Роль МОТ в международных процессах к столетию международной организации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

РОЛЬ МОТ В МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРОЦЕССАХ К СТОЛЕТИЮ МЕЖДУНАРОДНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ

АЛЕКСАНДР ТКАЧЕНКО

Москва

Резюме

международный организация труд конвенция

В статье рассматривается деятельность МОТ как старейшей международной организации, анализируются её основные трансформации в условиях глобализации, требующие значительных изменений в её правотворчестве. В статье раскрывается основная проблема МОТ - задача ратификации конвенций большинством стран-членов с целью глобального распространения норм в области трудового права; анализируются усилия МОТ на этом направлении. Показано, что организации пока не удаётся решить проблему ратификации многих важных конвенций. Обосновывается, что трудности вступления в силу конвенций из-за недостаточного уровня ратификации могут привести к потере контроля над политическими последствиями принимаемых МОТ мер. Проведён анализ проблем фрагментации международного права на примере распространения трудовых стандартов и регулирования рынка труда, роли государственных и частных транснациональных субъектов, что привело к выводу об особой опасности фрагментации из-за противоречивого толкования общего права. В статье раскрывается ряд проблем применения рекомендации МОТ №204 о переходе от неформальной к формальной экономике (2015), который, по мнению автора, не должен форсироваться, так как в современном мире неформальная экономика способствует уменьшению бедности, позволяя работать тем, кто не может быть привлечён к найму в формальной экономике, прежде всего из-за налоговой системы; отмечено, что осуществление зелёной инициативы и программ зелёных рабочих мест способствует расширению формального сектора занятости в развивающихся странах. Данная рекомендация оценивается автором как чрезмерная по охвату областей жизнедеятельности современного общества, выходящая за пределы мандата МОТ. Рассмотренное в статье замедление нормотворческой деятельности МОТ в последние десятилетия позволяет заключить, что основной фактор неустойчивости заключается в отсутствии заметного прогресса в ратификации принятых конвенций.

Ключевые слова: МОТ; конвенции; глобальная экономика; ратификация; труд; занятость; международные трудовые нормы; цели развития; зелёные рабочие места; цифровые трудовые платформы.

Abstract

THE IMPORTANCE OF THE ILO IN INTERNATIONAL PROCESSES THE CENTENARY OF THE INTERNATIONAL ORGANIZATION ALEXANDER TKACHENKO

Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, 125993, Russian Federation

The article considers the centenary of the ILO and analyzes the main transformations of the organization in the context of deepening globalization in recent decades; there have been significant changes in the ILO's norms and standards. The article reveals the main problem of the ILO, which remains the task of increasing the number of ratifications of conventions for global proliferation of ILO's standards in most member-states, and the ILO's efforts to address the problem are also analyzed. It is shown that it is not yet possible to solve the problem of the low level of ratifications of many conventions which set standards in the most important areas of social and labor development. It is substantiated that an insufficient level of ratification can lead to a loss of control over the political consequences of the measures taken by the ILO. The problems of the fragmentation of international law and the consequences of fragmentation in the proliferation of norms and programs related to the rights of employees, labor standards and labor market regulation patterns are analyzed. The fragmentation fostered by both state and non-state international and transnational subjects is deteriorated by contradictory interpretation of common law. The article reveals the main problems of applying the latest ILO recommendation (2015) on the transition from the informal to the formal economy, that, as the author posits, should not be forced, because in the modern world the informal economy encourages the reduction of poverty by allowing to work those who cannot be employed in the formal economy. The reason lies in the tax system, which in many countries imposes an excessive burden on entrepreneurs. The article notes that the implementation of the green initiative and The Green Jobs Programme contributes to the expansion of the formal employment sector in developing countries. The ILO recommendation No. 204 is evaluated in the article as excessive in terms of the scope of activities in modern society. The main conclusion of the article connects the slowdown of ILO's norms-making activities in recent decades with the instability of the system and the lack of noticeable progress in the process of ratifying conventions.

Keywords: International Labour Organization; conventions; global economy; ratification; labour; employment; international labour standards; Millennium Development Goals; green jobs; digital labour platforms.

Основная часть

Международная организация труда (МОТ) играет существенную роль в выработке и распространении международных норм, способствуя сближению в глобальном масштабе представлений о желаемых и приемлемых стандартах в социально-экономической сфере. Столетний юбилей этой старейшей международной организации - повод для подведения некоторых итогов деятельности, оценки её влияния на совершенствование законодательства в развитых и развивающихся странах. Специфической чертой этого международного объединения, отличающей его от других компонентов системы ООН, остаётся опора на принцип трипартизма, предполагающего необходимость поиска компромисса между интересами государственных ведомств, представителей бизнеса и профсоюзов. Несмотря на вовлечение в выработку норм широкого круга заинтересованных сторон, сохраняется проблема выполнения принятых обязательств в рамках МОТ В этой связи настоящая статья направлена на выявление трудностей ратификации конвенций, заключённых в рамках организации. На основе предпринятого анализа в ней даются предложения по повышению эффективности этого процесса.

За прошедшие десятилетия с момента создания МОТ международно-правовая среда её деятельности существенно трансформировалась. Эти изменения стимулировали переосмысление роли и полномочий организации. С целью внедрения международных социальных и трудовых норм в национальные правовые системы МОТ пошла на беспрецедентные шаги и ввела понятие «основополагающие конвенции» (fundamental conventions), обязательные для соблюдения независимо от наличия или отсутствия ратификации её членами. Эта концептуальная новация нашла отражение в Декларации об основополагающих принципах и правах в сфере труда и механизм её реализации 1998 года, которая ознаменовала переход МОТ к новому, более проактивному подходу. Значительную роль стали играть глобальные доклады, отражающие общемировую динамику по каждой категории основополагающих принципов и прав за четырёхлетний период, а также содержащие оценку эффективности предоставленной организацией помощи.

