Модернізація правил та механізмів міжнародної торгівлі сільськогосподарською продукцією у контексті проблеми продовольчої безпеки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДВНЗ «КНЕУ імені Вадима Гетьмана»

Модернізація правил та механізмів міжнародної торгівлі сільськогосподарською продукцією у контексті проблеми продовольчої безпеки

Яценко О.М., д.е.н., професор

Циганкова Т.М., .е.н., професор

Оболенська Т.Є., д.е.н., професор

Гальперіна Л.П., к.е.н., професор

Анотація

Питання взаємозв'язку торгівлі та продовольчої безпеки не втрачає своєї актуальності протягом не одного десятиріччя, а ситуація в світі, спричинена поширенням пандемії COVID-19, додатково нагадала про прогалини в нормативному врегулюванні цього питання на багатосторонньому рівні, зокрема, з урахуванням цілі сталого розвитку № 2 щодо усунення голоду. Метою статті є детальна характеристика й аналіз багатосторонніх правил у сфері торгівлі сільськогосподарською продукцією на відповідність вимогам сьогодення щодо реагування на проблему продовольчої безпеки, а також розробка рекомендації стосовно модернізації правил торгівлі зазначеними товарами.

У статті проаналізовано ступінь захищеності населення різних регіонів світу з точки зору продовольчої безпеки, а також розраховано сальдо торгівлі основними продуктами харчування для цих регіонів. Крім того, дослідження містить детальну характеристику Угоди Світової організації торгівлі (СОТ) про сільське господарство, включаючи три її основні напрями регулювання: доступ до ринку сільськогосподарських товарів (торговельні обмеження імпорту: тарифи та нетарифні бар'єри), внутрішня підтримка вітчизняного виробника (субсидії та інші програми, зокрема ті, що підвищують або гарантують рівень цін на фермах і доходи фермерів) та експортна конкуренція (включає експортні субсидії та інші методи, що використовуються для штучного підвищення рівня конкурентоспроможності експорту).

Ключовою ідеєю статті є те, що саме відсутність імплементації Угоди СОТ про сільське господарство, а не її зміст, є проблемою у контексті вирішення питання продовольчої безпеки. У рамках дослідження розроблено рекомендації стосовно оновлення курсу торговельної політики з напряму продовольчої безпеки. При чому автори звертають увагу, що врегулювання цього питання на багатосторонньому рівні залежатиме від скоординованих дій як профільних, так і дотичних міжнародних організацій, тому варто використовувати всі світові майданчики, на яких заплановано в найближчий час зустрічі представників країн та окремих митних організацій на найвищому політичному рівні.

Ключові слова: міжнародна торгівля сільськогосподарською продукцією, продовольча безпека, внутрішня підтримка національного товаровиробника, доступ до ринків товарів, експортні субсидії, експортна конкуренція, Світова організації торгівлі, Угода про сільське господарство.

Modernization of rules and mechanisms of international trade in agricultural goods in the context of the problem of food security

Abstract

The issue of the relationship between trade and food security has not lost its relevance for decades, and the situation in the world caused by the spread of the COVID- 19 pandemic had further highlighted the gaps in regulatory regime at the multilateral level, including the sustainable development goal (SDG) № 2 on the elimination of hunger. The purpose of the article is a detailed description and analysis of multilateral rules in the field of trade in agricultural products to meet current requirements for responding to food security, as well as the development of recommendations for modernization of trade rules for these goods.

The article analyzes the degree of protection of the population of different regions of the world in terms of food security, as well as calculates the balance of trade in basic foodstuffs for these regions. In addition, the study provides a detailed description of the World Trade Organization (WTO) Agreement on Agriculture, including its three main areas of regulation: market access for agricultural goods (trade restrictions on imports: tariffs and non-tariff barriers), domestic support for national producers (subsidies and other programs, including those that increase or guarantee farm prices and farmers' incomes) and export competition (including export subsidies and other methods used to artificially increase the competitiveness of exports).

The key idea of the article is that the lack of implementation of the WTO Agreement on Agriculture, but not its content, is a problem in the context of addressing food security. The study developes recommendations for updating the course of trade policy in the field of food security. The authors note that the settlement of this issue at the multilateral level will depend on the coordinated actions of both responsible and relevant international organizations, so it is worth using all the world platforms where meetings of representatives of the countries and separate customs territories at the highest political level are planned in the nearest future.

