Вызовы достижения Целей развития тысячелетия (ЦРТ)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Центр исследований международных институтов (ЦИМИ) Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС)

Вызовы достижения Целей развития тысячелетия (ЦРТ)

М.В. Ларионова

История Целей развития тысячелетия (ЦРТ), которые в результате глобального экономического и финансового кризиса 2008 г. столкнулись с серьезными препятствиями в середине срока их реализации, предлагает полезные уроки для партнерства в интересах устойчивого развития. ЦРТ посвящено много исследований. В большинстве работ рассматриваются реализация и результаты ЦРТ. Ряд авторов анализирует причины проблем в достижении поставленных целей и внутренние ограничения ЦУР, включая ограничения в процессе выработки, формулировках, согласования содержания и реализации ЦРТ.

В статье рассматривается процесс формирования ЦРТ, сотрудничество в рамках ЦРТ, приоритеты различных групп интересов и проблемы, связанные с прогрессом реализации ЦРТ в контексте развития и глобального управления. Анализ сфокусирован на ЦРТ 8 «Формирование глобального партнерства в целях развития», включенной в Цели в результате лидерства генерального секретаря ООН К. Аннана и позволившей получить поддержку развивающихся стран, рассматривавших Цели как одностороннюю сделку в интересах богатых стран. Включение задачи реформы международной экономической системы помогло умиротворить критику Международных целей развития, предложенных ОЭСР и положенных в основу ЦРТ.

На наш взгляд, несмотря на усилия Генеральной Ассамблеи по созданию партнерства, внешние барьеры, такие как отсутствие политической воли и финансовый кризис, не позволили реализовать ключевую задачу ЦРТ 8 по созданию открытой, предсказуемой, основанной на правилах, недискриминационной торговой и экономической системы. Слабый прогресс в достижении ЦРТ 8, особенно явно заметный в части решения системных проблем глобального экономического управления, стал ключевым вызовом и главным разочарованием в осуществлении ЦРТ. Системные проблемы остались в наследство их преемнику -- ЦУР, для реализации которых необходимо настоящее глобальное партнерство, способное выстроить новый экономический порядок.

Статья опирается на контент-анализ резолюций и официальных отчетов Генеральной Ассамблеи ООН (ГА ООН) за период с 55-й до 70-й сессии, документов трех конференций по финансированию развития, антикризисного саммита, докладов о результатах достижения ЦРТ, публичных заявлений и аналитических материалов по ЦРТ.

Ключевые слова: Цели развития тысячелетия (ЦРТ); глобальное партнерство в целях развития; реформа международной экономической системы; ООН; мировой финансово-экономический кризис; Цели устойчивого развития

Abstract

The history of the millennium development goals (MDGs), the achievement of which experienced a major setback with the outbreak of the 2008global economic and financial crisis, may provide some useful insights on the global partnership for the sustainable development goals (SDGs). There is a vast literature devoted to the MDGs. Most of the analysis is focused on the implementation and progress made toward achieving the MDGs. Fewer authors explore reasons for shortfalls or describe intrinsic limitations to the MDG framework, including limitations in the development, formulation and content of the MDGs themselves.

This article reviews cooperation on the MDGs, exploring the priorities of different stakeholders and the challenges to progress in the broader context of development and global governance. The review focuses on MDG 8, developing a global partnership for development. Added to the MDGs due to Kofi Annan's leadership, MDG 8 helped to attract support from developing countries which viewed the MDGs as reflecting a one-sided deal favouring the interests of rich countries. Inclusion of the goal to reform the international economic system appeased some critics of the international development goals that were put forward by the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) and taken as the basis for the MDGs. This article argues that despite the endeavour by the United Nations (UN) General Assembly to steer the development of global partnerships, extrinsic barriers such as lack ofpolitical will on the part of the key stakeholders, the financial crisis, and vested interests prevented delivery on MDG 8's key target of developing an open, predictable, rule-based, non-discriminatory trading and economic system. Achievement of this goal is necessary in order to create the equitable and inclusive international order demanded by developing countries for decades. Most markedly, a lack of progress on MDG 8's goal of addressing systemic issues of global economic governance became the greatest challenge to achieving the MDGs, and the greatest disappointment. Systemic problems were inherited by the SDGs, the achievement ofwhich requires a truly global partnership able to build a new economic order as a foundation for inclusive and sustainable development.

This review draws on content analysis of General Assembly resolutions and the official records of its 55th to 70th sessions, documents from the three conferences on financing for development, the crisis summit, reports on MDG results, and public statements and analytical narratives about the MDGs.

Key words: millennium development goals (MDGs); a global partnership for development; reform of the international economic system; the UN; global financial and economic crisis; sustainable development goals (SDGs)

Введение

В 2019 г., через пять лет после принятия Целей устойчивого развития (ЦУР), доклад МВФ «Перспективы развития мировой экономики» прогнозирует снижение темпов роста для стран, на которые приходится 70% мировой экономики. Геополитическая напряженность, разногласия в сфере торговли, искажающие конкуренцию барьеры и кризис многосторонности тормозят экономический рост, создают риск затяжного замедления его темпов в глобальном масштабе [IMF, 2019], препятствуя прогрессу в достижении большинства ЦУР. Это не новая ситуация. История ЦРТ, которые в результате глобального экономического и финансового кризиса 2008 г. столкнулись с серьезными препятствиями в середине срока их реализации, предлагает полезный урок для партнерства в интересах устойчивого развития. ЦРТ посвящено много исследований. В большинстве работ рассматриваются реализация и результаты ЦРТ. Ряд авторов анализирует причины проблем в достижении поставленных целей и внутренние ограничения ЦУР, включая ограничения в процессе выработки, формулировках, согласования содержания и реализации ЦРТ Limitations of the Millennium Development Goals: A Literature Review (https://www.ncbi.nlm.nih. gov/pmc/articles/PMC3877943/)..

