Консультативные совещания неарктических государств по статусу Арктики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Консультативные совещания неарктических государств по статусу Арктики

А.Н. Вылегжанин1, Е.В. Киенко2

1 Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, Российская Федерация, Москва

2 Национальный исследовательский институт мировой экономики и международных отношений имени Е. М. Примакова Российской академии наук, Российская Федерация, Москва,

В статье в контексте современного международно-правового режима Арктики рассматриваются принятые Китаем, Японией и Южной Кореей политико-правовые документы об арктической политике этих стран, в том числе согласованные на трехстороннем уровне, а также алармистская реакция на эти документы в ряде приарктических государств, прежде всего в США и Канаде. Проанализированы точки зрения западных исследователей, касающиеся опасности арктической правовой позиции Китая для сложившегося правового режима Арктики, прежде всего увеличения «военной мощи Китая» и «ненасытного аппетита» Китая в части доступа к природным ресурсам Арктики. Рассмотрены доводы о том, что «Китай стремится к доминированию» в Арктике, к тому, чтобы «Арктический совет раскололся», и провоцирует другие неарктические государства к созданию сепаратных правовых документов о режиме Северного Ледовитого океана. В статье показано, что для таких оценок негативной роли Китая пока нет оснований. Вместе с тем некоторые высказывания официальных лиц Китая, а также отдельные положения, предусмотренные в Арктической политике Китая, расходятся с тем согласованным волеизъявлением приарктических государств относительно правового режима Северного Ледовитого океана, которое отражено в Илулиссатской декларации 2008 г. Предложены механизмы сотрудничества, которые могли бы содей-ствовать вовлечению Китая, других неарктических государств в поддержание уже сложившегося правового режима Арктики. Тем самым сдерживалось бы создание Китаем, Японией и Южной Кореей новых трехсторонних правовых актов в отношении статуса Арктики, эвентуальная реализация которых в будущем могла бы иметь непредсказуемые международно-правовые последствия.

Ключевые слова: неарктические государства, арктические государства, правовой режим Арктики, Арктический совет, сепаратные договоренности, алармистское реагирование.

Consultative meetings of non-Arctic states on the status of the Arctic

A.N. Vylegzhanin1, E.V. Kienko2

1 Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, Moscow, Russian Federation

2 Primakov National Research Institute of World Economy and International Relations, Russian Academy of Sciences, Moscow, Russian Federation

The article, in the context of the contemporary status of the Arctic, examines the legal and political documents adopted by China, Japan and South Korea in regard to their arctic policy, including those agreed upon by these three States. The alarming reaction to such documents in the Arctic coastal states, firstly, in the USA and Canada, is also considered in the article. Relevant western scholars' arguments are scrutinized, such as the increase of “China's military power”; China's “insatiable appetite” for access to natural resources in the Arctic; the argument that “China seeks to dominate” the Arctic and the situation when “the Arctic Council is split”; the notion that China makes other non-Arctic States create separate legal documents concerning the regime of the Arctic Ocean. The article concludes that the western interpretation of such documents is alarming only in relation to China. The research shows that up till now there are no grounds for such estimations of China's negative role. However, statements by Chinese officials as cited in the article and some provisions stipulated in “China's Arctic policy” contradict the common will of the Arctic coastal states in regard to the legal regime of the Arctic Ocean as reflected in the Ilulissat Declaration of 2008. In such a dynamic legal environment, new instruments of collaboration are in demand, which might involve China and other non-Arctic states in maintaining the established legal regime of the Arctic. Thus, the new instruments would deter the creation (with unpredictable consequences) by China, Japan and South Korea of new trilateral acts relating to the status of the Arctic.

Keywords: non-Arctic states, Arctic states, legal regime of the Arctic, the Arctic Council, separate arrangements, alarming responses.

Введение

Актуальность настоящей статье придают главным образом три фактора: 1) организация Китаем, Японией и Южной Кореей на регулярной основе трехсторонних консультативных диалогов (в том числе на высоком уровне) по вопросам Арктики (Arctic issues) и принятие указанными государствами политико-правовых документов, нацеленных на координацию их арктической политики; 2) алармистская реакция США и Канады на этот постоянно действующий политико-правовой механизм консультаций неарктических государств, а также на принимаемые ими документы; 3) растущее значение для России, материковое побережье которой в Арктике самое протяженное (что обусловливает и самую большую площадь той Арктики, которая находится под суверенитетом1 и целевой природоресурсной юрисдикцией России), всех вопросов, сказывающихся на уточнении правового режима Северного Ледовитого океана и его морей.

Арктика -- это полярная область земного шара, простирающаяся от Северного полюса до Северного полярного круга (66° 33' северной широты), значительную часть которой занимает Северный Ледовитый океан с его морями. Всего пять государств являются прибрежными к арктическим морям и имеют здесь свои внутренние морские воды, территориальные моря, районы исключительной экономической зоны и континентального шельфа: Россия, США, Канада, Дания, Норвегия (Berkman, Vylegzhanin 2013, 389-390). Площадь Северного Ледовитого океана составляет около 15 млн км2, что значительно меньше площади любого из остальных трех океанов. В силу полузамкнутости Северного Ледовитого океана побережьями всего пяти государств в международно-правовой науке рассмотрена возможность квалификации Северного Ледовитого океана в качестве полузамкнутого моря в смысле ст. 123 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (далее также -- Конвенция 1982 г.) (Alexander 1974). Именно правовая практика приарктических государств, прежде всего России, в основном и сформировала особый региональный статус Арктики, начиная с Русско-английской конвенции о границах 1825 г. и Конвенции об уступке Аляски 1867 г. Эти конвенции впервые предусмотрели договорное правило о секторальном (меридианном) разграничении прав соседних приарктических государств на их полярные владения. Особое значение в сложившейся правовой идентичности Арктики имеют также нота МИД России 1916 г.; Законы Канады о Северо-Западных территориях 1907 и 1925 гг., согласно которым впервые национальным законом обозначены секторальные границы полярных владений; Меморандум Народного комиссариата иностранных дел СССР от 04.11.1924 ; Постановление Президиума ЦИК СССР 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане», в котором подтвержден суверенитет СССР на земли и острова, расположенные в пределах арктического сектора; Илулиссатская декларация приарктических государств 2008 г., согласно которой к Северному Ледовитому океану применима «широкая международно-правовая база», а не только Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (последняя в этом документе приарктических государств вообще не упомя-нута) (Иванов, ред. 2013, 11).

