Европа и Россия в посткоронавирусном мире

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики

Европа и Россия в посткоронавирусном мире

Российская Федерация, Москва

Аннотация

Статья посвящена анализу взаимодействия между такими центральными феноменами науки о международных отношениях, как баланс сил и международные институты, на примере развития Европейского союза (ЕС) и отношений «Россия - ЕС» в условиях меняющегося глобального контекста, катализатором чего стала пандемия коронавируса в 2020 г. Изменение баланса сил и его значения в развитии институтов сотрудничества на региональном и глобальном уровнях ведет, по мнению автора, к необходимости переоценки возможностей институционального взаимодействия и устойчивости институтов как таковых. Отношения России и ЕС после завершения холодной войны развивались (с точки зрения основной теоретической парадигмы автора) в рамках попыток включения России в баланс сил, лежащий в основе европейской интеграции. Современные тенденции указывают на относительное снижение важности этой проблемы в контексте реализации основных интересов России и ведущих государств ЕС, что в перспективе может позволить им движение к более устойчивому общеевропейскому порядку, который в меньшей степени будет зависеть от собственно двусторонних отношений «Россия - Европейский союз» и в большей - от интересов обоих игроков в широком глобальном окружении.

Ключевые слова: Россия, Европейский союз, баланс сил, институты, конкуренция, сотрудничество, пандемия.

Annotation

Europe and Russia in the post-coronavirus world

T.V. Bordachev, National research university “Higher school of economics”

The article analyzes the interaction between central phenomena of the science of international relations such as the balance of power and international institutions on the example of the development of the European Union (EU) and Russia-EU relations in a changing global context, which was catalyzed by the coronavirus pandemic in 2020. The change in the balance of power and its significance in the development of institutions of cooperation at the regional and global levels leads, in the author's opinion, to the necessity to reassess the possibilities of institutional interaction and the stability of institutions as such. After the end of the Cold War, relations between Russia and the EU developed, within the framework of the author's main theoretical paradigm, as part of attempts to include Russia in the balance of power underlying European integration. Current trends point to a relative decrease of the importance of this problem in the context of realizing the main interests of Russia and the leading EU states, which in the long term may allow them to move towards a more stable common European order. The new order would be less dependent on the actual bilateral relations between Russia and the European Union, but more dependent on the interests of both actors in a wide global environment.

Keywords: Russia, European Union, balance of power, institutions, competition, cooperation, pandemic.

Глобальная пандемия коронавируса 2020 г. стала первым в истории событием такого характера, имеющим масштабное международно-политическое значение. Важнейшее последствие пандемии - резкое усиление конфликта между Китаем и США на мировом уровне, в своей основе содержащего изменение соотношения сил между этими державами. На региональном европейском уровне «пандемический стресс» привел к актуализации целого ряда важных тенденций, которые были характерны для развития европейской интеграции в течение последних десятилетий. В первую очередь - к усилению значения эффективного межгосударственного сотрудничества.

Россия, в свою очередь, выступает по отношению к Европейскому союзу (ЕС) в качестве внешнего партнера, но оказывает существенное воздействие на основные глобальные процессы в области международной политики и безопасности. Все происходящие сейчас изменения в силу их связи с эволюцией баланса сил оказывают влияние на состояние и перспективы ведущих международных институтов сотрудничества. Современная эпоха совершенно справедливо характеризуется как период сравнительного кризиса институтов, причина которого - изменение баланса сил, на котором они основаны.

Данная статья подготовлена на стыке реалистической и либеральной парадигм теории международных отношений и обращается к проблеме взаимодействия их важнейших феноменов - баланса сил и международных институтов - применительно к конкретной международно-политической ситуации, испытывающей влияние глобальной пандемии коронавируса 2020 г. в Европе и оказывающей влияние на потенциал отношений России и ЕС. В основе статьи лежит гипотеза автора о том, что наблюдаемые сейчас смещение центра тяжести взаимодействия государств внутри ЕС к межправительственным формам и сокращение роли наднациональных функциональных институтов (Европейская комиссия) ведут к усилению значения факторов, связанных с динамикой внутриевропейского баланса сил. В долгосрочной перспективе это может вести к возникновению как новых возможностей, так и новых вызовов для отношений ЕС и России. В теоретическом отношении статья опирается на тезис Эдварда Халлета Карра о необходимости устойчивой связи международного порядка и реального соотношения сил его основных участников, а применительно к европейской интеграции - на основные положения либерального межправительственного подхода [1-3]. Методологическую основу работы составляют системный подход, а также такие общенаучные методы научного познания, как анализ и синтез, восхождение от частного к общему, индукция и дедукция и диалектический метод.

Отношения ЕС и России уже на протяжении почти 20 лет развиваются в конкурентном ключе и после 2014 г. перешли в стадию открытого политико-дипломатического конфликта [4]. Причиной такого взаимодействия двух крупнейших региональных игроков стала невозможность включения России в баланс совокупных силовых возможностей, лежащий в основе успеха европейской интеграции - институционализированного взаимодействия значительной группы государств. В результате Россия постепенно перешла к ревизионистской политике по отношению к важнейшим правилам и нормам либерального мирового порядка, что привело к конфликту с ЕС [4-7].