В статье рассматривается сотрудничество в рамках ЦРТ, приоритеты различных групп интересов и проблемы, связанные с прогрессом реализации ЦРТ в более широком контексте развития и глобального управления. Анализ сфокусирован на ЦРТ 8 «Формирование глобального партнерства в целях развития». На наш взгляд, несмотря на усилия Генеральной Ассамблеи (ГА) по созданию партнерства, внешние барьеры, такие как отсутствие политической воли и финансовый кризис, не позволили реализовать ключевую задачу ЦРТ 8 по созданию открытой, предсказуемой, основанной на правилах, недискриминационной торговой и экономической системы. Не удалось продвинуться к цели создания равноправного и инклюзивного международного порядка, которого десятилетиями добивались развивающиеся страны Инициатива «Группы 77» по глобальным переговорам о международном экономическом со-трудничестве для развития была одобрена на 34-й сессии ГА ООН в 1979 г. (Global Negotiations Relating to International Economic Cooperation for Development. General Assembly Resolution A/RES/ 34/138 (https://undocs.org/en/A/ RES/34/138). Инициатива была направлена на создание ново-го экономического порядка, но встретила сопротивление со стороны западных государств и стала одним из знаковых провалов третьей и четвертой декад развития. Подробнее см.: https://iorj.hse.ru/ data/2019/02/07/1204070250/M.%20Larionova,%20E.%20Safonkina.pdf. Статья опирается на контент-анализ резолюций и официальных отчетов ГА за период с 55-й до 70-й сессии, документов трех конференций по финансированию развития, антикризисного самми- та Конференция по вопросу о мировом финансово-экономическом кризисе и его последствиях для развития., докладов о результатах достижения ЦРТ, публичных заявлений и аналитических материалов по ЦРТ.

Формирование ЦРТ

Обнародованию Декларации тысячелетия на 55-й сессии ГА предшествовал сложный процесс подготовки, в котором участвовали многочисленные группы интересов, продвигающие конкурирующие, а иногда и противоречащие друг другу приоритеты. Активные переговоры по ЦРТ продолжались после Саммита тысячелетия. КСР ОЭСР, Всемирный банк и МВФ хотели видеть в качестве ЦРТ Цели международного развития [Hulme, 2009], предложенные ОЭСР в докладе “Shaping the 21^st Century” [OECD, 1996]. ООН была готова к компромиссу, если бы международные финансовые институты (МФИ) взяли на себя ответственность за поддержку стратегий развивающихся стран по сокращению бедности при четком разделении труда между учреждениями ООН и МФИ. Цели международного развития стали основой для ЦРТ, которые были согласованы в результате напряженных консультаций и представлены в первом докладе генерального секретаря о Декларации тысячелетия. «Предлагаемая формулировка восьми целей, 18 задач и более 40 показателей» включила значимое дополнение -- Цель 8 («Формирование глобального партнерства в целях развития») [Генеральная Ассамблея, 2001а]. «Включение Цели 8 было результатом лидерства Кофи Аннана, это было необходимо для получения поддержки со стороны развивающихся стран. Цели, сформулированные на основе проекта КСР, развивающиеся страны рассматривали с подозрением и оценивали как одностороннюю сделку в интересах богатых стран. Включение Цели реформы международной экономической системы могло рассматриваться как способ умиротворить критику Международных целей развития. Однако формулировки и задачи, которые были использованы в процессе кристаллизации устремления, были очень далеки от реального компромисса с критиками глобализации», -- отмечал А. Калиари в 2013 г. См.: http s: //www. dawnnet. org/sites/default/files/articles/caliari_obj etivo_8_a_global_p artnership for_development.pdf (р. 6, 7). В действительности истоки Цели 8 прослеживаются в докладе «Мы, народы: роль Организации Объединенных Наций в XXI в.», подготовленном генеральным секретарем к саммиту тысячелетия. Включение Цели 8 способствовало получению поддержки ЦРТ. Хотя замкнутый характер генезиса ЦРТ сильно критиковался, многие приветствовали ЦРТ за их простоту, лаконичность и ориентированные на результаты задачи, коммуникабельность, прагматизм и каталитический эффект [Landford, 2016].

ЦРТ были одобрены на первой Международной конференции по финансированию развития в марте 2002 г. Монтеррейский консенсус определил приоритеты (основные действия), направленные на решение проблем финансирования развития и достижение цели искоренения бедности, устойчивого экономического роста и содействия устойчивому развитию [ООН, 2002]. ЦРТ стали отправной точкой для сотрудничества членов ООН в целях развития, хотя крупнейшая держава мира, США, подтвердила приверженность ЦРТ только в 2005 г. Президент Дж. Буш и его администрация заявили, что «все их решения основаны исключительно на национальных интересах США, что ярко проявилось в отказе сотрудничать в рамках международных процессов по борьбе с изменением климата... Они очень подозрительно относились к ООН, рассматривая ее как организацию, которая, вероятно, была антиамериканской» [Hulme, 2009]. Такую же философию исповедует администрация действующего президента США Д. Трампа.

ЦРТ и Монтеррейский консенсус положили начало новому этапу нарратива ООН, сотрудничества в целях развития и дальнейшего взаимодействия Организации с бреттон-вудскими институтами, Всемирной торговой организацией, национальными парламентами, гражданским обществом и частным сектором в целях достижения всеобъемлющего и устойчивого экономического развития. ЦРТ помогли укрепить сотрудничество по искоренению крайней нищеты и голода (Цель 1), обеспечению всеобщего начального образования (Цель 2), ликвидации гендерного неравенства в образовании (Цель 3), снижению детской смертности (Цель 4), улучшению материнского здоровья (Цель 5) и борьбе с ВИЧ/СПИДом, малярией и другими заболеваниями (Цель 6), обеспечению экологической устойчивости (Цель 7) и формированию глобального партнерства в целях развития (Цель 8). Хотя прогресс был неравномерным, он был несомненным, что подтверждено достоверными данными [ООН, 2015а]. Во многом позитивные результаты являются заслугой ГА, которая в течение пятнадцати лет, хотя и с различной степенью успеха, поддерживала импульс для сотрудничества и стимулировала согласованные усилия на всех уровнях: глобальном, региональном, национальном и местном.