В Основах государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу (утв. Президентом РФ 18.09.2008) обозначены современные государственные задачи по развитию северных территорий, инфраструктуры Северного морского пути, по исследованию и использованию природных ресурсов арктического шельфа. Эти политико-правовые задачи отражены и в Стратегии развития Арктической зоны РФ и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г. (утв. Президентом РФ 08.02.2013). Обновленные тексты этих документов рассматривались в том числе в Совете по Арктике и Антарктике при Совете Федерации РФ11 и актуализированы в принятых в 2020 г. Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г. и Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.

Еще в 1996 г. Россия поддержала принятие в Оттаве Декларации о межправительственном форуме высокого уровня -- Арктическом совете (далее также -- АС), тем самым приняв участие в создании этого главного регионального международно-правового механизма сотрудничества, координации и взаимодействия между арктическими государствами (в том числе их коренными народами, иными жителями Арктики) и неарктическими странами, прежде всего по проблемам охраны окружающей среды и климатических изменений в регионе.

Учредителями АС выступили восемь арктических государств, т. е. те, территория которых пересекается Северным полярным кругом: Россия, Канада, США (из-за полуострова Аляска и прилегающих к нему островов), Норвегия, Дания (из- за острова Гренландия), Финляндия, Исландия и Швеция. В подписанной в 1996 г. представителями всех восьми арктических государств Декларации об учреждении Арктического совета заявлено о стремлении к достижению благополучия жителей Арктического региона, к устойчивому развитию этого региона, к защите арктической природной среды, включая здоровье арктических экосистем, поддержание биологического разнообразия Арктического региона, сохранение и устойчивое использование природных ресурсов. Список восьми государств -- членов АС, перечисленных выше, не может быть увеличен, если корректно толковать текст Декларации 1996 г. (Иванов, ред. 2013, 11; Berkman, Vylegzhanin 2013, 371). арктическая политика государство

Вместе с тем данный межправительственный форум открыт для наблюдателей -- государств и международных организаций; число таких наблюдателей все увеличивается. Государства, получившие статус наблюдателей в АС, -- это прежде всего неарктические страны, обозначившие такой природоохранный, научный и иной национальный интерес к Арктическому региону, который признается арктическими государствами. Наблюдатели участвуют в деятельности АС на уровне рабочих и иных групп, вправе вносить финансовый вклад в исследовательские и природоохранные проекты данного форума. К настоящему времени статус постоянного наблюдателя в АС имеют 13 государств, в том числе такие азиатские государства, как Китайская Народная Республика (далее также -- Китай, КНР), Япония, Южная Корея. Неарктические государства стремятся получить такой статус прежде всего из-за возможности быть вовлеченными в разработку документов АС, а последние учитываются арктическими государствами при уточнении правового режима Арктики, в том числе при разработке международных договоров в этой области. Так, по итогам переговоров между арктическими государствами разработаны: Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике 2011 г., Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагиро-вания на загрязнение нефтью моря в Арктике 2013 г., Соглашение об усилении международного научного сотрудничества в Арктике 2017 г. В таких международных договорах участвуют только восемь арктических государств -- членов АС, но в них в той или иной степени учтены документы, разработанные в экспертных и иных группах АС при участии государств-наблюдателей.

Основное исследование

Сепаратные консультации Китая, Японии, Южной Кореи по вопросам Арктики: начальная характеристика

Могут ли неарктические государства, особенно такие мощные в военном и экономическом отношении, как Китай, посредством согласования между ними сепаратных документов, фиксирующих их позиции в отношении статуса Арктики, привнести нестабильность в давно сформированный арктическими государствами действующий правовой режим Северного Ледовитого океана? Отвечая на этот вопрос, в первую очередь надо учесть, что юридическое оформление арктического диалога Китая, Японии, Южной Кореи впечатляюще развивается, даже в сопоставлении с диалогом арктических государств. За всю историю так и не состоялось ни одного саммита арктических государств (ни в формате «пятерки» прибрежных к Северному Ледовитому океану государств, ни в формате «восьмерки», т. е. государств -- членов АС). А на уровне высших должностных лиц Китая, Японии и Южной Кореи вопросы Арктики были рассмотрены в ноябре 2015 г. Как сказано в трехстороннем Совместном заявлении представителей этих государств, «признавая глобальную значимость вопросов Арктики (acknowledging the global importance of the Arctic issues), руководители КНР, Южной Кореи и Японии решили организовать трехсторонний диалог на высоком уровне». После саммита 2015 г. (посвященного, впрочем, не только Арктике, но и проблемам мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии) в апреле 2016 г. в Сеуле на уровне министров иностран-ных дел Китая, Японии и Южной Кореи состоялась специальная встреча по вопросам Арктики. В мае 2018 г. Китай, Япония и Южная Корея приняли совместную декларацию о трехстороннем саммите (Trilateral Summit), в которой подтверждена их приверженность трехстороннему сотрудничеству в Арктике (their commitment to the trilateral cooperation on the Arctic). В июне 2019 г. прошла очередная встреча представителей министерств иностранных дел этих же трех государств. Согласно официальному сайту МИД Южной Кореи, на этой встрече три неарктические государства обозначили прогресс, достигнутый вследствие диалога между ними, а также обсудили, как далее улучшать этот процесс (how to further improve the process). Китай, Япония и Южная Корея подтвердили также важность реагирования на общие вызовы из-за Арктики.