В целом тенденции международной политики, принявшие законченную форму на фоне пандемии коронавируса, еще более обострили большинство межгосударственных конфликтов, включая те из них, которые имеют принципиальное значение для глобальной и региональной безопасности. Однако в случае отношений России и ЕС мы не можем наблюдать аналогичного эффекта. В связи с этим можно было бы предположить, что в современных условиях взаимодействие России и ЕС в меньшей степени подвержено негативному воздействию со стороны динамики международной среды, поскольку не так сильно зависит от баланса сил между его участниками или общих для них институтов. В более долгосрочной перспективе мы можем рассчитывать на то, что дипломатическое взаимодействие России и ЕС на международной арене будет более конструктивным с точки зрения интересов обеих сторон. Внешняя политика России впервые за последние 300 лет перестает быть ориентированной на участие в европейском балансе сил и его институциональном оформлении, а ведущих европейских государств - на то, чтобы избежать российского влияния. В конечном итоге это позволит России и ЕС занимать более близкие позиции по ряду важнейших вопросов международной политики.

Доказательство этой гипотезы требует, с нашей точки зрения, последовательного внимания к следующим вопросам: во-первых, к роли и значению баланса сил как аналитической категории и структурного фактора международной политики [8]; во-вторых, роли и генезису международных институтов в их связи с балансом сил [2; 9]; в-третьих, оценке современных изменений европейской интеграции - уникального институционального проекта, основанного на соотношении сил и торге между его участниками [10-13]; в-четвертых, характеристике опыта институционального взаимодействия России и Европейского союза после холодной войны [14-19]; и, в-пятых, вероятным перспективам отношений России и ЕС в будущем в рамках широкого международного контекста, драматические изменения которого были спровоцированы пандемией коронавируса СОУГО-19.

Баланс сил и международные институты

Баланс сил и международные институты - ключевые феномены двух основных теоретических школ науки о международных отношениях - реализма и либерального институционализма. Фундамент научного осмысления их взаимодействия был заложен Эдвардом Х. Карром в его работе «20 лет кризиса, 1919-1939», опубликованной в 1939 г. Основной теоретический тезис Карра состоял в том, что достижение «политических» изменений, которые он противопоставляет «революционным», т. е. военным, в рамках международной системы возможно через адаптацию международного порядка к динамике силовых возможностей основных государств [1]. Карр исходил из гипотезы о том, что любая предполагаемая «гармония интересов» отражает интересы и ценности тех держав, которые доминируют в военном, или, в более широком смысле, силовом, отношении [1].

Данная гипотеза была основана на осмыслении опыта международной «гармонии интересов» в период до Первой мировой войны и особенно в межвоенный период. Основная причина мирового конфликта была установлена Карром как противоречие между правилами игры, которые диктовались ограниченной группой государств, и силовыми возможностями Германии, СССР и Японии, интересы которых не учитывались в существовавшем международном порядке. Результатом стала революционная ситуация, завершившаяся Второй мировой войной. В 1956 г. Г. Киссинджер, анализируя причины устойчивости результатов Венского конгресса 1815 г., дополнил предположения Карра тезисом о том, что оптимальной для международного порядка является ситуация, вызывающая равное относительное неудовлетворение всех основных участников [20]. И, соответственно, наименее стабильна ситуация, при которой один из игроков полностью удовлетворен ситуацией.

Забегая вперед, укажем, что после завершения холодной войны в Европе возникло положение, при котором именно ЕС был практически полностью удовлетворен существующим положением дел. Международный порядок в Европе был основан на доминировании группы государств, объединенных в рамках института европейской интеграции, а другие важные институты - ОБСЕ или Совет Европы - контролировались этими государствами. Кроме того, этическая повестка в рамках либерального мирового порядка также отражала основные ценности стран Западной Европы. Это само по себе в реалистической теории международной политики могло оцениваться как признак системной нестабильности и предпосылка возникновения «революционной ситуации».

Концепция Карра тем не менее не ставила вопрос о балансе сил как таковом, она опирается на тезис о простой необходимости включения в «порядок» стран, силовые возможности которых достаточно серьезны для того, чтобы позволить им решительные «революционные» действия [1]. Ниже мы увидим, что пример отношений России и ЕС после 2000 г. как раз и является свидетельством если не революционных, то активно ревизионистских действий державы, интересы которой не были учтены при формировании регионального политического порядка, в центре которого находился Европейский союз.

В 1950-е годы концепция баланса сил была наиболее убедительно развита Эрнстом Хаасом, одним из основоположников институционалистской теории, в его работе «Баланс сил: предписание, концепция или пропаганда?» [8]. Автор указывает, что среди различных значений термина «баланс сил» одним из наиболее распространенных является обозначение теоретического принципа, который служит руководством для выработки внешней политики государств, для их участия в международных делах, целью которого является предотвращение преобладания какого- либо одного государства [8, р. 455-458]. Расширяя это понятие и полагая, что почти все государства формируют свою политику, руководствуясь этим принципом, Хаас полагает, что возникает общая система баланса сил, т.е. система, в которой каждое государство-участник играет определенную роль [8].

При этом если у Карра центральное преобладающее значение имеет именно военная сила («экономические возможности имеют значение в первую очередь в силу их влияния на военную силу»), то во второй половине XX в. начинают в равной степени учитываться и другие - невоенные - компоненты общего могущества государства [21-23]. В частности, такой подход занимает важное место в теории неореализма Кеннета Уолтца. В 1980-е годы основоположница современной международной политической экономики Сьюзан Стрэндж применяет понятие «структурная сила» государства, которое помогает объединить все элементы данной категории через их прямое или опосредованное влияние на роль государства в структуре международной политики и его способность отстаивать свои национальные интересы [24].

