Фолькетинг как участник внешней политики Королевства Дания в отношении ЕС и РФ: сравнительный анализ

Размещено на http://www.allbest.ru

Фолькетинг как участник внешней политики Королевства Дания в отношении ЕС и РФ: сравнительный анализ

О.В. Григорьева, Н.О. Плюснин



Ввиду расширения количества участников процесса принятия внешнеполитических решений представляется важным изучить, какие силы сегодня определяют действия государства на международной арене. Международная деятельность парламентов современных государств все больше ставит под сомнение исключительность прерогатив исполнительной власти в области внешней политики и обороны. Полномочия Фолькетинга Дании в данной сфере признаются экспертами одними из самых широких в сравнении с другими парламентами мира, однако вызывает вопрос, в одинаковой ли степени используются эти полномочия в отношении различных государств и регионов. Целью данной статьи является выявление особенностей участия Фолькетинга во внешней политике Королевства Дания в отношении ЕС и России. В статье используется модель концентрических кругов для определения степени участия Фолькетинга в реализации внешней политики Королевства Дания в различных регионах мира, а также сопоставительный анализ примеров участия Фолькетинга в выстраивании отношений с ЕС, ЕАСТ и РФ. Проведенное исследование позволяет сделать вывод о высокой институционализации и слаженности участия Фолькетинга в выстраивании отношений с общеевропейскими органами, что объясняется интегрированностью датских политических элит в общеевропейские элиты, понятностью и прогнозируемостью европейских процессов для датских парламентариев. Участие парламента в датско-российских отношениях отличается меньшей систематичностью и структурированностью, так как для более сложных и неоднозначных отношений с РФ у Фолькетинга порой не хватало дипломатического опыта и ресурсов для эффективного влияния на отношения между странами.

Ключевые слова: модель концентрических кругов, Королевство Дания, Фолькетинг, ЕС, датско-российские отношения



THE DANISH PARLIAMENT AS AN ACTOR OF DENMARK'S FOREIGN POLICY TOWARDS THE EU AND RUSSIA: A COMPARATIVE ANALYSIS

O. V. Grigoreva

N.O. Plyusnin

The growing number of participants in foreign policy decision-making calls for a study of the forces affecting the behaviour of states in the international arena. In contemporary states, parliaments are increasingly challenging the exclusive prerogatives of executive power in foreign and defence policy. Many experts stress that the powers of the Danish Parliament in these fields are among the most considerable in the world. The question is, however, whether these powers are exercised in the same manner towards different states and regions. This article aims to find out how the Danish Parliament contributes to the country's foreign policy towards the EU and Russia. The concentric circles model is employed to assess the level of the Danish Parliament's participation in the foreign policy of the Kingdom of Denmark in different regions of the world. The study conducts a comparative analysis of the evidence of the Parliament's influence on Denmark's relations with the EU, the EFTA, and Russia. The findings lead one to conclude that the Danish Parliament's participation in the country's foreign policy towards EU bodies is highly institutionalised and coherent, which can be explained by close integration of Danish political elites into European ones as well as by European processes being clear and predictable for Danish parliamentarians. The participation of the Parliament in Danish--Russian relations is less systematic and structured since the Danish Parliament sometimes lacks diplomatic experience and resources to influence more complex and ambiguous relations with the Russian Federation.

Keywords:

concentric circles model, the Kingdom of Denmark, the Danish Parliament, EU, DanishRussian relations



Введение

На сегодняшний день парламенты -- относительно самостоятельные участники международных отношений, так как обладают широкими полномочиями в надзоре за осуществлением внешней политики правительством, а также посредством различных способов (различных форм парламентской дипломатии: визиты парламентских делегаций, участие в работе межпарламентских органов и т.д.) эффективно влияют на внешнеполитический курс государств.

Можно отметить, что скандинавские парламенты наряду с британским и американским являются наиболее полно реализовавшими свои права в осуществлении контроля над внешней политикой правительства. Парламентами этих государств создан наиболее эффективный по сравнению со многими другими законодательными органами стран мира механизм участия в принятии внешнеполитических решений и надзора за их выработкой и реализацией.

Королевство Дания, в котором раньше других стран сформировался этот механизм, уникально также тем, что права Фолькетинга в данной сфере регламентируются на уровне Конституции страны.

Традиционно отечественные исследователи (М.А. Исаев [1], М.А. Могунова [2]) рассматривают влияние Фолькетинга на процесс формирования внешнеполитического курса как одну из многочисленных особенностей работы датского парламента, отмечая, однако, слаженность механизмов взаимодействия парламента и правительства по этим и другим вопросам.

Датская политическая мысль прошла два этапа развития в вопросе изучения участия Фолькетинга во внешней политике Королевства. Исследователи второй половины XX века (К.Б. Брамсен [3], Й.А. Йенсен [4], А. Росс [5], В. Шеквист [6], М. Сёренсен [7], Х. Цале [8]) в первую очередь проводили историко-правовой анализ участия Фолькетинга во внешней политике, выявляя этапы постепенного увеличения полномочий парламента в данной сфере. Современные ученые прежде всего оценивают эффективность Фолькетинга как участника внешней политики Дании, однако большинство изучаемых кейсов посвящены деятельности Комитета по делам Европы (см., например, Д. Артер [9], Х. Йенсен [10], М.Б. Кристенсен [11], Ф. Лаурсен [12], П. Риис [13], М.М. Суса [14], О. Фик [15], Р. Хольцакер [16]).

Политические исследователи других стран, рассматривающие особенности парламентского контроля в сфере внешней политики, выделяют деятельность Комитета по делам Европы Фолькетинга как один из хрестоматийных кейсов (см., например, Ф. Мендель [17], Д. Траверс [18]).