Краткость документов, принятых по итогам этих трехсторонних встреч, с одной стороны, а также объемность и содержательность национально-правовых актов Китая, Японии и Южной Кореи, двусторонних индивидуальных договоренностей каждого из них с арктическими государствами -- с другой, вызывают неоднозначные оценки арктической правовой политики названных неарктических государств при особом акценте на выявление стратегических интересов Китая в регионе. Западные аналитики прогнозируют, что разрушать сложившийся международно-правовой режим Арктики будут не Япония и не Южная Корея, а именно Китай (Lackenbauer, Manicom 2013). Приводятся следующие доводы в пользу такого негативного правового прогноза:

-- резко увеличивается военная мощь Китая (China's military power);

-- Китай принимает конкретные дипломатические шаги, чтобы стать игроком в Арктической игре (a player in the Arctic game); это государство в итоге получит то, что оно считает справедливой долей (faire share) в доступе к природным ресурсам Арктики, а китайский аппетит «ненасытен» (insatiable);

-- военно-морской флот Китая модернизируется при громадных расходах Китая на оборону, в то время как военный флот США испытывает бюджетные сокращения;

-- скоро флот Китая будет иметь вдвое больше подводных лодок, чем военный флот США (Киенко 2019, 49).

Ниже рассматривается, насколько такие доводы и правовой прогноз научно состоятельны на фоне сложившегося механизма регулярных консультативных совещаний Китая с Японией и Южной Кореей по арктическому правотворчеству (the Arctic legal order-making).

Участие Китая в уточнении правового положения Арктики

Китай занимает первое место в мире по численности населения (около полутора миллиардов жителей; по прогнозам он сохранит эту позицию в XXI в.), второе место по базовым экономическим показателям. Это страна с активно развивающейся экономикой, теснящей экономического лидера мира (США), постоянный член Совета Безопасности ООН, сильная ядерная держава с растущей военной мощью. Китай не имеет в Северном Ледовитом океане побережья, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа. Поскольку территория Китая не пересекается Северным полярным кругом, КНР не является государством -- членом Арктического совета, соответственно, не имеет на этом межправительственном форуме тех же прав, что и государства -- члены АС. С 2007 г. Китай участвовал в работе АС только в качестве временного наблюдателя (ad hoc observer), однако изначально декларировал содействие достижению целей этого межправительственного механизма сотрудничества арктических государств и организаций, представляющих коренные народы Севера. Китай заявил об уважении суверенных прав и юрисдикции арктических государств в Арктике, высоко оценил роль, которую играет АС в регионе, выразил готовность активно участвовать в деятельности АС при строгом соответствии своих действий в регионе международному праву. После получения в 2013 г. Китаем статуса постоянного наблюдателя в АС китайское присутствие в Арктике и участие в деятельности АС возросли. Как отмечено в отчете Китая в АС от 23.02.2016, в качестве постоянного наблюдателя Китай участвовал в пленарных заседаниях АС, а также в заседаниях рабочих, целевых, экспертных групп, в том числе в рамках программ защиты морской среды Арктики, сохранения арктической флоры и фауны, арктического мониторинга и оценки, в работе целевой группы по научному сотрудничеству.

США и Канада выразили тревогу в связи с публикацией в январе 2018 г. первого правового документа Китая (Thomson 2018), в котором изложена Арктическая политика этого государства. На таком фоне материалы о трехсторонних встречах официальных представителей Китая, Японии, Южной Кореи, посвященных вопросам Арктики, начинают исследоваться зарубежными аналитиками и с международно-правовой точки зрения, в общем контексте современного правового режима Северного Ледовитого океана и его морей (Киенко 2019, 49).

Действительно ли, как утверждается в США и Канаде, в противовес сложившимся двусторонним и региональным правовым механизмам арктических государств Китай организовал создание форума неарктических государств, чтобы в интересах последних привнести изменения в установленный правопорядок в Арктике? Или же, хотя Китай, Япония и Южная Корея создали свой трехсторонний механизм встреч по вопросам Арктики (причем без участия арктических государств), они уважают сложившийся статус Арктики (Киенко 2019, 50)? Западный юрист-международник подтверждает опасность нынешней позиции Китая по статусу Арктики для всех приарктических государств, приводя следующие заявления китайского адмирала Й. Жу (Y. Zhou), сделанные последним в марте 2010 г.:

-- «Арктика принадлежит всем народам мира, и никакое государство не имеет суверенитета» в отношении нее; «Китай должен играть неотъемлемую роль в исследовании Арктики, потому что мы -- это пятая часть населения мира»; «Нынешняя драка (scramble) за суверенитет над Арктикой» между арктическими государствами «затрагивает интересы многих других стран»;

-- Китай, действуя «в собственных интересах (self-interest), играет роль адвоката общего наследия человечества (playing the role of advocate for the common heritage of mankind)», тем самым создавая для себя правовую основу доступа к природным ресурсам морских недр Арктики, хотя и не имея побережья в арктических морях; ведь «чтобы иметь правооснования на пространства Арктики», надо быть приарктическим государством или «завоевать арктическое прибрежное государство» (to conquer an Arctic coastal

State), а последнее, «скорее всего (would likely), приведет к ядерной войне» (Chircop 2011, 3-4).

