"Год Европы" Г. Киссинджера и трансатлантические отношения (1973-1974 гг.)

Keywords: US foreign policy, “Year of Europe”, European Political Cooperation, European Community, H. Kissinger, transatlantic relations.

The article aims to analyze the American “Year of Europe” initiative in the context of transatlantic relations. By the early 1970s, significant structural changes had taken place in transatlantic relations. In order to revitalize the neglected transatlantic ties, the Nixon administration unilaterally decided to declare 1973 the “Year of Europe”. Instead of what Richard Nixon and his adviser Henry Kissinger had planned, the American initiative triggered one of the deepest crises in American-European relations. The leaders of Western European countries feared that the main goal of the “Year of Europe” was to assert the hegemonic domination of the United States over its allies. The American initiative prompted the countries of the European Community to engage in the first attempt to take a unitary foreign policy stance. The paper is based on available American (published documents, memoirs, press conferences, and public speeches of the President Richard Nixon and his Assistant for National Security Affairs Henry Kissinger) and European (European Community documents) sources. First, the author investigates the reasons and preconditions of the American initiative. Then the main ideas of the Kissinger's “Year of Europe” speech are analyzed. The next part of the article reveals the negative and suspicious attitude of Europeans towards

Kissinger's speech (especially the reactions of France, Great Britain, and the Federal Republic of Germany) as well as the efforts of Western European countries to form a collective European response to Washington within the framework of the European Political Cooperation. The article then examines how external challenges, the Arab-Israeli war and the oil crisis, have undermined the European efforts and facilitated for the Nixon administration the task to re-establish American leadership in the Atlantic Alliance. The last part of the article discusses the outcome of the “Year of Europe”, its main lessons, and consequences in the short and long-term perspectives. The author concludes that if in the short-term the “Year of Europe” turned out to be a failed diplomatic initiative, then in the long-term it can be seen as a step in restructuring US relations with the major allies in the context of a rapidly transforming international system. American-European cooperation had developed successfully through the International Energy Agency, the G7 and the Conference on Security and Cooperation in Europe. The study contributes to our understanding of the evolution of transatlantic relations since the 1970s.

Предложение Г. Киссинджера

К началу 1970-х гг. в трансатлантических отношениях произошли важные структурные изменения. Благодаря процессу европейской интеграции страны Западной Европы окрепли экономически. В вопросах безопасности они по-прежнему зависели от НАТО и американских ядерных гарантий, но в экономическом плане Европейское экономические сообщество (ЕЭС) могло составить достойную конкуренцию США. Рост противоречий между США и ЕЭС по торговым и финансовым вопросам дополнялся расхождением взглядов по политическим и военным проблемам. Серьезным вызовом для атлантической солидарности стали поражение США во Вьетнаме, достижение военностратегического равновесия между США и СССР, сравнительное сокращение американской экономической мощи. Начавшийся процесс разрядки международной напряженности вел к ослаблению блоковой дисциплины внутри НАТО. Правительство США встало перед проблемой - как сохранить американское лидерство в Атлантическом альянсе и приспособить трансатлантические отношения к новым международным условиям.

В начале президентства Р. Никсона решение данной проблемы откладывалось в пользу таких неотложных задач, как завершение войны во Вьетнаме, выход из экономической рецессии, организация советско- американских переговоров, нормализация отношений с КНР. Однако, поскольку нарастание напряженности в американо-европейских отношениях нельзя было далее игнорировать, к концу первого срока президентства Р. Никсона правительство США задумалось об инициативе, адресованной странам Западной Европы. С целью вдохнуть новую жизнь в трансатлантические отношения США в одностороннем порядке объявили 1973 год «Годом Европы».

К этому времени положение Европейского сообщества еще более окрепло ввиду произошедшего в начале 1973 г. расширения ЕЭС. С вступлением Великобритании, Дании и Ирландии «шестерка» трансформировалась в «девятку». Сообщество не только превращалось в экономического гиганта, но и поставило амбициозную задачу продвигать коллективное участие западноевропейских стран в международной дипломатии через запущенный в 1970 г. механизм Европейского политического сотрудничества (ЕПС). Как только в Вашингтоне осознали, что объединенная Европа несет риск раскола Запада, послевоенный американский энтузиазм в отношении европейской интеграции остыл. Помощник президента по национальной безопасности Г. Киссинджер признавался, что сам он выступал за единую Европу (неважно, в какой форме, - федерации или конфедерации) и за то, чтобы она играла более весомую роль в международных делах, но понимал, что интересы Европы не всегда будут совпадать с интересами Америки. Единая Европа, считал Г. Киссинджер, будет настаивать на европейском взгляде на мировые дела, что бросит вызов американской гегемонии в атлантической политике. Он сомневался, что Европа объединяется для того, чтобы разделить с США бремя противостояния с СССР и согласиться играть подчиненную роль [1.P. 82, 86; 2.P. 131].

С осени 1972 г. администрация США стала подавать лидерам ведущих западноевропейских стран сигналы о том, что Европа получит первостепенное место в американской внешней политике сразу после мирного урегулирования во Вьетнаме [2.P. 130]. В сентябре 1972 г. в ходе пресс-конференции Г. Киссинджер озвучил планы выдвижения инициативы для Европы, возможно, в виде тура президента по европейским столицам в случае переизбрания Р. Никсона на новый президентский срок. Для обозначения инициативы с ноября 1972 г. в Белом доме стали использовать название «Год Европы».

