Новые принципы распределения ресурсов ЕС и их влияние на страны Балтийского региона

Принятие очередного финансового плана ЕС на 2021--2027 годы пришлось на период глубокого кризиса, вызванного последствиями незавершающейся пандемией коронавируса. В условиях стремительного ухудшения экономической ситуации страны ЕС пошли на беспрецедентные шаги, связанные с коренным изменением принципов распределения ресурсов ЕС: был согласован план восстановления экономики, внедрен принцип обусловленности при выделении денежных средств, изменена система собственных ресурсов ЕС. Цель настоящей статьи состоит в выявлении сущностных характеристик принятых Союзом решений в рамках утверждения многолетнего финансового плана, а также в определении их значения в развитии интеграции. Авторы пытаются ответить на вопрос, означают ли принятые решения переход к новому этапу интеграции и насколько они соответствуют праву Союза. В рамках настоящего исследования авторы проводят анализ нескольких инициатив ЕС, касающихся перераспределения долгов, а также изучают влияние указанных инициатив на страны Восточной Европы, главным образом региона Балтийского моря. В статье рассматриваются принятые решения с позиции юридической и политической науки. В частности, авторы полагают, что при достижении компромисса по вопросу обусловленности предоставления финансовой помощи ЕС и государствам-членам пришлось использовать механизм отсрочки исполнения акта Союза, при этом такой механизм не соответствует базовым принципам права ЕС. С политической точки зрения принятие пакета законодательных актов в рамках многолетнего финансового рамочного плана будет означать усиление зависимости государств-членов от центра, а также повышение уровня солидарности и лояльности внутри ЕС.

Ключевые слова: Европейский союз, обобществление долгов, многолетний финансовый рамочный план, солидарность, принцип обусловленности, коронавирус, план восстановления экономики

NEW PRINCIPLES OF RESOURCE DISTRIBUTION IN THE EU AND THEIR IMPACT ON THE COUNTRIES OF THE BALTIC REGION

M.L. Entin E.G. Entina V.V. Voynikov

Шестнадцатого декабря 2020 года ЕС был принят пакет законодательных актов, касающихся утверждения многолетнего финансового рамочного плана на 2021--2027 годы. Помимо регламента об утверждении многолетнего финансового рамочного плана¹ пакет включал в себя также регламент, устанавливающий Инструмент ЕС для поддержки восстановления после кризиса COVID-19 Council Regulation (EU, Euratom) 2020/2093 of 17 December 2020 laying down the multiannual financial framework for the years 2021 to 2027, 2020, OJ L, 433I, 22.12.2020, p. 11 -- 22. Council Regulation (EU) 2020/2094 of 14 December 2020 establishing a European Union Recov-ery Instrument to support the recovery in the aftermath of the COVID-19 crisis, 2020, OJ L, 433I,

22.12.2020, p. 23--27., регламент об общем режиме обусловленности для защиты бюджета Союза Regulation (EU, Euratom) 2020/2092 of the European Parliament and of the Council of 16 De-cember 2020 on a general regime of conditionality for the protection of the Union budget, 2020, OJ L, 433I , 22.12.2020, p. 1 -- 10., а также решение Совета о собственных ресурсах Союза Council Decision (EU, Euratom) 2020/2053 of 14 December 2020 on the system of own resources of the European Union and repealing Decision 2014/335/EU, Euratom, 2020, OJ L, 424,

15.12.2020, p. 1 -- 10..

Таким образом, по сравнению с предыдущими финансовыми планами данный документ содержал в себе существенные изменения, имеющие огромное влияние на дальнейшее развитие ЕС. Во многом этому способствовали последствия распространения новой коронавирусной инфекции. Пандемия коронавируса, разрозненный и не всегда адекватный ответ на нее государств-членов, бездействие и нерешительность институтов ЕС на первоначальных этапах ее распространения поставили Союз в крайне затруднительное положение [1, с. 25]. В этих условиях ЕС предстояло принимать жесткие, не всегда стандартные решения, которые, с одной стороны, должны были продемонстрировать солидарность внутри ЕС, а с другой -- решить внезапно возникшие вызовы.

Безусловно, такие решения не всегда вызывали всеобщее согласие и одобрение со стороны государств -- членов ЕС, а наоборот, усиливали разногласия и недовольство со стороны ряда стран Союза.

При этом последствия пандемии коронавируса только увеличивали накапливающиеся годами проблемы, вызванные противоречиями в модели роста и институциональной архитектуре ЕС [2, р. 411]. Одним из средств решения проблем стал механизм перераспределения ресурсов ЕС.

Обобществление долгов

Экономический и валютный союз (ЭВС) выступает в качестве одного из ключевых достижений ЕС, при этом практика его построения продемонстрировала ряд недостатков, выражающихся в его асимметричности [3; 4] и незавершенности [5; 6].

В силу ст. 123 Договора о функционировании ЕС (ДФЕС) установлен запрет на кредитование институтов ЕС, центральных администраций, региональных или местных органов, других органов публичной власти со стороны Европейского центрального банка и национальных центральных банков государств-членов. При этом согласно ст. 125 ДФЕС Союз не отвечает по обязательствам государств-членов, а равно не принимает на себя эти обязательства.

