Императив реформирования ВТО в эпоху роста протекционизма и торговых войн

Размещено на http://allbest.ru

2

Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Императив реформирования ВТО в эпоху роста протекционизма и торговых войн

Портанский Алексей Павлович, к.э.н.

Российская Федерация

Введение

К исходу второго десятилетия XXI в. в торгово-экономических отношениях между странами накопился ряд серьезных проблем, которые в совокупности стали заметно тормозить и даже препятствовать международной торговле. Поскольку не менее 97% мировой торговли регулируется правилами Всемирной торговой организации, то речь идет в первую очередь о проблемах многосторонней торговой системы (МТС), существующий в виде ВТО. Конкретным проявлением этих проблем явился зашедший фактически в тупик Дохийский раунд торговых переговоров, начавшийся еще в конце 2001 г. Наконец, последним сигналом об обострении ситуации стали начавшиеся после 2017 г. торговые войны, которые оказалось невозможным предотвратить при существующем инструментарии организации.

Дискуссии в экспертном сообществе о реформировании ВТО начались фактически еще в начале XXI в. Однако до недавнего времени никто не решался перевести их в практическую плоскость из-за устойчивых опасений «не навредить» работающему, пусть и с изъянами, но все-таки в течение семи десятилетий институту. Возникавшие и раньше торгово-политические конфликты вынуждали страны прибегать к использованию Органа по разрешению споров ВТО. Однако в условиях торговых войн этот механизм стал давать сбой. Последнее обстоятельство можно считать решающим в осознании неотвратимости реформирования ВТО, именно оно заставило ключевых игроков международной торговли перейти, наконец, от слов к делу. протекционистский торговый экономический

Всемирная торговая организация стала третьим Бреттон-Вудским институтом после Международного валютного фонда (МВФ) и Международного банка реконструкции и развития (МБРР) -- в дальнейшем Всемирный банк. Однако на создание ВТО, в отличие от МВФ и МБРР, которые начали функционировать сразу после окончания Второй мировой войны, ушло около полувека. Проект первоначального третьего института Бреттон-Вудса в виде Международной торговой организации (МТО) не состоялся, но 23 страны -- участницы переговоров по созданию МТО договорились подписать на временной основе главу IV устава этой организации («Гаванская хартия»), имевшую название «Торговая политика». Это произошло 30 октября 1947 г. Так появилось Генеральное соглашение о тарифах и торговле -- ГАТТ-1947, ставшее первым в истории институтом многостороннего регулирования торговли.

Потребовалось восемь раундов напряженных торговых переговоров, чтобы в результате в апреле 1994 г. более 100 стран-участниц смогли подписать пакет соглашений о создании Всемирной торговой организации, известных также в истории как соглашения Уругвайского раунда и образовавших правовую базу ВТО. Создание ВТО, без сомнения, стало крупнейшим событием ХХ в. в сфере международных экономических отношений. Как и ГАТТ-1947, ВТО была основана на принципах недискриминации и предсказуемости торгового режима, а именно взаимного предоставления режима наибольшего благоприятствования, национального режима, транспарентности, приоритета тарифного регулирования над нетарифным, разрешения споров путем переговоров.

Не только развитые, но и развивающиеся страны получили реальную выгоду от членства в ВТО. Либерализация торговли как результат переговоров в рамках ГАТТ/ ВТО стала мощным стимулом для экономического роста ряда ранее отсталых стран, в частности в регионе Восточной Азии. Вместе с тем по итогам Уругвайского раунда далеко не все проблемы и противоречия удалось разрешить. Многие развивающиеся страны посчитали, что от соглашений Уругвайского раунда в большей степени выиграли развитые страны, в частности в сфере сельского хозяйства, где последние в отличие от бедных стран широко применяли различные субсидии. С целью исправления ситуации в конце 2001 г. был начат очередной раунд торговых переговоров -- Доха-раунд или Раунд развития. Второе название как раз должно было подчеркнуть исключительную направленность раунда на корректировку определенного дисбаланса, возникшего по итогам Уругвайского раунда, и удовлетворение нужд развивающихся стран.

К сожалению, различия в подходах к дохийской повестке между развитыми и развивающимися странами уже в 2003 г. привели к громкому провалу очередной Министерской конференции (высшая инстанция ВТО) в Канкуне (Мексика). Это положило начало длительному кризису Доха-раунда. Лишь в 2013 г. на министерской конференции на Бали и в 2015 г. в Найроби удалось принять новые соглашения, наиболее важным из которых стало многостороннее Соглашение об упрощении процедур торговли.