В целом можно отметить, что тема достаточно хорошо изучена в академической сфере, однако ни в одной из работ, с которыми мы ознакомились, не выделена сфера интересов Фолькетинга в международных отношениях. Не проводилось также компаративных исследований участия парламента в реализации внешней политики в отношении различных регионов с целью выявления особенностей такого участия в контексте одного или нескольких направлений.

Именно такое исследование, на наш взгляд, позволит более полно понять особенности взаимодействия парламента и правительства во внешней политике, а также дать более объективную и детализированную оценку особенностей датского законодательного органа в сфере международной политики. Использование модели концентрических кругов позволит выделить несколько сфер интересов Фолькетинга, что открывает новые возможности для диверсифицированного изучения международной деятельности датского парламента.

Участие Фолькетинга в формировании и реализации внешней политики Королевства Дания можно рассмотреть с двух позиций: деятельность парламента в понятных для него нормативно-правовых механизмах в рамках взаимодействия с институтами ЕС, а также деятельность ad hoc, где Фолькетинг действует в соответствии со стратегией внешней политики, вырабатываемой правительством. Участие Фолькетинга в российском направлении внешней политики Дании можно отнести к деятельности ad hoc.

Таким образом, целью данной статьи является выявление особенностей участия Фолькетинга во внешней политике Королевства Дания в отношении ЕС и России.

Теоретическая база исследования -- концепция институционального изоморфизма, представленная в работах американских ученых П. Дж. Ди Маджио и

У.В. Пауэлла [19]. Институциональный нормативный изоморфизм описывает механизм взаимодействия Фолькетинга с общеевропейскими наднациональными институтами, так как понимание датскими парламентариями механизмов работы и принятия решений в ЕС, институционально и идиоматически похожих на те же механизмы в самом Королевстве, привело к профессионализации институтов парламентского контроля в европейском направлении датской политики. Подражательный изоморфизм используется институтами Фолькетингом в тех случаях, когда направление внешней политики не является приоритетным для международной деятельности парламента, ввиду чего законодательный орган может позволить себе действовать в рамках внешнеполитической стратегии, выработанной правительством Дании, подражая институциональным механизмам правительства.

Наконец, влияние датского парламента на формирование дипломатического курса в отношении РФ представляется наиболее интересным: российско-датские отношения -- одни из неоднозначных в Северном регионе ввиду того, что политико-идеологические противоречия, возникшие в период Холодной войны и сохраняющиеся до сих пор, неизменно противостояли глубочайшим историческим и культурным связям.



1. Политико-правовые основы участия Фолькетинга во внешней политике Королевства Дания

В процессе развития парламентаризма в XX веке за Фолькетингом были закреплены довольно широкие полномочия в сфере внешней политики и политики обороны. Не в последнюю очередь это было связано с тем, что прерогативы монарха в этой сфере почти полностью возлагались на правительство, чья легитимность опиралась теперь на поддержку депутатов и чье пребывание у власти напрямую зависело от Фолькетинга. Результатом стало то, что, по выражению М.А. Могуновой, «по сравнению с парламентами ряда других буржуазных стран парламентам Скандинавских стран удалось добиться установления значительно более эффективных форм контроля за деятельностью исполнительной власти в этих [внешняя политика и оборона] сферах» [2, с. 191]. Необходимо рассмотреть политико-правовые основы участия Фолькетинга во внешней политике Дании, сложившиеся на сегодняшний день.

Важным отличием Комитета по международным делам от прочих постоянных комитетов Фолькетинга и подобных ему комитетов парламентов других стран является закрепление его роли и функций на уровне Конституции; его функционирование определяется не Регламентом Фолькетинга, а специальным законом от 05.03.1954 года № 54 «О Комитете по международным делам». Параграф 2 данного закона устанавливает, что «Правительство обязано проводить консультации с Комитетом по актуальным вопросам внешней политики», а также постоянно информировать его членов о всех внешнеполитических решениях и действиях, в том числе держащихся в секрете, поэтому, кроме всего прочего, согласно параграфу 4, все члены комитета подписывают документы о неразглашении1.

Как отмечает Ф. Мендель, приводя цитату из труда А. Росса «Исследование государственного законодательства» (Statsretlige studier), Комитет является «независимым органом, действующим в рамках Фолькетинга», то есть «обладает полуавтономным статусом» [17, р. 55].

Кроме того, в Фолькетинге созданы еще два постоянных комитета -- Комитет по внешней политике и Комитет по делам Европы, второй из них также играет существенную роль в принятии внешнеполитических решений.

В процессе развития парламентской деятельности была осознана необходимость создания «парламентского аналога» Комитета по международным делам, который в отличие от первого участвовал бы в обсуждении законопроектов и ежедневной работе парламента. Так был создан Комитет по внешней политике. Кроме того, за Комитетом по внешней политике были закреплены контрольные функции за действиями правительства в сфере помощи развивающимся и малоразвитым странам2. Таким образом, Комитет по внешней политике мало чем отличается от похожих постоянных комитетов парламентов других стран, не являясь участником процесса принятия решений в отличие от Комитета по международным делам. Тем не менее нельзя не учитывать данный Комитет при анализе участия парламента во внешней политике.

Комитет по делам Европы (изначально Комитет по делам Общего рынка), созданный в 1961 году, согласно части 2 параграфа 6 закона от 11.10.1972 года № 447 «О присоединении Дании к Европейскому сообществу» с поправками 1984, 1986, 1993, 1998, 2001 и 2008 годов выдает правительству «мандат на ведение переговоров», то есть является обязательной инстанцией получения разрешения на принятие тех или иных мер, требуемых от Дании для ведения согласованной политики в рамках ЕС3. Правительство имеет право вести какую бы то ни было политику в рамках Европейского союза только при условии одобрения этой политики Комитетом. Однако в Отчете Комитета по делам Общего рынка от 29.03.1973 года отмечалось, что «и влияние Фолькетинга, и свобода Правительства в переговорах должны равным образом уважаться и приниматься во внимание»: основой работы парламента и правительства в общеевропейской политике провозглашалось сотрудничество, а не противостояние [17, р. 59].

