Перспективы северного морского пути и российско-американские отношения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Университет Буффало

Перспективы северного морского пути и российско- американские отношения

Эдуард Галимуллин

Ирина Бенедык

Москва, Россия

Буффало, США

Резюме

В последние десятилетия вследствие в первую очередь климатических изменений отмечается многократное возрастание международного интереса к арктическим морским маршрутам. Наибольшим потенциалом для развития среди них обладает так называемый Северный морской путь (СМП), располагающийся вдоль побережья Российской Федерации и обладающий перспективой круглогодичного судоходства между крупнейшими портами Азии и Северной Европы по значительно более короткой дистанции в сравнении с традиционными маршрутами. Его освоение происходит параллельно реализации масштабных проектов в нефтегазовой отрасли в районах, тяготеющих к СМП, которые обеспечивают ежегодный рост грузоперевозок на этом маршруте. Результаты многих исследований, однако, свидетельствуют о переоценке потенциала СМП из-за сохраняющейся большую часть навигационного периода необходимости ледокольного сопровождения. Отмечается влияние на развитие маршрута западных санкций, которые, фактически запретив шельфовые проекты, ограничили рост грузоперевозок в будущем, а также, вкупе с падением цен на нефть, снизили способность российских властей финансировать инфраструктурные проекты. Авторами рассматриваются юридические обоснования позиций России и США по остающемуся неразрешенным вопросу о правовом статусе СМП. Со стороны Соединённых Штатов Америки продолжает звучать риторика интернационализации транспортного коридора в противовес совершенно чёткой позиции Российской Федерации по приданию ему национального статуса, поскольку важнейшее значение маршрута для России связано не только с добычей и перевозкой углеводородов, но и с обеспечением национальной безопасности. Отмечается, что существующие нормы международного права, в первую очередь Конвенции ООН по морскому праву, позволяют находить доводы для защиты обеих позиций, оставляя нахождение компромиссного варианта на усмотрение сторонам спора. Отмечается, что основной задачей развития СМП для Российской Федерации должна оставаться реализация ресурсной и социально-экономической политики, в связи с чем необходима переоценка перспектив шельфовой добычи нефти и газа в долгосрочной перспективе. Авторами произведён обзор современных исследований состояния и перспектив объёмов грузоперевозок по СМП, отмечен ряд существующих проблем и возможных путей их решения. Рассмотрены точки соприкосновения США и России по СМП как по одному из важнейших аспектов государственной политики в Арктике.

Ключевые слова: Северный морской путь; Россия; США; Арктика; государственная политика; судоходство; национальная безопасность; Конвенция ООН по морскому праву.

Abstract

NORTHERN SEA ROUTE IN THE CONTEXT OF RUSSIAN- AMERICAN RELATIONS

EDUARD GALIMULLIN

Russian Academy of National Economic and Public Administration, Moscow,

Russian Federation

IRINA BENEDYK

The State University of New York at Buffalo, Buffalo, NY 14260, USA

International interest in arctic shipping routes has increased significantly over the past few decades. The Northern sea route (NSR) has the largest potential for development in the nearest future due to its better navigational characteristics. It is located in the territorial waters of the Russian Federation and opens up prospects for year-round navigation between the major ports of East Asia and Northern Europe at a shorter distance in comparison with traditional routes. Development of the NSR takes place concurrently with the implementation of large-scale projects in the oil and gas industry along the route, which provide annual growth of traffic and volumes through it. The results of many studies, however, indicate a reassessment of the potential of the NSR, due to the continuing need for icebreaking escort for most of the navigation period. Also, a number of circumstances, such as sanctions imposed on Russia and disputes on NSR navigational procedures, have a significant impact on the development of the NSR. The United

States of America (U.S.) are trying to internationalize the transport corridor, as opposed to the Russian Federation plans to strengthen the national maritime sovereignty on the NSR, since the importance of the NSR for Russian Federation is not only in extraction and transportation of hydrocarbons, but also to ensuring national security in this region. In this paper, the authors provide an overview of current research on the status and prospects of the maritime freight transportation via the NSR, point out existing problems and considered solutions. The dispute between the U.S. and Russia on the NSR as important aspect of the state policy in the Arctic is considered.

Keywords: Northern Sea Route, Russia, U.S., Arctic, state policy, shipping, international relations, national security, United Nations Convention on the Law of the Sea.

В течение последних десятилетий вследствие климатических изменений отмечается многократное возрастание международного интереса к арктическим морским маршрутам. Российская Федерация рассматривает эту тенденцию в качестве источника дополнительных возможностей для стимулирования развития своей Арктической зоны Арктика, самый северный и один из наиболее труднодоступных регионов планеты, стремительно меняется в последние десятилетия. Сокращение ледового покрытия, происходящее вследствие климатических изменений, открывает перспективы осуществления круглогодичного судоходства по ранее недоступным маршрутам, пролегающим в водах Северного Ледовитого океана. Наиболее активно используемый [Conley, Melino 2018: 46] и конкурентоспособный из трёх подобных маршрутов - Северный морской путь (рис. 1). Использование Северо-Западного прохода (Northwest passage), пролегающего вдоль побережья Канады, будет оставаться очень ограниченным в связи с естественными причинами [Moe 2017: 258], а перспективы Кросс-полярного морского пути (Transpolar. Северный морской путь, проходящий через российские территориальные воды и исключительную экономическую зону, обладает наибольшим потенциалом по сравнению с альтернативными маршрутами в Северном Ледовитом океане и прилегающих акваториях. Вместе с тем его реализация обусловлена не только технологическими и экономическими, но и политическими рисками. Возрастанию последних способствует активизирующаяся конкуренция между государствами (в том числе прибрежными) в Арктике [Heininen 2016].