На пути к реализации ЦРТ

Искоренение бедности

ЦРТ способствовали сотрудничеству в деле искоренения бедности, прогресс в реализации Десятилетий ООН по борьбе за ликвидацию нищеты рассматривался на каждой сессии. Призывая «все страны разработать и осуществить ориентированные на конкретные результаты национальные стратегии и программы, содержащие целевые показатели сокращения масштабов нищеты с конкретными сроками выполнения, включая цель сокращения вдвое к 2015 г. доли населения земного шара, живущего в условиях крайней нищеты» [Генеральная Ассамблея, 2002а], резолюции по искоренению бедности охватывали всеобъемлющий набор задач международного сотрудничества.

Подчеркивая важность достижения целевого показателя выделения 0,7% объема валового национального продукта развитых стран как официальной помощи в целях развития и в среднем 20% официальной помощи в целях развития, и 20% национального бюджета развивающихся стран на базовые социальные программы, ГА стремилась стимулировать глобальные ответные меры, содействовать обеспечению глобального экономического управления, обеспечивающего развитие, и способствовать искоренению нищеты с помощью конкретных инициатив, таких как создание Всемирного фонда солидарности в целях борьбы за ликвидацию нищеты и поощрения социального развития и развития человеческого потенциала [Генеральная Ассамблея, 2004а]. Фонд, предложенный в рамках Всемирного саммита по устойчивому развитию, был учрежден решением ГА на 58-й сессии. Однако доноры не хотели создавать новые механизмы финансирования. К концу первого Десятилетия ООН по борьбе за ликвидацию нищеты Фонд еще не начал действовать. Его упоминания постепенно утратили свое значение в резолюциях и впоследствии уступили место более общему призыву «способствовать укреплению финансирования прилагаемых Организацией Объединенных Наций усилий в целях ликвидации нищеты посредством внесения добровольных взносов в существующие общесистемные фонды для деятельности, связанной с сокращением масштабов нищеты» [Генеральная Ассамблея, 2013].

Реализация Цели 1 стала одной из наиболее успешных в ЦРТ. По оценкам, к 2015 г. число людей, живущих в условиях крайней нищеты и голода, сократилось более чем на 50%. Доля занятого населения в глобальном масштабе снизилась только на 2 процентных пункта: с 62% в 1990 г. до 60% в 2015 г. [ООН, 2015а]. Многие эксперты считают, что «практически невозможно оценить воздействие ЦРТ на сокращение бедности» и что «статистические данные были использованы для фабрикации доказательств успеха» [Kvangraven, Reddy, 2015], а признания вклада ГА в достижение цели еще более редки. Тем не менее ГА следует отдать должное за то, что она поставила проблему бедности в центр сотрудничества в целях развития и стремилась мобилизовать, координировать и обеспечивать подотчетность многочисленных заинтересованных сторон процесса, включая учреждения ООН, многосторонние банки развития, доноров, национальные правительства развивающихся стран, бизнес и гражданское общество.

Всеобщее начальное образование и устранение гендерного неравенства

Десятилетие грамотности Организации Объединенных Наций: образование для всех [Генеральная Ассамблея, 2002b] (1 января 2003 г. -- 1 января 2013 г.) способствовало реализации международной инициативы «Образование для всех» и двух из шести коллективных обязательств Дакарских рамок действий [ООН, 2000], принятых на Всемирном форуме по образованию в 2000 г. В 2002 г. ГА утвердила международный план действий в рамках Десятилетия грамотности ООН, подготовленный Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, и проводила обзор его прогресса каждые два года, делегировав ЮНЕСКО координирующую роль в стимулировании и активизации работы [Генеральная Ассамблея, 2002b].

Прогресс в достижении двух целей в области образования был неоднозначным. Во всемирном докладе о мониторинге ОДВ за 2015 г. чистый коэффициент охвата начальным образованием в 2015 г. оценивался в 93%. С 1999 по 2012 г. число стран, в которых на каждые 100 мальчиков в начальных школах приходилось менее 90 девочек, снизилось с 33 до 16. Указывалось, что 69% стран из тех, для которых имелись данные, достигнут гендерного паритета на начальном уровне образования к 2015 г. Прогресс в области среднего образования был менее заметным, и к 2015 г. достижение гендерного паритета прогнозировалось для 48% стран. Несмотря на прогресс в доступе, проблемой оставался отказ от продолжения учебы [ООН, 2015b]. Невозможно точно оценить, оказали ли включение двух обязательств ОДВ в ЦРТ, План действий ООН и деятельность ЮНЕСКО существенное влияние на достижение целей. Составители всемирного доклада о мониторинге ОДВ критически отзывались о роли ЮНЕСКО, отметив, что «официальный координационный механизм, действовавший под руководством ЮНЕСКО, не обеспечил постоянной политической приверженности и добился лишь ограниченных успехов в вопросах привлечения других учреждений и заинтересованных сторон» [ООН, 2015b]. Однако, несмотря на то, что «мир не достиг ЦРТ по обеспечению всеобщего начального школьного образования к 2015 г.... темпы прогресса более чем удвоились, с 0,62 до 1,35 процентного пункта в год. что привело к тому, что в период с 2000 по 2015 г. закончили обучение в начальной школе дополнительно от 59 до 111 млн человек» [McArthur, Rasmussen, 2017]. Этот результат и вклад ООН в его достижение явно заслуживают признания.

