, обусловленное снижением общей эффективности бразильской экономики, привело к тому, что с 2010 г. показатель общей факторной производительности страны остается отрицательным [Mazzucato, Caetano, 2016]. Стимулирование инновационной деятельности видится критически значимой мерой для преодоления этих тенденций.

Управление сферой НТИ

Государственные ведомства и институты, разрабатывающие и реализующие научно-технологическую политику, образуют разветвленную, сложную и фрагментированную сеть. Детальный анализ этой системы выходит за рамки статьи, поэтому ограничимся лишь общим ее представлением.

За формирование научно-технологической и инновационной политики на федеральном уровне отвечают прежде всего такие правительственные структуры, как Министерство науки, технологий, инноваций и коммуникаций (MCTIC) В основе расчетов лежат такие показатели, как число патентных заявок, научных публикаций, новых бизнес-моделей, продуктов и услуг, численность выпускников вузов по научным, инженерным и техническим специальностям. Здесь и далее в тексте и рисунках при упоминании любой бразильской организации, институционального термина или политической инициативы после русскоязычного наименования приводится аббревиатура (при наличии) или полное наименование на языке оригинала. Полная расшифровка представлена в табл. 3. -- Прим. ред., Национальный совет по научно-технологическому развитию (CNPq) и Координационная комиссия по повышению квалификации персонала в секторе высшего образования (CAPES) [Barroeta et al., 2017; Maragna, 2016]. На локальном и региональном уровнях соответствующую функцию выполняет Национальный банк экономического и социального развития (BNDES) [Cavalcante, Uderman, 2012].

В качестве основного актора, координатора и интегратора политики выступает MCTIC. Ему подчиняются Национальный фонд научно-технологического развития (FNDCT) [Baer, 2012], Фонд научных исследований и инноваций (FINEP) и CNPq. В отношении формирования и исполнения бюджета, разработки политических инициатив работа MCTIC поддерживается другими министерствами, в частности образования (МЕС), энергетики (ММЕ), здравоохранения (MS), сельского хозяйства (MAPA), внешней торговли и промышленности (MDIC), планирования, бюджета и управления (МР) [Maragna, 2016; Negri, 2018]. Последнее из упомянутых ведомств финансирует ИиР в рамках долгосрочного бюджетного плана (plano pluriannual, PPA), основными приоритетами которого обозначены повышение качества образования, обеспечение социальной инклюзивности, наращивание производительности и укрепление государственных институтов [Mazzucato, Caetano, 2016].

CNPq поддерживает проекты научных коллективов и создание передовых научных сетей [Barroeta et al., 2017]. CAPES играет важную роль в развитии аспирантуры, где выполняется большинство научных исследований в Бразилии [Maragna, 2016]. FINEP и BNDES в большей степени ориентированы на бизнес-инновации. FINEP финансирует венчурные проекты по ряду ключевых направлений, включая сельское хозяйство, энергетику, здравоохранение, аэрокосмическую и другие оборонные отрасли, информационные и коммуникационные технологии (ИКТ) и устойчивое развитие [Cavalcante, Uderman,. Программы FINEP поддерживают сети центров по трем направлениям: инновационная деятельность, технологические услуги и технологическая поддержка (на уровне штатов) [Barroeta et al., 2017]. BNDES пользуется примерно таким же инструментарием, как и FINEP, но располагает более значительными ресурсами и действует в масштабах всей страны [Maragna, 2016].

Бразильские штаты являются субнациональными автономными административными субъектами с собственными правительствами и конституциями [Cavalcante, Uderman, 2012]. В 20 штатах доля налоговых поступлений, выделяемая на финансирование ИиР, установлена конституцией, в остальных шести определяется специальными законами о бюджете. В штатах действуют так называемые Секретариаты по науке, технологиям и инновациям (SECTI). Они объединены Национальным советом секретариатов штатов по науке, технологиям и инновациям (CONSECTI) [Mazzucato, Caetano, 2016], в чьи функции входит представительство MCTIC в этих регионах. CONSECTI консультирует ведомства и согласует интересы региональных органов управления НТИ [Maragna, 2016]. Совместно с Национальным советом научных фондов штатов (CONFAP), объединяющим фонды поддержки научных исследований (FAP), и Агентствами по развитию национальной системы НТИ (SNCTI Development Agencies), CONSECTI координирует научно-технологическую политику большинства штатов [Cavalcante, Uderman, 2012]. Исключение -- немногие регионы, обладающие собственными инновационными стратегиями и финансируемые из обособленных профильных структур [Barroeta et al., 2017].