В 2010-х годах отношения России и США приобрели конфронтационный характер, но в фокусе внимания изучавших их исследователей находятся по преимуществу взаимные обвинения во вмешательстве во внутренние дела, развал механизмов контроля над вооружениями, региональные конфликты на постсоветском пространстве, Ближнем и Среднем Востоке [Манухин 2014; Шабловский 2019; Kuchins 2015]. Проявления российско-американских разногласий в Арктике на этом фоне несколько теряются. Вместе с тем следует отметить: на реализацию интересов

Арктика, самый северный и один из наиболее труднодоступных регионов планеты, стремительно меняется в последние десятилетия. Сокращение ледового покрытия, происходящее вследствие климатических изменений, открывает перспективы осуществления круглогодичного судоходства по ранее недоступным маршрутам, пролегающим в водах Северного Ледовитого океана. Наиболее активно используемый [Conley, Melino 2018: 46] и конкурентоспособный из трёх подобных маршрутов - Северный морской путь (рис. 1). Использование Северо-Западного прохода (Northwest passage), пролегающего вдоль побережья Канады, будет оставаться очень ограниченным в связи с естественными причинами [Moe 2017: 258], а перспективы Кросс-полярного морского пути (Transpolar Москвы в регионе существенное воздействие оказывает именно политика Соединённых Штатов, которые с конца 2000-х годов существенно повысили свое внимание к Арктике.

Важно вместе с тем отметить наличие ряда исследований по схожей с темой настоящей работы проблематике. В частности, О.В. Коневских перечисляет и характеризует основные элементы российско- американского соперничества в регионе [Коневских 2016]. А.Г. Савойский в своей работе обозначает некоторые перспективные направления по сотрудничеству России и США в Арктике, в том числе - использование совместного опыта работы в космической отрасли для гидрометеорологических наблюдений [Савойский 2012]. А.В. Загорский дополняет рекомендации целым рядом конкретных шагов в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе [Загорский 2016]. А.В. Фененко подробно рассматривает хронологию российско-американских арктических отношений и говорит о фундаментальных противоречиях между двумя странами в отношении статуса Северного морского пути [Фененко 2011]. Вероятность возникновения прямого военного конфликта между двумя странами в Арктике В.Н. Конышев и А.А. Сергунин оценивают как незначительную по причине как примерного стратегического паритета в регионе, так и многообразия конкурирующих интересов и игроков в политической системе Соединённых Штатов, что не позволяет сформулировать чёткую внешнеполитическую позицию [Конышев, Сергунин 2014].

Задача настоящего исследования заключается в оценке влияния существующих разногласий между Россией и США в Арктике на перспективы развития Северного морского пути (СМП). Вначале авторы характеризуют возможности и ограничения использования этого маршрута судоходства с опорой на имеющиеся данные, документы стратегического планирования Российской Федерации и экспертные разработки. Затем в статье освещается влияние общего контекста российско-американских отношений, и прежде всего санкци- онного давления Вашингтона на динамику использования СМП. Далее рассматриваются противоречия между двумя правительствами относительно правового статуса маршрута. Наконец, характеризуются существующие между двумя странами практики кооперации. Проведённый анализ позволяет сформулировать ряд рекомендаций как по купированию негативных последствий российско-американских противоречий на развитие СМП, так и по налаживанию конструктивного диалога между Москвой и Вашингтоном по арктической тематике. 1 Sea Route) в немногочисленной на сегодняшний день литературе описываются как неясные [Stevenson et al. 2018].

В п. 1 ст. 5.1 Кодекса торгового мореплавания РФ даётся следующее официальное определение СМП: «водное пространство, прилегающее к северному побережью Российской Федерации, охватывающее внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону и исключительную экономическую зону Российской Федерации и ограниченное с востока линией разграничения морских пространств с Соединёнными Штатами Америки и параллелью мыса Дежнёва в Беринговом проливе, с запада меридианом мыса Желания до архипелага Новая Земля, восточной береговой линией архипелага Новая Земля и западными границами проливов Маточкин Шар, Карские Ворота, Югорский Шар». В научной литературе под акваторией Северного морского пути (СМП) понимается совокупность (он не имеет фиксированной трассы) двунаправленных (то есть с движением в обоих направлениях) навигационных маршрутов в Северном Ледовитом океане, которые соединяют российско- норвежскую морскую границу в Баренцевом море с Беринговым проливом [Keupp 2015: 12].

Согласно опубликованным в 2008 г. Геологической службой США данным [Charpentier et al. 2008], в российской Арктике содержатся наибольшие запасы полезных ископаемых, в первую очередь нефти и газа. В Советском Союзе масштабное промышленное освоение арктического ресурсного потенциала происходило параллельно с институционализацией механизмов управления СМП, который использовался как для транспортировки добываемых энергоресурсов, так и для связи между собой труднодоступных регионов Севера.

Рисунок 1 Три маршрута через Северный Ледовитый океан

Северный морской путь - кратчайшая морская дистанция между крупными портами Северо-Восточной Азии и Европы. Сокращение продолжительности плавания почти на 40% (в сравнении с маршрутами через Суэцкий канал) и соответствующая экономия топлива объясняют потенциальные экономические выгоды СМП [Furui- chi, Otsuka 2015: 28]. К другим преимуществам маршрута исследователи относят обход регионов с высоким риском пиратства, отсутствие сборов, подобных тем, которые имеются при переходе через Суэцкий канал, и сам статус альтернативного маршрута между азиатскими портами и Европой в случае политической нестабильности на Ближнем и Среднем Востоке [Benedyk, Peeta 2018: 360].