Ещё одним шагом стало введение понятия директивных (приоритетных) конвенций (Governance /Priority/ Conventions)

Выделим общие проблемы МОТ в XXI веке и остановимся на тех, которые организация пыталась решить на новом этапе своей деятельности, став в 1946 г. специализированным учреждением ООН⁶. Один из принципиальных вызовов для этого международного объединения - необходимость поиска «золотого сечения», отражающего равновесие интересов стран, находящихся на разных уровнях экономического и социального развития. Ответом на него стали усилия МОТ по выработке гло-

К ним отнесены документы, относящиеся к сердцевине деятельности МОТ, как-то: инспекция труда в промышленности (№ 81 от 1947) и в сельском хозяйстве (№ 129 от 1969), трёхсторонние консультации как основа трипартизма в любой стране или сфере экономики (№ 144 от 1976) и, наконец, политика в области занятости (№ 122 от 1964), которая проводится каждым государством с учётом национальной специфики, но должна отвечать международным нормам Подробнее об основополагающих и приоритетных конвенциях см.: [Международная организация труда 2007; Ткаченко 2009]..

Значительный вызов деятельности МОТ состоит в том, что внедряемые организацией обязательства должны быть рассчитаны на страны с различной социальноэкономической ситуацией: от наименее развитых (в том числе малых островных государств и стран без выхода к морю) до наиболее передовых. Конвенции МОТ, отражая это стремление к универсализму, лишь постепенно повышали обязательные требования к национальным стандартам Пересматривая конвенции различными способами: пересмотр, дополнительный протокол, приложение..

Впоследствии они стали поощрять дифференциацию, фиксируя два уровня норм: минимальный (minimum standards) и повышенный (higher standards). Для многих наименее развитых стран, однако, и первый набор обязательств представляется обузой, что сдерживает ратификацию или даже препятствует ей. Кроме того, в МОТ существует специальная норма изъятий, которая включается в многие документы. Например, Конвенция о медицинской помощи и пособиях по болезни 1969 года (№ 130) предусматривает возможность временных изъятий для стран, экономика и медицинское обслуживание которых не достигли достаточного развития¹ Конвенция № 130, ст. 2: «член Организации... может путём мотивированного заявления, сопровождающего его ратификацию, воспользоваться временными изъятиями» [Конвенции и рекомендации 1991: 1582], что позволяет ратифицировать конвенцию менее развитым государствам, снимая с себя обязанность по ряду статей.. Несмотря на эти и другие подобные усилия, МОТ не удаётся решить проблему низкого уровня ратификации многих конвенций, устанавливающих нормы в важнейших областях регулирования общественных отношений, что сдерживает расширение международного права и повышение стандартов защиты труда в мире.

бальной концепции безработицы, которая была бы приложима к условиям развивающегося мира, образовавшегося после массовой деколонизации в 1940-х - 1960-х годах В год провозглашения независимости Индии МОТ приняла 4 конвенции, специально посвящённые территориям вне метрополии, включая любые подопечные территории: см.: Тридцатая сессия (Женева, 1947 г.) [Конвенции и рекомендации 1991: 810--852]; в то время как в 1944--1945 годах была принята рекомендация о социальной политике на зависимых территориях [Конвенции и рекомендации 1991: 634--650, 669--700].. Как пишет А. Бенанав, должностные лица организации отказались от них в конце 1960-х, обнаружив, что в странах, где работа за заработную плату не является широко распространённой социальной практикой, невозможно вывести точную меру того, что эксперты назвали «замаскированной безработицей» [Benanav 2019]. Подобные казусы побуждают МОТ к разработке альтернативных конструкций в тех областях социально-трудовой сферы, в которых трудно найти общий знаменатель для развитых и развивающихся обществ. На первый взгляд все эти вопросы должны учитываться в рекомендациях организации о переходе от неформальной к формальной экономике. Отношение МОТ к нарастающему процессу глобализации было выражено в Декларации о социальной справедливости в целях справедливой глобализации 2008 года ILO Declaration on Social Justice for a Fair Globalization. Geneva: International Labour Office, 2008. 25 р. URL: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---cabinet/documents/ genericdocument/wcms_371208.pdf (дата обращения: 20.03.2019).. Её руководители Международного бюро труда (МБТ) называют третьим важнейшим заявлением с 1919 г. относительно принципов и политики этой организации, декларирующим современное видение её институционального мандата. Декларация вызвала научные дискуссии о будущей роли международных рамочных соглашений как новой модели защиты прав трудящихся в самом проблемном сегменте глобальной экономики: в мульти- и транснациональных компаниях [Riisgaard 2005; Bourque 2008].

Такие авторы, как П. Хейден, высоко оценивают работу МОТ, результатами которой за 100 лет стали 189 конвенций В год 100-летия МОТ приняла на юбилейной сессии 190-ю конвенцию “Violence and Harassment Convention, 2019” (No. 190) об искоренении насилия и домогательств в сфере труда. и 205 рекомендаций [Heijden 2018: 206]. Другие обращают внимание на торможение нормотворческой деятельности организации в последние десятилетия, проявляющееся хотя бы в том, что после 2011 г. не принято ни одной новой конвенции (исключая 2019-й юбилейный год).