Чрезмерная активность Китая на арктическом направлении вызывает особую обеспокоенность США. Официальная позиция США по этому вопросу отражена в стратегических документах Министерства обороны и Береговой охраны. Так, в опубликованном в 2019 г. Стратегическом прогнозе Береговой охраны США в Арктическом регионе Китай определен в качестве одного из главных конкурентов США в Арктике и основной угрозы национальным интересам США в Арктическом регионе. В документе подчеркивается резкий рост экономического и политического присутствия Китая в Арктике; напоминается, что КНР провозгласила себя око- лоарктическим государством; что Китай объявил Арктику своим стратегическим приоритетом и провел шесть научных экспедиций в регионе; что, помимо проведения научных исследований, Китай заинтересован в развитии транспортного потенциала. Также отмечается, что «в 2017 г. около 40 % судов, проходящих по Северному морскому пути, связаны с КНР».

В соответствии со Стратегией национальной обороны США 2018 г., растущую обеспокоенность вызывают попытки Китая распространить свое влияние на Арктику, так как это может затруднить свободу судоходства в Арктике в целом, тем более что это «уже произошло в Южно-Китайском море». Кроме того, ранее, в 2015 г., китайские военные корабли были замечены в Беринговом море, которое омывает побережье только США и России. Несмотря на то, что подобное присутствие военных кораблей неприбрежных государств не запрещено международным правом (мирный проход военных кораблей через территориальное море допустим, в соответствии со ст. 17 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.), у США вызывает обеспокоенность именно растущая военно-морская деятельность Китая в морях Арктики и Тихого океана (Allen, Whitman 2017).

В соответствии с Арктической политикой Китая 2018 г. -- первым и главным документом КНР, в котором сформулирована международно-правовая позиция этого государства в отношении вод и дна Северного Ледовитого океана и его морей, -- права Китая в Арктике основываются:

-- на Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.;

-- Договоре о Шпицбергене 1920 г.;

-- общем международном праве.

В Арктической политике прежде всего отмечено: «Государства, находящиеся за пределами Арктического региона, не имеют территориального суверенитета в Арктике (do not have territorial sovereignty in the Arctic), но они обладают правами в отношении научных исследований, судоходства, полетов, рыболовства, прокладки подводных кабелей и трубопроводов в открытом море и в других соответствующих морских районах в Северном Ледовитом океане». Здесь показательно, что Китай и другие неарктические государства имеют права на исследование ресурсов и их использование в «Районе» (rights to resource exploration and exploitation in the Area), т. е. Китай исходит из того, что в настоящее время в Северном Ледовитом океане наличествует некий «Район» -- Международный район морского дна, определение которого впервые дано в Конвенции 1982 г. Однако обозначение Района в Северном Ледовитом океане возможно в том случае, если все пять арктических прибрежных государств отграничат здесь свой континентальный шельф от Района, согласно ст. 76 Конвенции 1982 г., посредством обращения в Комиссию по границам континентального шельфа. Напомним, что одно из пяти государств (США) не участвует в данной Конвенции и не считает ее положения о Районе обычными нормами международного права. Более того, по смыслу Конвенции 1982 г. государство, не участвующее в конвенции, технически не имеет возможности обратиться в названную Комиссию для отграничения своего шельфа от Района. Иными словами, вопреки Арктической политике, в настоящее время в Северном Ледовитом океане нет Района по смыслу Конвенции 1982 г., нет и юрисдикции в отношении какой-либо части дна Северного Ледовитого океана, иной чем юрисдикция одного из пяти приарктических государств в отношении его арктического шельфа.

Безапелляционное утверждение в Арктической политике о наличии в Арктике Района вряд ли способствует стабильному и правомерному обеспечению национальных природоресурсных интересов Китая в отношении минеральных ресурсов дна Северного Ледовитого океана. Ведь создание Района в Арктике, которое объективно не отвечает национальным интересам ни одного из пяти арктических прибрежных государств, одновременно не отвечает и корректно понятым национальным интересам Китая. Права на минеральные ресурсы дна высокоширотной Арктики в случае создания здесь Района получил бы не Китай, а Орган по морскому дну, штаб-квартира которого находится на Ямайке (глава этого государства -- королева Великобритании). В случае же заключения двустороннего соглашения Китая с Россией (или с иным арктическим прибрежным государством) об участии китайских компаний в разработке минеральных ресурсов арктического шельфа Китай реально обеспечивает себе доступ к таким ресурсам, причем на стабильной двусторонней договорно-правовой основе.

Однако об этом ничего не сказано в Арктической политике. В этом документе подчеркивается, что положение Китая по отношению к Арктическому региону особое, Китай является важным участником в делах Арктики (China is an important stakeholder in Arctic affairs), околоарктическим государством (near-Arctic

State), что естественные условия в Арктике и их изменения имеют непосредственное воздействие на систему климата в Китае и окружающую среду, а это, в свою очередь, воздействует на экономические интересы в сельском и лесном хозяйстве, рыболовстве, морской промышленности и иных секторах экономики. В качестве целей Китая в Арктике заявлено: «...понимать, защищать, развивать управление Арктикой и участвовать в нем с тем, чтобы охранять общие интересы всех стран и международного сообщества в Арктике» (the common interests of all countries and the international community in the Arctic); «содействовать устойчивому развитию Арктики» на основе принципов «взаимного уважения, сотрудничества, взаимовыгодного результата и устойчивости».