Нельзя не сказать несколько слов о Комитете по делам обороны. Данный постоянный комитет выполняет контролирующие функции по отношению к Министерству обороны и Министерству иностранных дел в сфере оборонной политики Королевства, а также принимает участие в обсуждении законопроектов и статей бюджета, связанных с его компетенцией4.

Формами участия Фолькетинга во внешней политике Королевства Дания являются:

1) выражение «согласия» на заключение правительством международных договоров и соглашений;

2) «парламентский вопрос» (sp0rgsel) -- «час вопросов» (sp0rgetime), «вопросы, задаваемые по средам» (onsdagssp0rgsmal), «вопросы по §20» (§2O-sp0rgsmal), «вопросы министрам» (ministersp0rgsmal);

3) парламентский запрос (foresp0rgsel);

4) интерпелляция;

5) вотум недоверия или импичмент министру иностранных дел;

6) парламентское расследование;

7) функционирование постоянных и специальных комитетов;

8) выборы делегатов в некоторые межправительственные организации;

9) парламентские делегации и межпарламентские обмены [1, с. 192 -- 194].

Таким образом, парламент имеет довольно широкие политико-правовые основы участия в формировании внешней политики Королевства, хотя, безусловно, Правительство традиционно сохраняет за собой лидирующую позицию в процессе формулирования целей и задач внешних сношений Дании. Формы участия Фолькетинга во внешней политике Дании можно условно разделить на две группы: контроль за правительством в сфере внешней политики и участие во внешней политике страны. Последняя группа представляет особый интерес, так как является непосредственным выражением дипломатического курса парламента в отношении той или иной страны.

2. Модель концентрических кругов дипломатии Фолькетинга

Модель концентрических кругов, впервые использованная в социальных науках Э. Бёрджессом [20], стала применяться рядом ученых для анализа внешней политики и процесса принятия внешнеполитических решений, например Д. Барбером [21], О. Калниньшом [22], К. Ландсбергом [23] и др.

Сферы интересов Фолькетинга во внешней политике могут быть представлены так как показано на рисунке. Модель была выстроена с учетом следующих факторов: территориальная близость, во многом определяющая степень развития отношений, уровень экономического оборота и приоритетности связей; кроме того, учитывалась некая институциональная закрепленность обсуждения политики данных регионов в парламенте, а также интенсивность межпарламентских связей. Можно отметить, что чем дальше концентрический круг находится от центра, тем более сложные и неоднозначные в понимании Фолькетинга отношения могут быть выстроены (это будет выражаться прежде всего в том, что по поводу этих регионов в парламенте будет представлено гораздо большее разнообразие точек зрения, будут использоваться весьма обтекаемые формулировки). Кроме того, чем дальше концентрический круг, обозначающий ту или иную сферу интереса, тем больше Фолькетинг будет полагаться на правительство в вопросах выстраивания взаимодействия; чем ближе к центру -- тем более независимую роль парламент будет пытаться играть, дополняя правительственный внешнеполитический курс или в значительной степени определяя его вектор.

Страны-соседи (Норвегия, Швеция, ФРГ) традиционно играют большую роль во внешнеполитической деятельности Фолькетинга Дании. Институционализация Северного сотрудничества началась именно с создания по инициативе Дании межпарламентского органа -- Северного совета в 1952 году; Совет министров Северных стран был создан в 1971 году. Что касается ФРГ, Фолькетинг главным образом поддерживает связи с землей Шлезвиг-Гольштейн: в 2016 году федеральная земля приняла участие в работе Северного совета в качестве приглашенного наблюдателя -- от Ландтага в Совет были направлены двое наблюдателей и двое парламентских делегатов, представляющих датское меньшинство в законодательном органе земли.

США и НАТО занимают важное место во внешней политике Фолькетинга, однако можно говорить, что сотрудничество имеет скорее межправительственный, чем межпарламентский характер. Фолькетинг зачастую играет роль контролирующего органа, следящего за тем, чтобы в стремлениях выстроить особые отношения с заатлантическим партнером Правительство не приносило в жертву датские интересы и суверенитет.

Помощь развивающимся странам является одним из ключевых направлений деятельности Министерства иностранных дел, так как видится той сферой, в которой Королевство может занять место одного из мировых лидеров. Фолькетинг вновь играет скорее контролирующую функцию, утверждая бюджет программ помощи. Кроме того, как уже отмечалось, одна из основных функций Комитета по внешней политике -- курирование вопросов датской политики в сфере содействия развитию.

Выстраиваемые в последнее время особые отношения с КНР во многом связаны с желанием заручиться поддержкой в Арктическом регионе одного из самых сильных игроков на мировой арене. Противопоставляя Китай России и США, в обмен Дания содействует проникновению Китая в Арктику как через сотрудничество в Гренландии, так и через поддержку КНР в международных организациях, занимающихся арктическими вопросами. Фолькетинг старается не отставать от Правительства, проводя встречи с китайскими представителями, однако о собственном видении датско-китайских отношений у парламентариев говорить еще преждевременно.