Идея провозглашения «Года Европы», авторство которой целиком принадлежало Г. Киссинджеру, оказалась плохо продуманной и подготовленной инициативой. Г. Киссинджер не только не консультировался с лидерами ведущих стран Западной Европы, но также отстранил от обсуждения госдепартамент и подконтрольную ему бюрократическую машину Совета национальной безопасности (СНБ). Когда 31 января 1973 г. на пресс-конференции президента Р. Никсона попросили объяснить, что означает «Год Европы», он в общих словах ответил, что вопросы торговли, проведение Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, начало переговоров между НАТО и Организацией Варшавского договора (ОВД) о взаимном сбалансированном сокращении вооруженных сил требуют консультаций с европейскими союзниками.США и ЕЭС, продолжал Р. Никсон, должны сделать монументальный выбор между «конструктивной конкуренцией» и «экономической конфронтацией», вредной для обеих сторон [3.P. 57]. На состоявшемся в тот же день заседании СНБ, посвященном отношениям со странами Западной Европы, Г. Киссинджер признался, что, несмотря на слова президента о «Годе Европы», в Белом доме не представляли, что это означало на практике, в каком направлении собирались двигаться США и чего хотели добиться, каким должно было быть соотношение разных элементов американской политики [4.P. 374].

Фактически «Год Европы» начался 23 апреля 1973 г. с выступления Г. Киссинджера перед редакторами агентства «Ассошиэйтед пресс» в отеле «Вальдорф- Астория» в Нью-Йорке.

В своей речи Г. Киссинджер назвал 1973 г. «Годом Европы» и предложил переосмыслить трансатлантические отношения и составить новую Атлантическую хартию, которую президент Р. Никсон смог бы подписать во время запланированной на конец того же года поездки в Европу. Г. Киссинджер заявил, что Атлантическое сообщество безопасности, основанное на общем восприятии угрозы, должно уступить место сообществу, скрепленному общими интересами, ценностями и перспективными задачами на будущее.

Он призвал к развитию трансатлантических отношений на основе всестороннего подхода, включающего не только совместную оборону, но и политическое и экономическое сотрудничество.

В качестве одной из проблем в отношениях США со странами Западной Европы Г. Киссинджер упомянул, что Соединенные Штаты руководствуются глобальными интересами и обязательствами, а европейские страны - региональными интересами. Он также подчеркнул, что европейская интеграция не является самоцелью, а должна служить укреплению общего единства Запада. Г. Киссинджер заверил, что США будут продолжать поддерживать единую Европу как компонент более широкого атлантического партнерства. Он отметил, что США могут пойти на уступки ради достижения европейского единства, но только в случае соответствующих уступок со стороны европейских государств [5]. Кроме стран Западной Европы Г. Киссинджер также планировал подключить к «Году Европы» Японию.

Предложение Г. Киссинджера шло в одной связке с четвертым посланием президента Р. Никсона конгрессу по вопросам внешней политики, которое появилось спустя 10 дней после речи о «Годе Европы».

В послании президента содержался призыв к развитию «более равноправного партнерства» между США и ЕЭС, «основанного на более сбалансированном вкладе союзников в ресурсы и планирование» [6.P. 352]. Р. Никсон также отметил, что атлантическое единство в обороне и безопасности не согласуется с растущей регионализацией экономической политики ЕЭС [Ibid.P. 404], таким образом намекая, что европейцы должны пойти на экономические уступки Соединенным Штатам ради сохранения американских военных гарантий НАТО.

Инициатива «Года Европы» была адресована в том числе и тем кругам в конгрессе США, которые выступали за сокращение американских войск в Европе.

Однако Г. Киссинджера больше интересовала реакция на американское предложение лидеров стран Западной Европы.

В американской прессе речь Г. Киссинджера не получила должного освещения, так как издательства больше комментировали расследование нарушений в ходе президентской предвыборной кампании, обнаруженных в отеле «Уотергейт», чем предстоящий «Год Европы».

Причины негативной реакции европейцев

В странах Западной Европы не ожидали такого далеко идущего предложения и его официальной огласки. Вопреки поставленной задаче по укреплению атлантического единства речь Г. Киссинджера привела к прямо противоположному результату. С точки зрения европейцев, инициатива «Года Европы» была выдвинута не в лучшее время. Европейское сообщество было занято решением внутренних проблем, таких как недавнее расширение, планы по созданию Экономического и валютного союза, формирование ЕПС. Европейцы не были готовы к внешнему вызову европейскому единству.

Предложение Г. Киссинджера породило подозрения в странах Западной Европы относительно истинных мотивов американской политики и вызвало опасения, что Вашингтон хочет утвердить свою гегемонию. Европейцы задавались вопросом, что намерены делать США: поощрять европейское единство и развитие равноправного атлантического партнерства, о котором говорил Дж. Кеннеди, или продвигать атлантическое сотрудничество под американским руководством ценой европейского единства? Тон речи Г. Киссинджера явно свидетельствовал в пользу последнего. Другой вопрос заключался в том, хотят ли американцы, чтобы Европа говорила одним голосом, или намерены проводить двусторонние консультации с каждой из западноевропейских стран, что соответствовало дипломатическому стилю Г. Киссинджера.

Особое влияние на «Год Европы» оказывала атмосфера двусторонних советско-американских контактов в рамках политики разрядки международной напряженности. Европейцы были обеспокоены отсутствием трансатлантических консультаций относительно содержания советско-американских переговоров и опасались, что разрядка может привести к сокращению американского военного присутствия в Европе. Вашингтон рассматривал разрядку как потенциальную угрозу западному единству, что требовало консолидации американского лидерства и распространения атлантического сообщества безопасности на политику и экономику. Европа смотрела на разрядку как на возможность определить и защитить собственные интересы и стать отдельным целым в международной политике. Европейские лидеры боялись, что администрация Р. Никсона хочет привести европейское видение разрядки к единому знаменателю с американской политикой [7.P. 196-199, 240].