Возможностями СМП в настоящее время активно интересуются азиатские государства: Китай, Япония, Южная Корея и Сингапур. Грузовые суда из КНР уже не раз совершали проходы через СМП (за первую половину 2019 г. с начала навигационного сезона прошли 6 судов Permissions for navigation in the water area of the Northern sea route. The Northen Sea Route Administration [Электронный ресурс]. ), а власти страны опубликовали Белую книгу по Арктике, где впервые официально изложили приоритеты государственной политики Поднебесной в регионе: «сотрудничество с арктическими государствами в использовании морских путей и добыче природных ресурсов, способных оказать значительное воздействие на энергетическую стратегию и экономическое развитие Китая» Full Text: China's Arctic Policy. The State Council of the People's Republic of China [Электронный ресурс]..

Сокращение времени и стоимости доставки грузов из Азии выгодно и европейским потребителям. Коммерциализация маршрута также открыла бы множество возможностей, в первую очередь для Скандинавских стран - через увеличение трафика и загруженности портов, а также создание новых рабочих мест [Solvang et al. 2018: 508], кроме того, стимулировала бы экономическое развитие арктических портов и прибрежных сообществ [Zellen 2009: 146].

Северному морскому пути придаётся определяющее значение в развитии не только Арктики и Дальнего Востока России, но и экономики всей Российской Федерации [Залывский 2015; Андрианов 2012; Чилингаров 2013]. Существует мнение, что именно СМП выступает в качестве системообразующего фактора в формировании новой территориальной арктической политики России [Pilyasov et al. 2015: 21], поскольку выход к морям Северного Ледовитого океана разработчиками нормативных документов при определении состава территорий Арктической зоны страны Арктическая зона Российской Федерации (АЗРФ) -- макрорегион, в состав которого, в соответствии с Указом Президента «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» в редакции от 27.06.2017 г. № 287, полностью или частично включены территории 9 субъектов: Мурманской и Архангельской областей, Ненецкого, Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Республик: Карелии, Коми и Саха (Якутии), Красноярского края, а также острова и земли, указанные в Постановлении ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане». был поставлен во главу угла [Каторин 2018: 31; Коновалов 2014]. В одном из выступлений Президент Российской Федерации В.В. Путин назвал СМП «ключом в освоении Арктики» Владимир Путин: Северный морской путь должен стать ключом к развитию Дальнего Востока. Официальный сайт Министерства РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики [Электронный ресурс]. Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу // Правительство РФ [Электронный ресурс]. Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (в редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 17.12.2014 г. № 1393; от 31.08.2017 г. № 1064) // Правительство РФ [Электронный ресурс]. Государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской

Федерации» // Правительство России [Электронный ресурс]..

В самом деле, развитие судоходства по Северному морскому пути исключительно выгодно для Российской Федерации. Исследователи отмечают, что расширение грузопотока будет способствовать существенному росту спроса в отечественном судостроении [Порфирьев и др. 2017: 6]. Восстановление и строительство инфраструктуры вдоль СМП создаст новые рабочие места, поспособствует диверсификации экономики северных территорий [Плисецкий 2016: 105], а разработка крупных арктических месторождений обеспечит энергетическую безопасность страны в условиях снижения добычи на существующих месторождениях [Konto- rovich 2015].

Важнейшая роль СМП в развитии российской Арктики закреплена в ряде нормативно-правовых актов7-9, определяющих государственную политику в регионе. В них, в частности, отмечается необходимость создания и развития многоцелевой инфраструктуры на всём протяжении маршрута, оптимизации северного завоза Северным завозом называется комплекс ежегодных мероприятий, проводимых российским государством с целью обеспечения жизненно необходимыми товарами труднодоступных территорий Сибири, Дальнего Востока и Европейской части России в преддверии зимнего периода. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Министерство энергетики Российской Федерации [Электронный ресурс]., обеспечения роста объёма грузоперевозок и дальнейшего совершенствования законодательной базы. Майскими указами Президента Российской Федерации от 2018 г. была поставлена цель по достижению грузооборота в 80 млн тонн к 2024 году11.

Вместе с тем, несмотря на заинтересованность мирового сообщества в развитии СМП и его предполагаемую перспективность, современные исследования указывают также и на множество сложностей. Например, В. Остренг утверждает, что даже в свободные ото льда периоды возможен риск появления айсбергов, увеличивающийся как раз во время таяния льдов, что, в свою очередь, потребует заказа ледокольного сопровождения и вызовет дополнительные финансовые затраты [0streng 2013: 23]. Исследователи акцентируют внимание на особенностях маршрута, отпугивающих потенциальных инвесторов и представителей торговых компаний: удалённость, неразвитость портовой инфраструктуры [Kiiski, Solakivi 2018: 379], а также отсутствие прозрачности бюрократических процедур и ценовой политики [Ho 2010: 714] и, в частности, пробелы в области страхования судоходства [Пегин 2016: 82].

Такие исследователи, как Э. Ги, Ф. Лазер и А. Мо, указывают, что относительное сокращение времени в пути справедливо далеко не для всех существующих торговых маршрутов - чем южнее порт, тем менее привлекателен СМП [Guy, Lasserre 2016: 297; Moe 2017: 264]. К примеру, если расстояние между портами Лондона и Йокогамы действительно короче через арктический маршрут, нежели через традиционный Суэцкий канал (21 200 км против 841 км соответственно), то для осуществления морских грузоперевозок между Барселоной и Гонконгом СМП уже менее привлекателен (20 380 км по СМП против 693 км через Суэцкий канал). Помимо того, полноценная оценка экономических преимуществ от начала коммерческих грузоперевозок через Арктику должна включать расчёт «скрытой» климатической стоимости, в виде выбросов CO2 от увеличивающего трафика [Yumashev et al. 2017: 152].