Таким образом, учредительные договоры предусматривают принцип финансовой и кредитной автономности Союза и государств-членов. Однако на фоне пандемии коронавируса ЕС вынужден был изменить свои подходы к данному вопросу и пойти на беспрецедентный шаг по обобществлению долгов, представляющий собой механизм, при котором ЕС фактически принимает на себя долговые обязательства государств-членов. Справедливости ради следует отметить, что и до пандемии институты ЕС использовали подобную практику, хотя в значительно меньшем масштабе [7, с. 259].

Идея обобществления долгов не находила поддержки у благополучных стран, считающих ее пагубной и крайне нежелательной, поскольку она способна привести к утрате ЕС всех тех черт, которые делали его финансово-экономическую систему надежной и привлекательной для инвесторов. Однако впоследствии противники обобществления долгов вынуждены были изменить свою позицию, что выступило в конечном итоге ключевым условием достижения согласия [8].

Инициатором идеи обобществления долгов можно назвать Испанию. Суть испанской инициативы состояла в создании специального фонда ЕС объемом до 1,5 трлн евро для помощи наиболее пострадавшим странам Союза путем предоставления им невозвратных грантов на преодоление последствий пандемии коронавируса. Финансирование данных грантов предполагалось осуществлять за счет так называемого вечного долга Европейского союза Spain proposes a €1.5 trillion coronavirus recovery fund financed through perpetual EU debt, 2020, El Pais, available at: https://english.elpais.com/politics/2020-04-20/spain-proposes-a-15-tril- lion-coronavirus-recovery-fund-financed-through-perpetual-eu-debt.html (accessed 21.04.2021)..

В ответ на испанскую инициативу Франция и Германия подготовили свои предложения, которые предполагали создание Фонда восстановления экономики в рамках многолетнего финансового рамочного плана European Union -- French-German initiative for the European recovery from the coronavirus cri-

sis (Paris, 18 May 20), 2020, France Diplomacy, 18.05.2020, available at: https://www.diplomatie. gouv.fr/en/coming-to-france/coronavirus-advice-for-foreign-nationals-in-france/coronavirus-state- ments/artide/european-union-french-geiman-mitiative-for-lhe-european-recoveiy-from-lhe (ac-

cessed 21.04.2021).. Такой фонд должен быть по-настоящему крупным, чтобы профинансировать возрождение экономики региона, использоваться сугубо по назначению и просуществовать столько времени, сколько нужно для решения поставленных перед ним задач. Таким образом, во франко-германской инициативе четко прослеживается симбиоз ранее разнонаправленных требований.

Франко-германская инициатива послужила основой плана восстановления экономики ЕС, который вскоре представила Европейская комиссия [9]. Комиссия дала документу амбиционное название «ЕС следующего поколения» (EU Next Generation) Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions "Eu-rope's moment: Repair and Prepare for the Next Generation, 2020, COM, 456 final, Brussels,

27.05.2020, available at: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1590732521013& uri=COM:2020:456:FIN (accessed 11.04.2021).. С презентацией плана председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен выступила в Европейском парламенте 27 мая 2020 года Europe's moment: Repair and prepare for the next generation, 2020, European Commission, Brus-sels, 27.05.2020, available at: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_940 (accessed 11.03.2021)..

Одновременно с планом восстановления экономики региона Европейская комиссия представила и новый вариант многолетнего финансового рамочного плана на 2021--2027 годы в размере 1074, 3 млрд евро, поскольку план восстановления может быть реализован только в бюджетных рамках. К тому же бюджетные деньги и заимствования на свободном финансовом рынке должны преследовать общие цели и дополнять друг друга. Это последовательно учтено в новом варианте многолетнего финансового рамочного плана Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brus-sels. The EU budget powering the recovery plan for Europe, 2020, COM, 27.5.2020, no. 442, 21 p. available at: https://ec.europa.eu/info/sites/info/flles/about_the_european_commission/eu_ budget/1_en_act_part1_v9.pdf (accessed 11.04.2021).. Его расходная часть сформулирована таким образом, чтобы придать ему и плану восстановления экономики «ЕС следующего поколения» синергетический эффект. В результате они реально складываются в единый пакет предстоящих расходов в объеме около 1850 млрд евро.

Одним из ключевых элементов плана возрождения европейской экономики провозглашены цифровизация и транзит к климатически нейтральной энергетике, включая декарбонизацию экономики. Насколько нужна климатическая нейтральность и не приведут ли усилия по ее достижению к напрасному расходованию колоссальных средств, остается неясным. Но в плане ЕС акценты явно смещены в пользу прежде всего построения именно зеленой экономики. На достижение климатической нейтральности ЕС обязуется направить до 30 % всего пакета бюджетных средств.

План восстановления экономики планируется сделать достаточно гибким, что позволит перебрасывать средства на решение срочных острейших проблем сразу по их идентификации. Серьезная превентивная переброска средств на финансирование приоритетов, идентичных тем, что указаны в плане восстановления, уже была проведена Комиссией в представленном варианте многолетнего финансового рамочного плата на 2021--2027 годы The EU budget powering the recovery plan for Europe, 2020, European Commission, 27.05.2020, available at: https://ec.europa.eu/info/sites/info/flles/factsheet_1_en.pdf (accessed 01.04.2021). Conclusions. Special meeting of the European Council (17, 18, 19, 20 and 21 July 2020), 2020, European Council, Brussels, 21 July 2020, available at: https://www.consilium.europa.eu/me- dia/45109/210720-euco-final-conclusions-en.pdf (accessed 11.04.2021)..