Одной из самых труднорешаемых проблем МОТ остаётся задача ратификации конвенций большинством государств-членов в целях глобального распространения принимаемых норм. В частности, генеральный директор МБТ Гай Райдер, выступая в Норвегии, указывал, что эта страна ратифицировала не менее 110 конвенций. Он отмечал, что только Испания, Франция и Бельгия ратифицировали больше The Future Depends on the Conscious Choices We Make: Speech by Mr. Guy Ryder, ILO Director- General on «The ILO's Centenary and Achievements» LO-Norway Conference for the ILO Centenary, Oslo, 8 January 2019. URL: https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/how-the-ilo-works/ilo-director-general/ statements-and-speeches/WCMS_660159/lang--en/index.htm (дата обращения: 20.03.2019). В РФ данный показатель составляет 40,7% (доли рассчитаны автором по состоянию на. Таким образом, даже страны, входящие в число лидеров (Норвегия, Бельгия), не достигли уровня в две трети всех принятых конвенций (менее 60%) и только две страны в мире превысили эту долю: 67% - Франция и 72,5% - Испания¹¹. Трудности введения в действие тех или иных важных документов из-за недостаточного уровня ратификации могут привести к потере контроля над политическими последствиями принимаемых в МОТ мер. В этой связи можно понять произошедший «крен» организации в сторону общих целей развития, продекларированных ООН Мы имеем в виду усиление ориентации МОТ на цели, объявленные ООН как Цели в области устойчивого развития (Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development. United Nations. Resolution adopted by the General Assembly on 25 September 2015/A/RES/70/1. URL: https:// sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld (дата обращения: 20.03.2019)).. Вместе с тем такая ориентация не должна создавать угрозу размывания специализации нормотворческой деятельности МОТ

Будущее МОТ стало активно обсуждаться не столько в преддверии её юбилея, сколько в связи с мировым финансово-экономическим кризисом 2014-2015 годов. Ряд ведущих экспертов, например Ф. Мопейн, К. Риттич, П. Хейден, обозначили две ключевые проблемы: 1) роль МОТ в меняющемся в связи с глобализацией международном порядке и её статус по отношению к другим международным институтам; 2) проблемы МОТ в отношении её нормативных и институциональных проектов, возникающие в результате фрагментации международного права [Maupain 2013; Rittich 2015; Heijden 2018]. Последний вызов настолько актуален, что рабочая группа Комиссии ООН по международному праву посвятила специальный доклад разногласиям, возникающим в связи с его диверсификацией и расширением United Nations. Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law. Report of the Study Group of the International Law Commission finalized by Martti Koskenniemi. Document A/CN.4/L.682, International Law Commission, 58th Session, Geneva,

2006.. Фрагментация проявляется в распространении норм и программ, связанных с правами наёмных работников, стандартами труда и регулированием рынка труда различными государственными и частными международными и транснациональными субъектами. Особенно опасна фрагментация из- за противоречивого толкования общего права Ibid. P. 31-33.. В этой связи обращает на себя внимание довольно резкий вывод, сделанный К. Риттич: хотя МОТ остаётся официально уполномоченным международным институтом по разработке стандартов и регулированию рынка труда, ее реальная ответственность на международном уровне становится всё более неопределённой [Rittich 2015: 85]. Все 100 лет существования организации нормы, касающиеся прав трудящихся и стандартов труда, не просто менялись, а развивались. Вместе с тем основной «заботой» оставались задачи в области занятости и в первую очередь рынка труда. В последние десятилетия происходят качественные изменения в этой сфере, в результате которых МОТ оказалась в условиях открытой конкуренции по вопросам управления рынком труда с организациями, преследующими независимые, а иногда и противоречивые цели.

Последние два десятилетия глобализации мировой экономики сопутствовали периодические социальные разочарования, которые вызывали запрос на усиление механизмов государственной защиты индивидуальных прав. Однако существуют сомнения, что традиционно отстаивавшаяся МОТ нормативная стратегия даст результаты, ожидаемые населением. На этом фоне Ф. Мопейн в 2013 г. поставил вопрос: не отстали ли уже предпринятые МОТ в последнее время усилия по институциональному обновлению от изменений, происходящих в экономической среде [Maupain 2013]. Рекомендации, опубликованные организацией в 2015 году Transition from the Informal to the Formal Economy Recommendation, 2015 (No. 204): Workers' Guide. International Labour Office, Bureau for Workers' Activities (ACTRAV). Geneva: ILO, 2017. 56 р. URL:; https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_dialogue/@actrav/documents/publication/ wcms_545928.pdf (дата обращения: 20.03.2019)., дают противоречивый ответ на него. Хотя текст этого документа и свидетельствует о возможности обновления институтов, но последующие споры и действия мирового сообщества пока удерживают решение проблемы в подвешенном состоянии.

Рекомендация была посвящена одной из важнейших проблем современного мира, которая имеет не только экономические, но и более важные социальные последствия, - широкому распространению неформальной занятости и занятости в неформальной экономике. С учётом значимости этой проблемы необходимо остановиться подробнее на попытке МОТ подойти к её решению. Более половины всех работников в мире работают без официального контракта [Heijden 2018: 207]. Рекомендация № 204 (или «Рекомендация 2015 года о переходе от неформальной к формальной экономике» - официальное название, предложенное в преамбуле документа) даёт определение терминов «неформальная экономика» и «экономическая единица» (второе понятие характеризует составные элементы первого) Это до сих пор не учитывается в большинстве отечественных работ.. Предложенные интерпретации этих категорий должны не только учитываться в политике занятости и макроэкономической политике стран- участниц МОТ, но и использоваться в процессе сбора и обработки их национальных статистических данных.

