Проблема дефіциту демократії в Європейському Союзі

Размещено на http://www.allbest.ru

Інститут прокуратури та кримінальної юстиції Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Проблема дефіциту демократії в Європейському Союзі

Пересада Д.С., студент

Івер І.О., студент

У статті аналізується питання правової природи дефіциту демократії у Європейському Союзі. Визначаються причини виникнення та прояви такого явища, до яких належить відсутність ефективного представництва громадян Європейського Союзу у Європарламенті, складність і незрозумілість Союзу для пересічних громадян, невиправданість політичних та економічних сподівань громадян, відсутність монополії прийняття законодавчих актів у представницького органу. Європейський Союз розглядається як міждержавне утворення, що має унікальну політичну і правову природу, яка стала результатом компромісу між прибічниками традиційного для міжнародного права міжурядового співробітництва та апологетами ідеї наднаціонального урядування. У статті приділено увагу історії виникнення дефіциту демократії в Європейському Союзі. Акцентовано увагу на питанні недоліків демократії в Європейському Союзі. Висувається гіпотеза з приводу того, що наявність проблеми демократичного дефіциту не означає недемократичності політичної системи Євросоюзу як такої. Зокрема, це відображає труднощі, пов'язані зі спробою розвитку демократії на наднаціональному рівні, тобто поза рамками традиційної національної держави. Автори приділяють увагу рівню легітимності Європейського Союзу і довіри до нього з боку громадян після вступу в силу Лісабонського договору, який, як і раніше, залишається недостатнім. В даному випадку створюється ситуація, коли громадяни можуть висловитися «за» або «проти» проєкту європейської інтеграції, але не можуть вплинути на його конкретний зміст. Без вирішення проблеми дефіциту демократії неможливий перехід інтеграційних процесів на якісно новий етап та підтримання легітимності Євросоюзу в очах громадян на наявному рівні. Авторами порушується питання необхідності боротьби із проблемою дефіциту демократії, допоки єС повністю не вичерпає той ліміт довіри, що надали йому громадяни. У статті розглядаються науково-теоретичні інтерпретації проблеми дефіциту демократі в загальноєвропейському контексті. Проаналізовано теоретичні та практичні аспекти правових засобів вирішення даної проблеми.

Ключові слова: Європейський Союз, дефіцит демократії, демократія, вибори, громадянин.

євросоюз демократія міжурядовий співробітництво

PROBLEM OF DEMOCRATIC DEFICIT IN EuROPEAN uNION The article analyzes the legal nature of the democracy deficit in the European Union. The causes and manifestations of such phenomenon, which include the lack of effective representation of the citizens of the European Union in the European Parliament, are identified, the complexity and incomprehensibility of the Union for ordinary citizens, unjustified political and economic aspirations of citizens, lack of monopoly on the adoption of legislative acts by a representative body. The European Union is seen as an intergovernmental entity that has a unique political and legal nature, resulting in a compromise between supporters of traditional international intergovernmental cooperation law and apologists for the idea of supranational governance. The article focuses on the history of the emergence of a democracy deficit in the European Union. Attention is drawn to the shortcomings of democracy in the European Union. The hypothesis is that the existence of the problem of democratic deficit does not mean that the political system of the European Union as such is not democratic. Rather, it reflects the difficulties involved in trying to develop democracy at a supranational level, outside the traditional nation-state. The authors pay attention to the level of legitimacy of the European Union and its credibility in the eyes of citizens following the entry into force of the Lisbon Treaty, which remains insufficient. In this case, a situation is created where citizens can speak in favor or against the project of European integration, but they cannot influence its specific content. Without the solution of the problem of deficit of democracy it is impossible neither to move integration processes to a qualitatively new stage, nor to maintain the legitimacy of the European Union in the eyes of citizens at the existing level. The authors raise the question of the need to combat the problem of democracy deficits until the EU has fully exhausted the confidence limit that citizens have given it. The article deals with the scientific-theoretical interpretations of the problem of democratic deficit in the pan-European context. Theoretical and practical aspects of legal remedies for solving this problem are analyzed.

Key words: European Union, democracy deficit, democracy, elections, citizen.

