Транспарентність у діяльності органів публічної влади: досвід зарубіжних країн

Размещено на http://www.allbest.ru/

ТРАНСПАРЕНТНІСТЬ У ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ: ДОСВІД ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Муртіщева А.О., к.ю.н., асистент кафедри державного будівництва

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого,

науковий співробітник сектору порівняльного правознавства

Науково-дослідний інститут державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України

Анотація

Стаття призначена висвітленню проблематики транспарентності в діяльності органів публічної влади в зарубіжних країнах. Розглянуті підходи до тлумачення поняття «транспарентність» у вітчизняній і зарубіжній літературі. У межах дослідження проаналізовано досвід низки країн, які закріплюють вимогу транспарентності та діяльності органів публічної влади на законодавчому рівні. Зокрема, наведений досвід Швеції, яка історично першою почала впроваджувати в законодавство принципи гласності та свободи інформації, проаналізований вплив принципу транспарентності на становлення та розвиток шведської державності.

Проаналізований досвід інституціоналізації транспарентності в США, визначені механізми забезпечення відкритості публічної інформації в країні. На прикладі Великобританії розглянута законодавча модель широкого, як за колом суб'єктів, так і за обсягом даних, доступу до публічної інформації.

У статті також наведений досвід Італії, яка сьогодні вважається країною з належним рівнем забезпечення транспарентності в діяльності владних інституцій. Водночас відзначено, що становлення відповідного законодавства характеризувалось почерговим розширенням та обмеженням інформаційних прав громадян. Аналіз законодавства Словенії дав підстави зробити висновок як про належну регламентацію принципу транспарентності, так і про наявність її інституційних гарантій, що забезпечило визнання інформаційного законодавства цієї країни одним з кращих в Європі.

У роботі також наведені негативні можливі наслідки посилення транспарентності, серед яких загроза розголошення інформації з обмеженим доступом, можлива дезінформація, не сформованість громадянського суспільства, ускладнені процедури доступу до інформації. На підставі проведеного дослідження зроблено висновок, що транспарентність може стати дієвим інструментом забезпечення гласності та підзвітності владних інституцій, що має особливе значення в умовах становлення правової державності.

Ключові слова: органи публічної влади, транспарентність, доступ до інформації, правова держава.

Abstract

TRANSPARENCY OF PUBLIC AUTHORITIES FUNCTIONING: EXPERIENCE OF FOREIGN COUNTRIES.

The article deals with the issue of transparency in the activities of public authorities in foreign countries. Approaches to the interpretation of the concept of «transparency» in domestic and foreign literature are considered. The study analyzes the experience of certain foreign countries, that have legal provisions providing the requirement of transparency and the activities of public authorities. In particular, the experience of Sweden, which was historically the first to introduce the principles of publicity and freedom of information. The impact of the principle of transparency on the formation and development of Swedish statehood is also analyzed.

The experience of institutionalization of transparency in the USA is researched. The mechanisms of ensuring the openness of public information in the country are determined. The example of the United Kingdom examines the legislative model of wide access to public information, both in terms of the range of subjects and the amount of data.

The article also presents the experience of Italy, which today is considered as a country with an adequate level of transparency in the government institutions functioning. At the same time, it was noted that the formation of the transparency legislation was characterized by the gradual extending and restriction of information rights of citizens. The analysis of the Slovenian legislation gave grounds to conclude both about the proper regulation of the principle of transparency and about the existence of its institutional guarantees, which ensured the recognition of the information legislation of this country as one of the best in Europe.

The paper presents also possible negative consequences of increased transparency, including disclosure of information with limited access threat, possible misinformation, the lack of formation of civil society, complicated procedures for access to information. Based on the study, it was concluded that transparency can be an effective tool for ensuring openness and accountability of government institutions, which is of particular importance in the context of the rule of law.

Key words: public authorities, transparency, access to information, rule of law.

Постановка проблеми

Швидкий розвиток технологій, велика кількість інформації у відкритому доступі зумовила посилення уваги суспільства до висвітлення діяльності органів публічної влади. Можливість отримати максимально повну та достовірну інформацію про діяльність владних інституцій сьогодні визнається одним зі способів забезпечення підзвітності та підконтрольності влади, створює умови для підвищення якості державного управління та сприяє утвердженню правового характеру державності.