Говоря о потенциальных объёмах грузоперевозок, следует учитывать, что коммерческое судоходство, представленное контейнерными перевозками с точным расписанием поставок на месяцы вперёд и, следовательно, невозможностью серьёзных отклонений по времени, на данном этапе не заинтересовано в использовании СМП. Судно датского гиганта Maersk, в 2018 г. совершившее проход по маршруту из Южной Кореи в Германию, стало первым контейнеровозом в истории Северного морского пути. Компания подчеркнула разовый характер прохода, отметив, что пока не рассматривает маршрут как альтернативу существующей сети По Северному морскому пути успешно прошёл первый контейнеровоз. РБК [Электронный ресурс]. . Отсутствие подобных намерений и у других перевозчиков подтверждается рядом исследовательских работ [Benedyk, Peeta 2018; Lasserre, Pelletier 2011; Liu, Kronbak 2010]. Более того, крупнейшая французская компания морских контейнерных перевозок CMA CGM в августе 2019 г. вовсе отказалась от использования СМП из соображений защиты экологии Французская CMA CGM отказалась от Северного морского пути. Вести.ру [Электронный ресурс]. .

Таким образом, несмотря на ряд объективных преимуществ СМП, имеющийся опыт, а также многочисленные исследовательские публикации свидетельствуют о том, что перспективы использования этого маршрута зависят от преодоления ряда технологических, экологических и экономических барьеров. Политические риски, обусловленные разногласиями между ведущими арктическими державами (в первую очередь Россией и США), нередко остаются в тени этих широко освещающихся трудностей. Дальнейший анализ будет призван оценить влияние российско- американских противоречий на развитие судоходства по Северному морскому пути и в целом на отечественные планы освоения Арктической зоны.

В 2014 году, в ответ на события украинского конфликта, США и ряд европейских стран возобновили санкционную политику в отношении Российской Федерации. Введённые меры включали в себя, помимо персональных санкций, ограничения на доступ отечественных банков, энергетических компаний и военной промышленности к долгосрочному кредитованию, запрет на экспорт технологий шельфовой добычи нефти и газа, торговлю оружием [OFAC 2016].

Обострение противоречий между Москвой и Западом породило набор последствий для российской политики в Арктическом регионе. В частности, оно привело к наращиванию военной активности на Крайнем Севере [Rotnem 2016: 9]. Западные санкции привели к остановке совместных предприятий, созданных в партнёрстве с западными корпорациями, вроде разведочных работ Exxon-Mobil и Роснефти в Карском море [Mikkola, Kдpylд 2014], а также значительно осложнили решение задач долгосрочного развития нефтегазовой отрасли [Сидорова 2016]. Одновременно ограничительные меры парадоксальным образом способствовали росту российской заинтересованности во внедрении национальных инноваций в Арктике и развитию взаимодействия с азиатскими странами по региональной тематике [Sergunin, Konyshev 2018: 140].

Что касается СМП, то европейские и американские ограничительные меры имели два важных следствия. Во-первых, они породили трудности для дальнейшего наращивания грузоперевозок сырьевых товаров, существенно усложнив разработку шельфа в отсутствие доступа к западным технологиям и компетенциям. Во-вторых, вкупе с падением цен на нефть санкции негативно отразились на способности российских властей финансировать проекты, связанные с развитием маршрута: строительство и восстановление морских портов [Kirchner 2018: 368], метеорологических и гидрологических станций [Веретенников и др. 2016: 379].

В данных условиях обозначенная руководством страны цель по объёму грузооборота по СМП в 80 млн тонн к 2024 году (при 20 млн тонн в 2018) Moscow's Arctic ambitions give Washington the chills. Asia Times [Электронный ресурс]. представляется недостижимой. По расчётам Минприроды России, этот показатель не превысит 52 млн тонн Майский указ застрял во льдах: как найти 80 млн т грузов для Севморпути. РБК [Электронный ресурс]. . Логично предположить, что первоначальный оптимизм мог быть связан с успешно реализуемым проектом НОВАТЭКа по производству сжиженного газа «Ямал- СПГ» и планируемым запуском вышеупомянутого 2-го завода «Арктик СПГ-2». Сотрудничество с азиатскими странами способствует решению некоторых проблем, вроде реализации запланированных ещё до введения санкций проектов (тот же «Ямал-СПГ»), и использованию некоторых технологических решений На пути к Карскому морю. Буровые платформы Арктическая и Nanhai VIII вышли из порта Мурманск [Электронный ресурс]., но пока не снимает вопрос о реальной готовности России к добыче углеводородов на шельфе.

К последствиям санкций можно отнести и публичное смягчение риторики относительно монополии Газпрома и Роснефти. В частности, курирующий Арктику вицепремьер Юрий Трутнев в письме президенту страны Юрий Трутнев нашёл иностранцам место в Арктике [Электронный ресурс]. обосновал идею либерализации доступа к шельфу, то есть допущения к работе на нём иностранных и отечественных частных компаний по норвежской модели (гос- компания имеет 30% доли в проекте). В качестве основной причины потенциального срыва цели в 80 млн тонн представитель российского правительства назвал отсутствие конкуренции и мотивации монополистов к активному освоению шельфа и рискованным инвестициям в условиях ограничения санкциями перспектив работы на нём Юрий Трутнев нашёл иностранцам место в Арктике. RBK [Электронный ресурс]..

Однако, несмотря на все присутствующие сложности, российское руководство находит необходимые ресурсы на приоритетное направление. Одним из свидетельств этого стало, например, предложение Минфина перенаправить 112 млрд рублей, выделенных для строительства давно запланированной высокоскоростной магистрали (ВСМ) Москва - Казань, на строительство терминала Утренний завода «Арктик СПГ-2» Правительство рассматривает возможность перенаправить деньги ВСМ Москва--Казань на терминал Утренний проекта Арктик СПГ-2. Neftegaz.ru [Электронный ресурс]. в целях восполнения недополучения средств из других источников. В этой связи необходимо отметить, что в условиях беспрецедентного в современной истории страны внешнего давления развитие СМП и Арктики в целом имеет для консолидировавшейся российской политической элиты символическое значение, демонстрируя её стойкость и приверженность взятым на себя обязательствам [Galimullin, Matveenko 2019: 315]. К более прагматичным причинам, впрочем, можно отнести и неадекватную существующим вызовам институциональную среду [Kryukov & Moe, 2018: 49] для прибыльной добычи нетрадиционной (unconventional) нефти в качестве запасного варианта в условиях необходимости поддерживать добычу на ранее достигнутом уровне.