Заслуживает особого внимания эффективность Фолькетинга при формировании внешней политики в отношении ЕС, ЕАСТ и РФ. Данные регионы выбраны неслучайно: выстраивание отношений с ними всегда играло большую роль во внешней политике Дании, представлялось непростой задачей не только для Фолькетинга, но и для Правительства. Однако, если в случае ЕС и ЕАСТ парламент достаточно успешно влияет на определение общего курса, то в случае РФ Фолькетинг проявляет большую осторожность и порой нерешительность.



3. Особенности участия Фолькетинга в выстраивании отношений с ЕС и ЕАСТ

Фолькетинг занимает одно из ключевых положений в системе отношений Королевства и органов Европейского союза, ЕАСТ и Совета Европы. Комитет по делам Европы за многие годы сумел выработать эффективные механизмы влияния на европейскую политику Правительства, выражая свою позицию по важным вопросам.

Столь высокая продуктивность и слаженность работы Комитета может быть объяснена следующими причинами: эффективность и гибкость мандатной системы, коалиционный характер правительств, централизованное принятие решений в парламенте по вопросам отношений с ЕС и ЕАСТ, высокая интегрированность датских политических элит в общеевропейские элиты, понимание датскими парламентариями механизмов работы и принятия решений в ЕС.

Мандатная система, описанная выше, с течением лет действительно оправдала свою высокую эффективность и способность подстраиваться под меняющиеся условия. Такая система позволяет Фолькетингу успешно выполнять функцию участника формирования внешней политики (policy shaper) и претендовать на роль одного из агентов принятия решений в общеевропейских институтах [11]. В начале 1990-х годов в Брюсселе была популярна шутка: «В Европейских Сообществах 13 членов -- 12 государств-членов и датский Комитет по делам Европейских Сообществ» [15]. При всем гротескном характере этого высказывания и с учетом усложнения и расширения институтов ЕС датская модель формирования внешней политики в отношении ЕС и ЕАСТ до сих пор признается одной из образцовых [18].

Нельзя не согласиться с мнением К. Стрёма о влиянии коалиционного характера датских правительств на процесс принятия решений. Королевство Дания является страной с парламентской формой правления, где в процессе конкурентной борьбы на выборах победившая коалиция формирует Правительство. Поддержка Фолькетингом политического курса Правительства имеет огромное значение для членов кабинета [24]. Это означает, кроме всего прочего, что Правительство в целом и Министерство иностранных дел в частности никогда не придут в парламент с предложением, которое заведомо не имеет поддержки большинства. Поэтому своеобразная «самоцензура» происходит еще на стадии разработки внешнеполитического курса. Кроме того, коалиционный характер Правительства открывает возможность для всех партий высказать свое мнение относительно того или иного шага, тем самым оказав на него какое-то влияние.

Централизованное принятия решения, с одной стороны, сосредоточивает все парламентское влияние на процесс принятия решений в европейской политике в руках 29 членов Комитета по делам Европы. С другой стороны, широкое представительство всех партий в Комитете позволяет ему отражать весь спектр мнений, а небольшое количество участников процесса -- ускорить и несколько упростить формирование общего мнения Фолькетинга по вопросам политики в отношении ЕС и ЕАСТ.

Не поддается сомнению высокая интегрированность датских элит в общеевропейские, так как Дания стала членом Сообществ в период первого расширения и за долгие годы смогла наработать тесные связи с общеевропейскими органами власти. Однако в данной связи нужно отметить один очень важный момент, касающийся контактов между датскими депутатами Европейского парламента и депутатами Фолькетинга. М. Кристенсен отмечает, что в отличие от многих государств-членов ЕС Дания характеризуется достаточно слабыми связями между депутатами общеевропейского и национального парламентов [11]. Если депутаты от партий, входящих в правительственную коалицию, могут получать какие-то инструкции и рекомендации из Копенгагена, то депутаты от оппозиционных партий в большинстве случаев предоставлены сами себе и никак не контролируются [11]. Это опять же во многом вызвано централизацией принятия решений в отношении ЕС и ЕАСТ в Комитете по делам Европы: в сложившейся системе депутаты в Копенгагене гораздо более эффективно могут заявить об интересах Дании в рамках ЕС, чем депутаты в Страсбурге.

Рассмотрим два показательных примера из недавнего прошлого.

Так, например, в декабре 2009 года правительство Италии обратилось в Совет ЕС за предоставлением помощи итальянским фермерам сверх норм, установленных правилами ЕС. Правительство Дании готово было поддержать Италию, если не проголосовав «за», то воздержавшись, что при условии единогласного положительного мнения других членов позволило бы Италии получить помощь. Однако Комитет Фолькетинга был категорически против, аргументируя это нарушением правил рыночной конкуренции как одного из приоритетов ЕС. Комитет выдал мандат представителю Правительства только на выражение несогласия. Когда голосование состоялось, Дания наряду с Германией, Швецией и Нидерландами проголосовала против. Неслучайно в Европейской комиссии под руководством Ж.-К. Юнкера (2014--2019) комиссаром по конкуренции являлась именно представительница Дании -- Маргрете Фестагер.

При тесном сотрудничестве Правительства и Фолькетинга прошло датское председательство в Комитете министров Совета Европы в ноябре 2017 -- мае 2018 года. Фолькетинг был ответственным органом за проведение сессий ПАСЕ в январе и апреле 2018 года, совместно с Министерством иностранных дел Дании провел Конференцию по вопросам частной и семейной жизни членов ЛГБТ-сообщества 2 марта 2018 года

Таким образом, даже приведенные здесь факты из недавнего прошлого могут свидетельствовать о высокой степени участия Фолькетинга во внешней политике Дании в рамках общеевропейских институтов и о наличии эффективных механизмов влияния на внешнеполитические решения в отношении ЕС и ЕАСТ.