Снижение детской и материнской смертности, борьба с ВИЧ/СПИДом, малярией и туберкулезом

Три цели, связанные со здравоохранением, не получили значимого места в повестке дня ГА. ГА следила за осуществлением Декларации о приверженности делу борьбы с ВИЧ/СПИДом, объявив период 2001--2010 гг. Десятилетием борьбы за сокращение масштабов заболеваемости малярией в развивающихся странах, особенно в [Генеральная Ассамблея, 2003b]; поддержала приоритизацию борьбы с малярией в рамках Нового партнерства в интересах развития Африки; поощряла сотрудничество между государствами-членами, Всемирной организацией здравоохранения, организациями системы ООН, бреттон-вудскими институтами, частным сектором и гражданским обществом для укрепления потенциала в области общественного здравоохранения на глобальном и страновом уровне [Генеральная Ассамблея, 2003с]. В 38-страничном Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. здоровье детей и матерей упоминается лишь вскользь, в контексте того, что цели обеспечения всеобщего доступа к услугам в сфере охраны репродуктивного здоровья, снижения материнской смертности, улучшения материнского здоровья, снижения детской смертности, поощрения гендерного равенства, борьбы с ВИЧ/СПИДом и искоренения нищеты к 2015 г. должны быть включены в национальные стратегии развития [Генеральная Ассамблея, 2005а]. В Дохинской декларации о финансировании развития вопросы детского и материнского здоровья не упоминаются, хотя она и содержит обязательство по продолжению инвестиций в человеческий капитал, включая здравоохранение и образование, и поддержке этого процесса через ОПР [Генеральная Ассамблея, 2009а].

В Итоговом документе Конференции по вопросу о мировом финансово-экономическом кризисе и его последствиях для развития подтверждается необходимость улучшения доступа к медицинским услугам и устранения негативных последствий кризиса, включая рост младенческой и детской смертности [Генеральная Ассамблея, 2009b]. Однако вполне понятно, что документ сфокусирован на последствиях кризиса для международной торговли, реформе международной финансово-экономической системы и действиях, направленных на сдерживание распространения последствий кризиса и повышение будущей глобальной устойчивости. Цели, связанные со здравоохранением, занимают периферийное место.

На пленарном заседании высокого уровня 65-й сессии Генеральной Ассамблеи, посвященном Целям развития тысячелетия, было принято масштабное и четкое обязательство ускорить и усилить прогресс в достижении трех ЦРТ в области здравоохранения, укрепляя потенциал национальных систем здравоохранения в обеспечении качественных медицинских услуг на справедливой основе, совершенствуя управление здравоохранением на национальном уровне, укрепляя международное сотрудничество, расширяя программы профилактики и вакцинации, улучшая питание детей и создавая стратегические партнерства [Генеральная Ассамблея, 2010].

Результаты по трем ЦРТ, связанным со здравоохранением, оказались выше прогнозных оценок, основанных на расчетах, в которых использовались исторические данные о прогрессе по показателям, лежащим в основе ЦРТ [Clemens et al., 2004]. Глобальные уровни смертности среди детей в возрасте до пяти лет и материнской смертности снизились более чем вдвое в период с 1990 по 2015 г., темпы снижения детской смертности утроились, глобальный охват вакцинацией против кори вырос с 73% в 2000 г. до 84% в 2013 г. [ООН, 2015а]. Увеличение международного финансирования борьбы с малярией в 10 раз помогло сократить глобальную заболеваемость малярией на 37%, а смертность от нее -- на 58% [Там же]. Заболеваемость, смертность и распространенность туберкулеза снизились на 50%. Прогресс был заметным, хотя между регионами, странами, городским и сельским населением сохранялись глубокие различия. Очевидно, что положительная динамика была результатом сочетания усилий, направленных на искоренение нищеты, повышение грамотности, формирование потенциала систем здравоохранения и расширение доступа к чистой воде, санитарии и улучшенным жилищным условиям. Результаты подтвердили справедливость аналитических предположений относительно роли доходов и образования в достижении Целей, относящихся к области здравоохранения [Filmer, Pritchett, 2000]. Подтвердил эффективность комплексный подход к достижению ЦРТ 1--6.

программа развитие тысячелетие

Экологическая устойчивость

Всемирный саммит по устойчивому развитию, прошедший в Йоханнесбурге (ЮАР) с 26 августа по 4 сентября 2002 г., провозгласил «устойчивое развитие в качестве одного из ключевых элементов всеобъемлющих рамок для деятельности Организации Объединенных Наций, в частности для достижения согласованных на международном уровне целей в области развития, включая те из них, которые содержатся в Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций». Политическая декларация Всемирного саммита и Йоханнесбургский план выполнения решений были одобрены резолюцией ГА [Генеральная Ассамблея, 2003d]. Несмотря на «постоянное сопротивление на правительственном уровне интеграции социальных, экологических и экономических аспектов и соответствующей координации между государственными ведомствами» [Doran, 2002], по итогам саммита было расширено и усилено понимание устойчивого развития, особенно важных связей между вопросами бедности, окружающей среды и использования природных ресурсов [Doran, 2002].

В Плане действий уточнялись ЦРТ по искоренению нищеты, образованию, здравоохранению; были расширены задачи в области экологической устойчивости; содержался призыв к усилению обязательств по ОПР, укреплению институциональных рамок и партнерства в интересах устойчивого развития [Генеральная Ассамблея, 2002d]. ГА ежегодно проводила обзор хода реализации решений Всемирного саммита по устойчивому развитию, Йоханнесбургского плана выполнения решений и Программы действий по дальнейшему осуществлению Повестки дня на XXI в. [Генеральная Ассамблея, 2004b]. Основные обязательства, согласованные в Плане выполнения решений, в том числе действия, направленные на страны с особыми потребностями, и региональные инициативы, последовательно оценивались для поддержания динамики.

Всемирный саммит 2005 г. окончательно подтвердил, что «устойчивое развитие в его экономическом, социальном и экологическом аспектах представляет собой один из ключевых элементов в деятельности всей системы Организации Объединенных Наций» [Генеральная Ассамблея, 2005a], а также обязательство по интеграции трех компонентов устойчивого развития -- экономического развития, социального развития и защиты окружающей среды -- как взаимозависимых и взаимодополняющих элементов [Там же]. и приоритет укрепления глобального партнерства и международного сотрудничества в интересах устойчивого развития.