По итогам заседания Европейского совета 17 -- 21 июля 2020 года¹¹ с большим трудом и ценой сложного компромисса [10] было принято политическое решение о согласовании плана восстановления экономики в размере 750 млрд евро, которые подлежат заимствованию со стороны Комиссии и последующему распределению среди государств-членов, особенно пострадавших от пандемии.

Таким образом, дополнительно к обычному семилетнему бюджету в 1074,3 млрд евро выделяется 750 млрд евро (в ценах 2018 года), которые Европейская комиссия займет от имени ЕС на свободном финансовом рынке. Они будут распределены между государствами-членами на следующих условиях: 360 млрд евро в виде кредитов, 390 млрд евро в форме грантов и бюджетных гарантий.

Решение об обобществлении долгов радикально меняет природу ЕС, оно переводит объединение на качественно более высокий уровень интеграции, фактически превращая его в фискальную федерацию [11], которая предполагает создание единых и обязательных правил для бюджетно-фискального и макроэкономического регулирования [12, с. 38].

Такую трансформацию Союза можно объяснить двумя причинами: во-первых, характером шока, который вызван не поведением определенных государств-членов, а исключительными обстоятельствами, имеющими объективный и всеобщий характер; во-вторых, аномальным и драматичным последствием кризиса с точки зрения здравоохранения, экономики и общества [13, р. 2]. Такое решение имело сугубо прагматичный характер, как и в предыдущие кризисы [14] цель заключалась не столько в том, чтобы спасти пострадавшие страны, а в том, чтобы обеспечить сохранение Экономического и валютного союза.

Финансово-экономическое пространство ЕС приобретает большую цельность путем снижения разрыва между богатыми и бедными странами ЕС. Причем делается это не за счет повышения уровня развития бедных стран, а за счет более успешных государств.

По сравнению с первоначальными предложениями итоговое решение имело компромиссный характер, объем грантов был урезан с 500 до 390 млрд евро, на чем помимо прочего настаивали Австрия, Нидерланды, Германия, Швеция [15, р. 20].

Достигнутые Европейским советом договоренности повсюду получили очень высокую оценку. У европейских стран после длительного перерыва действительно появились мощная программа совместных действий и финансовые возможности добиться ее осуществления, что позволило «ЕС следующего поколения» выступить с серьезной заявкой на обновление, с которой придется считаться Primakov Readings: New Generation EU, 2020, Interfax, 19.06.2020, available at: https://www. interfax.ru/russia/713768 (accessed 11.04.2021).. В комментариях экспертов также отмечается, что ЕС удалось проявить мудрость, следовать духу солидарности, искать и находить общий интерес и таким образом двигаться вперед вопреки всем преградам и трудностям [16]. В связи с этим достигнутое решение можно квалифицировать как ключевой этап в развитии Союза.

ЕС и Германия решились на то, чтобы двинуться по пути фискальной интеграции, от которой зависит эффективность Экономического и валютного союза.

Одновременно с принятием политического решения в отношении многолетнего финансового рамочного плана и плана восстановления экономики члены Европейского совета договорились о наращивании собственных ресурсов. В Заключениях Европейского совета предусматривается проведение реформы системы собственных ресурсов. В качестве первого шага уже с 1 января 2021 года ЕС приступил к взиманию налога на неразлагающийся пластиковый мусор, не поддающийся утилизации. Не позже начала 2023 года будут введены пограничный углеродный сбор на углеродоемкий импорт и цифровой налог. Модификации подвергнется также механизм торговли квотами на эмиссию парниковых газов с его возможным распространением на авиаи морские перевозки. Кроме того, государства-члены постараются наделить ЕС и другими новыми источниками доходов, в разряд которых, в частности, мог бы попасть налог на финансовые транзакции [17].

Верховенство права vs верховенство денег. Механизм контроля за соблюдением принципа верховенства права

Проект по обобществлению долгов, безусловно, затрагивает интересы всех государств -- членов ЕС, в особенности тех, экономика которых очень сильно завязана на субсидии из ЕС.

Одновременно с обсуждением плана «ЕС следующего поколения» Европейская комиссия вернулась к вопросу о введении механизма обусловленности предоставления финансовой помощи при соблюдении принципа верховенства права (EU Budget Conditional to Rule of Law Respect).

Основной смысл данного механизма состоит в том, что Комиссия получает право приостанавливать выплаты из бюджета ЕС странам, которые не соблюдают принцип верховенства права. Иными словами, принцип обусловленности означает прямую зависимость между выделением из средств ЕС финансовой помощи в пользу определенного государства и соблюдением данным государством ключевых ценностей ЕС, включая верховенство права.

Первоначально проект соответствующего регламента о защите бюджета Союза при нарушении принципа верховенства был подготовлен Комиссией еще в 2018 году Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the protection of the Union's budget in case of generalised deficiencies as regards the rule of law in the Member States, 2018, COM, no. 324 final--2018/0136 (COD), available at: https://eur-lex.europa.eu/legal-con- tent/EN/ALL/?uri=CELEX:52018PC0324 (accessed 27.03.2021).. С самого начала данный законопроект вызвал неоднозначную реакцию как в политической среде, так и среди экспертов. М. Блаубергер и В. Хюллен полагали, что предложенный законопроект является шагом вперед [18, р. 2, 12], поскольку в любом случае он лучше, нежели показавший свою несостоятельность [19] механизм, предусмотренный ст. 7 Договора о Европейском союзе (ДЕС). По мнению Л. Бахмайер, верховенство права как ключевая ценность ЕС нуждается в защите, однако предложенный механизм навряд ли выступает в качестве эффективного и подходящего средства, поскольку способен нанести ущерб другим не менее важным ценностям Союза [20, р. 124].