Данная интерпретация имеет в нашем понимании особое значение в контексте либерального мирового порядка, возникшего после завершения холодной войны на основе либерального международного порядка, существовавшего после 1945 г. в рамках сообщества рыночных демократий Запада [1; 16; 25]. Этот порядок, к которому после 1991 г. стремилась присоединиться Россия, был основан на свободах торговли и инвестиций, международных институтах и исключении фактора военной силы при калькуляции отношений между его участниками, а также на лидерстве США [16].

Мы можем предположить, что данные особенности либерального порядка не могут быть интерпретированы как исчезновение фактора силы как такового и баланса сил в отношениях между его участниками. Тем более что даже в рамках наиболее продвинутых форм регионального межгосударственного сотрудничества, таких как европейская интеграция, на что мы обратим внимание далее, функционирование важнейших институтов (Совет ЕС) базируется на соотношении совокупных возможностей, т.е. балансе сил, участников. На глобальном уровне баланс сил был положен в основу такого устойчивого института, как Совет Безопасности ООН, постоянные страны-члены которого в непреодолимой степени опережают сейчас другие государства в военной области.

Подводя итог нашему краткому экскурсу в теоретические аспекты вопроса о балансе сил и его роли в международной политике, мы можем заключить, что данная категория продолжает играть центральную роль в качестве структурного фактора. Это подтверждается тем, что наиболее важный конфликт современности - между США и Китаем - имеет в своей основе изменение соотношения совокупных силовых возможностей между его основными участниками.

Международные институты, в свою очередь, стали объектом активной концептуализации в науке о международных отношениях во второй половине XX в. [2; 9]. Международные институты - совокупность норм, правил и обычаев, а также обеспечивающих их соблюдение международных организаций - существовали и ранее, но после Второй мировой войны они стали инструментом «политического изменения». Институты укрепляют доверие, способность действовать сообща и снижают негативные последствия обмана, хотя и не меняют анархическую природу международной политики [26]. Институты - это «контракт» между государствами, которые принимают на себя обязательства соблюдать правила, сдерживающие их эгоистическое поведение. Главный международный институт и олицетворяющая его организация - ООН и ее Совет Безопасности. Международные институты и правила являются факторами, влияющими на внешнюю политику государств, но не лежащими в ее основе.

Институты формируют многочисленные механизмы формального и неформального общения. Аргументация о том, почему это важно и повышает предсказуемость поведения, настолько масштабна, что даже краткое обращение к ее основным источникам потребовало бы нескольких отдельных монографий [9; 27; 28]. Наиболее важны два вывода. Во-первых, международные институты делают действия государств более предсказуемыми. Поэтому институты позволяют при прогнозе внешней политики учитывать намерения стран в той мере, в какой они связаны с их участием в институтах. Во-вторых, институты действительно дают государствам возможность получать больше политических и экономических выгод. Для любой потенциальной ревизионистской державы бросать вызов институтам, в которых она полноценно участвует, означало бы подвергать сомнению в первую очередь законность собственных прав, которую именно эти институты обеспечивают [9].

В рамках либерального международного порядка и на глобальном уровне в целом институты развились настолько, что их существование само по себе могло оцениваться в качестве фактора, определявшего состояние международной политики. Это происходит за счет того, что институты, как справедливо полагают представители либерального институционализма, увеличивают масштаб и рациональность транзакций, усиливают взаимозависимость, способствуют большей информированности о факторах, влияющих на политические намерения, и, наконец, «втягивают» государства в сотрудничество за счет увеличения извлекаемых выгод и сокращения издержек [8; 9; 29]. В оптимальном случае институты способствуют формированию у участвующих стран общих или коллективных интересов, которые в рамках, например, европейской интеграции приобретают уже политико-правовую форму так называемых «общих политик» ЕС.

Мы, однако, не можем игнорировать тот факт, что общий интерес группы государств, который выражает институт, в любом случае является продуктом компромисса между ними, основанного на объективном соотношении возможностей участников вносить вклад в общее дело на основании «контракта». Вряд ли мы можем серьезно ставить под сомнение то, что в рамках международного института относительно справедливое отношение к интересам участников содержит в своей основе способность каждого быть «ответственным игроком» и вносить вклад в общее благо. Эта способность, в свою очередь, является для нас не чем иным, как продуктом их индивидуальных силовых возможностей. Условия «контракта» и конкретные механизмы его практической реализации - т. е. обстоятельства, предшествующие возникновению института, - связаны с соотношением сил его участников.

Таким образом, мы видим, что важнейшие категории двух противоположных теоретических школ - реалистической и либерально-институционалистской - оказываются способны к взаимодействию, результатом которого становится не просто «политическое изменение», а относительно устойчивые формы межгосударственного взаимодействия. Наиболее убедительным примером такого взаимодействия для автора этой статьи является европейская интеграция в интерпретации либерального-межправительственного подхода. Другая важная для нас гипотеза - способность основанных на соотношении сил участников институтов способствовать формированию коллективного интереса.

Однако данный интерес сохраняет свою связь с интересами участников и балансом сил между ними. Поэтому институт, например европейская интеграция, не может вести к трансформации отношений между ними и внешними партнерами согласно механизму, который был изложен несколько выше. Поскольку внешний партнер, в нашем случае Россия, не являлся участником баланса сил, на котором основана европейская интеграция, то его интересы были по отношению к ее участникам не обеспечены действием институциональных регуляторов. В том же случае, когда мы говорим об общих международных институтах России и ЕС - Совете Европы или ОБСЕ, - Европейский союз обладал абсолютным превосходством в тех измерениях силы, которые допускались в рамках либерального мирового порядка. В целом международный порядок в Европе, возникший после холодной войны на основе базовых положений Парижской хартии (1990), не мог предотвратить традиционного (хищнического) поведения стран Европейского союза в отношении российских интересов [5; 10; 11].