Key words: international trade in agricultural products, food security, domestic support for national producers, market access for goods, export subsidies, export competition, World Trade Organization, the Agriculture Agreement.

Вступ

Постановка проблеми. За умов розвитку ситуації в світі, пов'язаної з поширенням коронавірусу COVID-19, все більше експертів провідних міжнародних організацій та представників наукової спільноти зазначають на необхідності модернізації торговельної політики з точки зору базового права людини на харчування. Так, зокрема експерти (ЮНКТАД) з кінцевою метою, яка полягає у забезпеченні того, щоб усі люди були достатньо забезпеченні продовольством і не відчували голоду [1]. Про дотримання аналогічного курсу оголосила й новообрана Генеральна директорка Світової організації торгівлі (СОТ) Н. Оконджо-Івеала, яка приступила до виконання повноважень лише в березні 2021 р.

Питання торгівлі сільськогосподарською продукцією протягом десятиліть розглядається в багатосторонній площині такими організаціями, як СОТ, ФАО ООН, ЮНКТАД, ITC, IGC тощо. Наразі основою нормативно-правової бази регулювання процесів міжнародної торгівлі сільськогосподарською продукцією є Угода СОТ про сільське господарство [2], а також додатки до неї. У той же час у рамках СОТ продовжуються багатосторонні питання за сімома ключовими напрямами торгівлі зазначеними групами товарів, проте можна напевно сказати, що питанню продовольчої безпеки наразі приділяються недостатньо часу, а отже й відсутність практичних результатів у цій сфері є закономірним наслідком.

Аналіз досліджень і публікацій. Проблематика продовольчої безпеки періодично стає предметом дослідження значної кількості науковців по всьому світу: П. Аківумі [5], Д. Бічетті, Е. Чісанга, Т. Іто, М. Маммадов, Х. Рамуль [1], З. Біктіміров, Р. Гумеров, А. Орлов, В. Назаренко, Д. Павлов тощо.

Не менш популярною серед науковців є тематика торгівлі сільськогосподарською продукцією та правові спекти її нормативного врегулювання в рамках Світової організації торгівлі. Р. Монтемаєр, Х. Гімбард, С. Джин, Т. Джослінг, Дж. Морісон, Дж. Мермігкас, Дж. Ананіа та інші в своїх працях активно підіймають це питання.

Не менш актуальною є й загальна тематика необхідності модернізації чинних правил та угод Світової організації торгівлі, які присвячені роботи Е. Бекерса, Р. Теха, М. Роя, Е. Паттерсона, Р. Адланга, Х. Махмуда, В. Геєця, І. Гужви, І. Бураковського, Г. Солодковської, А. Олефір, В. Сіденка, В. Новицького, В. П'ятницького, О. Фурсової тощо.

Методологія дослідження. У процесі дослідження були використані як загальнонаукові, так і спеціальні методи, серед яких: метод логічного й історичного аналізу при дослідженні процесу формування багатосторонніх правил міжнародної торгівлі сільськогосподарською продукцією, а також при встановленні причинно-наслідкових зв'язків між фактичною наявністю регуляторних положень і відсутність результатів їх імплементації.

Метод системного аналізу використано при розробці рекомендацій стосовно модернізації правил і механізмів такої торгівлі у контексті вирішення проблеми продовольчої безпеки.

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Зважаючи на те, що Угода про сільське господарство не змогла забезпечити адекватних результатів з точки зору кількісних показників торгівлі та продовольчої безпеки, багато профільних експертів рекомендують визнати Угоду як таку, що втратила чинність, та ініціювати багатосторонні переговори щодо розробки та підписання нових міжнародних продовольчих угод. Однак, з іншого боку співробітники секретаріатів СОТ та ЮНКТАД, засновуючи свої судження на спостереженнях за останні 30 років переговорів та імплементації Угоди про сільське господарство, вважають, що припинення дії Угоди може загрожувати розмиттям справжніх питань, що наразі обговорюються на порядку денному, зокрема, пов'язаних із тривалою затримкою у виконанні положень Угоди, які мали на меті вирішення проблеми країн, що розвиваються, щодо сільськогосподарського виробництва та продовольчої безпеки. Тож наразі можна виокремити чотири невирішених питання щодо імплементації Угоди про сільське господарство, які варто вирішити членам СОТ для посилення синергетичних зв'язків між торговельною політикою та правом людини на харчування.