Започатковані в Україні процеси комплексних інституційних і функціональних перетворень у системі публічної влади обумовлює потребу створення умов для залучення населення до вирішення питань загальнодержавного та місцевого значення, яка кореспондує відкритості та готовності владних суб'єктів реалізовувати волю народу як носія державної влади. Одним із засобів досягнення цих завдань у науковій літературі зазначають посилення транспарентності публічно-владних суб'єктів.

Аналіз досліджень та публікацій. Питанням прозорості, гласності та підзвітності органів публічної влади приділяла увагу значна кількість вітчизняних науковців, серед яких можна назвати ГВ. Гаврюшенко, Л.Р. Наливайко, В.О. Серьогіна, ГА. Терещук, Ю.М. Тодику, В. М. Ярошенко. Незважаючи на значну кількість наукових праць, тематика транспарентності залишається актуальною через постійний пошук балансу між гласністю, підзвітністю та підконтрольністю органів влади.

Метою цієї роботи є огляд досвіду конституційно-правового регулювання принципу транспарентності в окремих зарубіжних країнах, визначення ролі і значення транспарентності для становлення та розвитку демократичної та правової державності.

Виклад основного матеріалу

Транспарентність тісно пов'язана із такими поняттями, як підзвітність, відкритість, ефективність владних суб'єктів, проте, походження цього поняття стосується фінансової сфери. Транспарентність стосувалась обов'язку корпорацій звітувати про свою діяльність акціонерам, наглядовим органам і громадськості [15]. Сьогодні поняття «транспарентність» також не відноситься виключно до правової сфери. Воно використовується на позначення фінансової відкритості, зокрема, банків, прозорості корпоративного обліку, страхування тощо.

В юридичній науковій літературі розглядувана категорія не отримала єдиного визначення, що дає можливість виокремити звужений та широкий підходи до тлумачення транспарентності. Так, за звуженого підходу поняття транспарентності (прозорості) та відкритості розмежовуються: транспарентність передбачає обізнаність із діями влади, їх зрозумілість та обґрунтованість, а відкритість трактується як функціональна характеристика державної влади, що означає готовність і вміння поділитися цієї владою з народом через залучення останнього до процесу здійснення влади [23, с. 88]. Прихильники широкого підходу вважають, що категорія транспарентності характеризується як багатоаспектна, така, що поєднує поняття «прозорість», «відкритість», «гласність», «публічність», «підзвітність», «участь в управлінні державними справами». Остання складова передбачає наявність реальної можливості громадян вплинути на те чи інше рішення, що обумовлює підзвітність публічної влади [21, с. 29]. Тобто транспарентність передбачає не лише доступ до публічної інформації, проте, і створення можливостей для розвитку громадянського суспільства, забезпечення можливості залучення громадян країни до вироблення владних рішень, впливу на їх зміст. Це зумовлює обґрунтування важливості транспарентності для утвердження демократії.

У зарубіжній літературі «транспарентність» також часто розглядається у широкому значенні, як поняття, що забезпечує досягнення багатьох політичних цілей: боротьба з корупцією, справедливе фінансування передвиборчих кампаній, зміцнення демократії в організаціях і політичних об'єднаннях, таких як Європейський Союз, консолідація демократії у суспільствах перехідного типу, обмеження міжнародних конфліктів тощо [15]. транспарентність публічна влада швеція

Сучасний етап розвитку законодавства зарубіжних країн свідчить про достатньо широке впровадження принципу транспарентності у публічно-владну сферу попри посилення уваги до цієї проблеми лише впродовж останніх 20-25 років. Часто інституціоналізацію транспарентності пов'язують із законодавчим процесом США, де у 1996 році був ухвалений спеціальний закон про доступ до інформації органів державної влади. Проте зародження транспарентності як явища відбулось у Швеції ще у 1766 році.

