Питання іноземного лобіювання в міжнародних відносинах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Питання іноземного лобіювання в міжнародних відносинах

М. Коновалова, канд. наук з держ. управління, доц.

ISSUES OF FOREIGN LOBBYING IN INTERNATIONAL RELATIONS

The promotion of the interests of national governments through the foreign states, as well as the lobbying of the interests of third countries in international organizations has gone beyond classical diplomatic relations and is increasingly taking place through modern means and forms of lobbying. The paper examines the aspects of foreign lobbying regulation and recommendations of Council of Europe experts on the implementation of legislation, including in the field of international lobbying. The essence of the concept of "foreign lobbying" is highlighted and the key means of indirect foreign lobbying are investigated.

Keywords: foreign lobbying, foreign influence, international lobbying, OECD.

Лобіювання як легітимний акт політичної участі є виразом демократичних цінностей та інклюзивного процесу, що передбачає охоплення широкого спектру інтересів і забезпечує тим самим оптимальне рішення на користь суспільства. У такому ключі цікавим є питання іноземного лобіювання та суперечностей, що виникають на його тлі.

Іноземне лобіювання визначено у звіті ОЕСР як законну діяльність, якщо вона проводиться у відкритий та прозорий спосіб, і може стати позитивною практикою у формуванні державної політики - незалежно від того, чи здійснюється через традиційні дипломатичні канали чи через лобістів [15]. Лобіювання й іноземний вплив є стандартною, інтегрованою діяльністю в сучасному формуванні державної політики та геополітики. Однак, коли такі дії впливу мають прихований або незаконний характер, то вони можуть завдати шкоди суспільному іміджу та рівню довіри громадськості до демократичних суспільств і їхніх інституцій.

Як зазначають західні вчені, досліджуючи розподіл витрат на лобістську діяльність за суб'єктами лобіювання в США, близько 22 % загальних витрат на лобіювання здійснюють від імені іноземних суб'єктів, незалежно від того, чи представляють вони іноземні корпорації, чи іноземні державні установи [10]. Дедалі більша складність внутрішніх процесів формування політики та переговорів на міжнародному рівні стирає межі між лобізмом і дипломатією. Замість того, щоб покладатися на традиційні та формальні дипломатичні канали та процеси, іноземні уряди дедалі більше покладаються на лобістів й інші форми впливу для просування своїх політичних цілей на національному та багатосторонньому рівнях.

Метою статті є виокремлення поняття "іноземне лобіювання" в системі міжнародного лобіювання, визначення передумов виникнення, цілей, напрямів, методів і моделей іноземного лобіювання та дослідження позитивної практики законодавчого регулювання іноземного втручання.

Дослідження у сфері міжнародного й іноземного лобіювання активно здійснюють міжнародні організації в межах розробки антикорупційних законів і прагнень створити прозорі умови для реалізації інтересів у ЄС [15], Раді Європи [7], ООН [І8], Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) [12, 15, 16]. Серед досліджень міжнародного лобіювання варто звернути увагу на розробки Є. Макаренко, С. Васильєвої, В. Нестеровича, С. Сокура, І. Ворчакової. Наукові розвідки вчених частково торкалися питання іноземного лобіювання, тому вважаємо за доцільне розглянути таку діяльність детальніше.

Виклад основного матеріалу. В одному із західних дисертаційних досліджень 1999 р. було обґрунтовано три моделі іноземного лобіювання в США [13]:

* модель реакції, за якої іноземні уряди використовують свої ресурси задля реагування на інформаційні повідомлення в урядах, ЗМІ, конкретні події в інших країн двома шляхами: класичним (дипломатичним методами комунікації через офіційних представників) і наймом професійних представників. Автор підкреслює значну залежність вибору шляхів лобіювання від ресурсозабезпеченості (людських і фінансових) та важливістю поставлених завдань;

• ресурсна модель передбачає постійну наявність агентів/представників іноземного уряду для моніторингу ситуації, формування позитивного іміджу країни, роботи зі ЗМІ тощо. Така модель є більш ресурсозатратною, але й ефективнішою в довготерміновій перспективі. По суті, ці завдання частково виконують дипломатичні представництва;

• модель норми передбачає, що діяльність представників іноземних урядів відбувається в ціннісних і культурних рамках країни походження. Іншими словами, "рідні норми" обмежують вибір цілей і засобів.