Метою статті є детальна характеристика й аналіз багатосторонніх правил у сфері торгівлі сільськогосподарською продукцією на відповідність вимогам сьогодення щодо реагування на проблему продовольчої безпеки, а також розробка рекомендації стосовно модернізації правил торгівлі зазначеними товарами.

Виклад основного матеріалу

Питання торгівлі та продовольчої безпеки нерозривно пов'язані від початку існування цих процесів, і такий взаємозв'язок тільки міцнішає у процесі розвитку глобальної торговельної системи. Продовольчі товари -- це більше, ніж просто товари. Затримки або нестачі у виробництві та закупівлі продуктів харчування можуть призвести до багатьох ускладнень і, зрештою, до голоду та смерті. Проблеми з доступом до ринків, а саме неможливість поставити продовольчі товари в достатній якості та кількості за доступними цінами стали особливо актуальними в умовах пандемії COVID-19, і цей ризик, як відомо, є значно вищим для бідних країн, особливо для їх найуразливіших верств населення.

Доступ до продовольства вважається основним правом людини. Держави - учасниці Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права [3] визнають право кожного на достатній рівень життя, включаючи достатнє харчування, і зобов'язуються вжити заходів, необхідних для вдосконалення методів виробництва, збереження та розподілу продовольства та, беручи до уваги проблеми як країн, що імпортують сільськогосподарські товари, так і країн-експортерів цієї продукції, забезпечити рівномірний розподіл світових запасів продовольства у відповідності до потреб від надлишку до місць з дефіцитом, як передбачається в Пакті, торгівля відіграє ключову роль у забезпеченні доступу до продовольства для всіх шляхом переміщення сільськогосподарської продукції з місць, де вони в надлишку в місця дефіциту, тим самим допомагаючи ринкам урівноважувати попит та пропозицію у глобальному масштабі. Однак надмірний вплив на світові ринки та залежність від іноземних пропозицій також збільшує ризики та нестабільність цін. Якою мірою торгівля повинна бути частиною стратегій продовольчої безпеки країн, і якою мірою процеси інтеграції торгівлі за багатосторонніми та регіональними торговельними угодами повинні сприяти досягненню цієї мети, було предметом тривалих політичних і наукових дискусій на стику торгівлі, питань розвитку та продовольчої безпеки.

Забезпечення належності, достатності та доступності продуктів харчування залишається значним викликом у багатьох країнах, що розвиваються. До початку пандемії коронавірусу 2019 р. (COVID-19) 820 млн людей хронічно відчували нестачу продовольства, а продовольча безпека 135 млн людей були віднесені до категорії кризового або ще гіршого рівня. Продовольча незахищеність часто виникає, коли продовольча система порушується ідіосинкратичними подіями, такими як конфлікти, стихійні лиха, наслідки зміни клімату та спалахи шкідників та чуми, до яких можна віднести, зокрема й, пандемію COVID -19. За оцінками Продовольчої та сільськогосподарської організації ООН у 2018 р., до настання пандемії, поширеність серйозної продовольчої незахищеності серед населення становила 20 % у Африці на південь від Сахари та 17 % у Південній Азії, 10 % -- на Близькому Сході та в Північній Африці, 9 % -- у Латинській Америці та Карибському басейні, а також 3 % -- у Східній Азії та Тихоокеанському регіоні [4].

Можливість забезпечити належне, достатнє та доступне харчування населення залежить від спроможності країни виробляти продовольчу продукцію всередині країни та імпортувати її з-за кордону. Однак успіхи й темпи глобалізації призвели до збільшення спеціалізації багатьох країн, що розвиваються, часто на користь експортних культур і за рахунок основних продуктів харчування для внутрішнього споживання. У результаті, багато країн, що розвиваються, стали нетто-імпортерами продуктів харчування.

Починаючи з 1995 р., імпорт сільськогосподарських товарів на душу населення в країнах, що імпортують продовольство, збільшився на 300 %, а в країнах з низьким рівнем доходу продовольства -- на понад 500 %. У 2019 р. лише 4 з 12 регіонів, що розвиваються продемонстрували позитивне чисте сальдо торгівлі основними продуктами харчування (рис. 1).