Вполне предсказуемо Польша и Венгрия выразили свое несогласие с введением такого механизма, пригрозив заблокировать принятие многолетнего финансового рамочного плана ЕС (EU's multiannual financial framework (MFF).

Для Польши и Венгрии введение указанного механизма создавало вполне определенный риск, поскольку в отношении обоих государств уже запущена процедура разбирательства в Совете в рамках ст. 7 ДЕС в связи с наличием явного риска серьезного нарушения польскими и венгерскими властями верховенства закона, а также иных основополагающих ценностей ЕС [21].

По мнению Брюсселя, Польша и Венгрия осуществляют националистическую и авторитарную политику [22, S. 381], которая противоречит принципу верховенства права [23]. Суть претензий к указанным странам связана с частичным разрушением системы сдержек и противовесов в функционировании политической системы и концентрации власти в руках правящей партии и ее лидеров, независимости судебной системы и т. д. [24; 25]. На деле ЕС не устраивает показная самостоятельность членов Вишеградской группы, демонстрируемая ими сплоченность, взаимная поддержка [26, с. 89], а также способность противостоять оказываемому на них давлению.

Комиссии и иным институтам Союза до сих пор не удавалось повлиять на указанные страны во многом благодаря огромной финансовой помощи со стороны ЕС, которая, в свою очередь, позволила Польше и Венгрии в экономическом плане чувствовать себя вполне уверенно [27].

Необходимо отметить тот факт, что ЕС волне мог бы принять регламент о введении механизма обусловленности и при отсутствии согласия Польши и Венгрии, поскольку в данном случае применяется обычная законодательная процедура на основе квалифицированного большинства в Совете (ст. 322 ДФЕС). Однако принятие многолетнего финансового рамочного плана, а также решения о собственных ресурсах Союза требуют единогласия всех членов Совета.

В конечном итоге в ходе саммите Европейского совета 10 -- 11 декабря 2020 года European Council meeting (10 and 11 December 2020). Conclusions, 2020, European Council, available at: https://www.consilium.europa.eu/media/47296/1011-12-20-euco-conclusions-en.pdf (accessed 27.03.2021). государствам -- членам ЕС удалось найти компромисс, в результате которого в обмен на целый ряд уступок Польша и Венгрия согласились снять свои возражения в отношении утверждения многолетнего финансового рамочного плана, включая проект «ЕС следующего поколения».

В соответствии с заключениями Европейского совета были изложены параметры механизма обусловленности, а также гарантии для государств, возражающих против данного механизма. Среди прочего было решено, что никакие меры не будут приниматься на основании Регламента о защите бюджета Союза при нарушении принципа верховенства права до тех пор, пока Комиссия не завершит разработку руководящих принципов его применения. Кроме того, Европейский совет специально оговорил право заинтересованных государств-членов оспаривать данный механизм в порядке ст. 263 ДФЕС. Данное право было реализовано Польшей и Венгрией путем подачи соответствующего заявления в суд ЕС 11 марта 2021 года [28]. При этом разработка руководящих принципов должна быть завершена не ранее вынесения судом решения по заявлению заинтересованных стран об оспаривании механизма обусловленности.

По мысли разработчиков законопроекта, идея механизма обусловленности предоставления финансовой помощи при соблюдении принципа верховенства права состоит не столько в наказании государств-членов, нарушающих данный принцип, а сколько в обеспечении защиты бюджета Союза от мошенничества, коррупции и конфликта интересов. Ведь указанные противоправные явления получают свое развитие именно в тех странах, где не обеспечивается соблюдение принципа верховенства права. Соответственно, такие страны должны быть ограничены в доступе к финансовым ресурсам ЕС, поскольку существует серьезный риск их противоправного использования. Таким образом, механизм обусловленности предоставления финансовой помощи при соблюдении принципа верховенства направлен более против коррупции, чем на соблюдение фундаментального принципа верховенства права.

В рамках достигнутых договоренностей 16 декабря 2020 года Совет и Парламент приняли регламент № 2020/2092 Regulation (EU, Euratom) 2020/2092 of the European Parliament and of the Council of 16 De-cember 2020 on a general regime of conditionality for the protection of the Union budget, 2020, OJ L, 4331,22.12.2020, p. 1-10. об общем режиме обусловленности для защиты бюджета Союза, за основу которого был взят проект, подготовленный Комиссией еще в 2018 году.

В соответствии с регламентом Совет по предложению Комиссии может применять соответствующие меры по защите финансовых интересов Союза путем ограничения государств-членов к доступу к финансовым ресурсам ЕС при наличии нарушения принципов верховенства закона, если такие нарушения влияют или могут повлиять на разумное финансовое управление бюджетом Союза.

Согласно регламенту установлены квалификационные признаки нарушения со стороны государств-членов принципа верховенства права, условия применения механизма обусловленности, а также его процедура.

Из ст. 10 регламента № 2020/2092 следует то, что он подлежит применению с 1 января 2021 года, то есть с начала действия многолетнего финансового рамочного плана. Однако, как было указано выше, члены Европейского совета договорились о том, что данный механизм не будет применяться до разработки руководящих принципов, которая должна быть завершена не ранее вынесения судом решения по заявлению об оспаривании регламента.