Потенциальная активизация использования СМП всё острее ставит вопросы о порядке навигации по маршруту и о правовом статусе некоторых его проливов. Здесь между Россией и Соединёнными Штатами сохраняются разногласия, оказывающие влияние на двусторонние отношения в Арктике. Несмотря на то что эти юридические споры редко попадают в сферу общественного внимания, их сохранение негативно влияет на перспективы конструктивного взаимодействия двух стран в Арктическом регионе и развитие судоходства по Северному морскому пути.

В соответствии с нормами Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (далее - Конвенция), основополагающего международного акта в сфере регулирования судоходства (в частности, статьи 58 Article 58. United Nations Convention on the Law of the Sea 1982. The United Nations [Электронный ресурс].) суда любых государств имеют право на свободную навигацию в пределах исключительной экономической зоны (ИЭЗ) прибрежного государства, которая равняется расстоянию в 200 морских миль от береговой линии за вычетом 12 морских миль территориального моря и 12 миль прилежащей зоны. Учитывая, что частично акватория СМП расположена в том числе в зоне ИЭЗ России Статья 5.1 Федерального закона от 30.04.1999 № 81-ФЗ «Кодекс торгового мореплавания» (в редакции Федерального закона от 28.07.2012 № 132-ФЗ) [Электронный ресурс]., правовые основания для требований о свободном судоходстве по ней имеются.

В то же время российский подход исходит из того, что Северный морской путь - это «исторически сложившаяся национальная транспортная коммуникация»21 Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31.07.1998 № 155-ФЗ (статья 14 введена в действие с 27 января 2013 года Федеральным законом от 28 июля 2012 года № 132-ФЗ). КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. . Ряд отечественных документов Указ Президента Российской Федерации от 20.07.2017 г. № 327 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2030 года». Президент РФ [Электронный ресурс]. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». Российская газета [Электронный ресурс].; Указ Президента РФ от 13 мая 2019 г. № 216 «Об утверждении Доктрины энергетической безопасности Российской Федерации». Гарант [Электронный ресурс]. упоминает маршрут в контексте обеспечения национальной и энергетической безопасности. Водружение на дно Северного Ледовитого океана в 2007 г. российского триколора Российский флаг теперь не только на Северном полюсе, но и под ним. РИА [Электронный ресурс]. , негативно воспринятое на Западе Arctic Neighbours Draw up Battle Lines. BBC [Электронный ресурс]. Russia plants flag on North Pole seabed. The Guardian [Электронный ресурс].; Russians Plant Flag on the Arctic Seabed. The New York Times [Электронный ресурс].. , вкупе с наращиванием военного присутствия в регионе стало сигналом того, что Россия не допустит посягательств на свои права в Арктике [Wang 2013: 20]. Москва пытается полностью контролировать плавание Россия строго регламентировала иностранное судоходство по СМП с момента «официального открытия» этого маршрута для международного судоходства в 1991 году. В настоящее время разрешительный порядок плавания судов в акватории маршрута действует в соответствии с Приказом Министерства транспорта Российской Федерации (Минтранс России) от 17 января 2013 г. № 7 «Об утверждении Правил плавания в акватории Северного морского пути». по маршруту иностранных (в том числе военных Власти составили требования к иностранным военным для прохода Севморпути. РБК [Электронный ресурс]. ) судов.

Правовым основанием для подобных действий выступает статья 234 «Покрытые льдом районы» той же самой Конвенции. Она уточняет, что прибрежные государства обладают правом принимать и обеспечивать выполнение в пределах своих исключительных экономических зон недискриминационных правил регулирования судоходства в целях предотвращения возможного ущерба окружающей среде в условиях экстремального климата и тяжёлой ледовой обстановки Article 234. United Nations Convention on the Law of the Sea 1982. The United Nations [Электронный ресурс]. . В документе не даётся определение «покрытых льдом районов», что позволяет подразумевать под ними всю Арктику [Tanaka 2012: 305]. Россия в данном контексте апеллирует к обязанности прибрежного государства обеспечивать безопасность мореплавания и предотвращать чрезвычайные происшествия Арктика на замке: Россия ограничила проход по Севморпути. Газета.ру [Электронный ресурс]., риск которых в суровых климатических условиях возрастает многократно.

Помимо этого, в научной литературе существует точка зрения о невозможности расчленения СМП на какие-либо отдельные участки и его единства как федеральной транспортной артерии [Гаврилов 2015: 151], правовой режим которой не может различаться в зависимости от районов его прохождения. Целостность маршрута для правового режима подтверждается тем, что осуществляющее проход по СМП судно неизбежно пересечёт российскую акваторию - это позволяет говорить о прерогативе Российской Федерации в регулировании пользования трассами данного пути [Повал 2011]. Немаловажно и право собственности в силу исторических оснований. Здесь заслуги России как государства-правопреемника СССР состоят в открытии и освоении многих арктических пространств, а право первооткрытия долгое время считалось достаточным для распространения властных полномочий [Вылегжанин 2007: 121].