В Арктической политике Китая отмечено: «Использование судоходных морских путей и разработка ресурсов в Арктике (the resources in the Arctic) могут иметь огромное влияние на энергетическую стратегию и экономическое развитие Китая, который является крупной торговой державой и мировым потребителем энергоносителей»; кроме того, Китай намерен играть лидирующую роль в расширении судоходных маршрутов. В документе предлагается термин «Полярный шелковый путь» (Polar Silk Road), которого нет в законодательстве России, Канады или иного приарктического государства; нет термина «Полярный шелковый путь» и в документах АС. Этим понятием Китай обозначает и «Северо-восточный проход», и «Северо-западный проход», а китайский проект «Один пояс, один путь» направлен, как отмечено в рассматриваемом правовом документе КНР, на развитие сотрудничества, предоставляющее заинтересованным государствам возможность совместно построить такой «Полярный шелковый путь», тем самым способствуя совместному устойчивому экономическому и социальному развитию Арктики.

Китайский документ 2018 г. констатирует, что «Китай уважает суверенные права арктических государств над нефтяными, газовыми и минеральными ресурсами в районах, находящихся под их юрисдикцией, согласно международному праву». Видимо, юридически точнее здесь было бы отметить, что Китай уважает права арктических государств не только на нефтегазовые и иные минеральные ресурсы их континентального шельфа (находятся под юрисдикцией арктического государства), но и на природные ресурсы дна их внутренних морских вод, территориального моря, а также суши в Арктике (находятся под суверенитетом соответствующего арктического государства). В Арктической политике также предусмотрено, что «Китай будет сотрудничать с арктическими государствами для того, чтобы укрепить партнерство в сфере чистой энергии, увеличить обмен технологиями, персоналом и опытом в данной сфере, исследовать вопрос поставок чистой энергии и энергозамещения и продолжить развитие низкоуглеродной политики». Эту позицию дополняют договоренности Китая с арктическими государствами о сотрудничестве.

Договоренности Китая с арктическими государствами как реализация арктической правовой политики КНР

Опыт сотрудничества Китая с Исландией, уникальный по ряду параметров, особенно показателен в рассматриваемом контексте. Двусторонние правовые связи между Китаем и Исландией в Арктике, что будет показано ниже, многочисленны и многолики. Кроме того, очевиден разный военный, экономический, демографический потенциал этих двух государств, вступивших в двусторонние соглашения по сотрудничеству в Арктике. В отличие от полуторамиллиардного Китая, Исландия -- арктическое государство с населением чуть более 300 тыс. чел.; Исландия -- член Арктического совета и член НАТО, она не является членом Европейского союза, но тесно связана с ним, в частности Шенгенским соглашением. Несмотря на эти различия с Китаем, в 2012 г. в ходе официального визита в Исландию Председателя Госсовета Китая были подписаны шесть соглашений о сотрудничестве, в том числе по арктическим вопросам.

В Совместном заявлении правительств Исландии и КНР о всеобъемлющем углублении двусторонних отношений от 15.04.2013 стороны договорились, помимо прочего, об укреплении сотрудничества в Арктике в области охраны окружающей среды, изменения климата, а также геотермальных и морских исследований. С этим двусторонним документом юридически связано прежде всего Рамочное соглашение о сотрудничестве в Арктике. Данный международный договор, как отмечено в Арктической политике Китая, является первым межгосударственным соглашением по вопросам Арктики между Китаем и арктическим государством. Далее, в 2012 г. Китаем и Исландией подписан меморандум о взаимопонимании в отношении сотрудничества в сфере морских и полярных научных исследований и технологий. В том же году подписан двусторонний меморандум о взаимопонимании в отношении сотрудничества по вопросам геотермальной науки и геологии.

В 2013 г. заключено Соглашение о свободной торговле между Китаем и Исландией, которое предусматривает права и обязательства двух государств в сфере устранения препятствий внешнеторговым связям в целях экономического сближения. Такому сближению с этим арктическим государством способствовала и китайская «ледокольная дипломатия» (icebreaker diplomacy): в 2012 г., после пересечения Северного полюса, ледокол под флагом Китая прибыл в Рейкьявик. В морских районах, находящихся под юрисдикцией Исландии, Китаю выделены квоты на рыболовство. В 2014 г. китайская компания CNOOC International Ltd. получила лицензию на совместную разведку и добычу углеводородов (Tang 2014); впрочем, в январе 2018 г. появились сообщения о том, что компания отказалась от участия в этом проекте, в настоящее время трудно прогнозировать, будет ли данный энергетический проект реализован (Lanteigne 2018).

Китай и Исландия, судя по документам, намерены координировать свою политику в области арктического судоходства. Исландия заявляет о том, что судоходство через Северный полюс, которое вскоре будет осуществляться без ледокольного сопровождения ввиду изменения климата и уменьшения площади льдов в Северном Ледовитом океане, повысит значимость Исландии как арктического государства и ускорит рост ее экономики и что Исландия имеет схожие с Китаем взгляды на осуществление морского судоходства в Арктике. При этом, впрочем, в документах КНР и Исландии не обозначена совместная позиция в отношении того, как будет реализовываться такое высокоширотное судоходство, с учетом прав приарктических государств на особые меры предотвращения загрязнения морской среды в их 200-мильных исключительных экономических зонах в Арктике согласно ст. 234 Конвенции 1982 г. Следует учесть, что, не пересекая хотя бы одну из таких пяти исключительных экономических зон какого-либо приарктического государства, исландское или китайское судно не может пройти через Северный полюс.

Что касается международных правоотношений Китая с Норвегией, то аналитики выделяют несколько факторов, обусловливающих близость позиций этих государств в Арктике: во-первых, Китай и Норвегия -- крупнейшие экспортеры рыбы, в том числе добытой в арктических морях; во-вторых, они заинтересованы в расширении долговременного научного сотрудничества в Арктике; в-третьих, их объединяет стремление лучше понять намерения общего соседа -- великую державу Россию (common great-power neighbor Russia). Однако при этом упускается из виду то, что если Россия и Норвегия являются «соседними» арктическими государствами, то Россия и Китай -- это соседние азиатские государства, но не соседи по арктическому региону.