З огляду на це автор обґрунтовує важливість багатоканального впливу та формування лобістської стратегії, що значно розширює класичні форми забезпечення власних інтересів у межах дипломатичних відносин до прямої чи опосередкованої лобістської діяльності.

Узагальнене визначення міжнародного лобіювання за Є. Макаренко охоплює повний спектр здійснення лобістської діяльності на всіх рівнях: "лобіювання в міжнародних відносинах є діяльністю соціальних груп, що відстоюють свої політичні й економічні інтереси, інтереси держав, коаліцій держав або транснаціональних корпорацій у міжнародних відносинах; групи тиску на національні або міждержавні органи законодавчої та виконавчої влади з метою прийняття рішень на користь лобі" [4, с. 738].

У зазначеному контексті необхідно розрізняти поняття "міжнародний лобізм" й "іноземний лобізм". Розмежування цих категорій дозволяє визначити правові межі міжнародного й іноземного лобізму та правила діяльності суб'єктів відносин лобіювання. На думку І. Ворчако- вої, під міжнародним лобіюванням можна розуміти просування інтересів держави чи транснаціональних корпорацій на рівні функціонування міжурядових організацій чи на наднаціональному рівні [1].

С. Васильєва дає такі визначення міжнародного й іноземного лобіювання: "Під міжнародним лобіюванням можна розуміти проштовхування інтересів держави або ТНК на рівні функціонування міждержавних організацій або на національному рівні влади" [2, с.174]. Міжнародний лобізм існує паралельно із процедурами узгодження інтересів у ході укладання міжнародних договорів, досягнення міждержавних узгоджень. Однак це явище не варто ототожнювати з міжнародно-правовими засобами розв'язання міжнародних спорів і дипломатичною діяльністю.

"Під іноземним лобіюванням можна розуміти механізми інтересів органів влади і корпорацій іноземних держав, а також тНк у межах території конкретної держави" [2, с. 175].

Іноземне лобіювання виявляється у просуванні інтересів однієї держави, організації або ТНК на території окремої держави, тобто як іноземний вплив. У такому ракурсі В. Нестерович, виділяє дві позиції: визначення явища іноземного лобіювання як однієї із завуальованих форм втручання у внутрішні справи держави і як легітимної практики представництва та захисту інтересів іноземних контрагентів. Легітимна практика передбачає чітке законодавче регулювання лобістської діяльності, а також окремі форми дипломатії (економічна, публічна, гуманітарна) [5, с.40].

Отже, відмінність у змісті двох понять криється в об'єкті лобіювання, у першому випадку (міжнародне лобіювання) йдеться про групу держав, регіон, наддержавні інститути чи міжнародні організації, у випадку іноземного лобіювання - про конкретну державу, її політичні інститути як об'єкт лобіювання. У межах ЄС, вважаємо, доречним розглядати явище іноземного лобіювання, коли йдеться про просування інтересів країн не-членів ЄС у європейських інституціях.

У випадку іноземного лобіювання, крім міжнародних норм регулювання процедури лобіювання, може бути використана національна внутрішня нормативно-правова база держави лобіювання. За допомогою внутрішніх публічних владних рішень національні органи влади можуть реалізовувати відповідні заходи під час "захисту" внутрішніх інтересів, тобто використовувати певні правові обмеження проти "агресивного" іноземного лобіювання.

Цікавим є підхід Ради Європи до процесу лобіювання, що передбачає використання терміна "транскордонне лобіювання", що охоплює й іноземне лобіювання на рівні національних урядів, і лобіювання на рівні міжнародних організацій, і лобіювання міжнародних організацій третіми країнами, визначаючи можливі варіанти регулювання такої діяльності на законодавчому рівні як з боку національних урядів, так і з боку законодавства міжнародних організацій.