Предъявляемые американскими властями претензии Список источников с официально задокументированными претензиями США в отношении транзитного прохода через российские арктические проливы приводит в своей статье Р. Брубейкер [Brubaker 2001: 265] под сноской №9. объясняются традиционной установкой США на доминирование в Мировом океане. Приверженность принципу свободы судоходства отражена в стратегических документах США относительно

Арктики DoD Arctic Strategy 2013. Department of Defense [Электронный ресурс]. National Security Presidential Directive 66 and Homeland Security Presidential Directive 25' (2009). White House [Электронный ресурс]. и бескомпромиссно отстаивается в первую очередь военно-морскими силами США [Graham 2016: 23]. Не оспаривая в целом применение Россией (а также Канадой - в отношении Северо-Западного прохода) статьи 234 Конвенции, Соединённые Штаты указывают на расширительную её трактовку в части положений российского законодательства Приказ Министерства транспорта Российской Федерации (Минтранс России) от 17 января 2013 г. № 7 «Об утверждении Правил плавания в акватории Северного морского пути». Российская газета [Электронный ресурс]. о необходимости использования ледокольной (в зависимости от ледовых условий и только российские ледоколы) и лоцманской (обязательная) проводки Гудев П. Северный морской путь: национальная или международная транспортная артерия? РСМД [Электронный ресурс]. . Плата за данные услуги также подвергается критике, в то время как Россия утверждает, что взимание тарифов происходит в целях поддержания инфраструктуры маршрута в должном состоянии [Bunik, Mikhaylichenko 2013: 235]. Международный статус означал бы не только бесплатное пользование СМП всеми заинтересованными сторонами, но и отсутствие стимулов для Российской Федерации как прибрежного государства к развитию маршрута.

Несколько более частный и сложный момент - арктические проливы. Официальная позиция США по СМП состоит в том, что данный маршрут включает в себя ряд про- ливов Проливы Вилькицкого, Шокальского, Санникова и Лаптева., используемых для международного судоходства, по причине чего к ним применяется режим транзитного судоходства United States, National Security Presidential Directive 66/ Homeland Security Presidential Directive 25, 9 January 2009,.

Конвенция не даёт определения пролива, поэтому на практике государства часто ссылаются на решение Международного суда ООН См.: International Court of Justice. Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders. The Corfu Channel Case (Merits). Judgment of April 9th, 1949. P. 28., в соответствии с которым существуют два критерия определения пролива для международного судоходства: географический и функциональный. Не углубляясь в детали, отметим, что первому В соответствии со статьей 37 Конвенции географический критерий означает, что использование пролива для международного судоходства должно осуществляться между одной частью открытого моря или исключительной экономической зоны и другой частью открытого моря или исключительной экономической зоны. некоторые арктические проливы России, выступающие предметом спора, соответствуют, а для соответствия второму необходимо фактическое использование пролива для международного судоходства.

Ещё во времена «холодной войны» между Советским Союзом и США произошёл ряд инцидентов В период с 1963 по 1967 г. со стороны США было предпринято несколько попыток прохода через арктические проливы, в частности -- Вилькицкого и Шокальского, которые СССР рассматривал в качестве своих исторических вод. США данную позицию не приняли, что привело к обмену дипломатическими нотами и обозначило потенциальный конфликт относительно подходов к определению правового статуса проливов., связанных с неопреде- лённостью правового статуса арктических проливов. Тогда отсутствие практики международного судоходства, в частности - в проливе Вилькицкого, привело, как полагают некоторые авторы [Rothwell 1996: 205], к длительному отсутствию активных попыток со стороны США по обеспечению для своих судов права на свободу судоходства. Функциональный критерий, по мнению ряда экспертов (а современное право не даёт представлений и о необходимых масштабах навигации), не выполняется и в настоящее время [Тодоров 2017: 80] ввиду только зарождающейся практики международного судоходства. При этом существует точка зрения, согласно которой для выполнения функционального критерия международного пролива в Арктике, учитывая кардинально отличающиеся климатические особенности, может быть достаточно гораздо меньшего числа судов, чем в случае более южных акваторий [Kastner 2015: 44].

Отечественный специалист А.В. Загорский отмечает, что до тех пор, пока в Арктике применима вышеупомянутая 234-я статья Конвенции, разногласия с Соединёнными Штатами сводятся к праву прохода через проливы американских военных кораблей [Загорский 2016: 6], поскольку особые правила плавания в покрытых льдом акваториях на данный тип судов не распространяются. Российские официальные лица, однако, не раз заявляли об отсутствии необходимости присутствия иностранных военных судов в акватории Севморпути Генштаб: нужды в иностранных военных кораблях на Севморпути нет [Электронный ресурс]. . Тем не менее, если ситуация будет меняться и вследствие климатических изменений возрастут объёмы международной навигации, России будет всё сложнее отрицать право на установленный Конвенцией транзитный проход Ещё один важный момент в этом российско-американском диспуте -- отличие транзитного прохода от мирного. Первый был введён Конвенцией, а второй является нормой обычного права. Первый предполагает большую степень свободы для иностранных судов, в частности военных кораблей и подводных лодок. В официальных, упомянутых ранее, документах США содержатся требования к обеспечению именно транзитного прохода, но Вашингтон не является участником Конвенции. Такое «удобное заблуждение», по мнению экспертов [Гудев 2016: 118], де-факто обесценивает все американские заявления и выступает аргументом для Российской Федерации не принимать их во внимание., а потенциальная круглогодичная навигация сделает «разрешительную» 234-ю статью неприменимой.

При этом остаётся неурегулированной и международно-правовая действительность базовых линий проливов российской

Арктики, поскольку базовые линии, проведённые СССР в 1985 году, демонстрируют расхождения с традиционными критериями установления таковых [Solski 2017], прописанными в статьях 5 и 7 Конвенции. Отмечается, впрочем, что решение вопросов проведения прямых исходных линий и возможности транзитного прохода через некоторые российские арктические проливы конкретно для коммерческого судоходства принципиального значения не имеет, поскольку большинство из этих проливов неглубокие и, следовательно, не подходят для прохода крупнотоннажных судов [Загорский 2015: 77]. Это вновь сводит весь спор исключительно к российско- американским отношениям в Арктике.