Прийнятий Риксдагом 02 грудня 1766 року Закон про свободу друку (повна назва - «Його Величності милостивий указ про свободу письма та друку», швец. «Konglige Majestдts Madige Fцrordning, Angдende Skrifoch Tryckfriheten») став першим в світі нормативним актом, що був ухвалений на підтримку свободи друку та свободу інформації. Він скасував цензуру всіх друкованих видань, зокрема закордонних (як виключення були визначені лише наукові та теологічні праці) та забезпечив публічний доступ до документів, що ухвалювались державними органами [6]. Попри збереження покарання за публікації проти держави та короля, що можна вважати логічним явищем часів абсолютизму, розглядуваний закон заклав фундамент подальшого розвитку транспарентності в країні. Його значення для функціонування державного механізму було також підкреслено наданням йому статусу конституційного закону [11, с. 137]. Він став основою відповідних положень Акту про форму правління Швеції 1809 року та в подальшому декілька разів був переглянутий в аспекті розширення гарантій транспарентності.

Сьогодні відкритість і транспарентність вважаються «життєво важливими складовими шведської демократії» [14], зокрема, завдяки тривалому належному конституційному та законодавчому забезпеченню цього принципу. Як наслідок, два з чотирьох основних законів, що становлять сучасну Конституцію Швеції, стосуються забезпечення транспарентності: Акт про свободу друку (швец. Tryckfri hetsforordningen) та Акт про свободу вираження поглядів (швец. Yttrandefrihetsgrundlagen).

Попри це країна постійно перебуває у пошуках кращих практик забезпечення транспарентності в публічному секторі. Наприклад, тривалий час в країні існувала проблема прозорості публічних закупівель через відсутність бази даних тендерів. Для зниження корупційних ризиків та забезпечення транспарентності у цій сфері у 2020 році влада Швеції вирішила запозичити досвід України - запровадити аналогічний українській системі Prozorro портал закупівель OpenProcurement [13]. Досвід Швеції дає підстави вважати країну взірцем прагнення влади забезпечити довіру населення до прийнятих владних рішень, постійно оновлювати інструментарій забезпечення транспарентності попри багатовіковий досвід існування цього інституту.

Повертаючись до досвіду США, варто відзначити, що ця країна вважається першою, що ухвалила спеціалізоване законодавство з питання транспарентності влади. Попри те, що ухвалений у 1966 році Закон про свободу інформації (англ. Freedom of Information Act), на думку зарубіжних дослідників, надав обмежений доступ до інформації органів виконавчої влади [15], він став важливим етапом інституціоналізації транспарентності. Хоча доступ до інформації Конгресу США, судової влади та урядів штатів не підпадає під дію цього закону, ряд американських владних інституцій запровадив аналогічні правила доступу до інформації.

Цей закон закріпив право громадян на запит від державних органів виконавчої влади інформації і обов'язок останніх або надати таку інформацію або надати пояснення щодо неможливості надання інформації. Також було закріплено обов'язок публікації у Федеральному Реєстрі (англ. The Federal Register, офіційний журнал, у якому щоденно підлягають публікації прийняті рішення органів виконавчої влади) повідомлень про обсяг інформації з відкритим доступом. Серед іншого, відповідно до Закону про свободу інформації у Федеральному Реєстрі мають бути опубліковані: організація органу влади, зокрема, дані про підрозділи, куди громадяни можуть подати запит на інформацію; форми та методи роботи органу влади, регламенти їх діяльності; прийняті норми матеріального права, а також внесені до прийнятих актів зміни та доповнення та інша інформація [5].

Закон про свободу інформації став також основою для підзаконної нормотворчості з метою деталізації законодавчих положень. Наприклад, з метою посилення транспарентності Міністерство юстиції США у 2010 році розробило План відкритого уряду 1.0. (англ. Open Government Plan version 1.0), який декілька разів переглядався та удосконалювався. 15 вересня 2016 року був опублікований План відкритого уряду версії 4.0., який закріпив три основні зобов'язання міністерства в сфері забезпечення свободи інформації: сприяти попередженню порушення конфіденційності, продовжувати розвивати портал FOIA. gov (інтернет-ресурс, що сприяє реалізації Закону про свободу інформації, зокрема, містить роз'яснення щодо заповнення запитів на інформацію), розробляти набір інструментів для самооцінки рівня забезпечення свободи інформації для інших органів виконавчої влади [7].