Опыт институционального сотрудничества России и ЕС

Международно-политическая ситуация в Европе после 1991 г. характеризовалась резким изменением общего баланса сил в пользу стран Европейского союза за счет многократного сокращения возможностей России после распада СССР и, что еще более важно, исключения из регионального баланса сил военного элемента, где Россия сохраняла относительно устойчивые позиции. В таких условиях страны ЕС могли реализовать приоритетную задачу своей внешней политики - расширение интеграционного объединения на Восток - без необходимости учитывать российские интересы и позиции.

Институциональное взаимодействие России и Европейского союза после завершения холодной войны было ограничено невозможностью включения России в баланс силовых возможностей, который находился в основе европейской интеграции и обеспечивал успешное функционирование ее межправительственных институтов и наднациональных функциональных агентств. Эта фундаментальная проблема априори делала невозможным формирование в Европе порядка, который отвечал бы российским интересам, с одной стороны, и в достаточной для России степени ограничивал бы возможности Европейского союза - с другой [5; 10; 11].

В отношениях с Россией страны ЕС выступали с позиций коллективного интереса, сформированного в рамках института европейской интеграции. Этот интерес, как и любой интерес сообщества, был менее восприимчив к учету мнения стран, которые не являлись частью данного сообщества.

Институциональная теория международных отношений вместе с тем объясняет и часть возможностей, которые были у России и стран ЕС вне зависимости от того, включена Россия в интеграцию или нет. Эти возможности, однако, оказались недостаточными по сравнению с существовавшими одновременно ограничителями сотрудничества на тех условиях, которые могли бы устроить Россию и стали бы одновременно приемлемы для ЕС [5; 10; 11].

Оценивая эволюцию политики России в отношении Европейского союза после 1991 г., можно предположить, что она стала последней к настоящему времени попыткой включения в европейский баланс сил, который в этот раз принимал институциональную форму европейской интеграции [30]. При этом данная задача была не более реализуемой, чем ранее, вследствие многократной разницы силовых потенциалов России и даже ведущих европейских государств - Франции, Германии и Великобритании.

Неизбежность такой ситуации по-своему интерпретировал Ральф Дарен- дорф в книге «Размышления о революции в Европе» (1990): «Европа - это не только географическая или культурная концепция, она обладает важнейшим политическим значением. По крайней мере отчасти оно следует из того, что малые и средние страны пытаются совместно определить свою судьбу. Среди них нет места сверхдержаве, даже если она уже не является экономическим, а возможно, и политическим гигантом. Способность многократно уничтожить все человечество определяет Советский Союз не в ту компанию, в которой находятся Германия и Италия, Польша и Чехословакия и даже ядерные державы Великобритания и Франция». И далее: «Общеевропейский дом будет построен не по проекту Горбачева; он будет располагаться западнее разрушающейся империи и ее будущих наследников... Европа заканчивается на советской границе, где бы последняя ни проходила» [31, р. 120].

Включение России в новый европейский порядок на основе той или иной формы стратегического партнерства с ЕС могло решить центральную проблему, которая стояла перед Москвой вплоть до середины 2000-х годов - реабилитацию на международной арене в рамках сообщества «победителей» в холодной войне. Те регуляторы внешнеполитического поведения, которые предполагались в рамках такого партнерства, не могли иметь трансформирующего эффекта, поскольку степень взаимных институциональных обязательств оставалась недостаточной. Другими словами, для Европейского союза и России абсолютные возможности, возникающие от взаимного учета интересов, не могли по своему масштабу иметь большее значение, чем издержки в случае отказа от достижения относительных выгод.

На уровне государственной политики, которой придерживался российский МИД, партнерство с ЕС предполагало в 1991-1999 гг. стремление к партнерству с Европой, укреплению связей с ЕС и даже принятие части его политических и нормативных требований для России. Поэтому официально большая часть этого исторического этапа отношений России и Европы прошла, так или иначе, под знаком согласия сторон в том, что эти отношения в долгосрочной перспективе направлены хотя и не на вступление России в ЕС, но на постепенную интеграцию двух партнеров, создание ими общего пространства, в рамках которого будут действовать иные, нежели чем в международных отношениях вообще, правила и нормы взаимодействия. Эта политическая цель была официально подтверждена сторонами в рамках множества двусторонних заявлений и выступлений официальных лиц, служила лейтмотивом доминирующего большинства известных нам исследовательских работ, изданных в России и странах Европы [10; 11; 14-19; 30; 32]. институциальный взаимодействие европейский россия пандемия

Основные рамки взаимодействия России и Европейского союза были определены в базовом Соглашении о партнерстве и сотрудничестве от 1994 г. и продолжены в целом ряде совместных деклараций и решений, наиболее ярким из которых стал принятый в 2004 г. по инициативе президента Франции Ж. Ширака план создания «четырех общих пространств» [34; 35]. При этом дискуссия об общем образе стратегического будущего, которую пытались спровоцировать российские представители, не имела в Европе отклика и так никогда толком и не началась.