1. Постановка проблеми

Відзначимо, що з огляду на проголошений курс на євроінтеграцію і вжиття важливих правових кроків з боку нашої держави, зокрема підписання Угоди про асоціацію, а отже, отримання перспективи набуття громадянами України громадянства ЄС, окреслена нами проблема є надзвичайно важливою. Європейський Союз має унікальну політико-правову природу. Європейський Союз є міжнародною організацією з наднаціональним особливим характером, сильним федеративним началом, що впливає на порядок формування та діяльності органів ЄС. Проте все ж одним з головних недоліків політико-інституційної системи Європейського Союзу вважають дефіцит демократії, який підриває його легітимність. Сьогодні проблема дефіциту демократії це явище, притаманне сучасним демократичним режимам або міжнародним організаціям, яке характеризується недостатнім рівнем демократичної легітимності їх інститутів та певною невідповідністю їх діяльності, механізмів та процедур сучасним демократичним стандартам.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Сьогодні у доктрині теорії держави і права відсутні комплексні праці, присвячені особливостям впливу громадян ЄС на функціонування Європейського Союзу. Можна відзначити роботу О.Я. Трагнюк, яка вивчала правові засоби подолання дефіциту демократії в Європейському Союзі на прикладі інституту громадянської (законодавчої) ініціативи. Проблему дефіциту демократії та шляхи її подолання вивчали такі науковці, як Ж. Маджоне, Жорж Ведель, А. Фолесдаль, С. Хікс, П. Байковський. Метою даної статті є всебічне та структурне розкриття питання причин виникнення дефіциту демократії та аналіз можливих способів та засобів вирішення даної проблеми. З огляду на актуальність теми цієї статті та її недослідженість на науково-теоретичному рівні важливим завданням є визначення особливостей впливу громадян ЄС на функціонування Європейського Союзу з позиції загальної теорії права.

2. Виклад основного матеріалу

Вивчення різноманітних аспектів функціонування Європейського Союзу має надзвичайне значення для України, яка послідовно намагається вибудувати зовнішню політику, одним із головних напрямів якої є європейська інтеграція.

Європейський Союз як політико-правове утворення функціонує на принципі представницької демократії. Хоча, дослідивши положення установчих актів ЄС, Договору про Європейський Союз та Договору про функціонування Європейського Союзу, ми не побачили традиційну модель демократичного устрою держави, оскільки інституційний механізм Європейського Союзу не має чіткого поділу на три гілки влади. Варто додати, що важливим є інститут громадянства Європейського Союзу, що вперше нормативно було оформлено Договором про Європейський Союз у редакції Маастрихтського договору 1992 р. [1, с. 82]. Інститут громадянства був запроваджений з метою посилити захист прав та інтересів громадян держав-членів, стати символом європейської єдності, а також посилити зв'язок між Європейським Союзом та громадянами держав-членів, надавши йому більшої легітимності. Громадянство ЄС надає низку політичних, економічних, особистих (громадянських) прав, пов'язаних із правовою можливістю впливати на зміст юридично обов'язкових нормативних актів, що приймаються на рівні ЄС, та загалом долучатися до процесу вироблення політичної стратегії розвитку Європейського Союзу.

Попри значні як інституційні, так і соціокультурні зміни, що стали результатом компромісу держав-членів, дефіцит демократії залишається центральною проблемою політико-правової природи ЄС, існування якої підриває легітимність Союзу. Концепція дефіциту демократії використовується під час констатації положення про те, що Європейський Союз і його органи є недостатньо демократичними та в недостатній мірі враховують інтереси громадян.