Експерти Ради Європи виокремили випадки транскордонного лобіювання та рекомендації щодо механізмів його регулювання на законодавчому рівні:

• Лобіювання вітчизняними лобістами іноземних державних і посадових осіб. У такому випадку закони про лобіювання стосуються лише державних посадових осіб цієї держави і не поширюються на таких у зарубіжних країнах. В основі такого підходу лежить міркування, що кожна держава свідомо моніторить процес лобіювання державних посадових осіб. Регулювання лобіювання з боку іноземних державних посадових осіб можна вважати втручанням у внутрішні відносини іншої країни.

• Лобіювання вітчизняних державних посадових осіб іноземними лобістами. У більшості законів відсутні відмінності залежно від місця походження лобістів. Іншими словами, без прямих норм щодо міжнародних випадків вимагається реєстрація усіх лобістів, якщо такі мають намір лобіювати вітчизняних державних чиновників безвідносно до місцезнаходження цих лобістів. Цікавим прикладом є законодавство Чорногорії. У країні іно- земнів лобістів звільняють від реєстрації, якщо вони зареєстровані у своїй країні: "Іноземна фізична та/або юридична особа може займатися у Чорногорії лобістською діяльністю, якщо вона зареєстрована для лобістської діяльності у країні, громадянство якої має та/або яка є його місцезнаходженням, і в якій вона внесена до Реєстру лобістів згідно із законом". Зазначений підхід може мати негативні наслідки, оскільки реєстр лобістських організацій Чорногорії буде неповним, а лобістські організації зможуть формально зареєструватись в країні, де необов'язково розкривати всі дані, які буде важко знайти.

* Здійснення лобіювання за кордоном вітчизняним лобістом або державною посадовою особою, коли предметом лобіювання стає держава перебування. У такому випадку йдеться про екстратериторіальне лобіювання, коли суб'єктом й об'єктом лобіювання є громадяни однієї країни, але комунікація відбувається за межами країни.

Норму із цього приводу передбачено в законі Сполученого Королівства: "Немає значення, чи перебуває на момент комунікації особа, якій направлена комунікація, чи особа, яка здійснює комунікацію, або вони обидва за межами Сполученого Королівства". В Ірландії питання екстратериторіального лобіювання стало однією з основних тем першої щорічної доповіді з моменту введення в дію нової закону. Зважаючи на великий інтерес до цього питання, Комісія зі стандартів державної служби зайняла ту позицію, що "цей закон не проводить відмінностей щодо того, де відбувається відповідна комунікація. Ми вважаємо, що всі, хто займається лобіюванням, мають реєструватися"

На думку В. Нестеровича, виникненню і поширенню явища іноземного лобіювання у світі сприяли такі взаємопов'язані тенденції: демократизація держав у світі; посилення міжнародної співпраці як між державами, так і їхніми суб'єктами; активізація міграційних процесів в умовах глобалізації; збільшення гетерогенності сучасного суспільства за рахунок різноманітності його етнічного складу; зростання національної самосвідомості, особливо серед іммігрантів [5, с. 39].

Вітчизняні дослідники вважають, що рівні умови для національних й іноземних бізнес-структур у можливостях впливу на політичне життя конкретної держави можуть стати загрозою державному суверенітету. У роботах, присвячених лобізму, серед негативних моментів лобію- вання, виражається, зокрема, і побоювання, що така діяльність може стати інструментом задоволення іноземних інтересів за рахунок національних інтересів [6, с. 8].

Експерти ОЕСР зазначають, що вплив і лобіювання з боку іноземних урядів можуть мати трансформуючий вплив на політичне життя країни, не тільки на внутрішню політику, але й на її зовнішню політику, її виборчу систему, економічні інтереси та її здатність захищати свої національні інтереси й національну безпеку. Дослідження впливу діяльності іноземних організацій, зареєстрованих відповідно до Закону США про реєстрацію іноземних агентів (FARA), на громадську думку та процеси ухвалення рішень показує, що кампанії зі зв'язків із громадськістю, проведені від імені іноземного уряду, змогли вплинути на громадську думку США та висвітлення в американських ЗМІ іноземних країн [15].