Реалистическая теория международных отношений может предложить нам по меньшей мере два объяснения [36]. Во-первых, для ведущих европейских государств такая форма отношений с Россией являлась не конечной, а промежуточной и должна была содействовать созданию оптимальных условий для осуществления расширения ЕС на Восток и в меньшей степени для становления Европы в качестве целостного игрока в мировой экономике после создания единой европейской валюты. Во-вторых, невозможность участия России в расширении Европейского союза в принципе затрудняла дискуссию о некоем особом характере отношений с ней в будущем. Никто не спорит с тем, что отношения Европы и США являются особыми. Однако их отличие от других отношений в рамках международной политики связано с нахождением обоих партнеров в едином сообществе рыночных демократий Запада, основанном на близости целей и интересов - либеральном международном порядке, возникшем после Второй мировой войны. Тем более что на США Европа не может оказывать серьезного влияния в силу разности силового потенциала и возможностей. Сложно представить вероятность формирования аналогичного по своей природе и содержанию сообщества России и Европы.

Мы можем, таким образом, выделить несколько фундаментальных системных проблем, игравших роль в развитии отношений России и Европы на протяжении интересующего нас периода.

Проблема первая: масштабы реального диалога и сближения России и Европейского союза, просто во исполнение существующих между ними формальных договоренностей, были гораздо более существенными, чем это можно было бы ожидать, исходя из объективных интересов партнеров. Вне зависимости от их стратегических соображений либо системных предпосылок, детерминировавших их отношения на долгосрочную перспективу, буква и дух отношений не только корректировали их поведение на текущем этапе, но и сказывались на внутренней структуре каждого из партнеров, выступали в качестве регуляторов их внешней политики, частично даже воздействовали на эволюцию их стратегической культуры.

В связи с тем, что в этих отношениях Европа выступала последовательно с позиции силового превосходства, ее влияние на Россию было, конечно, более значительным. Обилие институциональных, деловых и личных связей создавало ситуацию, при которой выражение «экономическая подушка безопасности» применительно к отношениям России и Европы вплоть до середины 2000-х годов было вполне оправданным - в логике либерального порядка нарастающая экономическая взаимозависимость действительно должна была рассматриваться в качестве фактора, повышающего предсказуемость поведения партнеров. Возникли предпосылки для одной из самых опасных иллюзий, порождаемых взаимозависимостью [37]. Хотя в реальности усиление экономических связей, возникающих в условиях силовой политики, неизбежно ведет к конфликту, если не сопровождается сильными институциональными сдерживающими механизмами, какие, например, были созданы внутри Европы. Отношения России и Европы после холодной войны - это также пример того, как взаимозависимость ведет к революционной ситуации, если не сопровождается институциональным сотрудничеством, основанным на балансе сил [6; 7].

Проблема вторая: все практическое взаимодействие России и Европы, осуществлявшееся в формате «Россия - Европейский союз», было для каждого из партнеров вторичным и функцией по отношению к достижению ими своих важнейших задач. Для Европы это было расширение и укрепление внутреннего единства на мировой арене, а для России - восстановление позиций в международной политике и отчасти интеграция в мировую экономику на новых основах. То есть вне зависимости от реального содержания отношений они имели подчиненный характер по отношению к более глобальным целям и задачам выживания, развития и максимизации своих возможностей каждым из участников в условиях меняющегося баланса сил в мире. Поэтому при принятии решений и Россия, и Европа руководствовались своими стратегическими приоритетами, а эффект текущих интересов или совместных планов был минимальным. Политика «малых дел» не могла быть эффективной именно потому, что стратегические вопросы оставались нерешаемыми [5; 7; 33; 37-40].

В рассматриваемый исторический период Европа в своих отношениях с Россией реализовывала возникшее у нее силовое преимущество, руководствуясь не общими, глобальными, но особыми, уникальными для механизмов сотрудничества в рамках ЕС ограничителями. В процессе расширения на Восток ЕС имел дело преимущественно со странами, которые прежде были сателлитами Москвы - и та не могла оставаться безучастной, но дело не только в этом. Россия сама по себе становилась объектом политики, обусловленной силовым преобладанием Европы.

И, наконец, Европа стремилась к реализации своего преимущества на пространстве «общего соседства» с Россией, т. е. в отношении государств, не участвующих в проекте расширения. Эти действия не должны рассматриваться нами в отрыве от целей и задач глобального характера, которые могла ставить перед собой Европа после холодной войны. Институциональное заполнение пространства, которое веками было предметом спора между Россией и Европой, играло значительную роль в усилении глобальных позиций последней. По меньшей мере в отношениях с Россией, которая исторически представляла для Европы вызов и угрозу. Однако и в целом механическое увеличение общего рынка ЕС до размеров 500 млн человек и единая валюта делали Европу сопоставимым с США или Китаем игроком. Это позволяло европейским державам ставить перед собой цели, идущие дальше простого освоения рынков Восточной Европы и установления над ними относительного политического контроля.

Россия со своей стороны также стремилась к достижению собственных целей развития, но до периода 2004-2008 гг. - с позиции слабости, а это предполагало использование отношений с Европой для решения части этих задач. Партнерство с ЕС на европейских условиях достаточно долго рассматривалось и использовалось российскими властями в качестве важного инструмента экономической, технологической и общественной трансформации. Кроме того, привилегированное партнерство с ЕС было важно с точки зрения восстановления глобальных позиций России в мире после холодной войны. Однако одновременно в российской политике имманентно присутствовало стремление к выравниванию силовой диспропорции, возникшей после холодной войны в российско-европейских отношениях. Призывы Москвы к «диалогу на равных» долгое время не подкреплялись изменениями в соотношении сил и возможностей и поэтому воспринимались в Европе исключительно риторическими. Но как только соотношение сил реально изменилось, такие призывы практически прекратились и отношения перешли в состояние враждебности.