У 2016 році до розглядуваного закону було внесено ряд змін (Законом про удосконалення Закону про свободу інформації від 2016 р., англ. FOIA, Improvement Act of 2016), зокрема, щодо доступу до інформації в електронному вигляді, що можна вважати відображенням однієї з важливих тенденцій розвитку транспарентності - створення умов для швидкого та зручного отримання інформації про діяльність владних інституцій із застосуванням електронних технологій.

Другий етап прийняття законодавства про свободу інформації датується початком 80-х років минулого століття, коли Канада, Австралія, Нова Зеландія ухвалили відповідні закони. Протягом наступного десятиліття ця тенденція розповсюдилась у Британській Співдружності та країнах Європи. Із 1990-х років свобода інформації, крім внутрішньодержавних, отримала ще й міжнародні гарантії та стала визнаватись важливим компонентом демократичного управління.

У 2000 році Закон про свободу інформації (англ. The Freedom of Information Act) було ухвалено у Великій Британії з метою доступу громадськості до інформації, що перебуває у розпорядженні державних органів. Закон забезпечує надання інформації двома способами: шляхом встановлення обов'язку органів влади публікувати певну інформацію та через запровадження можливості громадськості запитувати інформацію у державних органів [18]. Цей закон має достатню широку сферу застосування: розповсюджується на будь-яку зареєстровану інформацію, що перебуває у віданні державних органів Англії, Уельсу та Північної Ірландії, а також органів державної влади у Шотландії. Доступ до інформації органів влади Шотландії забезпечується нормами Закону Шотландії про свободу інформації 2002 р.

Дія норм Закону про свободу інформації поширюється на широке коло владних суб'єктів, що перелічені у додатку до Закону як органи державної влади, зокрема, поліцію, Національну службу охорони здоров'я, органи місцевого самоврядування, Консультативний комітет з права державного кредитування, Консультативний комітет зі статутного права, на школи, що фінансуються з державного та місцевих бюджетів, інші освітні установи [4]. Більш того, відповідно до ст. 5 Закону Державний секретар може визначати інші інституції як органи державної влади, тим самим поширюючи на них дії Закону про свободу інформації.

Розглядуваний Закон також встановлює обмеження відкритості інформації в окремих сферах: наприклад, лікарі не мають розповсюджувати інформацію щодо роботи у Національній службі охорони здоров'я, найбільші державні теле- та радіокомпанії можуть не розповсюджувати інформацію про журналістську, літературну та художню діяльність, також обмеження стосується органів, що здійснюють функцію правосуддя [18].

На запити на інформацію мають надати відповідь протягом 20 робочих днів з моменту отримання запиту. Відповідь має бути надана безкоштовно, проте, можлива оплата за копії документів і поштові витрати. Основна вимога до запиту на інформацію - письмова форма із можливістю надіслати лист, електронний лист, звернутися через соціальні медіа, заповнити онлайн форму, надіслати факс [8]. З огляду на це можна зробити висновок про впровадження законодавчої моделі широкого доступу до інформації, як за колом суб'єктів, так і за обсягом доступної публічної інформації та за способами її отримання.

Повертаючись до досвіду країн континентальної Європи, варто відзначити, що кінець ХХ - початок ХХІ ст. характеризується посиленням уваги законодавця до проблематики транспарентності в діяльності публічно-владних інституцій. Попри це, розробка законодавчого забезпечення транспарентності публічної влади в окремих країнах характеризувалась значними труднощами. Серед них необхідно відмітити Італію.