Отже, ризики, пов'язані з лобіюванням і впливом іноземних інтересів, є значно вищими, ніж просування інтересів лише всередині країни. Із цього випливає, що прозорість і контроль теж мають бути вищими. Навіть у країнах, де існує певний рівень прозорості щодо лобістської діяльності, така прозорість зникає, коли іноземний уряд займається лобіюванням в іншій країні через найманого лобіста/консультанта, оскільки діяльність із залученням іноземних урядів зазвичай не підпадає під правове регулювання. З огляду на це важливе значення має здатність держави стримувати просування інтересів інших держав, що "суперечать" національній державній політиці. Окремі держави ухвалюють внутрішні законодавчі рішення, що регулюють прямий зарубіжний вплив на державні справи.

Базовим законом у правовому регулюванні іноземного лобіювання в США, наприклад, є Акт про реєстрацію іноземних фірм, 1938 р. (Foreign agents registration act of 1938 (FARA) [17]. Зазначений закон було прийнято, насамперед, з метою нейтралізації антиамериканської діяльності всередині держави, ним закріпили основні вимоги до іноземних лобістів на території країни.

Конгресом до нього було внесено низку змін у 1966, 1989, 1995 і 1998 рр. Завдяки змінам відбулося юридичне розмежування між політичною пропагандою та діяльністю іноземних суб'єктів господарювання у сфері економіки, відокремилення як об'єктів іноземного лобію- вання урядових установ, а також детальніше регламентування системи звітності лобістів, які захищали іноземні інтереси. Зміни до закону змістили акценти регулювання із пропагандистської на політичну й економічну діяльність. На сучасному етапі закон регулює діяльність не тільки іноземних представників, а й дії осіб, що представляють іноземний уряд, іноземну політичну партію, фізичну особу, яка займається "лобістською діяльністю" або є частиною представництва іноземного клієнта.

Австралійський Закон про систему прозорості іноземного впливу 2018 р. виокремлює важливу відмінність між "іноземним впливом", який вважають законною діяльністю, та "іноземним втручанням", що означає "приховану, оманливу та примусову діяльність" іноземними суб'єктами для просування своїх інтересів або цілей", з ризиком "пошкодити цілісність встановлених систем" [8].

У Канаді лобісти-консультанти, що представляють інтереси іноземних урядів, мають відповідати тим вимогам щодо розкриття інформації, що й інші суб'єкти, зазначені в Законі про лобіювання [11].

В Україні такі обмеження виражені в так званих кадрових заборонах, на базі яких іноземні громадяни не можуть займати окремі посади і вести певну діяльність (наприклад, політичну) на території України.

Для регулювання іноземного лобіювання на наднаціональному рівні у межах ЄС було підписано Міжінститу- ційну угоду щодо обов'язкового реєстру прозорості, що набула чинності в червні 2021 р., і визначає діяльність третіх країн, якщо вона здійснюється суб'єктами без дипломатичного статусу або через посередників [14]. Угода передбачає, що представники інтересів мають заявити про цілі, які вони просувають, а також вказати клієнтів, яких вони представляють. Усім зареєстрованим особам потрібно надати інформацію про ресурси, які вони виділяють на діяльність із представництва інтересів, з акцентом на джерелах фінансування.

Визначивши форми та цілі іноземного лобіювання, урядам країн буде простіше формувати нормативно-правову базу для регулювання зовнішнього впливу. Лобістська діяльність з боку іноземних урядів зазвичай має три основні цілі: впливати на ключові демократичні процеси у країні; на зовнішньополітичні позиції країни, зокрема і на її позиції щодо міжнародних переговорів (наприклад, клімат, податки, торгівля, захист даних); на сприйняття країни урядом, ЗМІ та громадянами іншої країни.