Хотя документ и посвящен переходу от неформальной к формальной экономике ради усиления защиты социальных и экономических интересов наёмных работников, в нём ставится задача учитывать многообразие особенностей, обстоятельств и потребностей трудящихся и экономических единиц в неформальной экономике, а также необходимость рассмотрения такого разнообразия С применением специально разработанных для этого подходов.. Такой подход означает не просто признание, что современный мир не может обойтись без неформальной экономики, но и свидетельствует о сложности и долговременности намеченного перехода. Рекомендация настаивает и на расширении охвата услугами служб занятости лиц, занятых в неформальной экономике. В разделе документа «Правовые и политические основы» изложены стратегии сокращения масштабов бедности, которые трудны не только в разработке, но и в воплощении. Они должны учитывать, что неформальная экономика во многих случаях способствует уменьшению фактической бедности, позволяя работать тем, кто не может быть привлечён к найму на официальной основе, прежде всего из-за налоговой системы, возлагающей на предпринимателей чрезмерную нагрузку. В этой связи правительствам при оказании содействия стратегиям инклюзивного роста и сокращении бедности, а также стимулировании создания рабочих мест в формальной экономике Это требует принятия соответствующих законодательных и нормативных правовых основ. рекомендуется также способствовать формированию благоприятных условий ведения бизнеса и осуществления инвестиций.

Масштабы неформальной экономики кардинально различаются в развитых и развивающихся странах. Последние (особенно наименее развитые страны) не в состоянии развиваться без участия неформального сектора как основного в занятости сельского и в значительной части городского населения. При этом сам институт неформальной экономики существует во всех странах независимо от уровня их развития и, вероятнее всего, будет сохраняться, играя всё меньшую роль при высоком уровне развития.

Рекомендация № 204 оказывается чрезмерной по охвату областей жизнедеятельности любого современного общества - будь то развитые или развивающиеся страны. Например, она затрагивает необходимость поощрения материально доступного и качественного ухода за детьми Также предоставление других видов услуг по уходу., считая, что это содействует гендерному равенству. Это действительно расширяет возможности в сфере занятости, но остаётся непонятным, почему это также позволит матерям переходить в формальную экономику. В данном случае прямая зависимость отсутствует, а подобная политика не повышает привлекательность для матерей с малолетними детьми формальной экономики перед неформальной. Такой подход МОТ отражает уже отмеченную чрезмерную ориентацию на Цели устойчивого развития ООН, сконцентрированные на охране детства и материнства.

Наиболее шаткой позицией в документе представляется рекомендация обеспечить право лиц, занятых в неформальной экономике, на свободу объединения и на ведение коллективных переговоров. Во-первых, этот тезис не учитывает основную эмпирическую составляющую неформальной экономики - самозанятых и семейные предприятия Самозанятые и семейные предприятия регистрируются, то есть формализуют себя, только тогда, когда им это выгодно., которые вряд ли нуждаются в коллективных переговорах и соглашениях. Во-вторых, если такое право дано занятым лицам - наёмным работникам, то вопрос об аналогичных возможностях должны ставить наниматели для объединения в союзы работодателей Таким образом Декларация ведёт к созданию формальных, институциональных структур в неформальной экономике, что несёт в себе противоречие.. Ведение коллективных переговоров подразумевает возможность улучшения условий труда, включая не только повышение заработной платы, но и предоставление дополнительных льгот и услуг, вплоть до введения социального пакета. Их проще реализовать предпринимателю из неформального сектора, так как он скрывает часть (или весь объём) доходов от налогов. Как это будет воздействовать на рост перехода неформального сектора в формальный? Может быть, наоборот, будет стимулировать расширение неформального сектора? Осознавая, вероятно, эти подводные течения, следующим пунктом в документе записано право на создание благоприятных условий для работодателей и работников, чтобы те могли реализовать своё право на объединение в организации и на ведение коллективных переговоров в процессе перехода к формальной экономике. Если это относится только к процессу фактического перехода, то как его определить? Эти и другие сложные вопросы распространения международных норм путём «полудобровольного» принятия указаний рекомендации привели к необходимости нового механизма или новых подходов, чтобы преодолеть неопределённость Особое внимание заслуживает п. 41: «Ни одно из положений настоящей Рекомендации не может быть истолковано как сужающее сферу защиты, предусмотренную для лиц, занятых в неформальной экономике, другими актами Международной организации труда». См.: Transition from the Informal to the Formal Economy Recommendation, 2015 (No. 204): Workers' Guide. International Labour Office, Bureau for Workers' Activities (ACTRAV). Geneva: ILO, 2017. Р. 39..