В подписанном в 2016 г. Совместном заявлении о нормализации двусторонних отношений между Китаем и Норвегией отмечено, что Норвегия -- одна из первых среди западных стран признала КНР и установила с ней дипломатические отношения и что Китай и Норвегия ранее имели крепкие межгосударственные отношения. Согласно этому документу, в отличие от США, поддерживающих Тайвань как независимое государство, правительство Норвегии солидарно с политикой Китая, полностью уважает его суверенитет и территориальную целостность, не поддерживает действия, направленные против КНР, и прилагает все усилия в будущем для недопущения ухудшения двусторонних отношений. Государства договорились развивать взаимовыгодное сотрудничество, в частности в области торговли, культуры, науки, образования, а также по вопросам полярных регионов.

В рамках проведения китайско-норвежского диалога по изменениям в Арктике и международному сотрудничеству в Шанхае в 2017 г. премьер-министр Норвегии Э. Солберг подчеркнула, что сотрудничество двух государств по проведению полярных исследований насчитывает уже более 15 лет, отметила возросшую активность Китая в отношении высокоширотного Севера, выразила намерение Норвегии играть ведущую роль при определении будущего направления развития Арктики. Норвегия весьма умело в договорно-правовом плане использует инвестиционный потенциал Китая для развития своего нефтяного сектора экономики, но не дает повода для формирования у Китая каких-либо исторических правоос- нований в Арктическом регионе. В 2009 г. был подписан Меморандум о взаимопонимании между Министерством нефти и энергетики Королевства Норвегия и На-циональной администрацией по энергетике Китая. В соответствии со ст. 2 Меморандума, стороны намерены перевести двусторонние отношения в данной отрасли на новый уровень. Для этого они согласились содействовать проведению консультаций, обмену данными о нефтедобывающей деятельности, о технологиях и проектах. Стороны договорились также о создании благоприятных условий для развития сотрудничества между нефтяными предприятиями двух государств: в части обмена информацией по вопросам планирования в нефтегазовом секторе; обмена мнениями по вопросам развития мировых и региональных энергетических рынков и по вопросам природоохранных мер. Наряду с межправительственным обозначен и академический формат сотрудничества: Китайская ассоциация научных экспедиций и Норвежский университет на Шпицбергене подписали Соглашение об академическом сотрудничестве в Арктике, в соответствии с которым стороны проводят совместные научные исследования, направленные на изучение геофизики, геологии, биологии Арктики, а также на развитие технологий и увеличение обмена научной информацией, учеными и студентами. Соглашение между Китайским институтом полярных исследований и Норвежским полярным институтом о сотрудничестве в области полярных исследований в качестве цели определяет обмен научными знаниями относительно изменения климата.

Отношения Китая с Данией не столь развиты на договорно-правовом уровне, как с Исландией или Норвегией. Дания отказала китайской добывающей компании, зарегистрированной в Гонконге (General Nice Group), в покупке заброшенной военно-морской базы Gronnedal, расположенной в Гренландии (Kristensen, Rahbek- Clemmensen 2017, 64), официально -- по соображениям своей национальной безопасности, фактически -- скорее всего из-за обязательств Дании по Соглашению с США 1951 г. об обороне Гренландии. В соответствии с этим Соглашением, Дания предоставила США в Гренландии значительные права в военной сфере. Напомним, что Гренландия -- автономная часть Дании, в таком статусе она самостоятельна при решении вопросов экономики, но за ее оборону и внешнюю политику отвечает именно центральное правительство Дании.

Весьма скромно оцениваются международно-правовые отношения Китая с Канадой. Государства сотрудничают на договорно-правовой основе в сфере морских перевозок, а также в сфере научных исследований. В Совместном заявлении об изменении климата и о развитии экологически чистых технологий Китай и Канада подтверждают приверженность обязательствам по Парижскому соглашению. При этом подчеркивается значение наращивания сотрудничества, направленного на адаптацию населения в контексте последствий изменения климата в мире. Для реализации целей, поставленных в Совместном заявлении, государства учредили двусторонние консультативные механизмы -- диалоги -- по чистой энергетике, окружающей среде и изменениям климата. Кроме того, стороны договорились содействовать налаживанию более широких контактов с предпринимательским сообществом, вовлеченным в процесс перехода к чистой экономике. В таком контексте Китай и Канада сотрудничают прежде всего посредством двусторонних рабочих групп, в том числе Стратегической рабочей группы, которая представляет собой двусторонний консультативный механизм взаимодействия на уровне заместителей министров. Объектами сотрудничества обозначены природные ресурсы, энергетика, торговля и инвестиции. Совместный канадо-китайский Торгово-экономический комитет представляет собой площадку для проведения обзора экономического взаимодействия двух государств и поиска возможностей его продвижения.

С 2009 г. приняты уже несколько канадо-китайских меморандумов о взаимопонимании в сфере изменения климата, управления рыбными ресурсами, науки об океане, природоохранного сотрудничества, защиты охраняемых районов. В настоящее время такое сотрудничество, в числе прочего, охватывает вопросы возобновимых источников энергии, сохранения биологического разнообразия, рационального использования охраняемых районов, а также ресурсов водотоков. Сотрудничество осуществляется в том числе через канадо-китайскую Рабочую группу по изменению климата и Совместный комитет по природоохранному сотрудничеству. Но западные аналитики считают, что эти «геоэкономические действия» Китая -- часть «более амбициозной политической стратегии» этого неарктического государства. Возможно, на фоне таких опасений Канада не допускает заключения с Китаем межправительственных договоренностей о доступе китайских компаний к природным ресурсам арктического шельфа Канады.