Таким образом, вопрос о ратификации Конвенции со стороны США - единственного из арктических государств Термином «арктическое государство» обычно называют страны, входящие в Арктический Совет -- ведущий межправительственный региональный форум. Это Россия, США, Канада, Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия и Исландия. В зарубежной литературе также встречается понятие «Arctic littoral states», что означает «прибрежные арктические государства», то есть имеющие, в соответствии с Конвенцией, территориальные владения в Северном Ледовитом океане и его морях. Их пять: Россия, США, Канада, Норвегия и Дания (Гренландия)., которое до сих пор этого не сделало - остаётся едва ли не ключевым пунктом в российско-американских противоречиях относительно СМП. В период правления Барака Обамы этот шаг был включён в американскую арктическую стратегию National Strategy for the Arctic Region (2013). White House [Электронный ресурс].. Администрация Дж. Буша-младшего также неоднократно пыталась воздействовать на Конгресс для ускорения ратификации документа [Фенен- ко 2011: 149]. В этой связи эксперты американского аналитического центра РЭНД утверждают, что благодаря участию в Конвенции Вашингтон мог бы улучшить свою позицию для давления на Россию по поводу признания арктических проливов пригодными для международного транзитного судоходства [RAND 2017: 64]. Один из ведущих специалистов в области морского права, М. Байерз, также отмечает, что неприсоединение к Конвенции и полная интернационализация арктических маршрутов невыгодна самим США в силу увеличения угроз и рисков для безопасности, особенно в связи с интересом крупных азиатских игроков к Арктическому региону [Byers 2009: 80].

Однако страна до сих пор не пошла на этот шаг, что объясняется не только перипетиями внутриполитической борьбы внутри самих США, но и более вескими причинами политико-идеологического характера [Загорский 2012: 59]. Ратификация основополагающего международного документа Вашингтоном способствовала бы официальному признанию со стороны США разрешительного порядка судоходства, установленного Россией и Канадой на СМП и Северо-Западном проходе соответственно, в смысле признания правоприменения статьи 234 о ледовом покрытии. Изменение позиции США относительно рассмотрения СМП и СЗП в качестве международных маршрутов могло бы создать правовой прецедент, который окажет влияние на ситуацию в других международных проливах (например, в Малаккском), что серьёзно ударит по стратегическим интересам Вашингтона [Гудев 2013: 58].

Конечно, противоречия между США и Россией относительно правового статуса СМП - это проблема будущего, что, однако, совершенно не делает её неактуальной сегодня. Юридические разногласия выступают одним из факторов, который уже в настоящее время оказывает влияние на развитие маршрута: мировой общественностью и потенциальными грузоперевозчи- ками данное обстоятельство, скорее, воспринимается как ещё один знак вопроса относительно использования СМП, в особенности учитывая и то, что со стороны США могут быть оказаны меры дипломатического и иного воздействия на своих партнёров. Вместе с тем Соединённые Штаты могут игнорировать развитие трассы в целом, сотрудничая с Российской Федерацией только в тех акваториях, где стратегическое партнёрство важнее соперничества, например в Беринговом проливе. международный грузоперевозка маршрут

Акватория СМП, безотносительно вопроса о её правовом статусе, предоставляет возможности сотрудничества для России и США в соответствии с принятыми в рамках Арктического Совета юридически обязывающими соглашениями Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic (2011). Arctic Council [Электронный ресурс]. Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution, Preparedness and Response in the Arctic (2013). Arctic Council [Электронный ресурс]. и Полярным кодексом. Проводившиеся ранее совместные учения военно-морских сил двух стран вследствие общей напряжённости в межгосударственных отношениях были прекращены США отказались от учений в Арктике из-за боязни просить о помощи Россию. РИА Новости [Электронный ресурс]. , но в 2015 г. начал работу Арктический форум береговой охраны About the ACGF. The Arctic Coast Guard Forum [Электронный ресурс]., отчасти компенсирующий снижение практического сотрудничества в двустороннем формате. Он позволяет странам-участни- цам обмениваться информацией на уровне служб береговых охран. Работа по предотвращению разливов нефти и улучшению поисково-спасательной деятельности на протяжении маршрута выступают теми областями, где интересы России и США полностью совпадают. Двустороннее сотрудничество в Беринговом проливе привело к совместной разработке в связи с ростом судоходства в 2017 г. системы маршрутов и подаче её на рассмотрение в Международную морскую организацию Россия и США разработали маршруты судов в Арктике из-за роста движения. РИА [Электронный ресурс]..

Сложно ожидать сколько-нибудь серьёзных подвижек в спорах о правовом статусе СМП, как минимум, в среднесрочной перспективе. В то же время задачи развития Северного морского пути и Арктической зоны Российской Федерации не могут быть решены без сотрудничества с другими арктическими державами, в числе которых США занимают значимое место в силу стратегических, экономических и инвестиционных возможностей. Подспорьем в этом отношении может стать тот факт, что отдельные ведомства в Соединённых Штатах в силу своего институционального мандата имеют несколько различающиеся видения на Арктический регион. В частности, Береговая охрана США занимает более прагматичную позицию в сравнении, скажем, с Государственным департаментом и Пентагоном, что создаёт предпосылки для поиска компромиссных решений и укрепления сотрудничества. В этой связи работа в контексте двусторонних договоров и соглашений, принятых на международном уровне (включая Полярный кодекс), в акватории Берингова моря будет продолжаться и дальше.