Дж. Болл, который долгое время курировал европейское направление внешней политики США в администрациях Дж. Кеннеди и Л. Джонсона, назвал «Год Европы» «неуклюжей формулировкой, лозунгом, содержащим намек для европейцев, что американские лидеры были так заняты отношениями между сверхдержавами, что оказались не в состоянии уделить внимание незначительным европейским делам и только сейчас смогли включить их в свой график». По мнению Дж. Болла, предложение Г. Киссинджера было «по сути, еще одним примером тенденции подменять действия риторикой, еще одним усилием маскировать фундаментальное изменение в политике громким утверждением об отсутствии перемен». В реальности же по мере развития ситуации, считал Дж. Болл, оно стало «тестом обязательств администрации Никсона европейскому единству» [8.P. 157].

Г. Киссинджер делал намеки, что фокус американской внешней политики разворачивается в сторону Европы, но он не проконсультировался с лидерами западноевропейских стран о содержании своей речи. В итоге в ней остались неудачные пассажи (особенно про глобальную ответственность США и региональные интересы Европы), вызвавшие столько проблем впоследствии. Если бы американский политик обсудил свое выступление с европейцами заранее, этого удалось бы избежать [9.P. 310]. Учитывая большую загруженность Г. Киссинджера, который одновременно курировал все направления американской внешней политики, он не располагал достаточным количеством времени, чтобы хорошо продумать свою речь. Ее текст, по личному признанию Г. Киссинджера, был закончен всего за день до выступления [10.P. 145].

Г. Киссинджер не просто выбрал неправильный тон, но и центральный пассаж его речи о всестороннем подходе к трансатлантическим проблемам, включающем экономику, политику и безопасность, был ошибочным. Европа была равной или почти равной США в экономическом отношении, но зависима в плане обороны, что усиливало переговорные возможности США, но ослабляло переговорные позиции европейцев. Всесторонний подход не учитывал специфику процесса европейской интеграции. Европейское сообщество могло говорить как единое целое по торговым вопросам, в других сферах европейские правительства сохраняли полную автономию. Таким образом, единый недифференцированный диалог США с Европой был практически невозможен [11.P. 139-140].

Неясным оставался вопрос, в рамках какой организации Европа должна была обсуждать предложение Вашингтона, в то время как НАТО являлась военнополитическим блоком, Европейское сообщество занималось экономическими вопросами, торговые проблемы решались в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ), а валютно-финансовые - в Международном валютном фонде (МВФ). К тому же членство европейских стран в ЕЭС и НАТО совпадало лишь частично. В Европе попросту не было форума, где можно было бы обсуждать вместе вопросы экономики, политики и обороны, как того хотел Г. Киссинджер. Европейцы выступали против американской политики «увязки» и предпочитали вести диалог по отдельности в соответствующих институтах. Лидеры стран Западной Европы боялись, что Вашингтон потребует от них экономических и валютных уступкок в обмен на сохранение ядерных гарантий и присутствие американских войск в Европе.

В то время как Г. Киссинджер говорил, что для него важна не процедура, а содержание, для Европейского сообщества процедура и была содержанием [2.P. 708; 7.P. 242]. Европейские лидеры жаловались, что Г. Киссинджер не понимает, как работает ЕЭС и как достигается общая позиция при отсутствии гегемонистского лидерства, что вопреки официальной риторике он считает ЕПС угрозой американским интересам и вместо того, чтобы признать европейское единство в качестве стабилизирующего фактора в мировой политике, стравливает европейские страны друг с другом. Инициатива «Года Европы» также обнаружила уязвимость сообщества, в котором не было консенсуса по вопросу единой политики в отношении США [9.P. 279-280]. Европейцы считали, что США хотят ослабить механизм ЕПС, и боялись за судьбу данного института, который находился в стадии становления. Некоторые европейские политики полагали, что Р. Никсон был больше обеспокоен проблемой укрепления своего влияния, пошатнувшегося после Уотергейта, чем интересами Европы, что ему был нужен внешнеполитический успех, чтобы отвлечь внимание от скандала [12.P. 165].

Инициатива США не привела к усилению атлантического согласия, а стала катализатором европейского политического единства и началом нового витка конфликта в трансатлантических отношениях по поводу роли Европы в мире и общей политике Запада. Вместо того, чтобы согласиться с американским предложением о подписании новой Атлантической хартии, «девятка» потребовала от США признать Европейское сообщество в качестве второго в западном мире центра принятия решений, попыталась говорить с Вашингтоном одним голосом и начала процесс определения коллективной европейской идентичности как основы взаимодействия с другими мировыми политическими сообществами.

Коллективный ответ Европы

Г. Киссинджер рассчитывал обсудить «Год Европы» с лидерами ведущих стран Западной Европы по отдельности: сначала с Великобританией, а затем с Францией и ФРГ. В свою очередь, европейцы отказались вести переговоры на условиях, предложенных Г. Киссинджером. Таким образом, американская инициатива вынудила Европу определиться с собственными интересами и выработать коллективный ответ США.

Первым из европейских политиков, которому пришлось отвечать Вашингтону, был канцлер ФРГ

В.Брандт. Американо-германский саммит еще до речи Г. Киссинджера был запланирован на май 1973 г. Немецкий политик одобрил предложение «Года Европы» и развитие американо-европейского диалога, но был удивлен плохой осведомленностью Р. Никсона об инициативе Г. Киссинджера. В. Брандт предложил обращаться с «девяткой», как если бы политический союз был завершен, убрать термин «новая Атлантическая хартия» (первая Атлантическая хартия была заключена в 1941 г. против нацистской Германии) и порекомендовал Р. Никсону во время поездки в Европу не только посетить штаб-квартиру НАТО, но и встретиться с министрами иностранных дел стран ЕЭС. Впоследствии Г. Киссинджер был вынужден заменить слово «хартия» на «декларацию принципов».