Рис. 1. Співвідношення чистого основного експорту продовольства до загального експорту товарів за регіонами світу у 1995 та 2019 рр.

Джерело: побудовано авторами на основі [1].

В Африці обсягів сільськогосподарського виробництва недостатньо для задоволення потреб продовольчої безпеки місцевого населення, і протягом 2016--

2018 рр. близько 85 % продовольства було імпортовано з-поза меж континенту. У поєднанні зі швидким зростанням населення до 2025 р. очікується триразове збільшення імпорту продовольства до країн Африки, а зростання рівня недоїдання населення прогнозується щонайменше на третину [5]. У регіоні Карибського басейні співвідношення дефіциту торгівлі продуктами харчування до загального експорту товарів збільшилося з 5 % у 1995 р. до максимального рівня -- 32 % у 2019 р.

Реальні ціни на зернові культури на світових продовольчих ринках з поправкою на інфляцію були стабільними та мали тенденцію до зниження з часів найвищих рівнів (піків) у 2012-2013 рр. Однак, як видно з індексу зерна та олійних культур Міжнародної ради з питань зерна, ринкові ціни на зернові та олійні культури, як основні позиції в кошиках для імпорту продовольства до найменш розвинених країн (НРК), так і країн, що розвиваються, що імпортують продовольство, залишаються нестабільними і на історично плані високому рівні. Це особливо важливо для деяких країн Африки на південь від Сахари, в яких на продовольство припадає 40-60 % споживання домогосподарств. Вплив кліматичних змін та стихійні лиха, швидше за все, спричинятимуть частіші та локалізованіші стрибки цін, і пандемія COVID-19 посилила існуючі структурні напруги в системі харчування таких країн. Наприклад, у Східній Африці потрійна загроза проливних дощів, сарани та пандемії може призвести до «тривожних рівнів продовольчої незахищеності в регіоні» [6]. За даними Всесвітньої продовольчої програми, до кінця 2020 р. ще 130 млн людей зазнали гострого голоду, майже вдвічі збільшивши загальну кількість до 265 млн людей [7].

Стосовно нормативного регулювання питання торгівлі сільськогосподарською продукцією звернемося до ключової угоди СОТ у цій сфері. Угода СОТ про сільське господарство (The WTO Agreement on Agriculture) [2] врегульовує торгівлю сільськогосподарськими товарами 1-24 груп Гармонізованої системи опису та кодування (ГС) товарів (The Harmonized Commodity Description and Coding System) [8].

Угода охоплює не тільки основні сільськогосподарські товари, такі як пшениця, молоко та живі тварини, але й продукти їх переробки такі як хліб, масло та м'ясо, а також шоколад і ковбаси, вина, алкогольні напої та тютюнові вироби, волокна, такі як бавовна, вовна та шовк, та необроблені шкури тварин, призначені для виробництва шкіри тощо. Водночас слід наголосити, що риба та рибні продукти, а також продукти лісового господарства не підпадають під сферу дії зазначеної Угоди.

Структура Угоди СОТ про сільське господарство включає три основні розділи -- так звані «стовпи» (рис. 2).

Рис. 2. Архітектура Угоди СОТ про сільське господарство

Джерело: побудовано авторами на основі [2].

Загальними правилами, що регулюють доступ до ринку сільськогосподарської продукції, як зазначено в Угоді, є тарифікація, передбачений статтею 4.2 тарифний еквівалент нетарифних заходів, що був розрахований на основі середніх світових ринкових цін і внутрішньої ціни в країні-імпортері, застосування спеціальних захисних заходів (special safeguard -- SSG), які відповідно до статті 5 дозволяють введення додаткового мита за певних обставин (доступний для тих членів СОТ, які зарезервували право використовувати SSG у своїх Розкладах поступок), а також передбаченого Додатком 5 спе - ціального режиму (special treatment), що дозволяє певним членам СОТ застосовувати нетарифні прикордонні заходи щодо певної продукції за виняткових обставин.