Однако отдельные позитивные результаты не сняли общего кризисного состояния Раунда развития. Более того, в заключительной декларации конференции в Найроби в 2015 г. впервые в истории ГАТТ/ВТО был зафиксирован раскол между членами по фундаментальному вопросу -- отношению к повестке Доха-раунда. Одна часть, преимущественно развивающиеся страны, выступила за ее сохранение, другая, в основном развитые страны, -- за внесение в нее кардинальных изменений с целью вывода переговоров из тупика. Позиция первых объяснялась тем, что развивающиеся страны считали повестку Уругвайского раунда выполненной не до конца, особенно в части их доступа на рынки развитых стран, отсюда и требование сохранения первоначальной повестки раунда. Для последних же главной задачей стало дальнейшее движение вперед по пути либерализации рынков и выработки правил торговли в новых сферах, что требовало изменения повестки. Это и привело к расколу.

Острейшие проблемы многосторонней торговой системы

Начало XXI в. было отмечено значительным подъемом экономической мощи новых индустриальных стран (НИС): Китая, Индии, Бразилии и некоторых других. Как следствие, усилилось влияние этих стран на переговорный процесс внутри ВТО. В этом смысле в отличие от других важнейших институтов глобального экономического регулирования (МВФ, Всемирный банк) ВТО в большей мере продемонстрировала способность приспосабливаться к новым экономическим реалиям. Тем не менее это не избавило организацию от ряда серьезных вызовов. К их числу мы относим:

— проблему развития и эффективности в условиях нового баланса сил, обусловленного резко возросшим влиянием НИС и в целом большой группы развивающихся стран;

— ослабление роли США в торговых переговорах;

— кризис системы принятия решений в ВТО в условиях значительно выросшего числа членов организации;

— как следствие предыдущего -- серьезное замедление функции ВТО, а именно генерирования новых правил для меняющейся торговли;

— новый этап роста протекционизма после прихода к власти в США Дональда Трампа и готовность его администрации нарушать правила ВТО ради национальных интересов Соединенных Штатов.

Все перечисленные вызовы тесно взаимосвязаны и взаимозависимы. Тем не менее стоит рассмотреть вкратце каждый из них.

Проблема развития и эффективности в условиях нового баланса сил. Начиная с 1960-х годов ряд развивающихся стран Юго-Восточной Азии и Латинской Америки добились существенного роста торговли, что помогло им поддерживать высокие темпы экономического роста и сократить масштабы бедности. Это стало возможным в значительной степени благодаря открытым рынкам для их экспорта, а также возможностям использовать новые технологии в глобализующемся мире. Открытые рынки не помогли, однако, беднейшим африканским странам -- их медленное развитие оставалось серьезным сдерживающим фактором, и их доля в мировой торговле снижалась. Большинство развивающихся стран достаточно ясно сознавали, что открытые рынки важны для их экспорта. Однако, когда речь заходила о том, до каких пределов следует снизить уровень протекционизма на их собственных рынках, мнения разных стран на сей счет заметно расходились.

Уругвайский раунд торговых переговоров привлек десятки новых участников. Около 70 развивающихся стран впервые приняли активное участие в нем. В ряде случаев они взяли обязательства по открытию рынков, а также согласились с новыми правилами, подписав пакет соглашений Уругвайского раунда. Однако, как вскоре выяснилось, они скорее реагировали на повестку дня, предложенную развитыми странами, чем были реально готовы к сложным переговорам. Развивающиеся страны практически лишились так называемого специального и дифференцированного режима (8БТ), который предполагал ряд льгот при выполнении ими обязательств в рамках ГАТТ-1947. В новых условиях им было предоставлено более продолжительное время на реализацию новых соглашений и обещана техническая помощь для выполнения взятых обязательств. Однако время показало, что принятых мер было недостаточно или они плохо реализовывались, и потому многие страны не смогли полностью выполнить свои обязательства в установленные сроки.

Причина в том, что наименее развитые государства до сих пор не имеют достаточных ресурсов для эффективного участия в переговорах: они не располагают своими представительствами при штаб-квартире ВТО в Женеве, у них остро не хватает квалифицированных специалистов в области торговой политики, их национальные ресурсы ограничены для выполнения некоторых соглашений, в частности, ТРИПС, Соглашения о технических барьерах в торговле, ТРИМС и др.

Демократизация процесса подготовки и принятия решений в ВТО избавила развивающиеся страны от одних проблем, но взамен создала новые. В отличие от времен ГАТТ, когда каждая страна могла выбирать, к каким документам она будет присоединяться, а к каким -- нет, в ВТО принцип «единого пакета»Принцип «единого пакета» на переговорах в рамках ВТО означает необходимость согласова-ния всех пунктов повестки, чтобы каждый из них мог вступить в силу (Nothing is agreed until everything is agreed). кардинально изменил поведение стран-членов. Отныне неучастие в процессе принятия решений стало рискованным, ибо эти решения чреваты принятием новых обязательств, которые могут стать обременительными или даже неприемлемыми для отдельных стран. То есть выполнение некоторых новых обязательств означало опять-таки необходимость располагать достаточными для этого ресурсами.

После образования ВТО в процессе присоединения к ней находилось более 40 государств. Анализ условий их присоединения привел к однозначному выводу: процесс обретения членства в ВТО становится все более сложным -- присоединяющиеся страны вынуждены принимать на себя более высокий уровень обязательств, чем прежние страны-члены, а развивающимся странам не удается добиться 8БТ [Рикуперо, 2004, с. 61].

Следует вместе с тем заметить, что последствия Уругвайского раунда не были сплошь негативными для развивающихся стран, как об этом часто принято говорить. Эти страны, безусловно, получили свою выгоду от снижения среднего уровня тарифного обложения до 4%. Проведенные исследования показали, что развивающиеся страны в основном выиграли от реализации соглашений Уругвайского раунда по отношению к своему ВВП примерно столько же, сколько промышленно развитые страны [Шорт, 2004, с. 80]. Исключением стали африканские страны к югу от Сахары, положение которых после Уругвайского раунда ухудшилось в связи с тем, что они лишились части льгот по преференциальному доступу на рынки развитых стран.

В последние годы активное и постоянное обсуждение проблем развивающихся стран, с которыми они столкнулись в ВТО, лишь усилило у них ощущение разочарования в исходе Уругвайского раунда и скепсис в отношении Доха-раунда. В целом членство развивающихся стран в ВТО привело к некоему парадоксу их участия в работе этой организации: с одной стороны, они, вне всякого сомнения, нуждаются в либерализации и базирующейся на правилах системе торговли, однако, с другой стороны, применение этих правил на практике становится для них весьма непростой задачей. Именно в этом заключается проблема развития, которая в последние годы занимает весьма заметное место не только в ВТО, но и в других международных организациях.

Проблема развития приобрела в последние годы и некую оборотную сторону. Около 2/3 членов присоединились в свое время к ВТО как развивающиеся страны, что подразумевает использование упомянутого 8БТ, в частности, сохранения повышенных импортных тарифов. Однако с течением времени некоторые из этих стран добились заметного экономического прогресса, но ни одна из них не отказалась от прежнего статуса, предполагающего перечень льгот. Это вызывает законное недовольство со стороны развитых стран, побуждая их в конечном счете искать другие площадки для торговых переговоров.

Ослабление роли США в торговых переговорах. В течение более чем полувека после окончания Второй мировой войны Соединенным Штатам принадлежала бесспорная лидирующая роль на многосторонних торговых переговорах в рамках ГАТТ/ВТО. Утрата этой роли стала ощущаться уже при президенте Б. Обаме, когда его администрация стала в большей мере склоняться к региональным форматам. Но если при Б. Обаме эта утрата компенсировалась возрастанием активности в создании мегарегиональных торговых соглашений (ТТП, ТТИП), то с приходом к власти Д. Трампа лидерство США в торговых переговорах вообще оказалось под вопросом. Свидетельством тому -- неоднократные заявления представителей его администрации о готовности нарушить правила ВТО, если они будут препятствовать реализации национальных интересов Америки, а также выход США из ТТП и остановка по инициативе Вашингтона переговоров с ЕС по ТТИП.

Несмотря на то что в переговорах в рамках ВТО в XXI в. значительно увеличилось влияние развивающихся стран, прежде всего Китая, Индии, Бразилии, в ближайшем будущем ни одна из этих стран не готова взять на себя роль лидера. Таким образом, можно говорить о происходящем размывании лидерства на торговых переговорах, которое до сих пор обеспечивали США. Это, безусловно, усложняет достижение результата на торговых переговорах и в целом имеет весьма негативный эффект для ВТО.

Кризис системы принятия решений в ВТО в условиях значительно выросшего числа членов организации. Действующая с момента подписания ГАТТ-1947 система принятия решений через механизм консенсуса является, пожалуй, наиболее чувствительной из всех рассматриваемых проблем ВТО.

Консенсус, бесспорно, создает ощущение суверенного равенства стран -- членов ВТО, которое вовсе не гарантировано при голосовании, когда неизбежно проявляется фактор экономического и политического веса государства. Но одновременно при консенсусе каждый участник обладает блокирующей силой. Когда во времена ГАТТ число участников переговоров не превышало нескольких десятков, и к тому же тон задавали развитые государства, представители которых преследовали схожие цели и имели хорошие личные контакты между собой, механизм консенсуса в общем работал вполне удовлетворительно. Однако в условиях, когда число участников перевалило за 150, и фактически две трети из них -- это развивающиеся государства, для многих из которых характерен протестный настрой, достижение консенсуса стало чрезвычайно сложным и обременительным процессом.

Проблема в острейшем виде проявилась еще в 2003 г. на очередной министерской конференции в Канкуне (Мексика), завершившейся провалом из-за невозможности принятия решений по ключевым вопросам повестки конференции. Как подчеркивал занимавший в то время пост представителя США на торговых переговорах Роберт Зел- лик, раскол в Канкуне пролег не между богатыми и бедными странами, а между теми, кто способен к реальным переговорам (can do countries), и теми, кто просто не желает договариваться (wont do countries) [Zoellick, 2003]. То есть в последние годы в ВТО консенсус фактически превратился в ничем не ограниченное право вето, с помощью которого любой участник способен блокировать решение, в котором заинтересована значительная группа других стран-членов.

Но ситуация не столь однозначна -- консенсус остается уникальным способом обеспечения легитимности, которая критически необходима принимаемым в ВТО решениям. Таким образом, возникает ощущение некоего «институционального тупика», выход из которого, очевидно, должен лежать на пути институционального реформирования системы.

Собственно прямым логическим следствием кризиса системы принятия решений в ВТО становится серьезное замедление функции ВТО генерирования новых правил для меняющейся торговли.

После того как в октябре 1947 г. было подписано ГАТТ-1947, на протяжении большей части послевоенного периода это соглашение в целом справлялось с задачей создания правил международной торговли в сфере товаров, выполняя три важные базовые функции: сбалансированное взаимное открытие рынков (либерализация); создание правил путем переговоров; способствование дипломатическому урегулированию торговых споров.

Иными словами, в течение почти всей второй половины ХХ в. ГАТТ вполне соответствовало задачам регулирования торговли, которые сводилась к принципу «Произведи товар у себя -- продай его за рубежом». С наступлением XXI в. характер торговли стал кардинально меняться -- теперь границы пересекают не только товары и услуги (услуги могут и не пересекать границы. -- А. П), но и целые производства. Как следствие, наряду с товарными потоками через границы также идут и потоки инвестиций, идей, ноу-хау, рабочей силы. Следовательно, требуется соответствующий новый свод правил торговли.

Предполагалось, что функционирующая с января 1995 г. ВТО должна будет обеспечивать появление новых правил. Однако на деле это происходит далеко не в полной мере. За 23 года существования ВТО странам-членам удалось подписать лишь одно полноценное многостороннее соглашение: Соглашение об упрощении процедур торговлиСоглашение об упрощении (процедур) торговли - Trade Facilitation Agreement - было подпи-сано на 9-й Министерской конференции ВТО на о. Бали в декабре 2013 г.. Дефицит современных правил на многостороннем уровне ощущается, к примеру, в следующих областях: регулирование торговли в рамках глобальных цепей добавленной стоимости (GVC), использование зеленой энергии, международное инвестирование, валютная политика и др. Чтобы эти новые правила появились в рамках ВТО, соответствующие вопросы должны быть внесены в повестку Дохи, то есть ее требуется изменить. Но сделать это непросто. Как было сказано выше, этому препятствуют многие страны-члены (в основном развивающиеся), настаивающие на непременном выполнении всех пунктов первоначальной утвержденной повестки до того, как перейти к новым вопросам. В результате отсутствие своевременного генерирования необходимых правил неизбежно снижает эффективность ВТО.