Здесь усматривается существенное противоречие, поскольку регламент является нормативно-правовым актом, обладающим прямым действием и обязывающим характером. В то же время заключения Европейского совета не обладают таким свойством, такой документ имеет исключительно политический характер и фактически выступает в роли акта мягкого права. В связи с этим возникает ситуация, при которой действие нормативно-правового акта приостанавливается на основании акта мягкого права, что явно не соответствует общим принципам права ЕС, включая принцип верховенства права. Иными словами, заключения Европейского совета, не обладающие обязательной юридической силой, делают уже принятый регламент практически неисполняемым [29, р. 176].

Достигнутый Европейским советом компромисс и последующее принятие регламента № 2020/2092, устанавливающего механизм обусловленности, вызывает противоречивую оценку. Такой механизм, даже несмотря на сложность его применения, в определенной степени будет иметь превентивный характер. Ведь в последние годы в рамках ЕС наблюдается дефицит солидарности внутри Союза, а институты ЕС обладают сравнительно небольшим набором средств для того, чтобы заставить «оппозиционные страны» соблюдать общие интересы [30]. Теперь формально Комиссия получила в свои руки соответствующий инструмент, который можно сравнить с огнестрельным оружием, не пригодным для боевого применения. В этом и проявляется отрицательная сторона достигнутого компромисса. Во-первых, как уже отмечалось выше, сам механизм обусловленности предоставления финансовых средств при соблюдении принципа верховенства права сам по себе подрывает принцип верховенства права. Во-вторых, фактическая заморозка применения данного механизма и увязка его с руководящими принципами, являющимися подзаконным актом, существенно снижает эффективность нового инструмента и превращает его из правового в политический инструмент.

По этой причине принятие механизма обусловленности нельзя расценивать как победу принципа верховенства права. Это всего лишь временная сделка, которая не решает существующие противоречия между государствами, а лишь маскирует их.

Rail Baltica. Поезд дальше не идет?

Уже после принятия пакета законодательных актов в рамках многолетнего финансового рамочного плана его дальнейшая имплементация опять оказалась под угрозой. На этот раз она пришла от традиционно «послушных» стран Прибалтики.

В соответствии со ст. 311 ДФЕС решение о системе собственных ресурсов ЕС принимается Советом единогласно, при этом оно вступает в силу только после одобрения государствами-членами в соответствии с конституционными правилами каждого из них. Таким образом, соответствующее решение Совета № 2020/2053 Council Decision (EU, Euratom) 2020/2053 of 14 December 2020 on the system of own re-sources of the European Union and repealing Decision 2014/335/EU, Euratom, 2002, OJ L, 424, 15.12.2020, p. 1-10. от 14 декабря 2020 года подлежит дополнительному одобрению на национальном уровне, при отсутствии которого и многолетний финансовый план, и план восстановления экономики «ЕС следующего поколения» теряют смысл.

В январе 2021 года лидеры Литвы, Латвии и Эстонии направили письмо в адрес премьер-министра Португалии, председательствующей в Совете ЕС, в котором фактически пригрозили заблокировать одобрение решения Совета о собственных ресурсах Союза в случае отсутствия гарантий финансирования из средств бюджета ЕС строительства высокоскоростной железнодорожной магистрали Rail Baltica [31].

Rail Baltica представляет собой амбициозный проект строительства высокоскоростной железнодорожной магистрали стандартной европейской колеи 1435 мм, которая должна соединить Таллин, Ригу, Каунас, Варшаву и Берлин. Помимо этого предусмотрено строительство железнодорожного тоннеля между Таллином и Хельсинки либо запуск парома.

Данный проект на протяжении длительного времени является приоритетом для Прибалтийских государств, поскольку позволит соединить страны Балтии со странами Западной Европы, а также обеспечить железнодорожное сообщение между самими Прибалтийскими странами, фактически прерванное после распада СССР.

Экономическое положение стран Балтии не позволяет им реализовать столь масштабный проект самостоятельно, поэтому они рассчитывают на финансовую поддержку со стороны ЕС.

В соответствии с п. 32 заключения Европейского совета от 17 -- 21 июля 2020 года Conclusions. Special meeting of the European Council (17, 18, 19, 20 and 21 July 2020), 2020, European Council, Brussels, 21 July 2020, available at: https://www.consilium.europa.eu/me- dia/45109/210720-euco-flnal-conclusions-en.pdf (accessed 29.03.2021). главы государств и правительств договорились выделить 1,384 млрд евро в рамках фонда «Соединяющаяся Европа» (Connecting Europe Facility) для завершения крупных трансграничных железнодорожных маршрутов между странами. В п. 31 заключения проект Rail Baltica упомянут в качестве одного из важных трансграничных проектов, при этом в самом документе нигде не сказано, что указанная сумма выделяется именно на данный проект.

Тем не менее руководители стран Балтии квалифицировали данные положения как политические решение о выделении денежных средств на строительство Rail Baltica. Однако члены Европейского парламента так не считали, поскольку распределение денежных средств в рамках фонда «Соединяющаяся Европа» должно осуществляться на конкурсной основе, а не на основе политического решения.

В середине марта 2021 года было объявлено, что представители Совета и Парламента пришли к компромиссу по вопросу утверждения бюджета фонда «Соединяющаяся Европа». В соответствии с достигнутыми соглашениями приоритет будет отдаваться железнодорожным проектам, и страны Балтии могут рассчитывать на финансирование проекта Rail Baltica, однако распределение средств будет осуществляться по стандартной процедуре, при отсутствии целевого финансирования [32].