Роль главного посредника в донесении до европейских стран целей американской инициативы и организации европейского ответа Г. Киссинджер отводил Великобритании. Для правительства Великобритании это оказалось трудной и неприятной дилеммой. Великобритания, которая только что вступила в ЕЭС, хотела получить лучшее от двух миров, а именно сочетать европейскую политику с сохранением «особых» англоамериканских отношений. Премьер-министр Великобритании Э. Хит понимал, что правительство Р. Никсона нуждается в поддержке Европы для сдерживания внутреннего давления в США по вопросу о сокращении американских войск в Европе, но считал, что Великобритания должна была начать членство в ЕЭС с позиции полностью преданного партнера, если хотела играть лидирующую роль в Европе. По мнению Э. Хита, лидирующая роль в Европе была важна для поддержания могущества и влияния Великобритании в мировых делах. Он также опасался ухудшения отношений с Францией (чтобы вступить в ЕЭС, Великобритании слишком долго пришлось доказывать Франции, что она не является «троянским конем» США). Э. Хит отказался играть роль посредника между США и единой Европой. Его позиция заключалась в том, что «девятка» должна выработать общую линию прежде переговоров с Вашингтоном [7.P. 221-222; 13.P. 78, 83, 96].

Во Франции призыв Г. Киссинджера расценили как попытку укрепить американское лидерство. Французских политиков беспокоили процедурные вопросы. Как пишет в мемуарах Г. Киссинджер, французы рассуждали следующим образом: если США хотят вести переговоры в рамках Североатлантического альянса, то это означает давление на Францию по вопросу ее членства в военной организации НАТО; если США будут лоббировать свою инициативу через отдельных членов ЕЭС, это может ослабить лидерство Франции в сообществе [2.P. 173-174]. Франция попыталась создать европейский консенсус вокруг своего идеала Европы как отдельного центра силы в международных отношениях [14.P. 219]. Министр иностранных дел Франции М. Жобер запросил у Г. Киссинджера текст Атлантической декларации (которого на самом деле не было).

Таким образом, лидеры ФРГ, Франции и Великобритании одобрили американскую инициативу в принципе, но не предложили ничего конкретного для ее воплощения и не дали ответа на вопрос о времени проведения американо-европейского саммита, что могло бы ускорить подписание Атлантической декларации. США оказались в абсурдной ситуации, когда, как пишет Г. Киссинджер, Вашингтон был более нетерпелив в том, чтобы подтвердить и усилить свои обязательства атлантическим отношениям, чем Европа их принять [2.P. 162]. Инициатива ускользала из рук Вашингтона.

Франция взяла на себя лидерство в составлении ответа на американское предложение. Под давлением М. Жобера Г. Киссинджер начал работать над текстом Атлантической декларации, который был представлен по отдельности правительствам Франции, ФРГ, Великобритании и Италии в конце июня. К этому времени европейские лидеры пресытились стилем секретной дипломатии Г. Киссинджера и содержанием американского проекта Атлантической декларации, который, по мнению европейцев, служил американским интересам. Они считали, что ЕЭС следует работать над собственным проектом, играя на нетерпении Вашингтона. Поскольку европейцы были против одновременного обсуждения экономических, политических и военных вопросов, они отвергли американское предложение об одной декларации, подписанной на американо-европейском саммите. М. Жобер принял конфиденциальное предложение Э. Хита от 2 июля о составлении двух деклараций (одной - об Атлантическом альянсе, другой - об отношениях между США и ЕЭС), а также третьего внутреннего документа ЕЭС о европейской идентичности [7.P. 243].

Составление декларации об отношениях между США и ЕЭС решено было перенести в ЕПС. 23 июля «девятка» на чрезвычайной встрече министров иностранных дел стран - членов ЕЭС приняла решение дать коллективный ответ Вашингтону и поручить Политическому комитету подготовить доклад о потенциальных темах европейско-американского диалога к следующей встрече в сентябре. Министры также согласились в конфиденциальном порядке обмениваться информацией, полученной в двусторонних контактах с США, и координировать позиции в отношении содержания декларации по НАТО. Таким образом, европейские страны трансформировали американский вызов в возможность продвинуть собственное видение роли Европы на Западе и в мире в целом [10.P. 166].

Лондон и Бонн информировали правительство Р. Никсона об итогах работы ЕПС и общем подходе «девятки». Информация вызвала удивление в правительстве США по поводу того, что европейские страны обсуждают «Год Европы» не в общем атлантическом контексте, а как отношения между США и ЕЭС. По мнению Вашингтона, инициатива «Года Европы» была предназначена для укрепления атлантического, а не европейского единства. Г. Киссинджер был обеспокоен тем, что США были исключены из процесса обсуждения и должны были ждать итогов работы Политического комитета.

10 сентября 1973 г. министры иностранных дел ЕЭС одобрили проект декларации об отношениях США-ЕЭС и инструктировали Политический комитет продолжить работу над декларацией о европейской идентичности. В декларации об отношениях США-ЕС был ясно изложен принцип, что США должны признать политическую роль Европы в мире. Европейцы хотели подтверждения от правительства Р. Никсона, что США готовы относиться к Европе как к нечто большему, нежели дополнению к собственной политике [15.P. 385]. Неясным оставался формат встречи с президентом Р. Никсоном. Предполагалось, что в саммите с президентом США будут участвовать министры иностранных дел стран ЕЭС, председатель Совета министров ЕЭС и председатель Комиссии.

Г. Киссинджер, который с 22 августа стал госсекретарем (при сохранении поста помощника президента по национальной безопасности), был потрясен, узнав, что получит проект декларации из рук представляющего сообщество министра иностранных дел Дании К. Андерсена, которого он назвал «почтовым курьером». К. Андерсен должен был только передать ответ Г. Киссинджеру, но в соответствии с процедурами ЕЭС не имел полномочий обсуждать его с американским коллегой. Г. Киссинджер раскритиковал проект, в составлении которого США не принимали участия. Он был недоволен двухуровневой процедурой, в соответствии с которой сначала проводилось согласование внутри ЕЭС (на которое США не могли влиять), а затем уже сообщество вступало в переговоры с США. Вашингтон настаивал, что европейцы должны были предоставить Соединенным Штатам возможность через консультации доносить свое мнение до ЕЭС на стадии переговорного процесса. Реакция Г. Киссинджера на подход сообщества только подтвердила подозрения европейцев, что США действуют не как лидер Атлантического альянса, а как независимая сверхдержава, для которой Альянс является всего лишь вспомогательным средством [8.P. 158].