Однако стоит заметить, что отношения России и Европы на рассматриваемом нами этапе были не лишены трансформационной перспективы для России. Более того, они оказали на нее и определенный трансформационный эффект. Если бы Москва (впрочем, чисто гипотетически) могла изменить характер своей внешней политики и отказаться от неизбежно приближавшегося «ревизионизма» и возвращения к силовым действиям, если бы неизбежное выравнивание дисбаланса возможностей России и Европы не вело бы к их антагонизму, то общие инструменты и механизмы, созданные в период 1991-2004/2008 гг., играли бы важную роль во взаимной адаптации партнеров [41].

Этого, однако, не произошло, и после 2004 г. мы можем зафиксировать резкое изменение динамики отношений России и ЕС. Москва на протяжении еще некоторого времени не отказывалась от идеи переустройства европейского порядка со своим участием и в партнерстве с ЕС, однако к 2010 г. любые формы интеграционных намерений здесь себя исчерпали. В августе 2008 г. Россия применила силу в отношении Грузии, что стало для европейских государств очевидным указанием на то, что Москва не видит себя в рамках норм и правил либерального международного порядка. В декабре 2010 г. остановились переговоры России и ЕС по новому стратегическому соглашению. В оенно-дипломатический кризис вокруг Украины окончательно закрыл вопрос о возможности создания в Европе общей инклюзивной системы безопасности, в которой участвовали бы Россия и ЕС, с этого же времени начинается переход ОБСЕ - единственной организации, которая могла бы претендовать на статус всеобщей, - в спящее состояние [42].

Новое качество отношений России и ЕС совпало по времени с результатами трех внутренних трансформаций, которые происходили в рамках институциональной структуры Европейского союза после провала Конституции для Европы в 2005 г. и принятия Лиссабонского договора 2008 г. Мы можем увидеть, что и на этом уровне взаимодействие между институтами международного сотрудничества и балансом сил приобретало в последние 10-15 лет новые формы [42].

Европейская интеграция под воздействием новых стрессов

Межгосударственное сотрудничество значительной группы стран Западной Европы после Второй мировой войны является примером успешного создания международного института на основе баланса относительных силовых возможностей стран-участниц при исключении из этого баланса военной составляющей. Она в рамках сообщества либеральных рыночных демократий Запада была передана США как доминирующей в военном отношении державе.

Важнейшим фактором, ограничивавшим возможности реализации индивидуальных эгоистических устремлений крупных стран ЕС, являются функциональные наднациональные институты (агентства), такие как в первую очередь Европейская комиссия и Суд ЕС. Также в последние годы делается попытка придать аналогичное значение Европейскому парламенту [43]. В рамках НАТО военная область, где эгоистичное поведение государств проявляется наиболее активно и в наибольшей степени угрожает международной безопасности, практически целиком лежала вне зоны полномочий европейских правительств.

Мы придерживаемся либерального межправительственного подхода к оценке природы европейской интеграции и считаем: поскольку, несмотря на активную роль надгосударственных институтов, решения и законодательные акты в рамках ЕС принимаются на основе компромисса национальных правительств, в результате именно они осуществляли контроль над деятельностью этих институтов. При этом функции законодательной инициативы и контроля исполнения были возложены на независимые органы - Комиссию и Суд [43].

Это позволяет максимально абстрагировать контроль за исполнением законов (силу) от национальных интересов какой-либо одной страны-участницы. Таким образом в рамках европейской интеграции была решена базовая для нашего исследования и во многом для современной международной политики проблема компромисса между силой и моралью в ее юридическом выражении [39]. Относительная справедливость внутри европейской интеграции достигалась именно через формальное разделение законодательной (страны-участницы в соответствии со своими возможностями и вкладом) и исполнительной функций (не избираемые и не подотчетные отдельным правительствам институты и агентства ЕЭС).

Такое устройство европейской интеграции позволило странам-участницам добиться к окончанию холодной войны достаточно зримых результатов сотрудничества и поставить новые цели, воплощенные в Едином европейском акте (1986) и Маастрихтском договоре о Европейском союзе (1992). Маастрихтский договор, дополненный впоследствии Амстердамским (1997) и Ниццким (2001), обозначал компромисс стран ЕС относительно необходимых целей развития интеграционного объединения в конце XX - первой четверти XXI в.

Либеральный мировой порядок, оформившийся после холодной войны, открыл перед Европой колоссальные возможности. Но эти возможности не могли не нести в себе вызовов, ответы на которые требовали экстраординарных решений. Этими решениями стали создание общей валюты евро (2002), учреждение единой границы в рамках Шенгенского соглашения (1999) и во внешней политике - расширение ЕС на Восток (2004). Цель всех этих решений - подготовить Европу к будущему в рамках либерального мирового порядка, где единственным конкурентом могли быть США, разделяющие с европейцами общую этическую платформу и входящие в военный блок НАТО.

Для их осуществления был провозглашен Европейский союз - политический проект, который шел намного дальше экономической интеграции. Но одновременно требовалось вплотную подойти к вопросу о неприкосновенности суверенитета стран - участниц ЕС. Выходом стало внедрение в Договор о ЕС процедуры голосования квалифицированным большинством - для принятия странами-членами решения требовалось набрать 55% (сейчас 73%) голосов стран, насчитывающих 65% (сейчас 62%) населения всего Союза. При этом заблокировать такое решение могли совместным решением не меньше четырех стран ЕС, располагающих совокупным населением не менее 35% от общего количества граждан Союза.