Создание потенциала для устойчивого развития требует ресурсов. Глобальный финансово-экономический кризис нанес серьезный удар по мобилизации внутреннего и международного финансирования на цели развития; усугубил проблемы внешнего долга, неравенства в доступе к торговле и финансированию, инвестициям и устойчивой инфраструктуре; снизил темпы экономического роста и поставил под угрозу достижение ЦРТ; затруднил выбор соотношения между ростом производства и ослаблением защиты окружающей среды, особенно для развивающихся стран.

Впоследствии в Дохинской декларации о финансировании развития был определен перечень первоочередных действий, направленных на сдерживание негативных последствий кризиса. В качестве приоритета было заявлено решение системных проблем: повышение согласованности международных валютной, финансовой и торговой систем для поддержки развития. Несмотря на давление кризиса, устойчивое развитие осталось в центре внимания итогового документа. Декларация подтвердила принципы устойчивого развития и «необходимость глобального консенсуса в отношении ключевых ценностей и принципов, достижение которого будет способствовать обеспечению устойчивого экономического развития на справедливой и равноправной основе» [Генеральная Ассамблея, 2009b]. Был сформулирован призыв «тем странам, которые в состоянии сделать это, использовать национальные пакеты стимулирующих мер для содействия устойчивому развитию, поступательному долгосрочному росту, обеспечению полной и производительной занятости и достойной работы для всех и искоренению нищеты» [Там же]. Однако впоследствии подходы к сотрудничеству и формулировки резолюций по устойчивому развитию, заложенные Йоханнесбургским планом, не изменились.

К 2015 г. была достигнута цель сокращения вдвое доли населения, не имеющего доступа к безопасной питьевой воде, уровень доступа к улучшенной санитарии увеличился с 54 до 68%. Однако нехватка воды затрагивала более 40% мирового населения и, согласно прогнозам, должна была возрастать; неравенство между регионами, сельским и городским населением оставалось высоким; ускорились глобальные темпы роста выбросов углекислого газа, которые увеличились более чем на 50% по сравнению с 1990 г. [ООН, 2015а]. В Докладе о ЦРТ была отмечена необходимость подлинной интеграции экологических, социальных и экономических аспектов в рамках повестки дня на период после 2015 г.

Партнерство для достижения ЦРТ (ЦРТ 8)

Глобальное партнерство в целях развития было «единственной ЦРТ, которая касалась ответственности более богатых стран за оказание содействия более бедным государствам в выполнении их обязательств в области развития и прав человека. Хотя она охватывала широкий круг вопросов транснациональной политики, включая торговлю, помощь и задолженность, это была единственная цель, которая не содержала конкретных количественных показателей, достижение которых намечалось к 2015 г.» Building a Global Partnership for Development through MDG 8 // Center for Economic and Social Rights (http://cesr.org/building-global-partnership-development-through-mdg-8).. Она была призвана содействовать изменениям на глобальном уровне, которые международное сообщество не смогло обеспечить в течение четырех Десятилетий развития ООН [Ларионова, Сафонкина, 2018]. ЦРТ 8 содержит обязательства по развитию открытой, предсказуемой, основанной на правилах, недискриминационной торговой и экономической системы; комплексному решению проблем задолженности развивающихся стран; удовлетворению особых потребностей наименее развитых стран, малых островных развивающихся государств и не имеющих выхода к морю развивающихся стран; обеспечению доступа к недорогим жизненно важным лекарственным средствам и использованию преимуществ новых технологий в развивающихся странах. Эти задачи далеки от предполагаемой ЦРТ 8 реформы международной экономической системы, направленной на получение поддержки развивающихся стран.

ЦРТ 8 не смогла придать новый импульс продвижению демократического и справедливого международного порядка [Генеральная Ассамблея, 2001Ь], целостности многосторонней торговой системы и доверия к ней [Генеральная Ассамблея, 2001с], прочной и стабильной международной финансовой архитектуры [Генеральная Ассамблея, 200Ы] как ключевых условий для того, чтобы глобализация приносила выгоды всем. Разрыв между нарративом ГА и реальным сотрудничеством с МО был огромным. В дебатах о международной финансовой архитектуре США неизменно подтверждали свою давнюю позицию, согласно которой важно «безоговорочно уважать и поддерживать полную независимость международных финансовых учреждений, особенно в ряде сфер... К ним, в частности, относятся такие представляющие интерес сферы, как предложение о создании нормативной основы для регулирования потоков краткосрочного капитала и купли-продажи валют, а также рассмотрение вопроса о консолидации расширенной глобальной программы создания более прочной международной финансовой системы» [Генеральная Ассамблея, 2000]. Хотя резолюции о «более прочной и стабильной международной финансовой структуре, отвечающей первоочередным задачам роста и развития, особенно в развивающихся странах, и цели содействия установлению справедливого социально-экономического порядка» [Генеральная Ассамблея, 2002с] и «активизации международного сотрудничества в направлении поиска долгосрочного решения проблем внешней задолженности развивающихся стран» [Генеральная Ассамблея, 20020] принимались на каждой сессии, они мало способствовали продвижению реформы и облегчению долгового бремени.

Призывы ГА к членам «Всемирной торговой организации в процессе участия в переговорах руководствоваться более глубоким осознанием их настоятельной необходимости и цели удвоить их усилия по обеспечению успешного выполнения Дохинской программы работы, в том числе в... областях, представляющих особый интерес для развивающихся стран» [Генеральная Ассамблея, 2004с], не приблизили переговоры «к успешному, своевременному и ориентированному на развитие завершению» [Генеральная Ассамблея, 2004ё].