4. Особенности участия Фолькетинга в выстраивании отношений с РФ

Окончание Холодной войны и исчезновение блокового противостояния как основы развития биполярной системы создали достаточно сложную мирополитическую картину, в которой Фолькетингу необходимо было найти свое место. Многие в Дании разделяли уверенность в преодолении всех противоречий и в возращении к «сердечному согласию», определявшему российско-датские отношения в XV -- начале XX века, символом чего стало подписание Декларации об основах отношений в год пятисотлетия русско-датского договора «О дружественном и вечном союзе» (1493) в 1993 году10. Однако дальнейшие события показали, что отношения невозможно выстроить в рамках одной модели. По вопросам взаимодействия в Арктическом регионе Дания стремится к организации переговорного процесса с РФ на принципах равноправного партнерства, при том что в сфере безопасности и обороны РФ безусловно остается великой державой в сознании датских политиков. Фолькетинг какое-то время стремился стать проводником мира в отношениях двух стран, однако недостаточность опыта и ресурсов для многоходовых дипломатических маневров вынуждают парламент полностью поддерживать позицию Правительства, а иногда даже настаивать на более жестких мерах в отношении РФ, что является более простым и понятным дипломатическим курсом.

Одним из наиболее актуальных процессов, иллюстрирующих работу описанных выше неформальных соглашений и статуса-кво в процессе принятия внешнеполитических решений относительно России является выдача разрешения на прокладку участка газопровода «Северный поток-2» в территориальных водах Дании вблизи острова Борнхольм.

Центральным событием в этом процессе стало принятие закона «О внесении поправок в Закон о континентальном шельфе» от 05.12.2017 г. № 1401, наделившего Правительство правом отклонять проекты строительства сетей и трубопроводов в территориальных водах Дании, если это противоречит внешней политике, а также политике безопасности и обороны11. Позже закон был включен в Консолидированный акт о положениях Закона о континентальном шельфе и некоторых трубопроводах в территориальном море от 21.09.2018 г. № 1189, изданный Министерством энергетики, строительства и климата Дании12. Фолькетинг, таким образом, создал правовую базу, позволяющую правительству отклонить проект «Северный поток-2». В то же время это не означает, что парламент таким образом выдал мандат лишь на принятие решения не в пользу газопровода (как было в случае решения о субсидиях итальянскому правительству). Интересным представляется анализ процесса принятия законопроекта в парламенте, отражающего весь спектр политических противоречий относительно данного проекта, что в том числе объясняет, почему Дания так долго не принимала ни положительного, ни отрицательного решения.

Законопроект был внесен на рассмотрение парламента 4 октября 2017 года.13 Двенадцатого октября 2017 года закон был рассмотрен в первом чтении. Все датские фракции, представленные в парламенте, поддержали законопроект14. Однако в процессе дебатов партии условно разделились на две группы. Первая группа партий («Венстре», Датская народная партия (ДНП), Консервативная народная партия (КНП)) настаивала на универсальной ценности закона, защищающего датские интересы и восполняющего лакуну в законодательстве Королевства. «Северный поток-2» характеризовался представителями этих партий как один из случаев, подпадающих под действие законопроекта, признать этот проект основным поводом принятия поправок партии отказывались15. Вторая группа партий (Социал-демократическая партия Дании (СДПД), Либеральный альянс, Единый список -- Красно-зеленая коалиция (Красно-зеленая коалиция), партия «Альтернатива», «Радикальная Венстре», Социалистическая народная партия (СНП)) настаивала на том, что принятие законопроекта направлено в первую очередь на решение будущего проекта «Северный поток-2» в датских территориальных водах, по выражению Ника Хеккерупа, представителя СДПД и заместителя председателя Комитета по международным делам, «слона в комнате, которого нельзя не заметить». Более того, представители Красно-зеленой коалиции и партии «Альтернатива» напрямую выразили негативное отношение к проекту газопровода: если первые мотивировали это соображениями геополитики и противодействия российской экспансии, то вторые настаивали на негативном экологическом воздействии газопровода. Представители «Радикальной Венстре» и СНП выразили крайний скепсис членов партии относительно «Северного потока-2», представитель Либерального альянса охарактеризовал Россию как источник угроз для ЕС, ввиду чего проект «Северный поток-2» нужно обсуждать на уровне общесоюзных органов (что в целом соответствует риторике Правительства Л.Л. Расмусена (2015 -- 2019), в котором пост министра иностранных дел занимает председатель Либерального альянса Андерс Самюэльсен). Что касается позиции СДПД, можно отметить занимательный парадокс: Ник Хеккеруп добивался от каждого выступающего прямого ответа по поводу отношения их партии к проекту газопровода, однако не выразил позицию своей партии ни в своем выступлении, ни после вопроса Иды Аукен, представителя «Радикальной Венстре».

Можно отметить следующую тенденцию: партии, входящие в Правительство (за исключением Либерального альянса), и ДНП, поддерживающая Правительство, крайне осторожны в оценках проекта «Северный поток-2», предпочитая обходить этот вопрос стороной. Либеральный альянс как партия, входящая в Правительство, и СДПД, крупнейшая оппозиционная Правительству партия, более скептичны в своем отношении к проекту газопровода, однако однозначно свою позицию не выражают. Остальные оппозиционные партии открыто заявляют о неприятии проекта. Хотя в абсолютных величинах законопроект поддерживают все фракции.