2015 год был знаменательным для МОТ в связи с принятием ещё одного важного документа. Профсоюзы и работодатели согласовали своего рода перемирие в форме совместного заявления International Labour Organization, Tripartite Meeting on the Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) in Relation to the Right to Strike and the Modalities and Practices of Strike Action at National Level (2015). URL: https://www.ilo.org/global/meetings-and- events/WCMS_339518/lang--en/index.htm (дата обращения: 20.03.2019). по таким вопросам Конвенции о свободе ассоциации, как права на забастовку, формы и практика забастовочных действий на национальном уровне, получившего поддержку и со стороны государственных органов. Принятие этого документа диктовалось необходимостью внести ясность в судьбу Конвенции № 87 о свободе ассоциаций и взаимосвязанную с ней Конвенцию № 98 о применении принципов права на объединение в профсоюзы и на ведение коллективных переговоров Конвенция «Свобода ассоциации и защита права на организацию» 1948 г. [Конвенции и рекомендации 1991: 859--864]; Конвенция «Право на организацию и на ведение коллективных переговоров», 1949 г. [Там же: 1010--1024].. Оба документа, относящиеся к фундаментальным конвенциям, до сих пор не ратифицированы США, Китаем и Индией - это не только более 3 млрд населения в совокупности (40% населения мира и 42% мировой рабочей силы в 2018 году Рассчитано по: World Development Indicators. URL: http://datatopics.worldbank.org/world- development-indicators/ (дата обращения: 20.03.2019).). Это первая, вторая и шестая экономики мира, что свидетельствует о важности процесса ратификации для расширения поля международного права и о невозможности решения этой серьёзной для будущего мирового сообщества и положения самой МОТ проблемы без специальных усилий, выходящих за рамки существующего механизма функционирования организации. Кроме того, в Индии очень несбалансированная возрастная пирамида (трудоспособная часть составляет лишь 37,7% всего населения), и с каждым годом в рабочий возраст будут входить всё более многочисленные юные поколения, которые необходимо будет защитить международными нормами Поэтому в случае Индии эта проблема -- отсутствие ратификации -- является не только национальной, но и международной, как проблема страны с самым большим прогнозируемым (после 2027 г.) населением в мире.. Конвенция № 87 не ратифицирована и крупнейшей страной Латинской Америки Бразилией (около 215 млн) Конвенция № 98 была ратифицирована еще в 1952 г.. Между тем Советский Союз эти два документа ратифицировал 10 августа 1956 года. Обе конвенции считаются краеугольными камнями режима защиты труда, формируемого организацией, так как «без свободы объединения и ведения коллективных переговоров об условиях занятости существование немыслимо» [Heijden 2018: 208].

Процессу перехода от неформальной к формальной экономике могут способствовать новые виды занятости и программы МОТ по содействию их внедрению в различных странах. В своём докладе на 102-й сессии Международной конференции труда в 2013 г. генеральный директор выдвинул семь инициатив столетия, среди которых так называемая зелёная инициатива, призванная обеспечить практическую применимость принципов достойного труда к процессу перехода к низкоуглеродному и устойчивому пути развития Towards the ILO Centenary: Realities, Renewal and Tripartite Commitment. Report of the Director- General. Geneva: International Labour Office, 2013. P. 28. URL: https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/ previous-sessions/102/reports/reports-submitted/WCMS_213836/lang--en/index.htm (дата обращения: 20.03.2019)..

Впервые к теме экологического равновесия МОТ обратилась ещё в 1972 г. в докладе «Технология во имя свободы. Человек в окружающей его среде - Вклад МОТ» Technology for Freedom. Man in His Environment. The ILO Contribution Report of the Director- Generali. Part 1. Geneva: International Labour Office, 1972. 58 р. на Международной конференции труда, что свидетельствует о довольно быстрой реакции Например, Римский клуб был создан в 1968 году, а его идеи о взаимосвязанности экологических, экономических и других проблем в первые годы ещё не воспринимались широким сообществом. на важнейшие проблемы, возникающие перед мировым сообществом. Этот документ представляет собой позитивную реакцию на первую конференцию ООН по окружающей среде в 1972 г. и принятие Стокгольмской декларации Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment (Stockholm Declaration, 1972). http://docenti.unimc.it/elisa.scotti/teaching/2016/16155/files/file.2017-03-11.7227158899. В 2007 г. в докладе генерального директора МОТ было заявлено, что приоритетное внимание уделяется социально справедливому переходу к зелёным рабочим местам в качестве ключевой области работы организации. В 2013 г. на 102-й сессии МОТ представила доклад «Устойчивое развитие, достойный труд и зелёные рабочие места», в котором имеется глава «Изменения окружающей среды - их экономические и социальные издержки» Sustainable Development, Decent Work and Green Jobs. Report V. International Labour Office Geneva: 2013. P. 7--27. URL: https://www.ilo.org/global/publications/books/WCMS_373209/lang--en/ index.htm (дата обращения: 20.03.2019).. Вместе с тем более всего организацию интересуют изменения эффективности и производительности труда под воздействием климатических процессов.

МОТ прямо заявляет, что гордится внедрением Программы зелёных рабочих мест (The Green Jobs Programme -- далее GJP). С одной стороны, оно реализуется посредством помощи отдельным странам, а с другой -- организация опирается на сотрудничество с другими международными объединениями (такими, как Партнёрство для действий в области зеленой экономики, Платформа знаний о зелёном росте Partnership for Action on a Green Economy, the Green Growth Knowledge Platform, the Green Growth Working Group of the Donor Committee for Enterprise Development.), считая переход к зелёной экономике важнейшим аспектом современной глобализации. GJP, как считает МОТ, подтверждает её приверженность борьбе с изменением климата и поощрению ресурсоэффективных и низкоуглеродных обществ. В то же время стоит подчеркнуть, что направленность GJP на проведение эффективной политики построения зелёной экономики для достижения устойчивого развития полностью ориентировано на развивающиеся страны. В поле программы попадают 11 стран Африки, 8 стран Латинской Америки (в которых начало созданию зелёных рабочих мест положила Бразилия, пытавшаяся совместить решение экологических и острых социальных проблем), Сербия и Турция в европейском регионе и 11 стран Азии. В последнем регионе GJP осуществляется не только в сотрудничестве с национальными правительствами, но и с участием Австралии, Республики Корея и Японии, а также Партнёрства для действий в области зелёной экономики, созданной пятью организациями семьи ООН. Поскольку осуществление GJP в развивающихся странах, в том числе в быстроразвивающихся экономиках, происходит при непосредственном участии МОТ, а в Азии с помощью и других международных организаций, оно способствует расширению формального сектора экономики и сужению неформального.