Методи та техніки лобістських фірм або окремих лобістів, що працюють від імені іноземних урядів, подібні до класичних методів лобіювання. Що стосується учасників, то іноземні уряди, зокрема і їхні посольства та постійні представництва, можуть залучати лобістські організації, юридичні фірми та PR-агентства або колишніх державних службовців країни для здійснення лобію- вання від їхнього імені. Вони також можуть фінансувати неурядові організації, фонди, наукові установи й аналітичні центри, з метою формування доказової бази для реалізації власних цілей, дарувати подарунки, спонсу- рувати подорожі журналістам й особам, які ухвалюють рішення [9]. Іноземні уряди можуть використовувати представлені у країні вітчизняні корпорації як канал зв'язку і тиску на владу.

Важливість проблематики питання прозорості щодо іноземного впливу підтверджується соціологічним опитуванням щодо лобіювання, здійсненим ОЕСР 2020 р. За результатами опитування, 94 % респондентів (депутати парламентів країн-членів) погоджуються, що інформація про окремих осіб або лобістські організації, які представляють інтереси іноземних урядів, має бути оприлюдненою.

У ході соціологічного дослідження, проведеного ОЕСР, було визначено перелік дій іноземних урядів, які потрібно оприлюднювати, на думку урядовців:

• фінансування аналітичних центрів (think tanks);

• лобіювання через медіа-послуги, що фінансується іноземним урядом;

• зустрічі з державними службовцями;

• організація зустрічей та культурного обміну з держслужбовцями у країні іноземного уряду;

• підготовка і розповсюдження інформації шляхом цифрових компаній;

• лобіювання за допомогою неурядових культурних організацій чи асоціацій;

• підготовка і розповсюдження інформації через рекламу;

• підготовка і розповсюдження інформації через видання книг, посібників, матеріалів;

• підготовка і розповсюдження інформації через випуск новин;

• розсилання результатів опитувань державним службовцям чи журналістам;

• фінансування університетів чи академічних інститутів;

• організація зустрічей і культурного обміну для журналістів у країні іноземного уряду.

Відповідно можна виокремити найпоширеніші форми лобіювання, до яких вдаються іноземні уряди із перспективою врахування їх у законодавчій практиці. Кожен із визначених засобів/форм є потужним підґрунтям для лобістської діяльності, який рідко стає об'єктами вивчення з боку національних урядів. Складність полягає в тому, щоб урахувати в нормативно-правовому пакеті весь спектр лобістських дій.

Висновки

Природним прагненням національних урядів та інших акторів міжнародних відносин є вплив на внутрішню політику та зовнішньополітичний вибір інших урядів, а також на міжнародні переговори й угоди з метою забезпечення власних інтересів. Лобістська діяльність давно вийшла за межі дипломатичних відносин і передбачає різні канали та форми впливу на іноземні уряди, які потребують безперервного моніторингу й регулювання.

Лобісти іноземних інтересів можуть скористатися прогалинами у правилах лобіювання чи політичного фінансування і впливати на політичні рішення країн, іноді всупереч національним інтересам. Ураховуючи значні ризики, пов'язані із впливом іноземних урядів на внутрішню політику та ринки, велику кількість форм іноземного лобіювання, нормативно-правові засади, розроблені в деяких країнах, та рекомендації Ради Європи щодо запровадження регулювання лобістської діяльності, доводять свою цінність у підвищенні прозорості та забезпеченні стійкого демократичного устрою.

Список використаних джерел

1. Ворчакова І. Міжнародний лобізм в системі світової політики [Електронний ресурс] / І. Ворчакова // Актуальні проблеми міжнародних відносин : мат. міжнар. наук.-практ. конф. студ., асп. і молодих вчених. - К. : КНУ імені Тараса Шевченка, ІМВ, 2015. - Ч. 1. - С. 203. - Режим доступу :www.iir.edu.ua/uploads/files/ІМВ_АПМВ/АПМВ_2015_Ч_1_

2. Васильева С. К вопросу о сущности международного лоббизма / В. Васильева // Власть. - 2012. - № 2. - С. 174-176.