Із самого початку свого створення (1992 р.) Союз був об'єктом достатньо гострої критики у зв'язку з браком демократії. Йшлося про те, що єдиний легітимно утворений орган -- Європейський парламент, який формується шляхом прямих виборів громадянами Європейського Союзу, був наділений переважно дорадчо-консультативними повноваженнями, а головним актором у законодавчому процесі виступала Рада ЄС (Рада міністрів). Сьогодні у процесі ухвалення рішень беруть участь наднаціональні інституції, зокрема Європейська комісія, Європейський центральний банк, які мають правові можливості впливати на формування європейської політики. Єдиною інституцією ЄС, яка безпосередньо виражає волю громадян держав-членів на загальноєвропейському рівні та має можливості впливати на процес прийняття політичних рішень, є Європейський парламент (ст. 14 ДЄС). Водночас у ст. 289 ДФЄС вказано, що Європейський парламент не уповноважений самостійно приймати юридично обов'язкові нормативні акти загального характеру для реалізації політичного курсу вказаного об'єднання. З огляду на це Європарламент не має виняткових повноважень у правовій легітимації загальної політики ЄС, а тому громадяни держав-членів не мають значних повноважень щодо безпосереднього впливу на зміст політичних рішень, що приймаються на рівні Союзу. Таким чином, громадяни ЄС залишаються суттєво дистанційованими від процесу ухвалення рішень, що визначають специфіку функціонування вказаного інтеграційного утворення.

Незважаючи на те, що наявність дефіциту демократії в Євросоюзі сприймається як реальна проблема, деякі експерти ставлять під сумнів цю тезу. Ж. Маджоне, наприклад, вважає, що говорити, а також шкодувати про недостатню демократичну легітимність ЄС мало б сенс лише в тому разі, якщо б Євросоюз розвивався в бік створення федерації (для якої властиві критерії та категорії державної структури), що не відповідає реальному стану речей [2].

Опитування громадської думки демонструють, що багато громадян вважає ЄС менш задовільним, ніж свою державу, коли мова йде про функціонування демократії. Свідченням цього є посилення тенденції утримування від участі в голосуваннях у разі вирішення загальноєвропейських питань або виборів до Європейського парламенту. Показово, що під час виборів до Європарламенту в 2009 р. було побито черговий антирекорд: до виборчих дільниць прийшли лише 43,1% громадян країн ЄС, які мали право голосу. Причини такої ситуації пов'язують із незначною роллю Європарламенту та скептицизмом серед значної частини жителів ЄС стосовно євроінституцій як таких. Також яскравим прикладом незгоди громадян держав-членів з політикою ЄС є високий показник рівня абсентеїзму на виборах до Європейського парламенту, що зменшує легітимність його функціонування. На підтвердження цього на виборах 2004 р. середня явка у державах-членах становила 45,47%, у 2009 р. 42,97%, а на останніх виборах 2014 р. явка виборців була майже незмінною 42,61%, однак найнижчий показник було зафіксовано у Словаччині на рівні всього 13,05% [3, с. 104].

Варто зазначити ще один важливий аргумент щодо наведеного вище твердження. Незгода підданих Великої Британії з політикою економічної підтримки депресивних держав членів ЄС та прийняттям окремих зовнішньополітичних рішень проявилася у проведенні референдуму про вихід країни з Євросоюзу (так званий Вгехії).

Єдиний легітимно утворений орган Європейський парламент, що формується шляхом прямих виборів, належним чином не відображає рівень представництва громадян ЄС на наднаціональному рівні, оскільки, виражаючи інтереси півмільярдного населення, до його складу входить усього 750 депутатів. Отже, в середньому один парламентар представляє інтереси понад 600 000 виборців, у той час як у більшості демократичних країн це співвідношення становить 1:60 000.

Крім того, нестача демократичної легітимності на рівні ЄС виникає здебільшого через слабкі повноваження Європейського парламенту. З федералістського погляду дефіцит демократії здебільшого є дефіцитом повноцінного парламенту, який проявляється в слабших, ніж у Ради та Єврокомісії, повноваженнях Європарламенту і у відсутності безпосереднього його впливу на діяльність виконавчої влади (Європейської комісії). Хоча згідно з Лісабонським договором від 13.12.2007 р. за процедурою спільного прийняття рішень приймається близько 95% рішень, усе ще залишаються сфери, в яких Європарламент позбавлений впливу [4].

Вперше поняття «дефіцит демократії» вжив та ввів в науковий обіг і практичний вжиток французький юрист, експерт з економічних питань Європейських співтовариств Жорж Ведель у своїй доповіді, присвяченій необхідності розширення законодавчих повноважень Європарламенту, від 25.05.1972 року [5]. У документі наголошувалася та обґрунтовувалася важливість демократизації Співтовариства шляхом залучення громадян до процесу прийняття політичних рішень через Парламентську Асамблею (Європейський парламент). Актуальність цього питання була зумовлена тим, що Парламентська Асамблея мала лише консультативні повноваження, а вся законодавча влада зосереджувалася у Раді Міністрів та Європейській комісії, що фактично позбавляло громадян можливості впливти на процес прийняття і зміст юридично обов'язкових для держав-членів нормативних актів.