В целом по итогам рассмотренных договоренностей КНР с арктическими государствами следует констатировать, что Китай параллельно со все более активным участием в Арктическом совете (в качестве постоянного наблюдателя) добивается значительных результатов усиления своего экономического и научного присутствия в Арктике в рамках двусторонних договоров.

Япония как участник трехстороннего диалога по вопросам Арктики

Правовое оформление арктического направления в морской политике Японии было четко обозначено в 2013 г., когда Кабинет министров одобрил Базовый план океанской политики Японии, который впоследствии лег в основу Арктической политики Японии 2015 г. -- ключевого документа, формулирующего позицию Японии в отношении статуса Северного Ледовитого океана и его морей. По смыслу этого документа, ввиду островного положения Японии приоритетными направлениями для ее экономики выступают исследование и использование морских природных ресурсов. Японским законодательством предусмотрены поощрение исследований в Арктике и поддержка международного сотрудничества по вопросам Арктики. Специальный акцент сделан на обеспечении практической возможности использования арктических судоходных маршрутов.

После получения статуса постоянного наблюдателя в Арктическом совете в 2013 г. Япония учредила Координационную конференцию национальных министерств и агентств по вопросам Арктики. В Арктической политике Японии определено, что страна использует в Арктике все доступные достижения в сфере технологий и науки. При этом в полной мере учитывается хрупкость экосистемы Арктики, обеспечивается верховенство международного права при развитии международ- ного сотрудничества в Арктике, уважаются права коренного населения на жизнь в традиционном укладе, должное внимание уделяется поддержанию природоохранной безопасности в Арктике. В Арктической политике Японии также обозначена цель гармонизировать социально-экономические факторы и климатические изменения в регионе, отмечено, что Япония изыскивает экономические возможности для использования арктических судоходных маршрутов. В разделе «Освоение природных ресурсов» говорится о том, что «ввиду суровых климатических условий в Арктике» освоение природных ресурсов должно проводиться «с учетом технического прогресса в области освоения природных ресурсов в морских районах, покрытых льдом, и совместно с государствами, побережье которых выходит к морям Северного Ледовитого океана». При этом слово «совместно» не сопрово-ждается указанием на необходимость достижения соглашения с соответствующим арктическим государством в целях освоения природных ресурсов Арктики. Между тем такое уточнение было бы логичным: в отношении морских природных ресурсов в арктических морях подобные государства осуществляют суверенные права и юрисдикцию как в своих исключительных экономических зонах, так и на своем арктическом шельфе, в том числе в районах шельфа, простирающихся за пределы 200 морских миль от исходных линий вдоль арктического побережья (Вылегжанин, Дудыкина 2018, 9).

Договорно-правовая база участия Японии в разработке нефтегазовых ресурсов в Арктике незначительна. Японские компании вовлечены в арктические проекты лишь на этапах проектирования, закупок оборудования, реже -- строительства объектов и транспортировки добытых энергоносителей (например, весьма скромно оценивается участие Японии в проекте «Ямал СПГ», реализуемом Российской Федерацией). По мнению специального посла Японии по делам Арктики, проект «Ямал СПГ» -- ключевой элемент российско-японских отношений (Pollmann 2016). Но эти отношения регулируются не межправительственным соглашением, а частноправовыми контрактами. Напомним, что в северо-восточной части полуострова Ямал (Россия), на побережье Обской губы, строится завод по производству СПГ с производственной мощностью 17,4 млн тонн СПГ в год, имеющий необходимую инфраструктуру, включая энергетический объект, морской порт и международный аэропорт. Проект «Ямал СПГ» реализуется совместным предприятием, в котором доля ПАО «НОВАТЭК» (Россия) составляет 50,1 %, доля Total (Франция) -- 20 %, доля Китайской национальной нефтегазовой корпорации (China National Petroleum Corporation) -- 20 % и китайского Фонда шелкового пути (Silk Road Fund) -- 9,9 %.

В Арктической политике Японии проект «Ямал СПГ» не упоминается, однако обозначено намерение продолжать финансировать деятельность японской компании Greenland Petroleum Exploration Co., Ltd., которая участвует в проекте по разведке природных ресурсов шельфа в северо-восточной части Гренландии.

Не имея межправительственного соглашения с Данией о доступе к природным ресурсам арктического шельфа к северу от Гренландии, Япония тем не менее обеспечивает коммерческие интересы своих компаний в этой области. В 2013 г. японская корпорация Japan Oil, Gas and Metals National Corporation получила права на освоение нефтяного месторождения на шельфе Гренландии (совместно с компаниями Chevron и Shell). Далее, японская компания Japan Petroleum Exploration Co., Ltd (далее -- JAPEX) получила две лицензии на освоение ресурсов континентального шельфа Гренландии в районе Канумас (северо-восточная часть шельфа Гренландии). В свою очередь, совместное предприятие (Shell, Chevron, JAPEX) заключило лицензионный договор с Министерством промышленности и минеральных ресурсов Гренландии. Заметим, что законодательно оформленные возможности допуска Данией, Норвегией, Канадой иностранных инвесторов к разработке арк-тического шельфа, в том числе инвесторов из неарктических государств, контрастируют с отсутствием таких возможностей по законодательству России.

По вопросам энергетики Япония сотрудничает и с Исландией. Так, в Совместном заявлении Японии и Исландии по вопросу укрепления отношений между двумя государствами 2014 г. отмечено, что стороны подтверждают свое намерение сотрудничать в области использования геотермальной энергии на основе Меморандума о сотрудничестве между Министерством иностранных дел Исландии и двухпартийной коалицией законодателей Японии по обеспечению использования геотермальной энергии. В документе предусмотрено намерение сторон продолжать сотрудничество в рамках деятельности стран -- членов Северо-Балтийской восьмерки (NB8), в том числе по вопросам, касающимся Арктики.