По всей вероятности, такой компромисс, который должен еще получить законодательное закрепление, в принципе устраивает страны Балтии, хотя это не то, на что они рассчитывали с самого начала. Тем не менее угроза отказа от согласования решения Совета о собственных ресурсах Союза от руководителей стран Балтии уже не звучит.

Надо отметить тот факт, что, несмотря на свое политическое и экономическое значение для Прибалтийских стран, проект Rail Baltica в последнее время вызывает серьезные сомнения с точки зрения окупаемости и целесообразности. Учитывая существенное снижение численности населения в странах Балтии, снижение грузопотока и отсутствие крупных производственных объектов, не очень понятно, что и кого будут перевозить поезда по данной магистрали.

Строительство железнодорожной магистрали само по себе не способно решить проблемы Прибалтийских стран. Политические элиты ЕС убеждены в том, что все проблемы периферии ЕС связаны с тем, что входящие в нее страны либо не приступили к проведению необходимых социально-экономических реформ, либо затянули с ними.

Более того, предусмотренные в бюджете ЕС средства для завершения крупных трансграничных железнодорожных маршрутов между странами представляют собой лишь пятую часть от общей стоимости строительства Rail Baltica. В связи с этим у стран Балтии не так много аргументов для того, чтобы убедить Европейскую комиссию в том, что именно их проект заслуживает финансирования со стороны ЕС.

Данная ситуация лишний раз демонстрирует усиление противоречий между странами Западной и Восточной Европы. Однако если раньше возмутителями спокойствия выступали страны Вишеградской группы, то сейчас к ним присоединились и страны Балтии, которые до этого всегда проявляли лояльность в рамках общей политики ЕС, хотя у последних результативность сопротивления оказалась значительно ниже.

Очевидно, что такая ситуация начинает вызывать раздражение у Брюсселя, что в конечном итоге может повлечь за собой пересмотр системы принятия решения для ее адаптации к подобным вызовам.

распределение ресурс евросоюз балтийский

Заключение

За короткий период времени в несколько месяцев страны ЕС проделали большой путь. Разработанный ими план действий по восстановлению и качественной трансформации экономики открывает перед ЕС новые перспективы. На осуществление данного плана выделены гигантские средства, которые послужат гарантией для еще более масштабных инвестиций. В случае его прагматичной и эффективной реализации ЕС выйдет на более высокий уровень интеграции, укрепит свой индустриальный и технологический потенциал, обретет большую самостоятельность, сделается более конкурентоспособным, получит больше оснований претендовать на мировое лидерство.

Одновременно Брюссель добился введения механизма обусловленности предоставления финансовой помощи при соблюдении принципа верховенства права. Однако эта победа далась путем целого ряда уступок противникам данного механизма, что во многом снижает его эффективность. Более того, по-прежнему существует определенная двусмысленность в отношении принципа верховенства права, которая оставляет широкие возможности для его интерпретации.

Принятие пакета законодательных актов в рамках многолетнего финансового рамочного плана, с одной стороны, сулит странам «периферии» дополнительные возможности для восстановления экономики, с другой -- в обмен на финансовую помощь ЕС требует от них еще большей лояльности, солидарности и послушания, дефицит которых в последнее время стал проявляться все чаще. Соответственно, углубление экономической интеграции влечет за собой более тесный политический Союз. Такая ситуация вызывает определенное недовольство у некоторых государств-членов, однако инструментов для эффективного сопротивления этому у них становится все меньше.

ЕС превращается в еще более централизованную организацию, где страны Восточной Европы теряют свою самостоятельность как в экономической, так и в политической сфере. Вместе с тем новые принципы распределения ресурсов по-разному влияют на страны Балтийского региона. Польше, а вместе с ней и странам Вишеградской группы, пока удается отстаивать свои интересы, в то время как страны Балтии вынуждены практически полностью подчиняться Брюсселю.

При этом согласование пакета антикризисных мер не означает разрешения всех разногласий. Государствам-членам предстоит еще долго согласовывать национальные программы расходования средств и решений об их финансировании, которые должны приниматься институтами ЕС. Реализация плана восстановления экономики будет очень долгой, сложной и непредсказуемой. По аналогии с событиями 1790 года, когда по предложению А. Гамильтона долги американских штатов были переведены на федеральное правительство, обобществление долгов в ЕС эксперты нередко именуют «моментом Гамильтона для Европы» [33], подчеркивая при этом возможность далеко идущей федерализации. Сейчас трудно спрогнозировать, к каким последствиям она приведет. Однако принятые решения дают Союзу шанс в действительности построить «ЕС следующего поколения».

Кроме того, опыт ЕС в области обобществления долгов будет интересен для ЕАЭС, который в отдаленной перспективе также может столкнуться с подобным вызовом. От того, как пройдет этот этап ЕС, во многом будет зависеть привлекательность данного механизма для других интеграционных организаций.

Список литературы

18. Blauberger, M., van Hullen, V. 2021, Conditionality of EU funds: an instrument to enforce EU fundamental values? Journal of European Integration, p. 1 -- 16, doi: http://dx.doi.org/10.108 0/07036337.2019.1708337.

19. Closa, C. 2019, The Politics of Guarding the Treaties: Commission Scrutiny of Rule of Law Compliance, Journal of European Public Policy, vol. 26, № 5, p. 696 -- 716 (710). doi: http:// dx.doi.org/10.1080/13501763.2018.1477822.