Навіть після суттєвих реформувань інституційного механізму ЄС проблема дефіциту демократії залишилася актуально. На думку О.Я. Трагнюк, наявність проблеми демократичного дефіциту не означає, що політична система ЄС є недемократичною як така. Це відображає труднощі, пов'язані зі спробами розвитку демократії на наднаціональному рівні, тобто поза рамками традиційної національної держави [6, с. 88].

Як відзначають А. Фолесдаль і С. Хікс, сучасне трактування поняття демократичного дефіциту Європейського Союзу містить такі загальні фактори: зростання впливу виконавчої й ослаблення законодавчої гілки влади в державах-членах Європейського Союзу, слабкість Європейського парламенту, відсутність справжніх загальноєвропейських виборів, складність і незрозумілість Євросоюзу для пересічного громадянина, надмірні розбіжності між рішеннями Європейського Союзу та ідеальними уявленнями громадян на національному рівні [7, с. 535].

Характеризуючи проблему дефіциту демократії і шляхи її подолання, слід враховувати, що головна складність полягає у пошуку критеріїв оцінки цього явища. Яким чином можна вимірювати рівень демократії в утворенні, що не підпадає під ознаки ані держави, ані міжнародної організації, а є унікальним політико-правовим об'єднанням?

Вплив громадян на функціонування ЄС стає помітним із кожними черговими змінами до установчих договорів Союзу. ці процеси супроводжувалися введенням правових механізмів для мінімізації проблеми дефіциту демократії. Зокрема, лісабонський договір запровадив низку важливих новацій у цьому напрямі. Зокрема, було суттєво розширено законодавчі повноваження Європейського парламенту та закріплено норму про прийняття рішень у Раді ЄС за принципом подвійної більшості, коли враховується не тільки кількість голосів міністрів держав-членів (55% або 72%), а й кількість населення, яку вони представляють (65%) (ст. 238 ДФЄС).

Більш помітною стала роль національних парламентів у функціонуванні Союзу. Так, відповідно до ст. 12 ДЄС національні парламенти сприяють належному функціонуванню Союзу у такі способи: а) шляхом отримання інформації від установ Союзу та отримання від них проєктів законодавчих актів; б) забезпечуючи належне дотримання принципу субсидіарності; в) беручи участь у межах простору свободи, безпеки та правосуддя в оцінюванні механізмів впровадження політик Союзу у цій сфері відповідно до ст. 70 ДФЄС та будучи залученими до політичного моніторингу за Європолом і до оцінювання діяльності Євроюсту відповідно до статей 88 та 85 ДФЄ. Для виконання цієї статті згідно з Протоколом щодо ролі національних парламентів в Європейському Союзі (№ 1) вказані національні представницькі органи безпосередньо залучаються до процесу прийняття законодавчих актів ЄС та отримують право колективного вето на усі законопроєкти, що приймаються Союзом у сферах спільної компетенції, якщо, на їх думку, відповідним актом порушується принцип субсидіарності [3, с. 108].

Окрім того, положення лісабонського договору були спрямовані на демократизацію діяльності Європейського Союзу, а саме:

- Європарламент є представником не народів держав-учасниць, а громадян Союзу (ст. 14 ДЄС), стає обов'язковим учасником законодавчого процесу у межах інституційного трикутника та отримує певні права у сфері здійснення контролю за Комісією, що робить його більш схожим на національні законодавчі органи;

- гарантування прав людини та громадянських свобод з огляду на те, що Хартія фундаментальних прав стала юридично зобов'язальним документом та набула однакового правового статусу з договорами Європейського Союзу;

- запровадження права на громадянську ініціативу щонайменше один мільйон громадян, які є громадянами значної кількості держав-членів, можуть запропонувати Європейській комісії в межах її повноважень висунути будь-яку належну пропозицію з питань, щодо яких, на їхню думку, слід ухвалити правовий акт Союзу на виконання договорів.