Таким образом, мы можем предположить, что Амстердамский договор 1997 г. создал основу для того, чтобы через 15 лет (во время принятия антикризисных мер 2010-2013 гг.) важнейшие для стран - участниц ЕС вопросы национальной экономической политики оказались поставлены под опосредованный контроль других стран Союза. В первую очередь - группы государств, образующих неформальную коалицию во главе с самым экономически могущественным участником - Германией.

На протяжении последовавших лет можно зафиксировать несколько важных событий кризисного характера, которые разрушили внутреннюю гармонию в ЕС и подорвали ее мощь на международной арене [44]. Это провал Конституции для Европы и подготовка в 2007 г. новой версии Учреждающих договоров (Лиссабонский договор), кризис зоны евро 2008-2013 гг., первый миграционный кризис 2014-2015 гг. и, наконец, кризис легитимности, ставший результатом предыдущих событий и усиливающийся под воздействием новых вызовов. Также мы не можем избежать оценки влияния на мощь Европы в мире процесса и последствий выхода из Европейского союза Великобритании, запущенного референдумом в июне 2016 г.

С нашей точки зрения, фундаментальное значение в развитии институциональной системы ЕС сыграл долговой кризис 2008-2013 гг., который был спровоцирован международными финансовыми потрясениями, последовавшими за крахом нескольких крупных компаний на рынке США. В течение двух лет экономики целого ряда стран Южной Европы столкнулись с бюджетным дефицитом и неспособностью исполнять обязательства в рамках Пакта стабильности и роста. После нескольких месяцев напряженных переговоров таким странам, как Италия, Испания, Португалия, Греция и Ирландия, были навязаны условия жесткой бюджетной экономии, авторами которых были немецкие экономисты и подконтрольный Берлину Европейский центральный банк. Впервые макроэкономическая политика и бюджетные расходы отдельных государств ЕС оказались на деле поставлены под опосредованный контроль со стороны других стран сообщества. Важно, конечно, что это произошло не в отношении только маленьких и незначительных стран, а распространилось на Италию - государство - основатель ЕС.

Миграционный кризис наступил осенью 2015 г. Уже на протяжении нескольких лет, после начала так называемой «арабской весны» и гражданской войны в Сирии, значительное количество нелегальных мигрантов пыталось попасть в ЕС через страны Южной Европы. С января по сентябрь 2015 г. в странах ЕС было зарегистрировано более 700 тыс. человек, ищущих убежище; всего за тот год в ЕС прибыло, по разным оценкам, от 1 до 1,8 млн беженцев и нелегальных мигрантов. Если в 2008-2013 гг. удар пришелся по единой валюте, то теперь под угрозой оказалось другое важнейшее достижение европейской гармонии интересов - свобода передвижения внутри «шенгенских» границ [45]. Однако самый катастрофический в политическом отношении кризис ждал ЕС весной 2020 г., когда Европу, в первую очередь Италию, накрыла пандемия коронавируса, зародившегося в последние дни 2019 г. в Китае.

Столкновение с угрозой пандемии продемонстрировало разные стратегии стран ЕС в вопросах текущего характера и долгосрочных мер, направленных на ликвидацию экономических последствий временной остановки хозяйственной деятельности в связи с карантином. Государства ЕС изначально были ориентированы на принятие односторонних мер в отношении управления пандемией на своей территории (масштабы карантинных мероприятий) и немедленных мер экономической поддержки населения и бизнеса. В отдельных странах Союза правительствами были осуществлены срочные программы прямой финансовой поддержки населения (Германия, Австрия, ряд других), страны-члены в регионе Южной Европы изначально были ориентированы на то, что не смогут справиться с последствиями спада своими силами, и ставили вопрос о совместной программе солидарности в области стимулирования предприятий. Весь период апреля - июня 2020 г. прошел в ЕС под знаком оживленных дебатов о том, в каком объеме могут предоставляться средства «солидарности» и каковы должны быть механизмы их формирования и распределения. Лидирующую роль в этой дискуссии играли правительства Германии и Франции, Европейская комиссия с самого начала действовала на втором плане. В целом для данной статьи не имеет принципиального значения конкретное содержание стратегий государств ЕС относительно ответа на последствия пандемии. В рамках выбранного теоретического подхода интересует то, как результат обозначенной выше дискуссии сказался на институциональном балансе ЕС и соотношении возможностей стран-участниц в рамках межправительственного взаимодействия на уровне ЕС, т. е. то, насколько пандемия повлияла на значение объективного дисбаланса их силовых возможностей.

Можно выделить два важнейших в контексте этой работы последствия пандемии. Во-первых, произошло очередное качественное усиление роли межгосударственного взаимодействия стран ЕС в ущерб позициям наднациональных институтов. Решения, которые были приняты на саммите ЕС в июле 2020 г., формально наделяют Европейскую комиссию правами по заимствованию на валютных рынках средств для наполнения подключенного к бюджету ЕС на семь лет механизма финансовой солидарности.

Однако одновременно усилен контроль стран - членов ЕС над распределением грантов и кредитов. Каждая страна ЕС может решением парламента или правительства потребовать рассмотрения вопроса об использовании конкретных средств на Европейском совете (т. е. на высшем уровне) Решение саммита гласит буквально следующее: «Если в исключительных случаях одно или несколько государств-членов сочтут, что есть серьёзные отклонения от надлежащего исполнения соответствующих контрольных и целевых показателей, они могут обратиться к председателю Европейского совета с просьбой передать этот вопрос на рассмотрение следующего Европейского совета» [46]..