В 2010-х годах МОТ стала уделять значительное внимание цифровой экономике с позиций занятости и будущего труда. В Декларации, приуроченной к столетнему юбилею организации, этот аспект современного развития связывается с двумя проблемами - необходимостью обеспечения конфиденциальности и защиты персональных данных и поиском ответа на вызовы и возможности в сфере труда, связанные с цифровым преобразованием рабо- ты Последняя волнует МОТ с точки зрения защиты прав работника и соблюдения трудовых соглашений.. Специальные обследования МОТ позволили обобщить полученные результаты в докладе «Цифровые трудовые платформы и будущее труда» Digital Labour Platforms and the Future of Work: Towards Decent Work in the Online World. International Labour Office -- Geneva, ILO, 2018. 160 р. URL: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/ public/---dgreports/---dcomm/---publ/documents/publication/wcms_645337.pdf (дата обращения:..

При сравнении данных исследований 2015 и 20І7 годов заметно усиление гендерных смещений в занятости на всех видах платформ. Среди самых молодых в возрасте 18-25 лет усилилось и без того значительное преобладание мужчин, доля которых на 11,2% выше. В модальном распределении основной по-прежнему остаётся (хотя доля уменьшилась за счет роста числа самых молодых) группа в возрасте 26-35 лет, где преобладание мужчин уже не так значительно (4%), а начиная с 36-летнего возраста, среди занятых в цифровой экономике преобладают женщины: на 7,2% среди 36-45-летних и в 1,77 раза среди лиц старше 46 лет (в 2015 г. преобладание женщин превышало 2 раза) Рассчитано по: Digital Labour Platforms and the Future of Work: Towards Decent Work in the Online World. International Labour Office -- Geneva, ILO, 2018. P. 35. URL: https://www.ilo.org/wcmsp5/ groups/public/--dgreports/--dcomm/--publ/documents/publication/wcms_645337.pdf (дата обращения: 20.03.2019)..

Значительно более молодой средний возраст занятых в развивающихся странах - около 28 лет по сравнению с возрастом 35 лет в развитых странах вполне ожидаем, так как к онлайн-ресурсам первая группа стран стала приобщаться позже, а образование более старших поколений заметно ниже только вступающих в профессиональную деятельность.

При этом ни зелёные рабочие места, ни цифровая платформа не входят в пятёрку «ведущих программ» (Flagship programmes), выделенных МОТ в качестве определяющих в повышении эффективности портфолио сотрудничества в области развития ILO Flagship Programmes: по 8 странам в Африке и Азии, включая Тихоокеанский бассейн, 3 -- в Латинской Америке и по 1 -- в Центральной Азии и на Ближнем Востоке. URL: https://www.ilo. org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/publication/wcms_628674.pdf (дата обращения: 20.03.2019).. Первая фаза осуществления такого рода приоритетных инициатив, начатая в 2015 г. и охватывающая 21 развивающуюся страну В каждой стране реализуется от 1 до 4 программ из входящих в портфолио., завершится в 2020 году. Приоритетное внимание в рамках этих ведущих программ МОТ уделяет развивающимся обществам, включая те, которые в недавнем прошлом относились к группе стран с переходной экономикой (Киргизия, Туркменистан, Узбекистан). Заявляемые в них цели не включают новые виды труда.

Важная составляющая норм МОТ - учёт страновой специфики экономической структуры и выделение на этой основе типичного стандарта. Например, выбирая основной индикатор средней заработной платы, организация вводит понятие типичного квалифицированного рабочего как лица, занятого в основной отрасли экономической деятельности Позднее -- вида экономической деятельности. с наибольшим количеством экономически активных лиц (мужчин): подобная характеристика даётся и «эталонному» неквалифицированному рабочему. Это позволяет не только избежать разного толкования норм, но и устанавливает международный стандарт заработной платы мужчины, исходя из необходимости хотя бы сократить, а лучше ликвидировать существующий разрыв в оплате труда по гендерному признаку.

Многообразие современного мира, помимо взаимоотношений государств, территорий и обществ, проявляется в политике международного сообщества по отношению к индигенным (коренным, аборигенным /indigenous peoples/) народам. ООН провела в 1995-2004 и в 2005--2014 годах два десятилетия, акцентирующие проблемы этих народов. Между тем Конвенция МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, принятая в 1989 году, за тридцать лет была ратифицирована всего 23 государствами. Из них на XXI век приходится только 43% ратификаций Мы сравниваем 20-летний период этого века (2000--2019) и 11-летний прошлого.. В последнее десятилетие документ ратифицировали Никарагуа и ЦентральноАфриканская Республика (2010), а также Люксембург (2018). Таким образом, даже два десятилетия, объявленных ООН, нисколько не ускорили процесс признания норм, направленных на защиту прав аборигенного населения. Это яркий пример возникающих у МОТ проблем с ратификацией принимаемых документов в целом Подробнее см.: [Ткаченко, Корюхина 1995].. Конвенция № 169 вызывает неприятие у многих ведущих государств. Вместе с тем необходимость её ратификации обусловлена напряжением, возникающим в обществах, в которых нарушаются элементарные права индигенных народов, более других подверженных угрозе исчезновения. Подобные нарушения наблюдаются даже в условиях, когда государства признают особенности прав этих групп в сравнении с остальным населением Ограничения на традиционные методы добычи природных ресурсов для поддержания привычного образа и качества жизни, например, приказы Министерства сельского хозяйства от 19.04.2016 и Федерального агентства по рыболовству от 07.06.2016, которые запретили в сезон 2016 г. ловлю традиционными способами рыбы, хотя это жизненно важный продукт для коренных (индигенных) народов Дальнего Востока.. Проблема ратификации конвенции остаётся острой даже в тех случаях, когда вновь избранные политические силы начинают учитывать специфические условия жизни аборигенных народов в своей политике Так, правительство Б. Обамы приостановило строительство нефтепровода техасской компанией Energy Transfer Partners в связи с обращением в суд представителей племени сиу и обращением ООН по поводу этого конфликта, а правительство Д. Трампа сняло запрет и разрешило завершить стройку. -- подобные решения на национальном уровне остаются уязвимыми к возможным политическим флуктуациям в будущем в отсутствие универсализации признания прав.