Проте закладені в тексті Лісабонського договору положення, що дозволяють Європарламенту вести діалог з Єврокомісією та Радою ЄС з більш сильних позицій, не вирішують проблему легітимності Європарламенту автоматично. Показовою є оцінка, дана йому Конституційним судом Німеччини влітку 2009 р під час розгляду відповідності Лісабонського договору до німецької конституції: «<...> в рамках Європейського союзу, навіть після вступу в силу Лісабонського договору, відсутній політичний орган прийняття рішень, який створювався б на основі загального рівноправного вибору всіх громадян Союзу і міг би представляти волю народу <...> Європарламент не є органом представництва суверенного народу» [8].

Хоча практика участі громадян у законодавчому процесі через інститут громадянської ініціативи лише почала формуватися, однак дуже швидко стали помітними деякі результати: три законодавчі пропозиції громадян повністю пройшли процедуру реєстрації та ретельно вивчені. Це стосується ініціативи «Один із нас» про захист людських ембріонів під час медичних досліджень. Пропозицію «Ні вівісекції!» про відмову проведення експериментів над тваринами Комісія лише частково підтримала, оскільки такі медичні практики є надзвичайно важливими у боротьбі із хворобами. Найбільш успішною стала ініціатива «Вода суспільне благо!» про доступ до питної води і захист постачання води [9].

Висновок

Аналізуючи причини виникнення та подолання дефіциту демократії в Європейському Союзі, доходимо висновку, що дане явище є суттєвою проблемою Європейського Союзу. І хоча Лісабонський договір підвищує ефективність роботи структур Європейського Союзу, надає новий стимул розвитку наднаціональних органів Європейського Союзу, проте рівень легітимності Європейського Союзу та рівень довіри до нього з боку населення є низьким. Варто зазначити, що сьогодні відсутні реальні й ефективні механізми впливу громадян ЄС на процес прийняття політичних рішень на рівні Союзу. Така дистанційованість населення зумовлена відсутністю повноважень у Європейського парламенту самостійно приймати законодавчі акти. Лісабонський договір формує низку передумов для участі населення в політиці Євросоюзу. Тепер необхідно, щоб громадяни ЄС змогли чітко ідентифікувати себе з тією чи іншою політичною силою і впливати на її місце в політичній системі ЄС. Тільки так може початися процес формування загальноєвропейського демосу.

Список використаних джерел

1. Основи права Європейського Союзу : нормативні матеріали. М.В. Буроменський, Т.М. Анакіна, Т.В. Комарова та ін. ; за заг. ред. М.В. Буроменського. Харків : Право, 2015. 328 с.

2. Moravcsik A. In defence of the democratic deficit: Reassessing the legitimacy of the European Union. Journal of Common Market Studies. Vol. 40. № 4. P. 603-634.

3. Байковський П. Інституційна та соціоструктурна складова проблеми дефіциту демократії в ЄС. Вісник Львівського університету. Серія «Міжнародні відносини». Львів, 2012. Вип. 30. C. 103-112.

4. Elections to the European Parliament 2014. URL: http://www.europarl.europa.eu/elections2014-results/en/country-resultssk-2014.html.

5. Report of the Working Party examining the problem of the extension of the powers of the European Parliament of 25 March 1972.

6. Трагнюк О.Я. Деякі правові засоби подолання дефіциту демократії в Європейському Союзі (на прикладі інституту громадянської ініціативи в ЄС). Держ. буд-во та місц. самоврядування. 2011. Вип. 22. С. 86-95.

7. Follesdal A., Hix S. Why there is a democratic deficit in the EU: A response to Majone and Moravcsik. Journal of Common Market Studies. Vol. 44. No. 3. 2006. P. 533-562.

8. Mair P., Thomassen J. Political representation and government in the European Union. Journal of European Public Policy. Vol. 17. № 1. 2010.

9. Стрелков А. «Демократический дефицит» после Лиссабонского договора / Официальный сайт «Перспективы». Москва, 2010. URL: http://www.perspektivy.info/book/demokraticheskij_deficit_posle_lissabonskogo_dogovora_2010-04-09.htm.

Размещено на Allbest.ru