На стадии рассмотрения законопроекта в парламентском Комитете по вопросам энергетики, строительства и климата основной интерес представляют парламентские вопросы и ответы на них министра по вопросам энергетики, строительства и климата Ларса Лиллехольта («Венстре»). Из шести парламентских вопросов Комитета пять были заданы Сёреном Расмуссеном, членом Красно-зеленой коалиции, являющейся, пожалуй, самым яростным противником проекта «Северный поток-2». Четыре вопроса касаются степени закрытости и автономности Правительства в целом и Министерства иностранных дел в частности в принятии решения относительно одобрения или отклонения проекта трубопровода в территориальных водах, а также возможности парламента повлиять на это решение. Пятый вопрос С. Расмусена звучит следующим образом: «Верно ли, что Фолькетинг имел возможность отклонить проект “Северный поток" в 2009 году на основании политических причин?». Можно отметить, что сравнение нынешней ситуации с ситуацией вокруг «Северного потока» в 2009 году, в годы первого премьерского срока Л.Л. Расмусена, когда Дания дала разрешение на прокладку газопровода в своих территориальных водах, довольно часто используется в современном датском политическом дискурсе. Ответы министра можно суммировать следующим образом: Правительство и Министерство иностранных дел в целом будут автономны в принятии решений, которые, однако, будут приниматься с учетом мнения Комитета по международным делам и вовлеченных в процесс специалистов22. Относительно «Северного потока» министр не дал четкого ответа, отметив, что разрешение было выдано на основании решения Датского энергетического агентства и после тщательных консультаций всех заинтересованных сторон. В решении Комитета от 23 ноября 2017 года отмечается, что законопроект направляется для второго чтения без каких-либо поправок, а также особо отмечена позиция членов Альтернативы, Красно-зеленой коалиции и Либерального альянса относительно того, что вопросы защиты окружающей среды должны рассматриваться в контексте безопасности страны: если трубопровод наносит вред экосистеме, то он наносит вред безопасности Королевства, и такой проект также должен быть отклонен23. Можно увидеть, как указанные партии стремятся установить прецедент расширенного толкования положений закона для увеличения легальной базы отклонения «Северного потока-2».

В связи с отсутствием поправок и комментариев со стороны представителей партий текст законопроект был принят во втором чтении 28 ноября 2017 года и направлен на рассмотрение в третьем чтении24.

Тридцатого ноября 2017 года законопроект был принят в третьем чтении единогласно: 106 голосов «за», «против» -- 0, воздержавшихся -- 025. Кворумом в Фолькетинге считается голосование более половины членов (90 и более)26. На заседании парламента отсутствовало 73 члена: депутаты, согласно неформальному межпартийному «соглашению об освобождении» (clearingsaftaler) имеют право не присутствовать при голосовании, однако суммарное количество отсутствующих депутатов от партий, входящих в Правительство или поддерживающих его, должно ровняться количеству отсутствующих депутатов от оппозиционных партий27. Примечательно, что большинство членов Правительства (16 из 22 министров), в том числе ключевые министры и глава Правительства, отсутствовали при голосовании28.

Можно сделать вывод, что Фолькетинг наделил Правительство дополнительными полномочиями, дающими легальную возможность предпринять более решительные действия в вопросе одобрения/отклонения проекта «Северный поток-2».

Однако Правительство до сих пор находится в патовой ситуации: положительное или отрицательное решение может сказаться на отношениях как с РФ, так и с ФРГ, ЕС и США. Ситуацию осложняет то, что остальные страны, через территориальные воды или ИЭЗ которых будет проходить газопровод, дали свое разрешение на строительство29. Правительство Л.Л. Расмусена продолжает вести политику, которую можно охарактеризовать, используя формулировку Т. Мэй: «No deal is better than a bad deal»30. В целом это позволяет Дании избегать конфликтов со всеми заинтересованными сторонами, однако 10 августа 2018 года компания «Nord Stream 2 AG» подала новую заявку в Датское энергетическое агентство с описанием альтернативного маршрута прокладки участка газопровода в ИЭЗ Королевства Дании31. В таком случае Правительство Дании будет вынуждено руководствоваться только положениями Конвенции ООН по морскому праву 1982 года и выдавать разрешение/отклонять проект только на основании соответствия экологических параметров законодательству страны. Это, в свою очередь, означает, что Дания должна будет выдать разрешение, проиграв в собственной политической игре. Это немало обеспокоило упомянутого ранее депутата Сёрена Расмусена и Красно-зеленую коалицию. Министру Лиллехольту был направлен парламентский вопрос, суть которого сводится к следующему: есть ли у Дании какие-либо основания отклонить альтернативный маршрут трубопровода в ИЭЗ32. Министр ответил, что решение будет приниматься в соответствии с Конвенцией ООН и правилами Датского энергетического агентства, Фолькетинг и Правительство не смогут кардинально повлиять на это решение33.

Двадцать шестого марта 2019 года Датское энергетическое агентство при рассмотрении заявки по северо-западному маршруту в ИЭЗ Дании вынесло решение о необходимости исследования возможности прокладки трубопровода в ИЭЗ к юго-востоку от острова34. Семнадцатого апреля 2019 года «Nord Stream 2 AG» подала апелляцию в Апелляционный совет Дании о незаконности данного решения35, однако 15 апреля 2019 года третья заявка с планами строительства трубопровода к юго-востоку от Борнхольма действительно была подана36. На наш взгляд, датская сторона не даст ни положительного, ни отрицательного ответа, пока не пройдут выборы (выборы в Фолькетинг назначены на 5 июня 2019 года), так как любое решение может оказать неоднозначное влияние на результаты голосования. Гипотеза была выдвинута авторами на момент подачи рукописи в редакцию. Дальнейшее развитие событий подтвердило данное предположение: 30 октября 2019 года Датское энергетическое агентство выдало разрешение на строительство газопровода, то есть почти через 5 месяцев после выборов и в контексте обострения датско-американских отношений по вопросу Гренландии.