Основное неприятие конвенции в России, как можно судить по парламентским слушаниям, связано со статьёй о праве на земли (Раздел II. Земля). Документ говорит о праве владения и собственности только землями, которые, как подчёркнуто, эти народы традиционно занимают (ст. 14). При этом п. 2 ст. 15 Конвенции № 169 позволяет государству оставить за собой право собственности на все виды ресурсов на этих территориях Минеральные ресурсы, земные недра и т.д.. Важным представляется п. 1 этой статьи, предусматривающий охрану прав индигенных народов на участие в пользовании и управлении ископаемыми ресурсами. Исходя из этого, ратификация конвенции не должна привести к нежелательным изменениям в праве на землю, но гарантирует аборигенным народам сохранение их самобытности и вековечных традиций в образе жизни, этнокультуре, а также в традиционных видах экономической деятельности. В этой связи документ уже был ратифицирован такими крупными федеративными государствами, как Бразилия и Мексика.

При анализе правительственными ведомствами возможности ратификации Конвенции № 169 следует обратить внимание на ст. 34, которая предусматривает, что государство при определении характера и масштабов мер проявляет гибкость «с учётом условий, характерных для каждой страны». Норвежская политика по реализации Конвенции уже продемонстрировала гибкость её применения, и этот опыт может быть адаптирован к российской практике [Юдин 2011]. Декларация ООН о правах коренных народов (Резолюция 61/295 ГА ООН от 13.09.2007) говорит об обеспокоенности Генеральной Ассамблеи лишением коренных народов «прав на свои земли, территории и ресурсы» и насущной необходимости поощрять их неотъемлемые права на ресурсы, основанные на традициях. Следовательно, и Россия, как член ООН, должна быть обеспокоена судьбой своих малочисленных (как они официально названы в постановлениях правительства) народов. Кроме того, в соответствии с Декларацией ООН права этих народов, закреплённые в договорах, соглашениях или других конструктивных договорённостях между государством и коренными народами, выступают объектом ответственности международного сообщества, а не только национальных органов управления, и носят международный характер. Судьба Конвенции № 169 демонстрирует непреодолимые трудности ратификации даже при поддержке решениями ГА ООН.

Вовлечение международных организаций в сотрудничество по вопросам охраны окружающей среды и снижения выбросов парниковых газов в атмосферу в полной мере коснулось и МОТ, хотя она и сохраняет специфику своей деятельности, как уже было показано на примере Программы Green Jobs. Киотский протокол и Парижское соглашение занимают привилегированное место в международном сотрудничестве, но они обнажили давнюю проблему международных отношений, связанную с делением мира на развитые и развивающиеся страны Имеется в виду запись в Киотском протоколе о развитых странах как несущих основную ответственность за существующие высокие уровни выбросов парниковых газов в атмосферу в результате своей более чем 150-летней индустриальной деятельности.. Различие между этими двумя группами обнаруживается и в требованиях Конвенции МОТ № 128 о пособиях по инвалидности, старости и по случаю потери кормильца. Минимальные нормы выражены в охвате 50% работающего по найму населения, их жён и детей, а повышенные нормы включают в себя всех работающих по найму в частном и государственном секторах, включая кооперативы, а в случае смерти кормильца - жену, детей и прочие установленные категории иждивенцев. Конвенция предусматривает Эта конвенция (Invalidity, Old-Age and Survivors' Benefits Convention, 1967) ещё более обнажает проблему МОТ в области расширения международных норм социальной защиты, так как её за 50 лет ратифицировало лишь 17 государств (при этом три страны Латинской Америки с большими изъятиями), в XXI в. -- лишь одна, Бельгия (20І7)., что охват лиц следует постепенно распространить на все категории работников и других членов семьи, находившихся на иждивении у погибшего (родителей, братьев и сестёр, внуков) World Social Protection Report 2017-19: Universal Social Protection to Achieve the Sustainable Development Goals. International Labour Office -- Geneva: ILO, 2017. P. 221. URL: https://www.ilo.org/ wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/--publ/documents/publication/wcms_604882.pdf (дата обращения: 20.03.2019).. Минимальные и «повышенные» нормы МОТ предусматривают из-за огромных различий в уровне экономического развития двух групп стран и соответственно социально-трудовой сферы Говоря о проблеме дуального подхода, мы оставляем в стороне более строгое деление стран на группы по уровню развития или по распространённым агрегированным показателям.. Конвенция ратифицирована в основном ведущими экономиками Европы с социальной моделью развития, но отсутствие прогресса в других странах сигнализирует о возникновении тупиковой ситуации в установлении норм социальной защиты на глобальном уровне.