ГА стремилась заручиться поддержкой широкого круга заинтересованных сторон -- доноров, организаций системы ООН, международных финансовых институтов и других многосторонних организаций, деловых кругов и неправительственных организаций -- для реализации Программы действий для наименее развитых стран [Генеральная Ассамблея, 2009ё], Программы действий по обеспечению устойчивого развития малых островных развивающихся государств [Генеральная Ассамблея, 2008] и Алматинской программы действий по удовлетворению особых потребностей развивающихся стран, не имеющих выхода к морю [Генеральная Ассамблея, 2004е]. В целях формирования глобального партнерства ГА пыталась определить условия для расширения сотрудничества между ООН и всеми соответствующими партнерами в ежегодных резолюциях о глобальном партнерстве [Генеральная Ассамблея, 2002е], инициировала диалог на высоком уровне по вопросу об укреплении международного экономического сотрудничества в целях развития на основе партнерства [Генеральная Ассамблея, 2003е] и стремилась укрепить центральную роль ООН в содействии международному сотрудничеству в целях развития [Генеральная Ассамблея, 2005ё] в контексте глобализации.

Ко времени проведения Всемирного саммита 2005 г. прогресса в достижении ЦРТ 8, особенно по системным вопросам, практически не было. Сглаженные формулировки Итогового документа [Генеральная Ассамблея, 2005а] в части обязательств по глобальному партнерству в целях развития, существенному росту официальной помощи в целях развития, увеличению прямых иностранных инвестиций в развивающиеся страны; своевременному, эффективному, всеобъемлющему и прочному решению долговых проблем развивающихся стран путем облегчения бремени задолженности; универсальной, основанной на правилах, открытой, недискриминационной и справедливой многосторонней торговой системе; реформе международной финансовой архитектуры в целях увеличения долей голосов и расширения участия развивающихся стран и стран с переходной экономикой в бреттон-вудских институтах; а также целям устойчивого развития скрывали серьезные разногласия между государствами-членами.

О глубоком разочаровании открыто заявил представитель Кубы, которому было нечего терять, выступая против «спонсоров» документа [Генеральная Ассамблея, 2005Ь] США поддержали Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г. См. заявление г-на Дж. Бол-тона, представителя от США в прениях., учитывая, что США настаивали на своем суверенном праве использовать односторонние экономические санкции в качестве действенного дипломатического инструмента достижения законных целей внешней политики [Генеральная Ассамблея, 2005с] и голосовали против резолюций ООН об односторонних экономических мерах как средстве политического и экономического принуждения [Генеральная Ассамблея, 2006] на каждой сессии.

Критика документа касалась отсутствия конкретных шагов для достижения ЦРТ, представления в последний момент 750 поправок, которые угрожали срывом саммита, огромного давления со стороны США и их союзников, направленного на включение в документ таких концепций, как ответственность за защиту и безопасность человека, представления списания долгов как увеличения официальной помощи в целях развития, отсутствия конкретных обязательств по установлению нового международного порядка, который был бы более справедливым и равным [Генеральная Ассамблея, 2005Ъ]. Официально завершая прения, сопредседатель был вынужден дипломатично признать, что «политическое послание, ставшее итогом наших прений, является предельно ясным: мы должны удвоить наши усилия» [Генеральная Ассамблея, 2005Ъ].

Финансовый кризис 2008 г. и последовавший за ним глобальный экономический спад серьезно повлияли на прогресс в достижении ЦРТ и ясно продемонстрировали, насколько далек мир от достижения цели справедливого и инклюзивного международного экономического порядка [Генеральная Ассамблея, 2009с], к которой ООН стремилась на протяжении десятилетий. ГА взяла на себя обязательство консолидировать глобальное партнерство, работать над скоординированными и всеобъемлющими глобальными мерами реагирования на кризис, ограничив его непосредственное негативное воздействие и устранив его причины. Однако решение не оказало каталитического воздействия ни на процесс консолидации глобального партнерства, ни на процесс перехода к более инклюзивной, справедливой, сбалансированной и ориентированной на развитие экономической системе.

В итоговом документе Конференции ООН по вопросу о мировом финансово-экономическом кризисе и его последствиях для развития был предложен всеобъемлющий комплекс действий, многие из которых сопрягались с решениями, принятыми на саммитах «Группы двадцати» в Вашингтоне и Лондоне. Неслучайно итоговый документ конференции ООН прямо поддержал обязательства, принятые лидерами «двадцатки» на лондонском саммите [Генеральная Ассамблея, 2009Ъ]. К ним относятся фискальное стимулирование при наличии соответствующих национальных условий, противодействие протекционизму, улучшение регулирования и реформа международного финансового и экономического управления. ГА просила Экономический и Социальный Совет «изучить возможность создания специальной группы экспертов по вопросу о мировом финансово-экономическом кризисе и его последствиях для развития и подготовить соответствующие рекомендации» [Там же].

При этом итоговый документ не отразил гораздо более амбициозных рекомендаций Комиссии экспертов по реформе международной валютно-финансовой системы, созванной генеральным секретарем ООН под руководством председателя Дж. Стиглица. В частности, Комиссия рекомендовала «создать Глобальный экономический координационный совет на уровне, эквивалентном ГА ООН и Совету Безопасности, с мандатом по оценке событий и обеспечению лидерства в решении экономических вопросов, требующих глобальных действий, с учетом социальных и экологических факторов» [иК 2009]. Комиссия предложила, чтобы «Совет имел мандат в отношении системы ООН в экономической, социальной и экологической сфере, включая бреттон-вудские институты, а также охватывал ВТО путем ее официального включения в систему ООН. Мандат должен распространяться не только на ООН и ее фонды и программы, что характерно для ЭКОСОС (который, таким образом, будет продолжать выполнять свои традиционные функции). Представительство может основываться на системе формирования членами региональных групп, призванной обеспечить представительство всех континентов и всех основных экономик мира. В то же время решение о размере Совета должно исходить из того, чтобы он оставался достаточно небольшим для эффективного обсуждения и принятия решений. Кроме того, активное участие и консультации с другими важными институтами, такими как Всемирный банк, МВФ, МОТ, ВТО и, конечно, Секретариат ООН, будут иметь решающее значение» [UN, 2009].