3. Сокур С.П. Лобістська діяльність у країнах та інституціях ЄС : монограф. / С.П. Сокур. - К. : Фенікс, - 2020. - 256 с.

4. Українська дипломатична енциклопедія : у 2 т. / редкол. : Л. В. Губерський (голова) та ін. - К. : Знання України, 2004. - Т. 1. - 760 с.

5. Нестерович В.Ф. Міжнародно-правове закріпленняінституту лобіювання на прикладі Ради Європи та модельного законодавства СНД / В.Ф. Нестерович // Влада. Людина. Закон : міжнар. наук. журн. - 2010.

- № 9. - С. 33-41.

6. Інститут лобіювання в Україні та за кордоном: походження, проблеми, перспективи розвитку : наук.-інформац. вид. / Д. Базілевич, В. Нестерович, В. Федоренко ; І-т професійного лобіювання та адвокасі.

- К. : ФОП Москаленко О.М., 2015. - 111 с.

7. Хоппе Т. Законодательный инструментарий по лоббистской деятельности [Электронный ресурс] / Т. Хоппе // Совет Европы. - 2019. - Режим доступа : http://tilman-hoppe.de/Lobbying_Toolkit-RU.pdf.

8. Factsheet 2: What is the difference between `foreign influence` and `foreign intereference`? [Electronic source] // Australian Government Attorney General's Department, 2020. - Access mode : https://www.ag.gov.au/ sites/default/files/2020-03/influence-versus-interference.pdf.

9. Courtney P. Finding the Other Manaforts [Electronic source] / P. Courtney, T. Lee // Federal Bureau of Investigation. - 2020. - Access mode : https://preprints.apsanet.org/engage/api-gateway/apsa/assets/orp/re- source/item/5f53d77b25010900121ad36a/original/finding-the-other-mana- forts-how-and-how-much-foreign-money-is-spent-on-lobbying-in-the-united- states.pdf.

10. Lehren A. Foreign governments hire U.S. lobbyists to promote their efforts fighting the coronavirus outbreak [Electronic resource] / A. Lehren, D. De Luce. - 2020. - Access mode : https://www.nbcnews.com/politics/ national-security/foreign-governments-hire-u-s-lobbyists-promote-their-ef- forts-fighting-n1174836.

11. Lobbyist Registrar of Toronto, Report on an Inquiry into Contributions by Lobbyists [Electronic source]. - 2015. - Access mode : https://www.toronto.ca/legdocs/mmis/2015/cc/bgrd/backgroundfile-81882.pdf.

12. Lobbyists, Government and Public Trust, Volume 3 [Electronic source] // OECD. - 2014. - Access mode : www.keepeek.com/Digital-Asset- Management/oecd/governance/lobbyists-governments-and-public-trustvol- ume-3_9789264214224-en#page4.

13. Byoung-Joo Kim. Explaining the Country Patterns of Foreign Lobbying in the United States: Issues, Capabilities and Norms : Dissertation, MIT. / Byoung-Joo Kim - 1999. - Access mode : https://dspace.mit.edu/handle/ 1721.1/36095.

14. Interinstitutional Agreement between the European Parliament, the Council of the European Union and the European Commission on a mandatory transparency register [Electronic source]. - 11/06/2021. - Access mode : https://www.europeansources.info/record/proposal-for-a-interinstitutional- agreement-on-a-mandatory-transparency-register.

15. OECD, Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access [Electronic source]. - OECD Publishing, Paris, 2021. - Access mode : https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.

16. OECD, Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying [Electronic source] / OECD. - Access mode : https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379.

17. The United States Department of Justice (n.d.), FARA, Foreigne Agents Registration Act, [Electronic source]. - Access mode : https://www.justice.gov/nsd-fara.

18. Towards Responsible Lobbying : Leadership and public policy [Electronic source]. - Access mode : www.accountability.org/images/content/ 0/7/079/Responsible%20Lobbying %20Full%20Report. Pdf.

Размещено на Allbest.ru