Тем не менее на официальном уровне США приветствовали европейский проект как основу для дальнейших обсуждений и приняли предложение ЕЭС о двух декларациях. Конечный ответ Вашингтона зависел от содержания документа, касающегося НАТО [7.P. 244; 9.P. 332-333]. В рамках НАТО переговорный процесс был проще, так как США как член альянса участвовали в обсуждении. В ходе пресс-конференции 26 сентября 1973 г. Г. Киссинджер отметил европейский вклад в «Год Европы» [2.P. 707]. Однако президент Р. Никсон не поддержал идею о встрече с министрами иностранных дел «девятки», которые были ниже его рангом. Отказ подписывать декларацию с европейскими институтами, а не главами государств и правительств, явно свидетельствовал о том, что Р. Никсон и Г. Киссинджер были настроены против развития европейской политической интеграции и отдавали предпочтение традиционной двусторонней дипломатии, рассматривая международные отношения как отношения между национальными государствами.

3 октября 1973 г. М. Жобер представил в НАТО проект декларации об Атлантическом альянсе. В документе говорилось о неделимости союзной безопасности и общей обороне как предусловии разрядки. В совместной обороне подчеркивались такие компоненты, как присутствие американских войск в Европе, эффективное ядерное сдерживание, европейский вклад в оборону Европы. Поскольку данный документ был лучшим, на что могли рассчитывать американцы, и к тому же исходил от Франции (ведущего диссидента в Альянсе), Г. Киссинджер принял проект как основу для переговоров, хотя и раскритиковал его за то, что в документе не была отмечена политическая роль НАТО, а также необходимость консультаций и увеличения вклада европейцев в совместную оборону [2.P. 705-706; 16.P. 189-190].

Влияние нефтяного кризиса

План М. Жобера представить Атлантическую декларацию в обмен на признание Соединенными Штатами независимой политической роли для ЕЭС, возможно, мог бы преуспеть, если бы не очередная арабоизраильская война, начавшаяся 6 октября 1973 г. «Война Судного дня» стала острейшем конфликтом между США и странами Западной Европы со времен Суэцкого кризиса 1956 г. В то время как США активно поддерживали Израиль, европейские страны придерживались политики нейтралитета. После того как египетские и сирийские войска атаковали Израиль, США в срочном порядке организовали воздушный мост для военных поставок Израилю с американских военных баз в Европе, о чем лишь информировали своих союзников. В связи с поставками Израилю с европейских баз европейцы задались вопросом о том, зачем нужны американские войска в Европе: для защиты от советской агрессии или для американских действий по всему миру [17.P. 80].

25 октября правительство США, обеспокоенное советской помощью арабским странам, без всяких консультаций с европейскими союзниками объявило состояние повышенной боевой готовности американских войск. Таким образом, правительство Р. Никсона дискредитировало собственную концепцию диалога и консультаций. «Война Судного дня» показала европейцам, как быстро региональный конфликт может перерасти в конфронтацию между сверхдержавами, в которую европейские страны будут втянуты помимо собственной воли. Другим последствием войны стал нефтяной кризис. С начала 1970-х гг., еще до начала арабоизраильской войны, государства, входящие в Организацию стран-экспортеров нефти (ОПЕК), научились выступать единым фронтом против западных нефтяных компаний в вопросах цен и контроля над нормами добычи нефти. Время дешевой нефти стремительно уходило в прошлое, но западные правительства все еще думали, что могут решить проблему на национальном уровне [18.P. 22, 34].

В ответ на военную помощь Израилю арабские государства - производители нефти сократили ее добычу и ввели эмбарго на поставки нефти в те страны, которые оказывали поддержку Израилю. Страны Персидского залива приняли решение о повышении цен на нефть. В то время как США были обеспокоены советскими действиями в регионе, Европа столкнулась с экономическими последствиями «нефтяного оружия». В ходе арабо-израильской войны страны Западной

Европы дистанцировались от ближневосточной политики США. Большинство европейских стран - членов НАТО запретили полеты американских военных самолетов в Израиль над своими территориями.

В ответ на «войну Судного дня» и нефтяной кризис 6 ноября 1973 г. европейцы приняли первую декларацию ЕПС о мире на Ближнем Востоке, которая формулировала общую политику в отношении арабо-израильского конфликта. Проарабская декларация, принятая без предварительного согласования с США, призывала конфликтующие стороны к мирным переговорам в рамках ООН на основе резолюции СБ ООН № 242 от 22 ноября 1967 г., которая призывала арабские государства признать право Израиля жить в мире в пределах безопасных и признанных границ взамен на вывод израильских войск с территорий, оккупированных во время шестидневной войны июня 1967 г. Страны - члены ЕЭС перечислили основные условия мирного соглашения: недопустимость присвоения территорий силой; освобождение Израилем территорий, захваченных во время войны 1967 г.; уважение суверенитета, территориальной целостности и независимости каждого из государств региона и их права жить в мире в рамках безопасных и признанных границ; учет законных прав палестинцев [19.P. 300-301].

Таким образом, европейцы впервые официально сформулировали независимое мнение ЕЭС по внешнеполитическому вопросу и защищали позицию, которую США считали идущей вразрез с их целями и интересами. В связи с принятием декларации Г. Киссинджер сделал заявление о том, что прежде принятия общего решения в ЕЭС европейские правительства должны были быть уверены в его одобрении Вашингтоном. На это премьер-министр Великобритании Э. Хит парировал: «Со стороны США было ошибочно полагать, что они могут иметь “Год Европы” без консультаций с европейцами» [20.P. 651]. Для французов позиция Г. Киссинджера стала подтверждением тезиса Ш. де Голля о том, что Америка никогда не хотела единую Европу в ином качестве, кроме как инструмента собственной политики [8.P. 159-160]. Все более настойчивые американские призывы к предварительным консультациям по европейским внешнеполитическим решениям показывали, что с американской точки зрения автономия «девятки» в дипломатической сфере будет ограничена [10.P. 245].