Мнение Комиссии относительно реформы экономического управления встретило сильное противодействие западных стран. США решительно возражали против использования ООН для координации или руководства решением международных экономических вопросов: «Мы твердо убеждены в том, что у ООН нет опыта или мандата для того, чтобы служить форумом для конструктивного диалога или задавать направление действий по таким вопросам, как резервные системы, международные финансовые институты и международная финансовая архитектура» [Buxton, 2011].

«Западные государства во главе с США и Великобританией хотели, чтобы “Группа двадцати” и МВФ, на которые они имеют гораздо большее влияние, взяли на себя ответственность за выработку глобального ответа на кризис. Представитель США при ООН С. Райс и ее сотрудники дали понять, что правительство США считает необходимым, чтобы “Группа двадцати”, а не Генеральная Ассамблея, стала центральным форумом для обсуждения. Великобритания хотела усилить глобальную лидерскую роль своего премьер-министра Г. Брауна и сделала все возможное, чтобы ограничить работу Комиссии. Ее представитель при ООН Дж. Соуэрс негативно относился к проекту и организовал телефонные звонки британской дипломатической службы почти всем членам Комиссии, в которых заявлялось, что они должны уйти, чтобы избежать личного и профессионального позора. Координируемая США и Великобританией оппозиция работала над тем, чтобы обеспечить пренебрежительное освещение Комиссии в прессе, и ограничила действия ООН по выполнению решений конференции. МВФ вновь, а “Группа двадцати” впервые взяли на себя роль ключевых легитимных форумов для переговоров по глобальному экономическому управлению» [Wade, 2012]. Ведущие западные государства не смогли конструктивно взаимодействовать с ООН, чтобы выработать действительно коллективный ответ на беспрецедентный экономический и финансовый кризис. Хотя многие из рекомендаций Комиссии были учтены в решениях «двадцатки», реформа глобального экономического управления не осуществлена, а основные причины кризиса не устранены. Усилия ООН по координации согласованного реагирования на кризисы и переходу к более инклюзивному, справедливому, сбалансированному, ориентированному на развитие и устойчивому экономическому развитию [Генеральная Ассамблея, 2010] получили твердый отпор.

Таким образом, прогресс в отношении задач партнерства в целях развития был крайне ограниченным. Предполагавшаяся ЦРТ 8 задача создания справедливой и инклюзивной международной экономической системы не была реализована. Позитивные сдвиги отмечены по некоторым частным задачам ЦРТ 8. ОПР увеличилась на 66% в период с 2000 по 2014 г. [ООН, 2015a], при этом данные ОЭСР показывают, что этот рост был очень скромным после 2009 г., в том числе произошло серьезное сокращение частных потоков.

Импорт из развивающихся стран увеличился, при этом в 2014 г. 84% импорта из НРС и 79% импорта из развивающихся стран не облагались пошлинами. Соотношение сумм на обслуживание внешнего долга и доходов от экспорта снизилось с 12% в 2000 г. до 3% в 2013 г. Несмотря на то что уровень охвата Интернетом вырос с 6% населения мира в 2000 г. до 43% в 2015 г., а количество абонентов мобильной связи увеличилось в 10 раз, с 738 млн в 2000 г. до более чем 7 млрд в 2015 г., цифровой разрыв остается значительным. Только треть населения развивающихся стран имеет доступ к Интернету по сравнению с 82% в развитых странах. При том что в 2015 г. глобальный уровень охвата населения мобильной связью достиг 97%, в НРС он составляет лишь 64% [ООН, 2015а]. Достигнут очень незначительный прогресс по задаче формирования открытой, предсказуемой, основанной на правилах, недискриминационной торговой и экономической системы.

Рис. 1. ОПР и частные потоки средств на цели развития, млрд долл. США

Источник: КСР ОЭСР.

В Аддис-Абебской программе действий содержится призыв к укреплению и обновлению глобального партнерства как инструмента наращивания международного сотрудничества в целях реализации повестки дня в области развития на период после 2015 г. [Генеральная Ассамблея, 2015а]. Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. унаследовала цель активизации Глобального партнерства в интересах устойчивого развития. ЦУР 17 включает в себя формирование универсальной, основанной на правилах, открытой, недискриминационной и справедливой многосторонней торговой системы, при этом задача реформирования экономической и финансовой системы в явном виде отсутствует в списке 19 задач семнадцатой цели [Генеральная Ассамблея, 2015b].

Заключение

В рамках ЦРТ была выдвинута амбициозная повестка по сокращению бедности и улучшению жизни. Иногда ЦРТ критикуют как бюрократический продукт, который мало повлиял на реальность, поскольку прогресс в достижении целей развития является результатом лишь экономического роста, а не направленных политических усилий. Однако количественные оценки, в которых рассчитывались темпы прогресса на основе данных периода до принятия ЦРТ для установления траекторий «инерционного сценария», которые затем сравнивались с темпами прогресса после принятия ЦРТ, показали ускорение во втором случае [McArthur, Rasmussen, 2017]. ЦРТ и усилия ООН по выполнению обязательства по сокращению масштабов нищеты оказали влияние на мировое развитие. Хотя прогресс был неравномерным, расчеты показали, что «во всех регионах, за исключением Восточной Азии и Тихоокеанского региона, после принятия ЦРТ ускорились темпы снижения доли населения, живущего за чертой бедности. Если исключить Китай и Индию из этих расчетов, в остальном развивающемся мире уровень крайней бедности сократился с примерно 32% в 1991 г. до 15% в 2013 г. <...> Что касается глобальных результатов в области здравоохранения, эпоха ЦРТ, возможно, была самым успешным периодом в истории... Рост процента окончивших начальную школу и показателей гендерного равенства в начальном образовании ускорился в большинстве соответствующих стран <...> Наиболее явные недостатки эпохи ЦРТ относятся к области экологической устойчивости» [McArthur, Rasmussen, 2017]. Главным разочарованием стал слабый прогресс в достижении ЦРТ 8, особенно явно заметный в части решения системных проблем глобального экономического управления.