Початок становлення спеціального законодавства з питання доступу до публічної інформації вченими пов'язується із ухваленням Закону про адміністративну процедуру № 241 від 07 серпня 1990 року [10]. У першій редакції цей закон закріпив право на доступ до адміністративних документів за суб'єктами, які беруть участь в адміністративній процедурі, а також за суб'єктами, що не беруть в ній участь, проте, їх стосується адміністративна діяльність [22, с. 170]. Тобто широкого кола громадян принцип транспарентності не стосувався, отже, не міг на цьому етапі забезпечити належний рівень контролю за діяльністю влади з боку суспільства. Більш того у 2005 році доступ до інформації зазнав ще більших обмежень через запровадження ускладненого порядку доступу.

Ситуація змінилась у 2013 році із ухваленням Законодавчого декрету № 33 від 14 березня 2013 року, однією з новел якого став інститут «громадянського доступу» - право громадян вимагати від адміністративного органу виконання обов'язку публікувати нормативні акти, документи, інформацію, що в силу будь-яких причин ще не була опублікована. Також важливими положеннями цього законодавчого декрету стало визначення принципу транспарентності як повної доступності інформації, що стосується організації та діяльності державної адміністрації з метою сприяння контролю за виконанням покладених на публічну владу обов'язків [17]. У 2016 році, згідно норм законодавчого декрету № 97 від 25 травня 2016 року, право на громадянський доступ отримало важливе доповнення: право отримати доступ до всіх адміністративних даних і документів належить будь-якій особі, а його реалізація не вимагає підтверджувати спеціальний інтерес або обов'язок адміністративного органу [22, с. 172]. Також у 2016 році була зроблена спроба безпосередньо включити транспарентність в число принципів діяльності публічної адміністрації, проте реформа не була підтримана на референдумі 04 грудня 2016 року [22, с. 169-170].

Вважається, що право на доступ до адміністративних документів та адміністративної інформації базується на ст. 97 Конституції Італії. Хоча безпосередньо цей принцип не згадується у цій статті, він вважається іманентно їй притаманним, таким, що логічно випливає з цієї норми. Зокрема, Конституційний Суд Італії наголосив, що принципи ефективності, неупередженості, гласності та транспарентності адміністративних процедур, закріплені у ст. 1 Закону про адміністративну процедуру, направлені на гарантування ст. 97 Конституції Італії [12].

Сьогодні, на думку вчених, італійське право впроваджує закріплені в міжнародних документах стандарти забезпечення транспарентності. Одним з них є розповсюдження права на доступ до інформації, що перебуває у розпорядженні органів публічної влади не лише на учасників адміністративної процедури, а його визнання за всіма громадянами, перетворення його в необхідний елемент для належного функціонування всього комплексу демократичної системи [22, с. 169]. Попри це правозастосовча практика Італії [див.: 2] свідчить про наявність розумних та допустимих обмежень застосуванню інституту громадянського доступу: він не має порушувати захист персональних даних, використовуватись з корисливою метою, не може бути використаний недобросовісно та неефективно, тобто зі створенням перешкод для нормального функціонування органів публічної влади.

За даними порталу Access Info Europe, що спеціалізується на дослідженнях доступності інформації в Європі, країною з одним із найкращих законів про доступ до публічної інформації варто вважати Словенію [9, с. 7]. Питання доступу до публічної інформації в країні ґрунтується на положенні ч. 2 ст. 39 Конституції Словенії, згідно з яким «крім випадків, передбачених законом, кожний має право на отримання інформації публічного характеру, щодо якої він має обґрунтований законний інтерес» [3].

У 2004 році у країні було ухвалено Закон про доступ о публічної інформації, метою якого стало забезпечення відкритості та прозорості роботи державних органів. Відповідно до ст. 1 цього закону ним встановлюється процедура, що забезпечує кожному вільний доступ та повторне використання публічної інформації, яка перебуває у розпорядженні державних органів, органів місцевого самоврядування, публічних фондів та інших суб'єктів публічного права [1]. Також закон містить визначення публічної інформації (ч. 1, ст. 4), визначає поняття повторного використання інформації (ч. 3 ст. 4), а також докладно визначає порядок внесення та розгляду запитів на доступ чи повторне використання інформації. Зокрема, встановлена можливість внесення неформальних (усних) та письмових запитів на інформацію. Останні мають містити такі дані: публічна інституція, до якої звертається заявник для отримання інформації, адреса заявника чи уповноваженого представника, інформація, з якою хоче ознайомитись заявник, спосіб ознайомлення (консультація, копія, електронний запис). Від заявника не вимагається вказувати юридичні підстави для запиту або навіть прямо вказувати, що запит стосується доступу до публічної інформації. Якщо зі змісту запиту вбачається, що він стосується доступу до публічної інформації, владний суб'єкт має розглянути його у відповідності із законом [1].