В Совместном заявлении о стратегическом партнерстве между Японией и Финляндией стороны высказались за дальнейшее укрепление сотрудничества в Арктике, подчеркнув общность интересов двух государств, обусловленную геополитическим положением Японии и Финляндии и «взаимным уважением». Стороны разделяют мнение о том, что вся деятельность в Арктике должна осуществляться государствами в строгом соответствии с нормами и принципами международного права; они подтверждают важность охраны окружающей среды, устойчивого использования природных ресурсов (энергетических, минеральных, лесных, рыбных) и защиты прав коренных народов Арктики; стороны подтверждают также свою приверженность продвижению диалога и сотрудничества в Арктике, учитывая при этом, что Япония и Финляндия находятся по разные стороны Северного морского пути. Оба государства, располагая передовыми технологиями, применимыми к Арктике, выразили намерение укреплять сотрудничество в Арктике между соответствующими государственными учреждениями, научно-исследовательскими институтами, деловыми кругами.

В июне 2019 г. компания Mitsui & Co., Ltd. подписала Соглашение с ПАО «НОВАТЭК» о приобретении 10 %-ной доли в проекте Arctic LNG 2 LLC. Эта доля будет, как сказано в Соглашении, приобретена через компанию Japan Arctic LNG B. V., одним из инвесторов которой выступает Mitsui. В рамках данного проекта на береговом месторождении, расположенном на севере Российской Федерации, будет добываться природный газ, а также будет производиться сжиженный природный газ с объемом продукции в 19,8 млн тонн в год. Партнерами проекта станут дочерняя компания Total (Франция), дочерняя компания Китайской национальной нефтегазовой корпорации (China National Petroleum Corporation), а также дочерняя компания Китайской национальной шельфовой нефтяной корпорации (China National Offshore Oil Corporation Ltd). В сентябре 2019 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве между ПАО «НОВАТЭК», компанией Mitsui O. S. K. Lines и Банком международного сотрудничества Японии (Japan Bank for International Cooperation, JBIC). В соответствии с соглашением, «стороны намерены организовать совместную реализацию проектов по строительству перегрузочных комплексов СПГ на Камчатке и в Мурманской области, включая приобретение долей в Проектах, а также совместное их финансирование».

Южная Корея как участник трехстороннего диалога по арктическим вопросам

С мая 2013 г. Южная Корея участвует как постоянный наблюдатель в работе Арктического совета, в его целевых, экспертных и рабочих группах. В том же году правительство этого государства утвердило Арктическую политику Южной Кореи. Документ сфокусирован на развитии способностей Южной Кореи осуществлять арктическую навигацию в контексте Северного морского пути (Kim 2014, 211-213). Корейский научно-исследовательский океанографический институт участвует в проектах по предупреждению и ликвидации морских разливов нефти, учитывая факт наличия в Южной Корее соответствующих передовых технологий, в том числе позволяющих предсказать траекторию разливов нефти. При этом именно в Арктике прогнозируется рост востребованности таких технологий.

Основной экономический интерес Южной Кореи к Арктике обусловлен огромными инвестициями в строительство на верфях страны морских судов ледового класса, в том числе танкеров для транспортировки СПГ, буровых судов, круизных лайнеров. В 2012 г. Южная Корея и Норвегия подписали два меморандума о взаимопонимании в отношении судоходства в Арктике и судостроения. Стратегическое партнерство между Канадой и Южной Кореей с 2014 г. охватывает широкий круг вопросов -- от разработки и совершенствования способов разведки природных ресурсов до фундаментальных научных исследований в Арктике.

В октябре 2010 г. Россия и Южная Корея подписали Соглашение о морском транспорте. В июле 2013 г. на очередном заседании российско-корейской совместной комиссии по экономике, науке и технологиям стороны подписали меморандум о понимании по строительству портовой инфраструктуры. Еще больший масштаб двустороннего сотрудничества Южная Корея демонстрирует в отношениях с Данией (о. Гренландией): подписаны четыре меморандума о понимании по вопросам энергетики и использования природных ресурсов Гренландии. В юридическом плане примечательно и то, что с сентября 2012 г. Южная Корея стала участником Договора о Шпицбергене 1920 г. (Вылегжанин, Зиланов, Савва 2019, 299).

Выводы

Согласованные документы Китая, Японии, Южной Кореи о режиме Северного Ледовитого океана, а также растущая договорно-правовая база их отношений с арктическими государствами -- это уже политико-правовая реальность. Вместе с тем, как было показано, толкование в западных источниках таких документов и оценка правовой политики названных неарктических государств не носят алармистского характера в отношении Японии и Южной Кореи. Однако Арктическая политика Китая рассматривается зарубежными аналитиками как угроза сложившемуся в Арктике международному правопорядку, стержнем которого являются нормы о суверенитете каждого арктического государства в пределах его государственной территории, а также о суверенных правах России, США, Канады, Дании и Норвегии на соответствующие районы их арктического шельфа и исключительной экономической зоны в Северном Ледовитом океане. Китай не удовлетворен таким международным правопорядком, в том числе тем, как арктические государства (действуя через Арктический совет) обеспечивают надлежащий природоохранный режим и регулирование судоходства в морях Северного Ледовитого океана. Подытоживая подобные утверждения, западные аналитики (Lackenbauer, Manicom 2013) пишут, что Китай «провоцирует» другие неарктические государства к созданию сепаратных правовых документов о режиме Северного Ледовитого океана; что Китай стремится к доминированию в Арктике, к тому, чтобы «Арктический совет раскололся» (the Arctic Council is flawed).