Не менее важно и то, что прорывные в своем роде решения саммита ЕС были достигнуты путем сложных межправительственных переговоров и содержат в себе элементы «сделки», при которой ряд стран ЕС («экономная четверка») получил дополнительные финансовые преференции, в том числе за счет средств, ранее направлявшихся на пополнение собственного бюджета ЕС. В результате институты ЕС, включая его самые важные достижения - наднациональные агентства, - будут, скорее всего, все сильнее попадать под влияние наиболее сильных стран-членов. Уже сейчас практически все законодательство, имеющее значение для решения наиболее важных проблем, с которыми сталкивается Европа, становится результатом политического взаимодействия государств, а не процессов, вызванных интеграционной динамикой.

Поскольку пандемия коснулась базового для государств вопроса безопасности граждан, основная ответственность за урегулирование ее последствий, в первую очередь в области экономики, легла на национальные правительства. Это привело к еще большему, даже по сравнению с предыдущим периодом, росту значения индивидуальных силовых возможностей государств при определении общеевропейских ответов на последствия пандемии. Таким образом, с нашей точки зрения, наиболее фундаментальным последствием пандемического кризиса 2020 г. стало дальнейшее политическое расслоение между странами ЕС в отношении реального влияния, которое они способны оказать на принятие совместных решений в рамках Союза.

Также необходимо отметить, что общее нарастание конфликтности в международной политике и кризис институтов привели к сокращению роли Европы в общемировом политическом контексте. Данный фактор важен для российско- европейских отношений - решение фундаментальных вопросов выживания и развития России сейчас в меньшей, чем когда-либо, степени связано с ситуацией в Европе и ее отношениями с ведущими европейскими государствами.

Стратегические характеристики институционального взаимодействия России и Европейского союза после 2020 г.

Современное состояние международной политики характеризуется последствиями изменения глобального баланса сил в результате многократного возрастания относительных возможностей Китая в мировой экономике и международной политике. На европейском уровне мы наблюдаем ослабление институтов межгосударственного сотрудничества и увеличение значения того, насколько государства договариваются между собой по поводу наиболее важных вопросов экономической политики [47]. Таким образом, Европейский союз вступает, по нашему мнению, в сложный этап адаптации своей институциональной структуры к большему значению отличий силовых возможностей между его государствами. В отношениях России и ЕС все более заметно завершение российской политики ревизионизма и стремления к участию тем или иным образом в европейском балансе сил. По сути, современная эпоха подводит итог трехсотлетнему периоду истории международной политики в Европе, одним из центральных вопросов которого было участие России в том или ином европейском порядке.

Новый глобальный контекст меняет роль государств Европы и России в рамках общемирового соотношения различных факторов силы, им придется пересматривать способы того, как они будут достигать своих целей. Но это вряд ли скажется на их положении в глобальной системе. Наиболее важной может оказаться гипотеза о том, что под влиянием современных условий сам по себе европейский баланс сил перестанет иметь значение для развития международной политики. Если это так, то политические дебаты о снижении значения Европы в мировых делах приобретут наиболее важное с точки зрения науки подтверждение. В рамках нашего исследования снижение значения европейского баланса сил для международной политики в целом уже оказывает влияние на институциональные отношения России и Европейского союза.

Мы не можем исключать того, что на определенном этапе своего внутреннего развития Россия вновь попытается компенсировать собственную слабость за счет включения в европейское сообщество государств, как это было в период 1991- 2000 гг. [5; 48]. В будущем эта задача, возможно, даже окажется более достижимой, но ничего не даст для решения основных вопросов российской национальной безопасности. Просто потому, что наличие или отсутствие европейского баланса сил не представляет значения с точки зрения глобальных факторов, которые действительно влияют на российские интересы. Попытки доминировать в Европе, как это несколько раз было в истории российской внешней политики, также не будут опираться на сколько-нибудь рациональную оценку.

В посткоронавирусном мире то, насколько Россия и Европа удовлетворены своим общим международным положением, уже никогда не будет зависеть от того, как складываются их собственные отношения. Это не означает, что с территории Европы и России не будет исходить военная угроза друг другу. Но причины этой угрозы окажутся прежде всего связаны с отношениями третьих стран и глобальным балансом сил. А в последнем Европа и Россия играют не первые, а вторые- третьи роли по сравнению с соотношением экономических и политических возможностей Китая и США.

Без участия России европейский баланс сил перестает иметь глобальное значение уже не только в силу могущества других факторов, действующих на уровне международной политики в целом, но и сам по себе. Любые гипотетические конфликты между странами Европейского союза не представляют собой ни угроз, ни возможностей для безопасности других государств. Ровно так же хорошие отношения между Францией и Германией не имеют значения для мира и стабильности в глобальном масштабе, т. е. не являются действительно важными в современных геополитических условиях. Даже конфликт между отдельными крупными европейскими государствами и Россией вряд ли мог бы иметь такое значение. Но современная международная политика избавлена и от этой гипотетической возможности в силу несоразмерности военной силы. Это изменение может привести к решению обеих проблем: «европейской проблемы России» и «российской проблемы Европы».

В современных условиях мы не можем предполагать возобновление деятельности институциональных форматов «Россия - Европейский союз», созданных в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве 1994 г. С начала кризиса вокруг Украины не проходят двусторонние саммиты «Россия - ЕС», приостановлена деятельность всех совместных рабочих групп и других институциональных механизмов постоянного взаимодействия. Пандемический кризис, спровоцировавший обострение противоречий на глобальном уровне, делает возобновление этих форматов нецелесообразным для обеих сторон в первую очередь потому, что окончательно закрывает вопрос об участии России в европейском международном порядке.