Таким образом, можно отметить, что парламент использует более жесткую риторику по вопросу дипломатического курса в отношении России. Многоходовая внешнеполитическая игра с множеством комбинаций остается тактикой Правительства, не имеющего возможность совершать поспешные действия и вынужденного сохранять бездействие как основную стратегию, надеясь на поддержку ЕС, США или на изменение политической обстановки, в которой то или иное решение будет принять проще и выгоднее.



Заключение

Фолькетинг имеет довольно широкие политико-правовые основы участия в формировании внешней политики Королевства, хотя, безусловно, Правительство традиционно сохраняет за собой лидирующую позицию в процессе формулирования целей и задач внешних сношений Дании.

Права Фолькетинга на участие в принятии внешнеполитических решений и надзор за их выработкой и реализацией регламентируются на уровне Конституции страны. В Дании сформировались одни из наиболее эффективных механизмов участия законодателей в процессе принятия решений в сфере иностранных дел по сравнению с законодательными органами других государств мира.

Формы участия Фолькетинга во внешней политике Дании можно условно разделить на две группы: контроль за правительством в сфере внешней политике и участие во внешней политике страны. Парламентские делегации и межпарламентские обмены наряду с выборами делегатов в международные организации являются именно прямым участием парламента во внешней политике государства. Парламентская делегация так же, как и глава государства, и глава или член Правительства, представляет свою страну за рубежом, является выразителем позиции страны по тому или иному вопросу, участвует в выработке имиджа страны в странах мира, к тому же представляет собой один из способов межгосударственного сотрудничества и налаживания отношений, если к таковому не готовы органы исполнительной власти. Кроме того, нельзя не отметить роль таких постоянных комитетов Фолькетинга, как Комитет по международным делам и Комитет по делам Европы. В отличие от многих подобных им комитетов в парламентах других стран комитетам датского парламента удалось стать непосредственными участниками процесса формирования внешнеполитических решений, что делает Фолькетинг важным участником внешней политики Королевства.

Представление сфер внешнеполитического действия Фолькетинга с использованием модели концентрических кругов дает возможность увидеть степень значимости того или иного региона для Фолькетинга, а также проанализировать особенности влияния парламента на правительственный курс в изучаемом регионе. Проведенное исследование позволяет сделать вывод о высокой институционализации и слаженности участия Фолькетинга в выстраивании отношений с общеевропейскими органами, что объясняется интегрированностью датских политических элит в общеевропейские элиты, понятностью и прогнозируемостью европейских процессов для датских парламентариев. Участие парламента в датско-российских отношениях отличается меньшей систематичностью и структурированностью, так как для более сложных и неоднозначных отношений с РФ у Фолькетинга порой не хватало дипломатического опыта и ресурсов для эффективного влияния на отношения между странами.

фолькетинг дания европейский россия



Список литературы

1. Исаев М.А. Основы конституционного права Дании. М., 2002.

2. Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001.

3. Bramsen C.B. Folketingets kontrol med regeringens undenrigspolitik // Juristen og 0konomen. 1981. № 2. Р. 83-84.

4. Jensen J.A. Folketinget og udenrigspolitikken // Nielsen G.T. (ed.) Parlamentarismen -- hvem tog magten? Aarhus, 2001. Р. 117 -- 146.

5. Ross A. Statsretlige Studier. K0benhavn, 1977.

6. Sj0qvist V. Udenrigspolitik og parlamentarisme i Danmark // N$r og fjern: samspillet mellem indre og ydre politik: studier tilegnet Sven Henningsen. K0benhavn, 1980. Р. 57--74.

7. S0rensen M. Statsforfatningsret, 2. udgave, ved Peter Germer. K0benhavn, 1973.

8. Zahle H. Dansk forfatningsret, 2. udgave. K0benhavn, 1995.

9. Arter D. The Folketing and Denmark's European Policy: The Case of an Authorising Assembly? // Norton P. (ed.) National Parliaments and the European Union. L., 1996. Р. 110--123.

10. Jensen H. Europaudvalget -- et udvalg i Folketinget. Aarhus, 2003.

11. Christensen M.B. The Danish Folketing and EU Affairs: Is the Danish Model of Parliamentary Scrutiny Still Best Practice? // Hefftler C., Neuhold C., Rozenberg O., Smith J. (eds.) The Palgrave Handbook of National Parliaments and the European Union. Basingstoke, 2015. Р. 275 -- 289.

12. Laursen F. Denmark: in Pursuit of Influence and Legitimacy // Wessels W., Maurer A., Mittag J. (eds.) Fifteen into One? The European Union and its Member States. Manchester, 2003. Р. 92 -- 114.

13. Riis P. Europaudvalget -- parlamentarisk kontrol og demokratiske dilemmaer // Pedersen T. (ed.) Europa for folket? EU og det danske demokrati. Aarhus, 2002. Р. 133 -- 144.

14. Sousa M.M. Learning in Denmark? The Case of Danish Parliamentary Control over European Union Policy // Scandinavian Political Studies. 2008. Vol. 31, № 4. Р. 428--447.

15. Fich O. Markedsudvalget -- dets styrke og svagheder // Det udenrigspolitiske magasin. 1993/1994. Р. 59--69.

16. Holzacker R. Nationale parlamenter i den europeiske union. En model til komparativ vurdering af demokratiske kontrolbef0jelser // Pedersen T. (ed.) Europa for folket? EU og det danske demokrati. Aarhus, 2002. Р. 83 -- 107.

17. Mendel F. The Role of Parliament in Foreign Affairs in Denmark // Cassese A. (ed.). Alphen aan den Rijn, 1980. Р. 53--64.

18. Travers D. European Affairs Committees: The Influence of National Parliaments on European Policies. Brussels, 2002.

19. DiMaggio PJ., Powell W.W. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields // American Sociological Review. 1983. Vol. 48, № 2. P. 147 -- 160.