20. Bachmaier, L. 2018, Compliance with the Rule of Law in the EU and the Protection of the Union's Budget. Further reflections on the Proposal for the Regulation of 18 May, EUCRIM, № 2, p. 120--126. doi: http://dx.doi.org/10.30709/eucrim-2019-008.

21. Scheppele, K. L., Pech, L., Platon, S. 2020, Compromising the Rule of Law while Compromising on the Rule of Law, VerfBlog, 2020/12/13. doi: http://dx.doi.org/1010.17176/20201214060045-0.

22. Franzius, C. 2018, Der Kampf um Demokratie in Polen und Ungarn -- Wie kann und soll die Europaische Union reagieren, Die Offentliche Verwaltung, № 10, p. 381 -- 389.

23. Kochenov, D. 2019, Elephants in the Room: The European Commission's 2019 Communication on the Rule of Law, Hague Journal on the Rule of Law, vol. 11, № 2 -- 3, p. 423--438. doi: http://dx.doi.org/10.1007/s40803-019-00126-x.

24. Neuwahl, N., Kovacs, C. 2020, Hungary and the EU's rule of law protection. Journal of European Integration, p. 1 -- 16. doi: http://dx.doi.org/202010.1080/07036337.2020.1717484.

25. Bogdanowicz, P., Taborowski, M. 2020, How to Save a Supreme Court in a Rule of Law Crisis: the Polish Experience: ECJ (Grand Chamber) 24 June 2019, Case C-619/18, European Commission v. Republic of Poland, European Constitutional Law Review, p. 1--22. doi: http://dx. doi.org/10.1017/S1574019620000115.

26. Шишелина, Л. Н. 2020, Вишеградская группа на фоне вызовов 2020 года, Современная Европа, № 5, с. 89-98. doi: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope520208998.

27. Kelemen, R. D. 2020, The European Union's authoritarian equilibrium, Journal of European Public Policy, vol. 26, № 3, p. 481--499.

28. Makszimov, V. 2021, Hungary, Poland refer controversial rule of law mechanism to court, Euractiv.com, 21 March, available at: https://www.euractiv.com/section/justice-home-affairs/news/ hungary-poland-refer-controversial-rule-of-law-mechanism-to-court/ (accessed 16.03.2021).

29. Wahl, T. 2020, Compromise on Making EU Budget Conditional to Rule of Law Respect, EUCRIM, № 3, p. 174--176, available at: https://eucrim.eu/news/compromise-making-eu-budgetconditional-rule-law-respect/ (accessed 17.03.2021).

30. Войников, В. В. 2019, От Средиземноморья до Балтики: проблема имплементации принципа солидарности в рамках политики ЕС в области иммиграции и убежища, Балтийский регион, Т. 11, № 2, с. 17--31. doi: http://dx.doi.org/10.5922/2079-8555-2019-2-2.

31. Vanttinen, P. 2021, Baltic states favour rail over recovery, Euractiv.com, Jan 28, available at: https://www.euractiv.com/section/politics/short_news/baltic-states-favour-rail-over-recovery/ (accessed 16.03.2021).

32. Goulding Carro, S. 2021, EU reaches agreement on cross-border infrastructure funding, Euractiv.com, Mar 15, available at: https://www.euractiv.com/section/transport/news/eu-reachesagreement-on-cross-border-infrastructure-funding/ (accessed 16.03.2021).

33. Issing, O. 2020, The COVID-19 crisis: A Hamilton moment for the European Union? International Finance, vol. 23, № 2, p. 340--347. doi: https://doi.org/10.1111/infl.12377.

References

2. De Grauwe, P. 2006, Flaws in the Design of the Eurosystem, International Finance, vol. 9, no. 1, p. 137 -- 144.

3. Lifshits, I. M. (ed.) 2020, Mezhdunarodnoe finansovoe pravo i pravo Evropeiskogo soyuza: vzaimodeistvie i vzaimovliyanie [International Financial Law and European Union Law: Interaction and Mutual Influence], monograph, M., Yustitsinform, 548 p. (in Russ.).

4. de la Porte, C., Jensen, M. D. 2021, The next generation EU: An analysis of the dimensions of conflict behind the deal, Social Policy and Administration, vol. 55, no. 2, 3, p. 388--402. doi: https://doi.org/10.1111/spol.12709.

5. Schulz, F., Grull, P. 2020, EU recovery deal: the summit that will cement Merkel's legacy, Euractiv, 23.07.2020, available at: https://www.euractiv.com/section/future-eu/news/angela-merkel-der-gipfel-ihrer-karriere/ (accessed 15.01.2021).

6. Vernikov, V. L. 2020, Coronavirus in Spain don't scare tourists, Analiticheskaya zapiska instituta Evropy RAN [Analytical note of the Institute of Europe of the Russian Academy of Sciences], no. 30 (213), 9 p., available at: http://www.zapiski-ieran.ru/images/analitika/2020/an213.pdf (accessed 15.01.2021) (in Russ.).

Grosse, T. G. 2020, A Hamiltonian Moment for the European Union, The Warsaw Institute Review, vol. 13, no. 2, available at: https://warsawinstitute.review/issue-2-2020/a-hamiltonian-moment-for-the-european-union/ (accessed 21.04.2021).

12. Turkina, A. V. 2019, Postroenie Byudzhetno-fiskal'nogo soyuza v Ev-ropeiskom soyuze i ego vliyanie na dal'neishuyu integratsiyu [Building a Fiscal Union in the European Union and its impact on further integration], PhD Thes., М., 206 p. (in Russ.).