Как и в прошлые десятилетия, в эпоху ЦРТ ООН не удалось в значительной степени изменить существующую структуру влияния в мире. «Они могли обсуждать торговую реформу и облегчение бремени задолженности с точки зрения изменений и улучшений, но не с точки зрения каких-либо фундаментальных изменений во всеобъемлющей системе. Такие вопросы были предназначены для других форумов -- ВТО, “Группы семи/восьми” и ОЭСР, в которых США и другие влиятельные игроки, ЕС, Китай и Индия, играют мускулами. Все они могут по-разному относиться к ЦРТ с 1-й по 6-ю, но внимательно следят за такими вопросами, как торговля, глобальное изменение климата и перестройка международной финансовой архитектуры» [Hulme, 2009].

ЦРТ сыграли эпистемологическую роль, предоставив широкому кругу заинтересованных сторон когнитивный ориентир для организации сотрудничества, действий и использования данных в отношении общепринятых целей и задач. Они также играли мотивирующую роль, фокусируя и стимулируя сотрудничество. Какими бы несовершенными ни были эти 8 целей и 21 задача, они поставили перед всеми партнерами ориентиры, по достижению которых их можно было оценивать [Abdel-Malek, 2015]. Цели стали фокусом координации между акторами, таким образом, играя координирующую роль. И даже если прогресс в формировании глобального партнерства оказался скромным, «принятие ЦРТ, новой модели, в которой правительства, компании, инвесторы и все группы гражданского общества формируют “многосторонние” партнерства для решения глобальных проблем, имело важное значение, и дискурсивное, и материальное. <...> ООН вложила значительные ресурсы в эти партнерства для привлечения корпораций и благотворительных фондов» [Kvangraven, Reddy, 2015].

Несмотря на противоречивые интересы, разногласия между ключевыми участниками, сбои, вызванные глобальным экономическим кризисом и последующим спадом, системные дисбалансы и сохраняющиеся уязвимости, ООН пыталась направлять сотрудничество к достижению ЦРТ.

Хотя ЦУР не смогли обеспечить прогресс в реализации задачи по созданию открытой, предсказуемой, основанной на правилах и недискриминационной торговой и экономической системы, они заложили фундамент и дали важные уроки относительно сотрудничества для достижения их преемника -- ЦУР. Эти уроки должны быть усвоены. Успех ЦУР зависит от создания архитектуры глобального управления для XXI в., которую обещали «Группа двадцати» и ООН в разгар финансово-экономического кризиса.

Одна из ключевых задач ЦУР 17 -- продвижение универсальной, основанной на правилах, открытой, недискриминационной, равноправной торговой системы в рамках ВТО, включая завершение Дохийского раунда переговоров, который в настоящее время зашел в тупик и который означает существенно больше, чем предложенные для его измерения методы вычисления средневзвешенного мирового тарифа. Другой необходимый фактор успеха вовсе отсутствует в списке задач ЦУР 17. Это реформа международной валютной и финансовой системы, которая будет отражать роль стран с растущими рынками и развивающихся стран в мировой экономике, позволит устранить уязвимости, связанные с доминированием доллара в международной торговой и финансовой системе Торговля в долларах и рост объема операций в долларах в глобальном финансовом секторе усиливают влияние изменений в экономике США на другие страны и снижают возможности их моне-тарной политики. Рост заемных средств в долларах повышает уязвимость к обменному курсу доллара и вынуждает центральные банки увеличивать дорогостоящие долларовые резервы. Переход к новой резервной валюте, или корзине валют, включая евро и ренминби, снизит влияние США на глобаль-ный финансовый цикл. Влияние доллара на глобальные финансовые условия также может снизить новая цифровая Синтетическая резервная валюта (Synthetic Hegemonic Currency (SHC)). В конечном счете многосторонняя глобальная экономика для реализации своего потенциала требует новой мно-госторонней валютной системы. См.: https://www.bankofengland.co.Uk/-/media/boe/files/speech/2019/ the-growing-challenges-for-monetary-policy-speech-by-mark-carney.pdf?la=en&hash=01A18270247C4569 01D4043F59D4B79F09B6BFBC, обеспечит фундамент для инклюзивного и устойчивого роста. Неспособность реализовать эти задачи стала главным вызовом ЦРТ и остается ключевым вызовом ЦУР. В конечном счете для реализации ЦУР необходимо настоящее глобальное партнерство, способное выстроить новый экономический порядок.

Источники

1. Генеральная Ассамблея ООН (2000). Официальные отчеты. 87-е пленарное заседание. A/55/56/. Режим доступа: https://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/55/PV.87&Lang=R (дата обращения: 21.05.2019).

2. Генеральная Ассамблея ООН (2001a). План осуществления Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций. Режим доступа: https://digitallibrary.un.org/record/448375/files/A_56_326-RU. pdf (дата обращения: 16.05.2019).

3. Генеральная Ассамблея ООН (2001b). Содействие установлению демократического и справедливого международного порядка. A/RES/55/107. Режим доступа: https://www.un.org/en/ga/search/view_doc. asp?symbol=A/RES/55/107&Lang=R (дата обращения: 21.05.2019).

4. Генеральная Ассамблея ООН (2001c). Международная торговля и развитие. A/RES/55/182. Режим доступа: https://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/55/182&Lang=R (дата обращения: 21.05.2019).

5. Генеральная Ассамблея ООН (2001d). На пути к более прочной и стабильной международной финансовой системе, отвечающей первоочередным задачам роста и развития, особенно в развивающихся странах, и цели содействия установлению справедливого социально-экономического порядка. A/RES/55/186. Режим доступа: https://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/55/186&Lang=R (дата обращения: 21.05.2019).

6. Генеральная Ассамблея ООН (2002a). Проведение первого Десятилетия Организации Объединенных Наций по борьбе за ликвидацию нищеты (1997--2006 гг.), включая предложение об учреждении всемирного фонда солидарности в целях борьбы за ликвидацию нищеты. A/RES/56/207. Режим доступа: https://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/56/207&Lang=R (дата обращения: