Законодательство Европейского Союза о свободе передвижения лиц: понятие, специфика

Ключевые слова: свобода передвижения лиц, Европейский Союз, пространство свободы, безопасности и правосудия ЕС, Евразийский экономический союз, Шенгенское право.

Annotation. In the study, the author examined the concept of the legislation of the European Union on the freedom of movement ofpersons, outlined a circle of social relations that are the subject of regulation of this legislation, presented the subject composition of these legal relations. The legislation on the freedom of movement of persons is an element of the legal subsystem of the space of freedom, security and justice, which regulates the integration of social relations that arise when people cross or intend to cross the external and internal borders of the European Union, regardless of their citizenship, as well as when foreign citizens stay on the territory of the European Union Union.

Keywords: freedom of movement of persons, European Union, space of freedom, security and justice of the EU, Eurasian Economic Union, Schengen law.

Амстердамским договором, который по праву считается новым этапом институциональной реформы Европейского Союза, создание пространства свободы, безопасности и правосудия (далее - ПСБП) было провозглашено в качестве одной из целей этого интеграционного объединенияш. Соответственно, с этого момента ПСБП стало реализовываться в качестве самостоятельного направления политики Европейского Союза. ПСБП в рамках Европейского Союза имеет несравненно более длительную историю, однако окончательное юридическое оформление в сегодняшнем виде связанно именно со вступлением в силу Амстердамского договора. Формирование ПСБП произошло в результате синтеза Шенгенских соглашений, сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел, а также правового сотрудничества государств-членов по гражданским деламАмстердамский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе, Договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты / Под ред. Ю.А. Борко, М.В. Каргаловой, В.Г. Шемятенкова, Л.М. Энтина. М.: Интердиалект+, 1999. Право Европейского союза: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. под ред. А.Х. Абашидзе, А.О. Иншаковой.- М: Издательство Юрайт, 2016 - 482с..

За период с момента вступления в силу Амстердамского договора и до настоящего времени ПСБП претерпело существенные изменения, расширились географические и предметные границы пространства. За этот исторический период была сформирована существенная нормативно-правовая база ПСБП, регулирующая достаточно широкий круг правоотношений.

Изначально Европейский Союз создавался как организация экономической интеграции, и в течение длительного времени он ассоциировался главным образом с внутренним рынком. Государства - члены Европейского Союза удерживали европейское интеграционное объединение от вмешательства во внутренние дела; если это происходило, то только в рамках межправительственного сотрудничества. Создание ПСБП и последующее его реформирование в соответствии с Лиссабонским договоромЛиссабонский договор, изменяющий договор о европейском союзе и договор об учреждении европейского сообщества (2007/С 306/01). Электронный ресурс. Режим доступа. https://eulaw.ru/treaties/teu old/ (дата обращения 16.12.2019) существенно изменило ситуацию. Европейский Союз активно стал наращивать сотрудничество в области ПСБП, формировать обширную институциональную и правовую основу. Из области сотрудничества между государствами - членами ПСБП превратилось в полноценный интеграционный механизм.

В рамках данного исследования автором рассмотрено понятие законодательства Европейского Союза о свободе передвижения лиц, очерчен круг общественных отношений составляющих предмет регулирования данного законодательства, представлен субъектный состав указанных правоотношений.

Законодательство Европейского Союза о свободе передвижения лиц представляет собой ключевой элемент подсистемы права пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского Союза. Главная причина и основная движущая сила Шенгенского процесса, а, следовательно, и формирования ПСБП была выражена в необходимости обеспечения свободы передвижения лиц внутри Союза. С этой целью были приняты меры к ликвидации внутреннего пограничного контроля. Законодательство ЕС о свободе передвижения лиц целесообразно рассматривать как правовой инструмент осуществления политики, составляющий первый компонент ПСБП. Данный компонент именуется "пространство свободы" или "пространство свободы передвижения лиц". В то же время понятие "свобода" занимает ключевое место в реализации этого политического направления. Здесь мы видим влияние идеологических установок о том, что трансграничное перемещение людей является неотъемлемой частью прав человека. В то же время не все положения этой части законодательства ЕС связаны с предоставлением определенных свобод, напротив, многие нормы права имеют характер ограничений. Тем не менее, свобода передвижения является основной движущей силой формирования законодательства в сфере ПСБП.

В зарубежной научной литературе принято выделять относительно самостоятельный элемент, называемый законом Европейского Союза об иммиграции и убежище, в рамках правовой подсистемы ПСБПKay Hailbronner and Daniel Thym EU Immigration and Asylum Law. Commentary, 2th edition (C.H. Beck/Hart/Nomos, 2016; EU immigration and asylum law : text and commentary / ed. by Steve Peers and Nicola Rogers. Leiden: Martinus Nijhoff, 2006. P.1025.. В то же время законодательство Европейского Союза об иммиграции и убежище регулирует отношения в трех основных областях: 1) въезд и пересечение границ, включая визовую политику; 2) иммиграция; 3) предоставление убежища.

В российской юридической науке система норм, регулирующих порядок и условия пересечения границ Шенгенской зоны, часто именуется Шенгенским правомПраво Европейского Союза - учебник под ред. Проф. С.Ю. Кашкина, М., 2002, Потемкина О.Ю., Войников В.В. Понятие и содержание шенгенского права // Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменительной практики на современном этапе: Материалы межвузовской конференции / Под общ. Ред. О.А. Заячковского. - Калининград: Изд-во КГУ, 2004. с. 60-70.. Более того, этот термин нередко можно встретить и в зарубежной научной литературеDaniel Thym, The Schengen Law: A Challenge for Legal Accountability in the European Union, European Law Journal, Vol. 8, No 2, June 2002.. По словам профессора С.Ю. Кашкина, Шенгенское право регулирует отношения в двух областях: условия въезда и передвижения на территории Шенгенской зоны в целом; вопросы совместной борьбы с преступностьюПраво Европейского Союза - учебник под ред. Проф. С.Ю. Кашкина, М., 2002. С. 782..

Согласно позиции профессора М.М. Бирюкова, Шенгенское право - это совокупность правовых норм, которые являются неотъемлемой частью европейского права и регулируют правовые отношения, связанные с обеспечением свободы передвижения как граждан Европейского Союза, так и граждан третьих стран в пределах Шенгенской зоныБирюков М.М. Европейское право до и после Лиссабонского договора. - М.: Научная книга, 2010. С. 118..

В целом Шенгенское право следует рассматривать как отрасль права Европейского Союза, представляющую собой совокупность правовых норм и институтов, регулирующих общественные отношения в сфере обеспечения свободы передвижения граждан в пределах границ Шенгенской зоны, а также непосредственно связанные с ними правовые отношения. В то же время структура Шенгенского права представлена тремя основными элементами: 1) законодательством о пересечении границ, включая визовое законодательство; 2) иммиграционным законодательством (в части пересечения границ и борьбы с нелегальной иммиграцией); 3) правоохранительным законодательством, включая правовое сотрудничество по уголовным делам и сотрудничество полицииВойников В.В. Правовое регулирование европейского пространства свободы, безопасности и правосудия. Калининград, 2013. С. 21-24..

В настоящее время понятие "Шенгенское право" в современной юридической литературе практически не применяется, что обусловлено тем, что истоками Шенгенского права является так называемый Шенгенский процесс, который изначально получил сове развитие вне правового поля Европейского Союза. После завершения интеграции Шенгенских достижений в правовую систему Европейского Союза, они стали элементом ПСБП. Поступательное развитие ПСБП обусловило потерю самостоятельности понятия "Шенгенские достижения" (Шенгенское право) - оно, по сути, растворилось в рамках более крупного проекта ПСБП.

Свобода передвижения лиц является универсальной категорией в правовой системе Европейского Союза. Эта категория используется в различных областях политики Европейского Союза.

Во-первых, свобода передвижения людей - это одна из свобод внутреннего рынка. В силу этой свободы европейским интеграционным объединением обеспечивается свободное передвижение трудящихся путем ликвидации любой дискриминации по признаку национального гражданства между работниками государств-членов в вопросах занятости, заработной платы и других условий труда (статья 45 Договора о функционировании Европейского Союза - далее по тексту ДФЕС)Regulation (EU) No 492/2011 of the European Parliament and of the Council of 5 April 2011 on freedom of movement for workers within the Union Text with EEA relevance. OJ L 141, 27.5.2011, p. 1-12..

Во-вторых, свобода передвижения лиц является составной частью гражданства Европейского Союза. В силу статьи 20 ДФЕС граждане Союза имеют право свободно передвигаться и проживать на территории государств - членовDirective 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC, 68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC. OJ L 158, 30.4.2004, p. 77-123..

В-третьих, свобода передвижения лиц является ключевым элементом ПСБП. В соответствии со статьей 3 ДФЕС, граждане Европейского Союза наделены пространством свободы, безопасности и справедливости без внутренних границ, в пределах которого обеспечивается свободное передвижение людей в сочетании с соответствующими мерами по контролю за внешними границами, по предоставлению убежища, иммиграции, предупреждению и противодействию преступности.

Во всех этих случаях свобода передвижения имеет связь с пересечением государственных границ. В этой связи система правовых норм, регулирующих вышеуказанные отношения, также упоминается в научной литературе как законодательство Европейского Союза о пересечении людьми государственных границЧетвериков, А.О. Ч Правовой режим пересечения людьми внутренних и внешних границ государств - членов Европейского Союза: Учебное пособие / под ред. С.Ю. Кашкина. - М.: Волтерс Клувер, 2010. - 432 с..

Однако существуют два существенных различия между свободой передвижения лиц в вышеупомянутых областях права Европейского Союза. Первое отличие выражено в субъектном составе участников этих правоотношений. В первом случае, когда речь идет о внутреннем рынке, свобода передвижения лиц распространяется на работников и членов их семей, являющихся гражданами Европейского Союза, а также на граждан государств, входящих в Европейское экономическое пространствостатья 28 договора о Европейском экономическом пространстве, Agreement on the European Economic Area - Final Act - Joint Declarations - Declarations by the Governments of the Member States of the Community and the EFTA States - Arrangements - Agreed Minutes - Declarations by one or several of the Contracting Parties of the Agreement on the European Economic Area. OJ L 1, 3.1.1994, p. 3-522..

Если рассматривать институт гражданства, то свобода передвижения распространяется на граждан Европейского Союза.

В контексте ПСБП свобода передвижения предполагает, прежде всего, трансграничное перемещение, независимо от категории лица, пересекающего границу, типа границы, цели и способа ее пересечения. Другими словами, целью законодательства Европейского Союза о свободе передвижения лиц является регулирование всего спектра правовых отношений, имеющих связь с трансграничным перемещением.

Второе отличие состоит в том, что в рамках института гражданства и внутреннего рынка, свобода передвижения граждан распространяется на территорию Европейского Союза и связана с пересечением внутренних границ. Иными словами речь идет о территориальном объеме свободы передвижения.

В рамках ПСПБ свобода передвижения лиц касается пересечения как внутренних, так и внешних границ ЕС. Таким образом, эта свобода географически находится за пределами ЕС.

Для того чтобы разграничить вышеназванные понятия, можно предложить следующую терминологию. Свободу передвижения лиц в рамках внутреннего рынка, применяя понятийно-категориальный аппарат ДФЕС, следует называть свободой передвижения работников. Для обозначения свободы передвижения граждан в рамках института гражданства Европейского Союза целесообразно использовать понятие "свобода передвижения и проживания граждан Европейского Союза". В рамках ПСБП уместно использовать термин "свобода передвижения лиц".

В качестве универсальной категории для всех форм свободы передвижения в рамках Европейского Союза уместно использовать термин "свобода пересечения лицами государственных границ". Данное понятие носит общий характер в отношении свободы передвижения трудящихся, свободы передвижения и проживания граждан Европейского Союза и свободы передвижения лиц.

Законодательство о свободе передвижения лиц имеет свой особый предмет правового регулирования. Традиционно предметом правового регулирования являются те общественные отношения, которые подлежат правовой регламентации соответствующей отраслью права или подсистемой права.

В соответствии с частью 2 статьи 67 ДФЕС Европейским Союзом обеспечивается отсутствие контроля за лицами на внутренних границах и разрабатывается общая политика в области предоставления убежища, иммиграции и контроля за внешними границами, основанная на солидарности государств-членов и является справедливой в отношении граждан третьих стран. Исходя из этого правила, можно очертить круг правоотношений, подлежащих правовому регулированию законодательством Европейского Союза о свободном перемещении лиц. Среди данных правоотношений можно выделить:

1. Правовые отношения, связанные с пересечением лицами внутренних и внешних границ Шенгенской зоны, в том числе вопросы пограничного контроля. Эти правовые отношения регулируются законодательством Европейского Союза о границах.

2. Правовые отношения, связанные с реализацией общей визовой политики Европейского Союза. Эти правовые отношения связаны с визовым законодательством ЕС.

3. Правовые отношения, связанные с реализацией общей политики в сфере иммиграции. Общая иммиграционная политика регулируется иммиграционным законодательством ЕС.

4. Правовые отношения, связанные с осуществлением общей политики предоставления убежища. Эти правовые отношения регулируются законодательством Европейского Союза о предоставлении убежища.

Специфика вышеуказанных общественных отношений заключается в том, что предметом правового регулирования законодательства Европейского Союза о свободе передвижения лиц является не весь комплекс правоотношений, а только те, которые являются результатом интеграционных процессов внутри Союза. Иными словами, интеграционные общественные отношения являются предметом правового регулирования.

Таким образом, законодательство о свободе передвижения лиц является элементом правовой подсистемы ПСБП, которая регулирует интеграционные общественные отношения, возникающие при пересечении или намерении пересечь внешнюю и внутреннюю границы Европейского Союза лицами, независимо от их гражданства, а также при пребывании иностранных граждан на территории Европейского Союза.

Предложенная классификация правоотношений позволяет выделить несколько элементов в рамках законодательства Европейского Союза о свободе передвижения лиц. Эти элементы составляют отдельные правовые комплексы или правовые институты. Этими элементами в рамках законодательства Европейского Союза о свободе передвижения лиц являются: 1) законодательство Европейского Союза о границах; 2) визовое законодательство; 3) иммиграционное законодательство; 4) законодательство о предоставлении убежища.

Следует отметить, что каждый элемент законодательства Европейского Союза о свободе передвижения лиц имеет свой собственный метод правового регулирования. Специфика предмета правового регулирования в различных сферах ПСБП определяется главным образом степенью интеграции в ту или иную сферу свободы передвижения лиц.

ПСБП, включая области свободы передвижения лиц, образует смешанную компетенцию Европейского Союза, соответственно, согласно части 2 статьи 2 ДФЕС, и Союзу, и государствам-членам принадлежит право реализовывать законотворческую деятельность и принимать юридически обязательные акты в этой области. При этом государства-члены осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз не реализовал свою компетенцию.

Союз по-разному использовал свою компетенцию в различных областях свободы передвижения людей. В частности, если говорить о визовой политике Европейского Союза, то была предпринята практически полная унификация законодательства. Результатом таких мер стало изъятие полномочий по визовым вопросам (в отношении краткосрочных поездок) из компетенции государств-участников в пользу Союза. Тем самым, методом правового регулирования визового законодательства Европейского Союза является унификация.

Метод гармонизации законодательства используется для регламентации отношений в области политики предоставления убежищ и иммиграционной политики. Иными словами законотворческая деятельность реализуется как на уровне Союза, так и на национальном уровне государств-участников в равной степени.

Основной субъект права в области пространства свободы передвижения лиц - физические лица, обладающие правами и несущие обязанности, установленными нормами данной правовой системы. Субъектом права выступают как граждане Европейского Союза, так и граждане третьих стран (иностранцы) и лица без гражданства (апатриды), которые в соответствии с частью 2 статьи 67 ДФЕС приравниваются к гражданам третьих стран. В то же время иностранцы являются главным субъектом этой правовой системы, учитывая, что большая по объему часть законодательства о свободе передвижения лиц наделяет правами и возлагает обязанности на граждан третьих стран.

Законодательство о свободе передвижения лиц не имеет распространения на всей территории Европейского Союза. Этим оно отличается от других элементов подсистемы права ПСБП. Протокол № 21 к ДФЕС устанавливает, что Великобритания и Ирландия являются государствами с изъятиямиПротокол о позиции Соединенного Королевства и Ирландии в отношении пространства свободы, безопасности и правосудия (в редакции Лиссабонского договора от 13 декабря 2007 г.). Электронный ресурс. Режим доступа. https://eulaw.edu.ru/spisok-dokumentov-po-pravu-evropeiskogo-sovuza/uchreditelnve-dokumentv/protokolv-k-uchreditelnvm-

dogovoram/protokol-21-o-pozitsii-soedinennogo-korolevstva-i-irlandii-v-otnoshenii-prostranstva-svobodv-bezopasnosti-i-

pravosudiva/ (дата обращения 16.12.2019). Такое положение этих государств предоставляет им возможность не принимать участия во всех механизмах, которые созданы в рамках Шенгенских достижений, до того момента, пока они сами не выразят намерения участвовать в них.

Законодательство о свободе передвижения лиц в особом порядке применяется на территории Дании, поскольку это государство не принимает участия в принятии Советом мер в рамках ПСБП. Но Дания обладает правом принятия решения о трансформации этих мер в свое национальное законодательство. Срок для реализации этого права установлен в шесть месяцев. В случае принятия положительного решения, такая мера будет являться международно-правовым обязательством между Данией и другими государствами-членами, для которых данная мера имеет обязательную силуПротокол о позиции Дании (в редакции Лиссабонского договора от 13 декабря 2007 г.). Электронный ресурс. Режим

доступа.https://eulaw.edu.ru/spisok-dokumentov-po-pravu-evropeiskogo-sovuza/uchreditelnve-dokumentv/protokolv-k-

uchreditelnvm-dogovoram/protokol-22-o-pozitsii-danii/ (дата обращения 16.12.2019).

Помимо государств-членов Европейского Союза участниками соглашения о свободе передвижения лиц являются государства, не входящие в Европейский Союза, а именно Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтенштейн. Эти государства являются ассоциированными членами Шенгенской зоны, поэтому законодательство Европейского Союза, принимаемое в рассматриваемой области, признается принятым в развитии Шенгенских достижений в значении международных соглашений, заключенных указанными странами с Европейским СоюзомЭнтин Л.М., Энтин М.Л. Европейское право. Основы интеграционного права Европейского союза и Евразийского экономического союза, Норма: ИНФРА-М, М., 2018. С. 496-497..

Таким образом, правовая основа ПСБП по своему объему и сфере регулирования сопоставима с традиционными отраслями права Европейского Союза, такими как право внутреннего рынка, таможенное право, валютное право и т.д. К примеру, в системе правовых актов Европейского Союза в области ПСБП зарегистрировано 872 правовых акта. Для примера в сфере таможенного союза и свободного передвижения товаров - 1212, в области экономического и валютного союза, свободы передвижения капитала - 616, хотя последние две сферы имеют несравненно более длительную историюВойников В.В., Энтин М.Л. К 20-летию пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС // Современная Европа. 2019. №4. С. 5-15..

Система правовых актов Союза в области ПСБП изначально не являлась однородной ни по методу, ни по предмету правового регулирования. Кроме того, неоднороден и состав участников данного пространства, ряд государств-членов участвуют в ПСБП с изъятиями (Великобритания, Ирландия, Дания), в то же время участниками пространства выступают государства, не являющиеся членами ЕС (Швейцария, Исландия, Норвегия). С другой стороны, между правовыми нормами, принятыми в рамках различных направлений ПСБП, существует взаимосвязь, обусловленная не только принадлежностью к одной политике, но и общей целью, связанной с реализацией концепции пространства без внутренних границ, в рамках которого граждане могут передвигаться в условиях безопасности. Отмена регулярного пограничного контроля на внутренних границах является центральным элементом и основной движущей силой всего ПСБП, поскольку именно ради достижения данной цели были приняты первые акты, послужившие основой для развития ПСБП. Правовая основа ПСБП представляет собой не просто совокупность нормативно-правовых актов, а целостную правовую систему, которую можно обозначить как подсистему права ПСБП. На сегодняшний момент созданные в рамках ПСБП правовые механизмы являются уникальным примером в юриспруденции. До сих пор ни одному союзу государств не удалось достичь такой степени правовой регламентации за рамками национальных правовых систем. Если в области экономической интеграции такие примеры уже есть, то в сфере ПСБП Европейский Союз остается пока единственным носителем такого опыта.