Новый этап роста протекционизма после прихода к власти в США Д. Трампа. Собственно, эта причина и стала, как было отмечено в начале статьи, важнейшим импульсом для начала реформирования ВТО на практике. Администрация 45-го американского президента полностью отошла от принципов торговой политики, проводившейся всеми предшественниками Трампа, начиная с Франклина Рузвельта, подразумевавших последовательную либерализацию рынков, уважение правил международной торговли и совместно созданных институтов многостороннего регулирования, прежде всего ГАТТ/ВТО.

Наиболее острую негативную реакцию ближайших торговых партнеров США вызвали неоднократные заявления представителей американской администрации о готовности США нарушить правила ВТО, если они будут препятствовать реализации национальных интересов страны, а также сугубо одностороннее и субъективное толкование Вашингтоном положения ГАТТ/ВТО об угрозе национальной безопасности, результатом чего, в частности, стало необоснованное увеличение импортных пошлин на сталь и алюминий в 2018 г. Кроме того, по вине американской стороны к концу 2018 г. сложилась крайне напряженная ситуация вокруг функционирования Апелляционной инстанции внутри Органа по разрешению споров (ОРС) ВТО. США попросту блокировали назначение новых судей, без чего этот важнейший элемент ОРС рискует прекратить свою работу, что поставит под угрозу весь механизм разрешения споров -- сердцевину Всемирной торговой организации. Это и побудило в первую очередь ЕС и Канаду наконец перейти к практическим шагам по реформированию организации.

Поиски решений в альтернативных форматах

Императив реформирования ВТО в эпоху роста протекционизма и торговых войн. Портанский Алексей Павлович -- к.э.н., профессор факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ, ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН; Российская Федерация

В статье обосновывается необходимость реформирования важнейшего института глобального экономического управления -- Всемирной торговой организации (ВТО).

Рассматриваются основные накопившиеся проблемы современной многосторонней торговой системы (МТС): проблема развития и эффективности ВТО в новых условиях, ослабление лидерской роли США, регионализм, кризис системы принятия решений в ВТО, обострившийся в последние годы протекционизм в торговле.

Все эти вызовы в сумме обусловили необходимость реформирования ВТО, однако острейшими -- теми, которые в конце концов перевели вопрос из сферы научных дискуссий в сферу практических инициатив, -- оказались два последних.

Анализируются первые шаги государств -- членов ВТО на пути реформирования организации, сделанные в 2018 г.

В этом плане основное внимание уделяется Концепции ЕС по реформированию ВТО -- первой среди других стран инициативы в данном направлении.

Отмечается важность позиций США и Китая, без учета которых вряд ли возможно успешно продолжать процесс реформирования ВТО. Особое внимание уделяется позиции США, которая носит противоречивый характер и сформирована в значительной степени под воздействием нынешней изоляционистской и протекционистской торговой политики администрации Дональда Трампа.

Предварительный вывод, к которому приходит автор, состоит в том, что процесс реформирования ВТО будет весьма сложным и может растянуться на годы.

Ключевые слова: многосторонняя торговая система; ГАТТ; реформирование ВТО; мегарегиональные торговые соглашения

Abstract

The Imperative of WTO Reform in an Era of Rising Protectionism and Trade Wars. Alexey Portanskiy -- PhD, Professor of the Faculty of World Economy and International Affairs, Higher School of Economics; Leading Researcher, IMEMO RAS

This article substantiates the necessity of reform of the major institution of global economic governance, the World Trade Organization (WTO). A number of crucial problems facing the existing multilateral trading system (MTS) are explored: the problem of the development and efficiency of the WTO in the new environment; the weakening of the leadership role of the U.S.; regionalism; the crisis of the decision-making system in the WTO; and the recent rise of trade protectionism. These challenges point to the necessity of WTO reform, the latter two being particularly pressing since they eventually moved the issue from the realm of scientific discussion into the realm of practical initiatives. This article analyzes the first steps taken by members of the WTO in 2018 toward the organization's reform, focusing on the EU's concept paper on WTO modernization, which was the first such initiative. Emphasis is given to the pivotal role of the positions of the U.S. and China since it is hardly possible to successfully continue the process of WTO reform without them. The controversial position of the U.S., formed largely under the influence of the current isolationist and protectionist trade policy of the Trump administration, is analyzed in depth. The article concludes that the process of WTO reform is bound to be extremely complicated and may take years.

Key words: multilateral trading system; GATT; WTO reform; mega-regional trade agreements

Размещено на Allbest.ru