Переговоры по Атлантической декларации не могли продолжаться в такой накаленной атмосфере. По настоянию Франции с 26 октября европейские страны приостановили работу над декларацией в знак протеста, что США объявили военную тревогу без консультаций с союзниками. Открытым оставался вопрос о том, как быть с Японией и Канадой. Европейцы предлагали подписать двусторонние декларации с каждым из партнеров, США выступали за единую Атлантическую декларацию. Работа над декларацией об отношениях США-ЕС застопорилась из-за споров по формулировкам. США были против упоминания в преамбуле документа европейцев, с одной стороны, и американцев - с другой. Вместо этого американская сторона предлагала включить в декларацию понятия взаимозависимости, партнерства и продвинутых консультаций. «Девятка» в полном составе выступала за европейское единство и против уступок американским требованиям [7.P. 208-209].

31 октября 1973 г. президент Франции Ж. Помпиду предложил проведение регулярных европейских саммитов по внешнеполитическим вопросам. Первый саммит, посвященный проблемам Ближнего Востока, состоялся 14-15 декабря 1973 г. в Копенгагене. Копенгагенский саммит, на который были приглашены министры иностранных дел арабских государств, подтвердил позицию ЕЭС по миру на Ближнем Востоке от 6 ноября 1973 г. и дал старт европейско-арабскому диалогу по экономическим вопросам, включая поставки энергоресурсов [21.P. 377-378]. Размытость и возможные политические последствия диалога не могли не беспокоить Г. Киссинджера, который вел деликатную «челночную дипломатию» с арабскими странами.

На саммите была принята декларация о европейской идентичности, подготовленная Политическим комитетом ЕПС. Декларация характеризовала «девятку» как «сообщество ценностей», открытое для других европейских наций, которые разделяют те же идеалы и цели. В качестве общих ценностей назывались представительная демократия, право закона, социальная справедливость и уважение прав человека. В документе говорилось, что международная обстановка и растущая концентрация власти и ответственности в руках небольшого числа великих держав требуют от Европы объединиться и говорить одним голосом, чтобы быть услышанной и играть соответствующую роль в мире. Вторая часть декларации «Европейская идентичность в отношении к миру» обрисовывала принципы отношений ЕЭС с третьими странами или группами стран, включая США, с которыми «девятка» «намеревалась поддерживать конструктивный диалог и развивать сотрудничество на основе равенства». Документ заканчивался напоминанием о динамическом характере европейской конструкции [22.P. 93-97]. Декларация являлась новаторским заявлением, которое применяло европейскую идентичность к ЕЭС и таким образом определяло ее скорее в политических, чем культурных терминах [14. P. 245].

То, что 1973 год заканчивался декларацией о европейской идентичности, а не Атлантической декларацией, бросало вызов администрации Р. Никсона. Выступая перед Обществом пилигримов в Лондоне 12 декабря 1973 г., Г. Киссинджер заявил, что США не рассматривают усиление атлантического единства и укрепление европейской идентичности как несовместимые процессы и что США не ограничивают международную роль Европы только региональными вопросами. Он однако заметил, что европейское единство не должно укрепляться ценой согласия внутри Атлантического сообщества [23. P. 40-42]. Двумя днями ранее на заседании Совета НАТО в Брюсселе Г. Киссинджер предложил поскорее закончить работу над двумя декларациями (по НАТО и об отношениях США-ЕС), разработать процедуру консультаций в Альянсе по общим проблемам вне зоны ответственности НАТО, выработать совместные решения по преодоле-нию энергетического кризиса [2. P. 723]. После принятия декларации ЕЭС о мире на Ближнем Востоке арабские страны сняли ограничения на поставки нефти в страны сообщества (кроме Нидерландов, которые продолжали поддерживать Израиль), но цены оставались высокими. Г. Киссинджер призвал страны - потребители нефти объединиться в противостоянии нефтяному кризису. В Европе, напротив, считали, что создание блока западных индустриальных стран может спровоцировать возмездные действия ОПЕК и предлагали перенести обсуждение данного вопроса в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

Хотя в мемуарах Г. Киссинджер пишет о том, что «Год Европы» завершился в 1973 г., именно первая половина 1974 г. была отмечена пиком конфронтации между США и ЕЭС и последующей выработкой компромиссов [7.P. 213]. В начале 1974 г. положение США было иным, чем при провозглашении «Года Европы». Нефтяной кризис способствовал укреплению американской экономики и позволил США восстановить свое лидерство в западном блоке. В декабре 1973 г. сраны ОПЕК вторично объявили о повышении цен на сырую нефть и пересмотрели нормы ее добычи. Резкое повышение цен на нефть привело к углублению депрессии в мировой экономике и особенно больно ударило по Европе. На саммите в Копенгагене страны ЕЭС не смогли выработать общих мер в ответ на энергетический кризис. Зависимость европейских стран от поставок нефти из стран Ближнего Востока делала их зависимыми от процесса ближневосточного урегулирования, который, в свою очередь, зависел от способности США надавить на Израиль.