Правительству России, как прибрежному государству и в целях оптимизации политики сотрудничества в том числе и с США, важно уделять приоритетное внимание привлечению инвестиций в строительство инфраструктуры, что при готовности развивать маршрут экономически будет выгодно пользователям маршрута. Кроме того, необходимо проводить политику гармонизации тарифов, так как практика, когда каждый порт самостоятельно устанавливает ставки сборов Портовые сборы и тарифы. ФГУП Росморпорт [Электронный ресурс]., ведёт, по мнению судовладельцев, к обременительному характеру бюрократических формальностей для допуска транзитных судов в воды СМП [Николаева 2011: 110]. Кроме того, политика стимулирования судоходства в Северном Ледовитом океане должна учитывать интересы обеспечения национальной безопасности и осуществляться при строгом соблюдении экологических норм. Транзитные рейсы по СМП между Азией и Европой будут в обозримой перспективе продолжаться в формате экспериментов. Стоит использовать эти пусть ограниченные возможности для развития остродефицитной в настоящее время инфраструктуры обеспечения судоходства, в том числе поисково-спасательной.

Маловероятно, что Северный морской путь, при всех своих преимуществах, сможет даже в долгосрочной перспективе стать серьёзным конкурентом традиционным маршрутам. Основу его загруженности в подавляющем большинстве составляет транспортировка энергоресурсов и необходимых строительных материалов для инфраструктурных проектов. В этом смысле западные технологические санкции, затруднив разработку арктических шельфовых проектов, не оказали существенного влияния на рост грузоперевозок по маршруту, поскольку именно транспортировка СПГ в Европу и страны Азии будет являться основным пунктом загрузки СМП.

Таким образом, в прагматичной и стратегически сдержанной российско-американской арктической повестке, несколько дистанцированной от общей негативной динамики двусторонних отношений последнего десятилетия, СМП в обозримом будущем останется камнем преткновения. В первую очередь это, конечно, будет связано с едва ли разрешимым противоречием между стратегической важностью Арктического региона для России и приверженностью США принципу свободы судоходства. Конвенция ООН по морскому праву 1982 года, в некоторой степени снизив остроту юридических разногласий и создав режим, в целом устраивающий на данное время даже не ратифицировавших документ американцев, тем не менее оставляет вопрос неурегулированным. Сохранение некоторых правовых пробелов, например в определении необходимых критериев для признания пролива международным, добавляет неясности в этом российско-американском споре. Её урегулирование будет тем актуальнее, чем более свободной ото льда и пригодной для судоходства будет становиться акватория Северного Ледовитого океана.

Дальнейшие исследования, как нам представляется, необходимо направить на следующие вопросы. Во-первых, с ростом доступности навигации по маршруту будут востребованы исследования о роли других арктических и неарктических стран в развитии СМП и о том, как российско-американские взаимоотношения повлияют на интерес и возможности других стран относительно СМП. Во-вторых, довольно масштабной и интересной видится работа по поиску экономических и политических обоснований, которые поспособствуют разрешению противоречий, касающихся суверенитета и интернационализации СМП в рамках российско-американских взаимоотношений.

Список литературы

1. Веретенников Н.П., Геращенко Л.В., Евграфова Л.Е. Реальность и перспективы развития коммуникаций Северного морского пути // Вестник МГТУ. 2016. Т. 19. №2. С. 377--382.

2. Буник И.В., Вылегжанин А.Н., Вылегжанина Е.Н., Голицын В.В., Колосов Ю.М., Закирякоджаев Л.Д, Шилова Н.Л., Щербаков А.И. Международно-правовые основы недропользования / Отв. ред. А.Н. Вылегжанин. М.: Норма, 2007. 528 с.

3. Гаврилов В.В. Правовой статус Северного морского пути Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. №2 (218). С. 147-157.

4. Гудев П.А. Приоритеты США в Арктике // Мировая экономика и международные отношения. 2013. № 9. С. 49-60.

5. Гудев П.А. Политика США в Мировом океане / П.А. Гудев // Международные процессы. 2016. Т. 14. № 1. С. 106-120.

6. Загорский А.В. Международно-политические условия развития Арктической зоны Российской Федерации / Под ред. А. В. Загорского; ИМЭМО РАН. М.: Магистр, 2015. 304 с.

7. Загорский А.В. Россия и США в Арктике. Рабочая тетрадь № 30/2016. Российский совет по международным делам. М.: НП РСМД, 2016. 24 с.

8. Загорский А.В. Эволюция морской политики США // Международные процессы. 2012. Т. 10. № 2. С. 58-65.

9. Залывский Н.П. Северный морской путь: потенциал ожидания и реальные проблемы функционирования // Арктика и Север. 2015. №20. С. 37-57.

10. Каторин И.В. Формирование Арктической зоны РФ как фактор развития региона: постановка вопросов (на примере Архангельской области) // Арктика и Север. 2018. №31. С. 28-40.

11. Коневских О.В. Противостояние России и США в Арктическом регионе // Актуальные проблемы современных международных отношений. 2016. № 7. С. 61-66.

12. Коновалов А.М. Пространственное развитие Арктической зоны Российской Федерации на основе модернизации экономики России // Современные производительные силы. 2014. № 1. С. 51-64.

13. Манухин А.А. Идеологические предпосылки противоречий внешнеполитических курсов США и России в начале 2000-х гг. // Вестник БГУ. 2014. №2.

14. Николаева А.Б. Северный морской путь: проблемы и перспективы // Вестник Кольского научного центра РАН. 2011. №4. C. 108-112.

15. Пегин Н.А. Роль Камчатского транспортного узла в обеспечении экономического развития Арктической зоны РФ за счёт использования потенциала Северного транспортного коридора // Транспорт и логистика в Арктике. Альманах 2015. Вып. 1 / Под ред. С.В. Новикова. М.: ТЕХНОСФЕРА, 2015. 168 с.

16. Плисецкий Е.Е. Приоритеты развития Северного морского пути в стратегическом управлении и планировании // Арктика и Север. 2016. №22. С. 103-113.