Штаты различаются по уровню технологического развития и качеству инновационной политики. Научный фонд Сан-Паулу (FAPESP) -- один из немногих примеров регионального стратегического ведомства. Его бюджет составляет 1% совокупных налоговых поступлений в казну штата [FAPESP, 2018]. Финансовая стабильность и автономия обеспечивают заметный эффект. В регионе Сан-Паулу проживает всего 22% населения страны, при этом на его долю приходится 30% ученых -- обладателей докторской степени и 45% бразильских научных публикаций в международных журналах [Maragna, 2016]. FAPESP сотрудничает с международными структурами, поддерживающими ИиР (примеры см. в табл. 4). В 2017 г. Фонд проинве- стировал 1058 млрд реалов (примерно 523 млн долл. США по паритету покупательной способности), из них 38% -- на финансирование фундаментальных исследований, 5% -- на развитие научной инфраструктуры, и 57% -- на прикладные научные проекты [FAPESP, 2018]. С 1990-х гг. подобные стратегии реализуются и в других штатах, способствуя укреплению местных инновационных систем. Притом что аналогичные фонды штатов Рио-де-Жанейро (FAPERJ) и Минас-Жерайс (FAPEMIG) растут динамично, FAPESP остается наиболее активным и обеспеченным [DWIH Sдo Paulo, 2018].

Для того чтобы оптимизировать использование ресурсов и расширить возможности для сотрудничества на локальном уровне, в последние годы федеральные и региональные власти определяют единые приоритетные направления [Maragna, 2016]. Правила и нормы в сфере НТИ разрабатываются Национальным конгрессом (Congresso Nacional do Brasil) и ассамблеями бразильских штатов [Cavalcante, Uderman, 2012]. Поддержка национальной системы НТИ осуществляется в форме налоговых льгот, бюджета и других механизмов государственной политики, а с 2015 г. прописана в Конституции (Поправка 85) [Negri, 2018]. Конгресс получил возможность напрямую регулировать эту систему и обсуждать механизмы взаимодействия ее субъектов [Maragna, 2016]. Важную роль в разработке правовых инструментов и координации инициатив федерального правительства играют Бразильская академия наук (ABC) и Бразильское общество развития науки (SBPC) [Mazzucato, Caetano,. Реальный сектор представлен в системе НТИ Национальной конфедерацией промышленности (CNI) и ассоциацией «Бизнес за мобилизацию инноваций» (MEI) [Mazzucato, Caetano, 2016]. Общая структура бразильской системы НТИ В настоящее время структура бразильской системы НТИ претерпевает очередные изменения в связи с тем, что правительство избранного Жаира Болсонару осуществляет масштабную реформу государственного аппарата (укрупнение и сокращение числа министерств). Однако во время написания статьи новое правительство находилось у власти всего несколько дней и еще не успело оставить «системный след». Описанная здесь система унаследована от прошлого. отражена на рис. 1.

умная специализация инновационный развивающийся

Политические инициативы и действующая стратегия

Управление сферой НТИ играет ключевую роль в промышленной политике Бразилии. В 2000-е гг. были реализованы две масштабные федеральные программы «Политика продуктивного развития» (PDP, 2003) и «Промышленная, технологическая и внешнеторговая политика» (PITCE, 2008), уделявшие особое внимание вкладу инновационной деятельности в экономическое развитие [Maragna, 2016]. Однако на региональном уровне политика стимулирования роста, предполагающая выделение налоговых льгот и других финансовых стимулов, по-прежнему не скоординирована [Cavalcante, Uderman, 2012].

В последние годы инновационная политика страны в основном нацелена на поддержку ИиР в предпринимательском секторе [OECD, 2012]. Этот вектор был задан с 2011 г. при реализации плана «Великая Бразилия» (Plano Brasil Maior), предусматривавшего дополнительные стимулы для компаний, инвестирующих в ИиР [Mazzucato, Caetano, 2016]. Повышению мобильности студентов способствует программа «Наука без границ» (Ciencia sem fronteiras), предоставляющая возможности для практики и стажировки [Barroeta et al., 2017]. Первая Национальная стратегия развития науки, технологий и инноваций (ENCTI) была введена в действие в 2012 г. Ее главная цель заключалась в обеспечении устойчивого развития на основе НТИ [Maragna, 2016]. В 2013 г. Бразилия подписала масштабное соглашение с ЕС «о научном сотрудничестве по направлениям, представляющим взаимный интерес» [Pinto, 2018] и одновременно запустила программу «Нанотехнологическая инициатива» (IBN) для наращивания инновационного потенциала сферы нанотехнологий [DWIH Sao Paulo, 2018].