Крім того, у розділі, присвяченому питанням доступу до ринку сільськогосподарської продукції, прописані зобов'язання країн та окремих митних територій щодо тарифів і тарифних квот, а саме підтримувати існуючі рівні доступу до ринків для імпорту та забезпечувати мінімальні можливості такого доступу у своїх Розкладах поступок (графіках зобов'язань щодо відкриття доступу до ринків товарів, які член СОТ бере на себе при вступі до Організації). Мінімальний доступ досягається шляхом встановлення тарифних квот на рівні 5 % від внутрішнього споживання у базовому періоді для розвинених країн. До товарів, на які поширюються зобов' язання щодо мінімального доступу, входить м'ясо, молочні продукти, а також деякі види свіжих овочів і фруктів.

Країни-імпортери сільськогосподарської продукції мають право застосовувати один з таких типів захисних заходів: загальні захисні заходи, передбачені статтею ХІХ ГАТТ (Генеральної угоди з тарифів і торгівлі [9]) та Угодою про захисні заходи [10] або спеціальні захисні заходи Угоди про сільське господарство, передбачені статтею 5.8. Різниця між цими двома способами полягає в тому, що загальні захисні заходи можуть вживатися лише у випадку наявності серйозної шкоди або загрози заподіяння серйозної шкоди національному виробнику, тоді як спеціальні захисні заходи можуть бути прийняті без необхідності доведення негативного впливу на внутрішнє виробництво. Останній тип заходів може застосовуватися у випадку, якщо імпортні ціни впадуть нижче певного рівня або обсяг імпорту зросте понад певний рівень.

Країна може застосовувати спеціальні захисні заходи тільки за наявності двох умов. По-перше, якщо була здійснена тарифікація стосовно товару по відношенню до якого планується застосовувати захід. По-друге, у разі, якщо у своєму Розкладі поступок після тарифікації країна зробила стосовно цього товару позначку «SSG» (спеціальний захисний захід -- Special Safeguard).

Низка членів СОТ скористалися такою можливістю (рис. 3). Так найбільша кількість спеціальних захисних заходів застосовується Норвегією (48,7 % тарифних ліній), Ботсваною (39,5 %), Есватіні, Намібією та ПАР (по 39,4 %), Ісландією (36,7 %), Мексикою (31,7 %) та Венесуелою (31,5 %). У той час як Австралія (1,3 %), Еквадор (1,1 %), Індонезія (0,9 %), Нова Зеландія (0,4 %), Панама (0,6 %) та Уругвай (0,1 %) є членами, які найменше застосовують такі заходи.

Рис. 3. Кількість тарифних ліній сільськогосподарських товарів членів СОТ, до яких застосовуються спеціальні захисні заходи, %

Джерело: побудовано автором на основі [11].

Відповідно до другого «стовпа» Угоди СОТ про сільське господарство члени взяли на себе зобов'язання щодо підтримки вітчизняного виробника. Угодою визначається сукупний вимір підтримки -- СВП (Total Aggregate Measurement of Support -- AMS) -- річний рівень підтримки в грошовому вираженні, яка надається на певний сільськогосподарський товар на користь виробників основного сільськогосподарського товару, або підтримки, не пов'язаної з конкретним товаром, яка надається на користь виробників сільськогосподарської продукції в цілому [12].

Угода про сільське господарства розрізняє три види програм підтримки:

1) заходи зеленої скриньки (Green Box);

2) синьої скриньки (Blue Box);

3) жовтої (бурштинової) скриньки (Amber Box).

Заходи зеленої скриньки не мають негативного впливу на торгівлю, а отже дозволені для використання нормами та правилами системи СОТ. Приклади таких заходів наведено у табл. 1.

Заходи синьої скрині -- це ті заходи, що безпосередньо пов'язані з виробництвом сільськогосподарської продукції, наприклад, платежі, що впливають на розміри посівних площ чи кількість тварин, також дозволені правилами СОТ. Водночас такі заходи повинні бути частиною програми, що обмежують виробництво шляхом встановлення максимальних обсягів випуску або примушують національних фермерів залишати не засіяною частину землі.

Країни, що використовують ці види заходів, доводять, що їх реалізація менш впливає на масштаби деформації торгівлі, ніж заходи жовтої скрині. Однак і досі заходи синьої скрині залишаються в СОТ предметом дискусій.

Всі заходи, не зазначені вище, належать до категорії заходів жовтої скрині і мають бути скорочені у визначеному порядку, адже вони можуть викликати неприпустимі обмеження в торгівлі (табл. 1).

Таблиця 1