В ходе Вашингтонской энергетической конференции 11-13 февраля 1974 г., собранной по инициативе США, все приглашенные на конференцию страны - члены ЕЭС, кроме Франции (которая выступала в пользу заключения двусторонних нефтяных соглашений с арабскими странами до выработки коллективной энергетической политики ЕЭС), согласились с американскими предложениями об институционализации энергетического сотрудничества. Так как Франция отказалась подписывать итоговое коммюнике, страны - члены ЕЭС решили сделать это в индивидуальном порядке, что подтвердило, что сообщество не может выступать как единый блок. По итогам конференции была создана координирующая группа, которая стала основой для учреждения в ноябре 1974 г. Международного энергетического агентства. Странам - потребителям нефти постепенно удалось добиться отмены нефтяного эмбарго и склонить страны ОПЕК к диалогу, а не конфронтации с Западом.

Вашингтонская конференция привела к глубокому расколу «девятки», однако в марте 1974 г. в Брюсселе страны - члены ЕЭС согласились продолжить развитие европейско-арабского диалога с целью компе нси- ровать исключение Европы из ближневосточного мирного процесса, а также уменьшить силу «нефтяного оружия» через усиление экономической взаимозависимости между европейскими и арабскими государствами. Решение было принято несмотря на американские предупреждения, что такие встречи могут сорвать усилия Г. Киссинджера по установлению мира на Ближнем Востоке и вызвать кризис в Североатлантическом альянсе.

Администрация США публично обвинила европейцев в саботировании ближневосточного мирного процесса. 15 марта 1974 г. Р. Никсон на национальном телевидении заявил: «Европейцы не могут одновременно располагать сотрудничеством с США в сфере безопасности и быть конфронтационными и даже враждебными в экономической и политической сферах. Ситуация, когда девять стран Европы объединились против США, которые являются гарантами их безопасности, является недопустимой» [10.P. 288]. В письме к канцлеру ФРГ В. Брандту американский президент информировал немецкого политика, что приостанавливает работу над декларациями, откладывает поездку в Европу для их подписания, ставит под вопрос американские гарантии европейской безопасности.

Итоги «Года Европы»

Весной 1974 г. умер президент Франции Ж. Пом- пиду, свои посты покинули канцлер ФРГ В. Брандт и премьер-министр Великобритании Э. Хит. На их место пришли В. Жискар д'Эстен, Г. Шмидт и Г. Вильсон. Британское правительство лейбористов было более проатлантически настроено, чем консервативное правительство Э. Хита. При Г. Вильсоне усилилось критическое отношение к Общему рынку, было выдвинуто требование пересмотреть условия членства Великобритании в ЕЭС. Британское правительство выразило готовность к консультациям с США. В мае 1974 г. министр иностранных дел Дж. Каллагэн предложил политику, основанную на консультациях, координации и сотрудничестве с США. Он выступал против того, чтобы ЕЭС конструировало свою собственную внешнюю политику прежде обсуждения с Вашингтоном [Ibid.P. 307]. В. Жискар д'Эстен и Г. Шмидт как бывшие министры финансов понимали, что выход из экономического кризиса невозможен без сотрудничества с крупнейшей экономикой мира. После нефтяного шока и Вашингтонской энергетической конференции к европейцам пришло осознание того, что они нуждаются в поддержке США для решения своих энергетических проблем.

Европейцы сдались в попытках сформулировать общую политику в отношении США. Оставалась проблема, как в рамках ЕПС принимать в расчет американские взгляды, не подрывая автономности процесса принятия решений. Дж. Каллагэн настаивал на том, что Великобритания должна иметь право говорить с американцами в любое время и по любому вопросу. Г. Шмидт внес предложение проводить консультации с США после согласования решений на уровне Политического комитета, что позволило бы Вашингтону изложить свою позицию до обсуждения министрами иностранных дел. Такой механизм помог бы избежать как излишнего воздействия США на ЕПС, так и возвращения к двусторонним консультациям с Вашингтоном. Франция усмотрела в предложении Бонна подрыв автономности ЕПС, а Великобритания - нарушение своего права на консультации с Вашингтоном в любое время [10.P. 317].

20-21 апреля 1974 г. на неформальной встрече министров иностранных дел под Бонном (в замке Г имних) была найдена так называемая формула Гимниха, предусматривавшая возможность проведения консультаций с третьей стороной по мере необходимости и при наличии консенсуса. На встрече в Гимнихе также было принято решение о том, что работа над декларацией по НАТО должна быть продолжена. Официально текст формулы Гимниха был опубликован по итогам следующей встречи министров 10-11 июня 1974 г. В нем говорилось: если один из членов ЕПС поднимет вопрос об информировании или консультациях с союзным или дружественным государством, «девятка» может обсудить данный вопрос и по достижении соглашения уполномочить страну, председательствующую в ЕЭС, провести консультации от ее имени [24.P. 97-98]. На практике это означало, что лояльное по отношению к США государство получало возможность удалить вопрос, не устраивающий Вашингтон, из европейской повестки дня и перевести его на двусторонний уровень. Таким образом, формула Гимниха подтвердила невозможность проведения европейской внешней политики, идущей вразрез с американскими интересами.

19 июня 1974 г. на саммите НАТО в Оттаве была одобрена декларация об атлантических отношениях, которая и поставила точку под «Годом Европы». Оттавская декларация, подписанная главами государств и правительств стран-членов НАТО в Брюсселе 26 июня 1974 г., подтвердила неделимость обороны Североатлантического альянса, вовлеченность США в европейские дела, готовность усиливать практику дружественных и своевременных консультаций, подчинение экономических различий между союзниками интересам совместной безопасности. Декларация признавала, что дальнейшее движение к европейскому единству со временем должно оказать благотворное влияние на вклад членов Европейского сообщества в совместную оборону Альянса [25].

Подписание Оттавской декларации было не тем, что Г. Киссинджер предлагал изначально, однако она все же стала победой атлантической концепции над европейскими политическими устремлениями [10.P. 322]. В декларации не упоминалась особая политическая роль Европы в международных делах. Европейцы отказались от попыток воздействовать на мирный процесс на Ближнем Востоке и решили воздерживаться от всех политических вопросов в европейско-арабском диалоге. Таким образом, на Ближнем Востоке «девятка» признала разделение труда с США, которые отвечали за мирное урегулирование арабо-израильского конфликта, а европейцы ограничили свое участие экономической сферой [Ibid.P. 338-339].