Рис. 1. Бразильская система НТИ

В 2014 г. утверждена национальная «Программа создания платформ знаний» (Knowledge Platforms Program), охватывающая такие области, как сельское хозяйство, энергетика, здравоохранение, ИКТ, оборона, охрана Амазонки и др. Подобный формат направлен на укрепление контактов между государственными ведомствами, научными и деловыми кругами. Ни одной из 20 запланированных платформ пока реально не создано [Negri, 2018], тем не менее введенная в действие в 2016 г. «Правовая структура научно-технологической и инновационной сферы» Legal Framework of Science, Technology and Innovation -- Law No. 13. 243/2016. Режим доступа: http://www.mondaq.eom/brazil/x/490150/ new+technology/Legal+Framework+Of+Science+Technology+And+Innovation+Law+No+13+2432016, дата обращения 02.03.20l9. призвана стимулировать иные формы сотрудничества и взаимодействия государственных и частных организаций в рамках системы НТИ [Maragna, Действующая Национальная стратегия развития НТИ (ENCTI 2016-2022), реализуемая MCTIC [Barroeta et al., 2017], вывела на новый уровень координацию межотраслевых политических инициатив и наукоемкие проекты частного сектора [Pinto, 2018]. Сфера ее охвата превосходит предшествующие политические инициативы. Приоритетные направления ENCTI: оборона, изменение климата, минимизация последствий природных катастроф, исследования океанов и Антарктики, устойчивые городские системы, ликвидация гендерного неравенства в науке, старение населения, альтернативы тестированию на животных, новые производственные процессы, информационное общество и цифровая экономика, энергетика, технологическая конвергенция и «обеспечивающие» технологии (enabling technologies) [Barroeta et al,. Приоритеты формулировались с учетом трендов, отраженных в «Обзоре науки, технологии и промышленности ОЭСР» (OECD Science, Technology and Industry Outlook) [OECD, 2014], и экспертных оценок внутреннего потенциала страны. Предполагается увеличить инвестиции в создание инноваций для повышения производительности и сохранения конкурентоспособности национальной экономики [Pinto, 2018]. В свою очередь выработка правил разрешения споров в отношении интеллектуальной собственности, которые могут возникнуть в ходе партнерской деятельности исследовательских организаций и частных компаний, направлена на улучшение институциональной среды. При подготовке ENCTI учтены результаты анализа имеющихся ресурсов и процесса консолидации локальных инновационных систем. В перспективе это позволит уменьшить неравенство регионов в области социальной инклюзивно- сти, устойчивого развития и доступа к результатам ИиР Ожидается, что учет потребностей регионов повысит их вклад в общее финансирование сферы НТИ. Большое значение придается региональному потенциалу и укреплению структур, стимулирующих инновационную деятельность и научный прогресс. Предлагается не разрабатывать региональные стратегии, а проводить скоординированную федеральную политику [MCTIC, 2016]. Такой подход должен максимизировать отдачу отраслевых инвестиций за счет планирования и реализации совместных мероприятий региональными (CONSECTI) и другими ключевыми акторами [MCTIC, 2016; Barroeta et al, 2017].

Бразилия предпринимает активные попытки привлечь иностранных партнеров. С 2009 по 2014 г. были поддержаны 125 программ развития научных исследований по всей стране, направленных на модернизацию исследовательской инфраструктуры [FAPESP, 2018]. Например, FINEP реализует инфраструктурную программу CT-INFRA по поддержке научных исследований [DWIH Sвo Paulo, 2018]. Правительство предоставляет налоговые льготы для стимулирования частных инвестиций в ИиР, поскольку в настоящее время основным источником поддержки являются федеральный и региональные бюджеты -- около 53% (некоторое снижение по сравнению с показателем 57% в 2013 г.) [Pinto, 2018]. В 2016 г. расходы Бразилии на ИиР составили 1.27% ВВП, и хотя эта величина ниже, чем в 2015 г. (1.34%), с 2012 г. такие затраты стабильно растут [MCTIC, 2018].