В рамках подготовки к празднованию столетия МОТ в 2015 г. была создана Глобальная комиссия по вопросам будущего сферы труда с целью дать ответы на главные вызовы, порождаемые преобразованиями на рынке труда. Результаты её работы опубликованы в итоговом докладе, который, однако, во многом повторяет известные истины и ранее намеченные цели. Переоценку правил, стимулов и мер, определяющих решения, связанные с обеспечением достойных условий труда, авторы доклада связали с тремя направлениями инвестиций, которые требуется увеличить: в развитие способностей человека, в институты рынка труда и в достойную и стабильную занятость. Все три направления завязаны на развитие человеческого капитала и его более эффективное использование, но совершенно неясно, сколько стран в мире, поддержав эту инициативу на словах, смогут увеличить инвестиции по каждому направлению и будет ли это увеличение достаточным, чтобы осуществить амбициозные задачи.

* * *

На историческом пути деятельности МОТ можно обнаружить не только бесспорные успехи, но и торможение, и более того - отсутствие прогресса в процессе ратификации конвенций. Ратификация ограниченным кругом стран сужает их практическое применение или даже лишает его смысла, но при доброй воле государства, осознающие важность норм нератифицированных конвенций и рекомендаций, могут использовать их в качестве моделей для национального законодательства.

На протяжении всего XXI века МОТ играла важную роль в международном продвижении социальной справедливости. Однако за последние 10-15 лет влияние организации уменьшилось. Её законодательный механизм зашёл в тупик: за эти годы не появилось работающих современных правовых инструментов. Подводя итоги столетней истории МОТ, П. ван дер Хейден образно отмечает, что корабль, который плавал под флагом корпоративной социальной ответственности, не достиг своей цели. Для выживания организации в XXI веке необходимо мощное и единодушное знаковое решение, например принятие Рамочной конвенции о достойном труде [Heijden 2018: 219].

Неизбежно возникает вопрос о снижении эффективности нормотворческой деятельности МОТ в последние десятилетия и о причинах этой тенденции. Можно ли считать принятие 190-й Конвенции на юбилейной сессии МОТ переломом этой тенденции? Дать ответ пока затруднительно. Неустойчивость будущего МОТ проявляется в отсутствии заметного прогресса в процессе ратификации конвенций. Предпоследняя Конвенция МОТ № 189 «О достойном труде домашних работников» (Domestic Workers Convention), принятая в 2011 г. и вступившая в силу в 2013, ратифицирована 29 государствами, среди которых как развитые (Швеция), так и развивающиеся страны (Мадагаскар) Россия не ратифицировала Конвенцию, хотя с 01.01.2019 начала тестирование нового налога, под который попадают домашние работники, в четырех субъектах.. В ней заинтересованы как первые, в которых широкое распространение имеет институт домашней прислуги, часто формируемый за счёт мигрантов, так и вторые, в которых существует напряжённость на рынке труда и имеются достаточно профессионально квалифицированные домашние работники. Выполнение ст. 7 Конвенции будет в заметной мере способствовать превращению этой сферы занятости из неформальной в формальную. Пространство заинтересованных по двум названным причинам стран намного шире двадцати девяти, и здесь находится болевая точка МОТ - проблема ратификации.

Пункт 5 ст. 19 Устава МОТ гласит, что государства-члены обязаны рассмотреть вопрос о ратификации заключённых конвенций, но детализированные обязательства в отношении этого процесса не прописаны. Многие документы ратифицированы в незначительной степени и потому потенциально менее влиятельны на национальном уровне, что также может быть причиной столь заметного замедления нормотворчества международной организации.

В осуществлении новых программ XXI века как нового вида международного сотрудничества МОТ стоит использовать опыт Ломейских конвенций, обусловливавших начиная с 1995 г., помощь Европейского Союза странам Африки, Карибского бассейна и Тихого океана выполнением ими общепринятых международных норм. В случае МОТ к ним могут быть отнесены рекомендации по ратификации конвенций, относящихся к той области, которую охватывает, например, Flagship Programmes Условия Четвёртой Ломейской конвенции (подробнее см.: [Ломейские конвенции 2010:...])..

Мопейн полагает возможным расширение признания универсальных нормативных актов за счёт расширения инструментов убеждения, применяемых МОТ, в новых направлениях, которые выделяет как недостаточно изученные, например «институциональное переосмысление» [Maupain 2013: 243-247]. С этим можно было бы согласиться, но содержание последнего доклада рабочей группы МОТ демонстрирует несомненные трудности в нахождении новых векторов, отличных от тех, по которым развивалась деятельность организации в последние два десятилетия.

В столетний юбилей объединения необходимо подчеркнуть правоту слов его генерального директора Дэвида Морса: «МОТ может быть эффективным инструментом прогресса лишь настолько, насколько того пожелают её государства-члены и трёхсторонние участники» [Morse 1969: 113]. Однако эффективность МОТ состоит в применении её норм как можно в большем числе стран, в большей части мировой экономики, а это зависит от числа ратифицировавших конвенции государств. Ратификацию же определяет лишь один участник трипартизма - государство, а союзы предпринимателей и трудящихся могут лишь лоббировать этот процесс Не говоря о том, что лоббирование может быть и против ратификации конвенции, что было зафиксировано, например, в России в связи с запретом женского труда на подземных работах..

Проблемное значение ратификаций косвенно признаёт и МОТ, заявляя в Декларации 100-летия, что установление, продвижение, ратификация и надзор за международными трудовыми стандартами имеют основополагающее значение для МОТ, и организация будет помогать своим членам в ратификации и эффективном применении норм.

Список литературы

1. Демографическая энциклопедия. М.: Энциклопедия, 2013. 944 с.

2. Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957--1990: В 2 т. Женева: Международное бюро труда, 1991. 2247 с.

3. Ломейские конвенции // Большая Российская энциклопедия: В 30 т. Т. 17. М.: Большая Российская энциклопедия, 2010. 783 с.