Відповідь на поданий в установленому порядку запит має бути надана не пізніше, ніж через двадцять робочих днів, починаючи з дня отримання запиту. У виключних випадках строк може бути продовжений до тридцяти робочих днів. Також законом встановлені обмеження у доступі до інформації конфіденційного характеру (ст. 6). У випадку неправомірної відмови у наданні інформації або порушенні строків надання відповіді на запит заявник може оскаржити дії органів публічної влади до Уповноваженого з права на інформацію (Інформаційного комісара), який, відповідно до Закону про Інформаційного комісара 2005 року, є незалежним державним органом, відповідальним за розгляд апеляцій на рішення про відхилення запитів на інформацію й уповноваженим розглядати скарги про порушення права доступу до публічної інформації чи її повторного використання [19]. Діяльність спеціалізованого Уповноваженого з права на інформацію сприяє не тільки захисту транспарентності публічної влади, але й гарантує захист персональних даних, що вважається однією з важливих цілей функціонування держави у Словенії. Поєднання контрольно-наглядових функцій Уповноваженого у сфері захисту персональних даних і забезпечення широкого доступу до публічної інформації сприяли впровадженню транспарентності в діяльність владних інституцій, а також довіру населення, що у підсумку стало причиною визнання інформаційного законодавства Словенії одним із кращих у Європі.

Висновки

Із наведеного вбачається, що законодавство зарубіжних країн приділяє значну увагу таким аспектам забезпечення інформаційної відкритості як: коло владних інституцій, на які поширюється вимога транспарентності, обсяг інформації з відкритим доступом, коло суб'єктів, які мають право на отримання інформації, що надається органами публічної влади, обмеження доступу до інформації, порядок розгляду запитів на інформацію, гарантії транспарентності, зокрема, через діяльність спеціалізованих владних інституцій. Забезпечення транспарентності вважається засобом підвищення довіри до державних інституцій, посилення демократії та зміцнення правової державності, проте інформаційна відкритість органів публічної влади має є окремі недоліки. Так, серед них називають проблему використання транспарентності за відсутності сформованого громадянського суспільства. На етапі формування таке суспільство може або не скористатися перевагами транспарентності, або може отримати дезінформацію, або може зіштовхнутися із занадто складною чи дорогою процедурою отримання інформації [15].

Також, на наш погляд, дуже важливим і складним для вирішення питанням є межі транспарентності. Так, у зарубіжній літературі наголошується на шкідливості розголошення стратегічних рішень у військовий час чи на недоцільності розкриття комерційної таємниці, а також на складності визначення чіткого переліку подібних виключень [15]. Аналогічно, вітчизняні науковці визначають доцільність обмеження транспарентності діяльності правоохоронних органів, зокрема, прокуратури за умови чіткого посилання на законодавчі норми щодо підстав обмеження доступу до певних видів інформації (конфіденційної, таємної та службової) [20].

У зарубіжній, зокрема, американській літературі справедливо наголошується, що транспарентність - це інструмент, який часто є незамінним для демократичного прийняття рішень, проте, який можна також використати як зброю [16]. Тому транспарентність не може розглядатись як мета, керівний принцип чи основоположне завдання діяльності владних інституцій. Поряд із цим інформаційна відкритість органів державної влади і місцевого самоврядування в достатніх межах може стати гарантією дотримання конституційної законності, засобом утвердження правової держави. Вважаємо, що межі транспарентності мають визначатися державою, враховуючи комплекс критеріїв: історичний досвід державотворчих процесів, рівень розвитку суспільства, економіки, інформаційних технологій, готовність держави до самообмеження, зокрема, через можливість залучення населення до вирішення питань державного значення.

Література