Барьеры для инновационной деятельности

Как отмечалось, в Бразилии функционирует разветвленная сеть организаций, ответственных за развитие сферы НТИ, а в последние годы принимаются активные меры по совершенствованию политики и стимулированию инновационной деятельности. За прошедшее десятилетие инновационная система значительно изменилась, однако создать инновационную экономику пока не удалось. Уровень производительности существенно варьирует по регионам, а сетевое научное сотрудничество недостаточно развито [Faleiro et al., 2016; Ovanessoff, Peppes, 2015]. Инновационная система характеризуется высокой степенью централизации, множеством структурных «узких мест». Количество отраслевых сетей локального и регионального уровней невелико, ИиР в частном секторе остаются неконкурентоспособными, а государственные инициативы (например, налоговые кредиты) имеют ограниченную сферу применения и эффекты [Esteves, Feldmann, . Реализовывать бизнес-проекты в Бразилии по- прежнему крайне сложно, тогда как именно частный сектор является драйвером инновационной деятельности в развитых странах. Несмотря на стабильно растущие показатели в рейтинге Всемирного банка «Doing Business», Бразилия остается на 125-м месте из 160 стран и существенно отстает от Мексики (49-е место), Чили (55-е) и других латиноамериканских государств (включая Коста-Рику, Сальвадор, Уругвай, Аргентину, Эквадор и Парагвай) [World Bank Group, 2018]. Создание новой компании сопряжено с преодолением многочисленных бюрократических препон, длительным дорогостоящим процессом получения необходимых разрешений, а также с жесткими ограничениями, накладываемыми трудовым законодательством. Большинство опрошенных предпринимателей (около 72%) предпочитают «идти своим путем», не вступая в кооперацию, что препятствует раскрытию их инновационного потенциала [Oliveira et al, . Кроме того, ключевым фактором низкой производительности является недостаток квалифицированного персонала: 65% предприятий испытывают проблемы с поиском компетентных работников, что отрицательно сказывается на показателях их деятельности [Negri, 2018]. Сложившаяся ситуация обусловлена значительным несоответствием содержания университетских образовательных программ кадровым требованиям бизнеса и неразвитыми связями между данными секторами [Esteves, Feldmann, 2016; Negri, 2018]. Уязвимость бразильской инновационной системы во многом обусловлена тем, что исследователи из академического сектора не вовлечены в коммерческие ИиР и процесс создания инноваций. Традиционный для Бразилии подход -- государственная поддержка промышленного развития -- ведет к тому, что компании не имеют стимулов выходить за установленные рамки, поскольку возможности для роста на региональном уровне им обеспечивал высокий внутренний спрос [Esteves, Feldmann, 2016; Mazzucato, Caetano, 2016]. Однако в данное время спрос падает, а вместе с ним снижаются и темпы экономического роста. Компании из отраслей, не относящихся к приоритетам государственной поддержки, в основном адаптируют импортные технологии к региональным рынкам.

В работе [Mazzucato, Caetano, 2016] представлен анализ сильных и слабых сторон четырех составляющих бразильской инновационной системы (рис. 2). Его результаты свидетельствуют, что в стране отсутствует «последовательная долгосрочная стратегическая повестка», как и комплексное представление о желаемом будущем, которое послужило бы основой для разработки политики и определения направлений ИиР, проводимых государственными и частными организациями.

Рис. 2. Основы бразильской системы НТИ

Кроме того, по мнению авторов упомянутой работы, бразильская инновационная система настолько фрагментарна, что иногда между участниками образовательной, научно-исследовательской и производственной подсистем возникает конкуренция. Это является следствием «самоориентации» ИиР и невысокого спроса компаний на их результаты. Низкий уровень предпринимательских расходов на ИиР в рамках производственной подсистемы также не способствует усилению инновационной активности. Неэффективность подсистемы «политика и регулирование» заключается в дублировании ответственности, конкуренции за ресурсы, непоследовательном инвестировании, избыточной бюрократии и т. п. Для нивелирования негативных эффектов бразильская инновационная система нуждается в институциональных реформах, прежде всего в отношении регулирования и налогообложения бизнеса, а также пересмотра макроэкономической повестки и конкретных инициатив по ее реализации [Mazzucato, Caetano, 2016].

В монографии [Negri, 2018] анализируются причины, по которым Бразилии, несмотря на ряд новых политических инициатив, не удалось добиться существенного прогресса в инновационной деятельности. Исключением стал вклад в общемировое производство научных публикаций: по этому показателю доля Бразилии выросла многократно -- с 0.7% в конце 1990-х гг. до 3% в настоящее время. Однако говорить об аналогичном повышении качества работ не приходится. К основным факторам инновационного потенциала отнесены: 1) квалифицированные и образованные граждане, прежде всего ученые и инженеры, 2) инфраструктура высокого уровня для выполнения ИиР, 3) благоприятный климат для новаторства и научного творчества. Барьеры, препятствующие инновационной деятельности в трех указанных областях, представлены в табл. 5.