13. da Costa Cabral, N. 2021, Borrowing in the European Union: from a pure national model to the antechamber of a European fiscal federal solution, Journal of European Integration, p. 1 -- 16. doi: https://doi.org/10.1080/07036337.2021.1881499.

14. Van Middelaar, L. 2019, Alarums and Excursions: Improvising Politics on the European Stage, Agenda Publishing, 320 p.

15. Genschel, P., Jachtenfuchs, M. 2021, Postfunctionalism reversed: solidarity and rebordering during the COVID-19 pandemic, Journal of European Public Policy, 11.02.2021, available at: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13501763.2021.1881588 (accessed 16.04.2021).

16. Tooze, A. 2020, It's a New Europe -- if You Can Keep It. The continent has managed to take a great leap forward -- but there still might be a crash landing, Foreign Policy, 07.08.2020, availalbe at: https://foreignpolicy.com/2020/08/07/merkel-macron-eu-its-a-new-europe-if-youcan-keep-it/ (accessed 15.09.2020).

17. Lifshits, I. M. 2020, Tax on financial transactions as a possible tool for the development of integration into the EU, Sovremennaya Evropa, no. 5, p. 165--172. doi: http://dx.doi.org/10.15211/ soveurope52020165172 (in Russ.).

18. Blauberger, M., van Hullen, V. 2021, Conditionality of EU funds: an instrument to enforce EU fundamental values? Journal of European Integration, p. 1 -- 16, doi: http://dx.doi.org/10.108 0/07036337.2019.1708337.

19. Closa, C. 2019, The Politics of Guarding the Treaties: Commission Scrutiny of Rule of Law Compliance, Journal of European Public Policy, vol. 26, no. 5, p. 696 -- 716 (710). doi: http:// dx.doi.org/10.1080/13501763.2018.1477822.

20. Bachmaier, L. 2018, Compliance with the Rule of Law in the EU and the Protection of the Union's Budget. Further reflections on the Proposal for the Regulation of 18 May, EUCRIM, no. 2, p. 120--126. doi: http://dx.doi.org/10.30709/eucrim-2019-008.

21. Scheppele, K. L., Pech, L., Platon, S.2020, Compromising the Rule of Law while Compromising on the Rule of Law, VerfBlog, 2020/12/13. doi: http://dx.doi.org/1010.17176/20201214060045-0.

22. Franzius, C. 2018, Der Kampf um Demokratie in Polen und Ungarn -- Wie kann und soll die Europaische Union reagieren, Die Offentliche Verwaltung, no. 10, p. 381 -- 389.

23. Kochenov, D. 2019, Elephants in the Room: The European Commission's 2019 Communication on the Rule of Law, Hague Journal on the Rule of Law, vol. 11, no. 2 -- 3, p. 423--438. doi: http://dx.doi.org/10.1007/s40803-019-00126-x.

24. Neuwahl, N., Kovacs, C. 2020, Hungary and the EU's rule of law protection. Journal of European Integration, p. 1 -- 16. doi: http://dx.doi.org/202010.1080/07036337.2020.1717484.

25. Bogdanowicz, P., Taborowski, M. 2020, How to Save a Supreme Court in a Rule of Law Crisis: the Polish Experience: ECJ (Grand Chamber) 24 June 2019, Case C-619/18, European Commission v. Republic of Poland, European Constitutional Law Review, p. 1 -- 22. doi: http:// dx.doi.org/10.1017/S1574019620000115.

26. Shishelina, L. N. 2020, Visegrad Group against the backdrop of the challenges of 2020, Sovremennaya Evropa, no. 5, p. 89 -- 98. doi: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope520208998 (in Russ.).

27. Kelemen, R. D. 2020, The European Union's authoritarian equilibrium, Journal of European Public Policy, vol. 26, no. 3, p. 481--499.

28. Makszimov, V. 2021, Hungary, Poland refer controversial rule of law mechanism to court, Euractiv.com, 21 March, available at: https://www.euractiv.com/section/justice-home-affairs/news/ hungary-poland-refer-controversial-rule-of-law-mechanism-to-court/ (accessed 16.03.2021).

29. Wahl, T. 2020, Compromise on Making EU Budget Conditional to Rule of Law Respect, EUCRIM, no. 3, p. 174--176, available at: https://eucrim.eu/news/compromise-mako ing-eu-budget-conditional-rule-law-respect/ (accessed 17.03.2021).

30. Voynikov, V. V. 2019, From the Mediterranean to the Baltic: the problem of implementing the principle of solidarity in the EU area of immigration and asylum, Balt. Reg., vol. 11, no. 2, p. 17--31. doi: http://dx.doi.org/10.5922/2079-8555-2019-2-2.

31. Vanttinen, P. 2021, Baltic states favour rail over recovery, Euractiv.com, Jan 28, available at: https://www.euractiv.com/section/politics/short_news/baltic-states-favour-rail-over-recovery/ (accessed 16.03.2021).

32. Goulding Carro, S. 2021, EU reaches agreement on cross-border infrastructure funding, Euractiv.com, Mar 15, available at: https://www.euractiv.com/section/transport/news/eu-reaches-agreement-on-cross-border-infrastructure-funding/ (accessed 16.03.2021).

33. Issing, O. 2020, The COVID-19 crisis: A Hamilton moment for the European Union? International Finance, vol. 23, no. 2, p. 340--347. doi: https://doi.org/10.1111/infi.12377.

Размещено на Allbest.ru