20. ParkR.E., BurgessE.W., McKenzieR.D. The City. Chicago, 1925.

21. Barber J. South Africa's foreign policy 1945--1970. L., 1973.

22. Kalniris O., CeruzisR. Latvia Today: Keystone of the Baltic. Riga, 2005.

23. Landsberg C. The Concentric Circles of South Africa's Foreign Policy under Jacob Zuma // India Quarterly. 2014. Vol. 70, № 2. Р. 153 -- 172.

24. Str0m K. Minority Government and Majority Rule. Cambridge, 1990.

To cite this article: Grigoreva, O.V., Plyusnin, N. O. 2020, The Danish Parliament as an actor of Denmark's foreign policy towards the EU and Russia: a comparative analysis, Balt. Reg., Vol. 12, no 1, p. 68-84.

References

1. Isaev, M.A. 2002, Osnovy konstitutsionnogo prava Danii [Basics of the Constitutional Law of Denmark], Moscow, Muravei. 344 p. (In Russ.).

2. Mogunova, M.A. 2001, Skandinavskii parlamentarizm. Teoriya i praktika [Scandinavian Parliamentarism in Theory and Practice], Moscow, Rossiisk. gos. gumanit. un-t, 191 p. (In Russ.).

3. Bramsen, C.B. 1981, Folketingets kontrol med regeringens undenrigspolitik, Juristen og 0konomen, no 2, p. 83--84.

4. Jensen, J.A. 2001, Folketinget og udenrigspolitikken. In: Nielsen, G.T. (ed.) Parlamentarismen -- hvem tog magten? Aarhus, Aarhus Universitetsforlag, p. 117 -- 146.

5. Ross, A. 1977, Statsretlige Studier, K0benhavn, Nyt Nordisk Forlag, 203 p.

6. Sj0qvist, V. 1980, Udenrigspolitik og parlamentarisme i Danmark. In: Nxr og fjern: samspillet mellem indre og ydre politik: studier tilegnet Sven Henningsen, K0benhavn, Politiske Studier, p. 57--74.

7. S0rensen, M. 1973, Statsforfatningsret, 2. udgave, ved Peter Germer, K0benhavn, Juristog 0konomforbundet, 454 p.

8. Zahle, H. 1995, Dansk forfatningsret, 2, udgave, K0benhavn, Christian Ejlers' Forlag, 428 p.

9. Arter, D. 1996, The Folketing and Denmark's European Policy: The Case of an Authorising Assembly? In: Norton, P. (ed.) National Parliaments and the European Union, London, Frank Cass, p. 110--123.

10. Jensen, H. 2003, Europaudvalget -- et udvalg i Folketinget, Aarhus, Aarhus Universitetsforlag.

11. Christensen, M.B. 2015, The Danish Folketing and EU Affairs: Is the Danish Model of Parliamentary Scrutiny Still Best Practice? In: Hefftler, C., Neuhold, C., Rozenberg, O., Smith, J. (eds) The Palgrave Handbook of National Parliaments and the European Union, Basingstoke, Palgrave Macmillan, p. 275--289.

12. Laursen, F. 2003, Denmark: in Pursuit of Influence and Legitimacy. In: Wessels, W., Maurer, A., Mittag, J. (eds) Fifteen into One? The European Union and its Member States, Manchester, Manchester University Press, p. 92 -- 114.

13. Riis, P. 2002, Europaudvalget -- parlamentarisk kontrol og demokratiske dilemmaer. In: Pedersen, T. (ed.) Europa for folket? EU og det danske demokrati, Aarhus, Aarhus Universitetsforlag, p. 133 -- 144.

14. Sousa, M.M. 2008, Learning in Denmark? The Case of Danish Parliamentary Control over European Union Policy, Scandinavian Political Studies, vol. 31, no. 4, p. 428--447.

15. Fich, O. 1993/1994, Markedsudvalget -- dets styrke og svagheder, Det udenrigspolitiske magasin, p. 59--69.

16. Holzacker, R. 2002, Nationale parlamenter i den europeiske union. En model til komparativ vurdering af demokratiske kontrolbef0jelser. In: Pedersen, T. (ed.) Europa for folket? EU og det danske demokrati, Aarhus: Aarhus Universitetsforlag, pp. 83 -- 107.

17. Mendel, F. 1980, The Role of Parliament in Foreign Affairs in Denmark. In: Cassese, A. (ed.) Parliamentary Control over Foreign Policy: Legal Essays, Alphen aan den Rijn, Sijthoff & Noordhoff International Publishers BV, p. 53--64.

18. Travers, D. 2002, European Affairs Committees: The Influence of National Parliaments on European Policies, Brussels, European Centre for Parliamentary Research and Documentation (ECPRD), European Parliament.

19. DiMaggio, P.J., Powell, W.W. 1983, The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields, American Sociological Review, vol. 48, no. 2, p. 147 -- 160.

20. Park, R.E., Burgess, E.W., McKenzie, R.D. 1925, The City, Chicago, Illinois, University of Chicago Press, 239 p.

21. Barber, J. 1973, South Africa's foreign policy 1945--1970, London, Oxford University Press, 325 p.

22. Kalnins, O., Ceruzis, R. 2005, Latvia Today: Keystone of the Baltic, Riga, Latvijas instituts, 32 p.

23. Landsberg, C. 2014, The Concentric Circles of South Africa's Foreign Policy under Jacob Zum, India Quarterly, vol. 70, no. 2, p. 153 -- 172.

24. Str0m, K. 1990, Minority Government and Majority Rule, Cambridge, Cambridge University Press, 304 p.

Размещено на Allbest.ru

...