В исследовании [Esteves, Feldmann, 2016] оценены причины невысокой по сравнению с другими странами инновационной активности в Бразилии. Обращается внимание на недостаточный уровень государственных инвестиций в направления, связанные с инновационной деятельностью, слабую мотивацию бизнеса и неразвитую кооперацию между университетами, научными центрами и частным сектором. Государству рекомендовано активизировать участие в преодолении обозначенных проблем.

«Умная специализация» в Бразилии

Концепция «умной специализации» представляет особый интерес для Бразилии, где разница в уровне развития регионов огромна. Рассмотрим ее возможный вклад в преодоление барьеров для инновационной деятельности, обозначенных в предыдущем разделе. Стратегии RIS3 отводится роль катализатора регионального развития и формирования партнерств. Благодаря системному подходу «умная специализация» может стать полезным инструментом структуризации региональной инновационной политики. Комбинирование инвестиций в «мягкий» капитал (интернационализация и сотрудничество) с вложениями в инфраструктуру позволит раскрыть потенциал региона, выявить конкурентные преимущества и приоритеты для политических инициатив.

Современное состояние

Реализация концепции «умной специализации» на практике означает принятие согласованной долгосрочной стратегии по повышению конкурентоспособности и устойчивости экономики региона [McCann, Ortega- Argiles, 2016а]. До настоящего времени ее «кооперационная» составляющая для Бразилии ограничивалась взаимодействием с ЕС в формате договора о научно-технологическом сотрудничестве и дорожной карты. CONFAP подписал Соглашение о реализации договоренностей (Implementing Agreement) с Европейским советом по научным исследованиям (European Research Council) [Pinto, Стратегия реализуется в рамках Отраслевого диалога с Европейским Союзом (EU-Brazil Sectorial Dialogue) [Barroeta et al., 2017]. Приведем примеры партнерских проектов ЕС и Бразилии в области научных исследований и инновационной деятельности [Haberleithner et al., 2018]:

• Совместная инициатива в области науки и иноваций (Joint Initiative on Research and Innovation, JIRI) и Общее пространство научных исследований (Common Research Area) в рамках партнерства Евросоюза с Сообществом стран Латинской Америки и Карибского бассейна (Community of Latin American and Caribbean States, CELAC);

• Международный проект партнерства городских территорий (International Urban Cooperation Project);

• INNOV-AL -- продвижение децентрализованных инициатив стимулирования инноваций в штатах Парана, Пернамбуку и Пара;

• INCOBRA -- активизация сотрудничества в сфере науки и инноваций между представляющими ее игроками из ЕС и Бразилии в целях максимального извлечения преимуществ обеими сторонами;

• формирование сети научных и инновационных центров и опорных пунктов (Network of Research and Innovation Centers and Hubs, CEBRABIC-ENRICH).

В рамках отраслевого диалога ЕС-Бразилия инициирован проект «умной специализации» по формированию «опорных пунктов региональной инновационной системы штата Пернамбуку» (Bases for the Implementation of a Regional Innovation System in Pernambuco State) [Maragna,

2016] . Министерство национальной интеграции (MNI) и MCTI совместно с Европейской комиссией разработали методологию и механизм партисипативного процесса по определению контекстуальных рамок для формирования стратегии RIS3 [European Commission, 2017, Barroeta et al., В частности, ЕС финансирует пилотные проекты по развитию текстильной промышленности в муниципалитете Каруару и высокотехнологичного производства автомобильных компонентов в штате Гояс и г. Ресифи [Maragna, 2016]. Текстильные компании проявили заметную активность, в отличие от автопроизводителей [Barroeta et al., 2017]. Это может объясняться различиями в накоплении капитала явных и неявных знаний, в масштабах финансирования и институциональной поддержки [Pinto, 2018].

Одна из первых самостоятельных экспериментальных инициатив RIS3 в стране -- «Brasilia-2060», которая нацелена на развитие столичного региона Бразилиа путем организации научно-технологического сотрудничества на основе «умной специализации» [IBICT, 2013; Barroeta et al., 2017]. Проект реализуется Бразильским институтом научно-технологической информации (IBICT), входящим в систему MCTIC. Анализ конкурентных преимуществ и инновационного потенциала региона стал основой для формирования стратегии RIS3 [IBICT, 2018]. В целях поддержки этого процесса создана

Платформа «умной специализации» (Smart Specialisation Platform), способствующая распространению информации о проекте «Brasilia-2060» и показателях его реализации [EU Brazil Sector Dialogues, 2018]. Пока еще рано оценивать результаты этих продолжающихся проектов, тем не менее их перспективы выглядят многообещающими.

Имплементация «умной специализации» в научно-технологическую политику