Как пишет финский историк Ю. Ханхимяки, «Год Европы» должен был стать очередным внешнеполитическим триумфом бывшего профессора из Гарварда [26.P. 23]. Этого, однако, не случилось. Сам Г. Киссинджер обвинил в провале «Года Европы» ослабевающую после Уотергейта власть Р. Никсона и махинации дипломатов Старого Света. По его мнению, тактическая ошибка заключалась в том, что инициатива была выдвинута на уровне даже не госсекретаря [2.P. 193, 729].Пропагандистское обеспечение «Года Европы» также было «явно недостаточным, в первую очередь из-за пассивности Никсона» [27.C. 48]. Г. Киссинджер рассчитывал, что его выступление произведет такой же эффект, как речь Дж. Маршалла, заложившая фундамент послевоенного трансатлантического сотрудничества. В свою очередь, название «Атлантическая хартия» отсылало к англо-американскому союзу времен Второй мировой войны и сложившемуся взаимопониманию между Ф. Рузвельтом и У. Черчиллем. Позже в мемуарах Г. Киссинджер был вынужден признать, что «историю нельзя повторить по команде» и что условия изменились: Европа выбрала европейское единство, Америка была истощена Уотергейтом, а нефтяной кризис завершил дело. По иронии, замечает Киссинджер, США могли отозвать инициативу только ценой быть обвиненными в подрыве европейского единства [2.P. 702].

По мнению историков, причиной провала стало разное видение европейского единства и Атлантического сообщества в Европе и США. «Год Европы» стал разочарованием не только для США, но и для стран Западной Европы. Американская инициатива бросила вызов европейским странам, которые в ответ решили развивать политическое сотрудничество в рамках ЕЭС. В свою очередь, появление ЕПС породило опасения в Вашингтоне, что Европа может стать не только экономическим соперником, но и политическим конкурентом США. Американские страхи оказались преувеличенными. Сила национальных интересов европейских государств, которая перевешивала общеевропейские интересы, и зависимость европейской обороны от США и НАТО не дали европейскому единству пойти дальше риторики. Когда европейские страны почувствовали, что могут лучше защитить свои интересы в согласии с США, европейское единство быстро испарилось [7.P. 237-238, 253-254; 9.P. 312-315]. Таким образом, Соединенным Штатам удалось удержать свое лидерство в Североатлантическом альянсе, а европейцы осознали, что сопротивление американской инициативе является недостаточной основой для формирования общей внешней политики и что объединение против США невозможно.

Если в краткосрочной перспективе «Год Европы» оказался провальной дипломатической инициативой, то в долгосрочной перспективе его можно рассматривать как перестройку отношений США с основными союзниками в контексте быстро трансформирующейся международной системы. После отставки Р. Никсона в августе 1974 г. президентом США стал Г. Форд, который был заинтересован в восстановлении отношений со странами Западной Европы. Спокойный стиль руководства Г. Форда способствовал установлению относительной гармонии в американо-европейских отношениях [28.P. 127; 29.C. 65]. В середине 1970-х гг. США и ЕЭС нашли новые форумы взаимодействия в рамках Международного энергетического агентства, «большой семерки» и Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Зависимость стран Западной Европы от США в энергетической сфере, необходимость американских ядерных гарантий, несмотря на разрядку международной напряженности, сохранение за Соединенными Штатами позиций ведущей экономической державы способствовали сохранению духа «Года Европы». Сотрудничество между США, странами Западной Европы и Японией (то, что стояло за «Годом Европы») развивалось.

Литература

американская инициатива год европы киссинджер

1. Kissinger H. The White House Years. London :Weidenfeld and Nicolson and Joseph, 1979. 1521 p.

2. Kissinger H. Years of Upheaval. London :Weidenfeld & Nicolson, 1982. 1283 p.

3. The President's News Conference of January 31, 1973 // Public Papers of the Presidents of the United States: Richard Nixon. 1973. Washington : US Government Printing Office (GPO), 1975.1152 p.

4. Foreign Relations of the United States (FRUS). 1969-1976. Washington : US GPO, 2012. Vol. 41: Western Europe; NATO, 1969-1972. 1065 p.

5. Address Given by Henry A. Kissinger (New York, 23 April 1973). URL: http://www.cvce.eu/content/publication/2002/9/30/dec472e3-9dff-4c06-

ad8d-d3fab7e13f9f/publishable_en.pdf (accessed: 25.05.2021).

6. Fourth Annual Report to the Congress on United States Foreign Policy. May 3, 1973 // Public Papers of the Presidents of the United States: Richard

Nixon. 1973. Washington: US GPO, 1975. 1152 p.

7. The Strained Alliance: U.S. - European Relations from Nixon to Carter / ed. by M. Schulz, T.A. Schwartz. Washington : German Historical Institute,

2010. 383 p.

8. Ball J.W. Diplomacy for a Crowded World: an American Foreign Policy. Boston : Little, Brown, 1976. P. 356 p.

9. Beyond the Customs Union: the European Community's Quest for Deepening, Widening and Completion, 1969-1975 / ed. by J. van der Harst.

Bruxelles : Bruylant, 2007. 408 p.

10. Mockli D. European Foreign Policy during the Cold War: Heath, Brandt, Pompidou and the Dream of Political Europe. London : I.B. Tauris, 2009.

476 p.

11. Ludlow N.P. The Real Years of Europe? U.S. - West European Relations during the Ford Administration // Journal of Cold War Studies. 2013. Vol. 15, № 3. P. 136-161.

12. Pietrantonio S. The Year that Never Was: 1973 and the Crisis between the United States and the European Community // Journal of Transatlantic Studies. 2010. Vol. 8, № 2. P. 158-177.