Перспективи членства України в ЄС у контексті російської агресії

Communal institution of higher education «Volyn Medical Institute»,

PROSPECTS OF UKRAINE'S EU MEMBERSHIP IN THE CONTEXT OF RUSSIAN AGGRESSION

Постановка проблеми. Європейська інтеграція України - складний, багаторівневий процес у різних сферах суспільного життя. Інтеграція України до ЄС є стратегічним вибором українського суспільства, підтвердженим багатьма випробуваннями. Курс України на вступ до ЄС зафіксований у низці концептуальних документів із питань зовнішньої політики: у Законі України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», Конституції України, Стратегії зовнішньополітичної діяльності України.

Важливим документом, який наближає Україну до ЄС, є Угода про асоціацію з ЄС, що набула чинності у 2017 р. Україна рухається на шляху до ЄС поступово, можливо, не так швидко, як хотілося. З одного боку, існує чимало внутрішніх проблем, шо вповільнюють проєвропейські реформи. З іншого боку, існують негативні зовнішні чинники, котрі перешкоджають цьому процесу, зокрема російська агресія.

Однак Росія, яка намагається протидіяти європейській та євроатлантичній інтеграції України, навряд чи розраховувала, що її агресія щодо України (у т. ч. військові дії) може призвести до зворотного ефекту. Наприклад, окупація Криму й частини районів Донбасу не стали на перешкоді курсу України в напрямі Євросоюзу, а російсько-українська війна, активна фаза якої розпочалась у 2022 р., підкреслила безальтернативність євроінтеграційного курсу та стала ключовим мотивом для впровадження змін в Україні.

Актуальним є дослідження відносин України і ЄС у контекті російсько-української війни, оскільки вже з упевненістю можна сказати, що ЄС залишається надійним партнером України на шляху відсічі російському агресору, а вступ України до ЄС - стратегічно важливим зовнішньополітичним завданням нашої держави.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Окремі аспекти проблеми впливу російського фактора на євроінтеграційні прагнення України стали предметом наукових розвідок ряду українських науковців. Зокрема, можна назвати працю С. Солодкого «Інтеграція України до ЄС: російський чинник», у якій автор аналізує, як Росія створювала перешкоди на євроінтеграційному шляху України з 2014 р. Утім, подальші агресивні дії РФ і посилення російських впливів у низці країн ЄС вимагають подальших досліджень у цьому напрямі.

Ураховуючи, що це дослідження стосується сучасного періоду, із моменту початку активної фази російсько-української війни (24 лютого 2022 р.), то ґрунтовні наукові праці з цієї теми відсутні. Проте є низка аналітичних статей у ЗМІ України. Заслуговують на увагу публікації редактора «Європейської правди» С. Сидоренка «Кандидатський максимум: як Єврокомісія планує просувати Україну до членства у ЄС» [16] і «Дорога до членства: що пообіцяли та що загальмували на “українському саміті” ЄС» [15], котрі стосуються проблем і перспектив вступу України до ЄС у контексті російсько-української війни 2022 р. Про переваги статусу кандидата на членство в ЄС ідеться в статті аналітикині Центру «Нова Європа» М. Фахурдінової «Фінансування та поштовх до реформ: що дасть Україні статус кандидата на членство в ЄС» [22].

У дослідженні також використано офіційні публікації (виступи) з цього питання Президента України В. Зеленського, Міністра закордонних справ України Д. Кулеби, віцеприм'єр-міністра з питань європейської і євроатлантичної інтеграції О. Стефанишиної, очільників інституцій ЄС, лідерів країн-членів ЄС.

Мета дослідження - проаналізувати процес втупу України до ЄС, окреслити перспективи членства нашої держави в цій організації в контексті активної фази російсько-української війни.

Результати дослідження

Політика України щодо розбудови відносин із Європейським Союзом формується з моменту здобуття нею незалежності та впроваджується на основі концептуальних документів. Зокрема, у Законі України від 1 липня 2010 р. «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» (стаття 11) однією з основоположних засад зовнішньої політики України є забезпечення інтеграції України в європейський політичний, економічний, правовий простір із метою набуття членства в ЄС [6].

Незворотність курсу України на європейську інтеграцію, метою якої є набуття членства в Європейському Союзі, відображена в Постанові «Про підтвердження курсу України на інтеграцію до Європейського Союзу та першочергові заходи в цьому напрямі» від 13 березня 2014 р. [11].

Черговий крок на шляху до досягнення кінцевої мети європейської інтеграції - набуття повноправного членства України в Європейському Союзі - підписання й ратифікація у 2014 р. Угоди про асоціацію між Україною та ЄС [19]. Хоча ця Угода не передбачала членства в ЄС, відносини сторін почали розбудовуватись у якісно новому форматі політичної асоціації й економічної інтеграції. Незмінний курс України на вступ до ЄС задекларований і в Стратегії зовнішньополітичної діяльності України (липень, 2021 р.). Серед пріоритетів Стратегії - повноправне членство України в ЄС і НАТО [21].

Із початком російської агресії проти нашої держави у 2014 р., Європейський Союз послідовно відстоював незалежність, суверенітет і територіальну цілісність України, не визнавав незаконної окупації Росією АР Крим, здійснював активні зусилля, спрямовані на врегулювання конфлікту на сході України, спричиненого й підтримуваного Росією.

Із початком активної фази російської агресії проти України, яка розпочалась у лютому 2022 р., країни ЄС залишаються вірними союзниками нашої держави у відсічі агресору. Протягом цього періоду ЄС демонструє свою політичну, оборонну та військову підтримку Україні, надає фінансову й гуманітарну допомогу, підтримує прагнення України стати повноправним членом ЄС.

Ще у 2014 р. у Постанові «Про підтвердження курсу України на інтеграцію до Європейського Союзу та першочергові заходи в цьому напрямі» відзначено, що Україна як європейська держава, яка поділяє спільну історію й цінності з країнами Європейського Союзу, має право подати заявку на набуття членства в Європейському Союзі відповідно до статті 49 Договору про Європейський Союз [11].

В Угоді про асоціацію Україна називається європейською країною, яка поділяє спільну історію й спільні цінності з державами-членами Європейського Союзу та налаштована підтримувати ці цінності. У цьому документі також зазначено про європейську ідентичність України, а також про те, що ЄС визнає європейські прагнення України й вітає її європейський вибір [19].

Невдовзі після російського вторгнення, 28 лютого 2022 р., Президент України Володимир Зеленський підписав заявку про вступ до Європейського Союзу. Він звернувся до лідерів інституцій ЄС щодо невідкладного приєднання України за новою спеціальною процедурою [7]. Словаччина запропонувала створити таку спеціальну (спрощену) процедуру приєднання України до ЄС [17]. Незважаючи на це, Україну, очевидно, чекає нелегкий шлях вступу до ЄС, оскільки сам цей процес, який визначається Договорами ЄС, досить складний і багатоетапний.

Передусім, країна-кандидат повинна відповідати Копенгагенським критеріям, які прийнято в 1993 р. на саміті Європейської ради в Копенгагені та в грудні 1995 р. підтверджено на Мадридському засіданні цієї інституції [8]. Копенгагенські критерії загалом визначають вимоги до країн-кандидатів і поділяються на три групи: економічні, політичні та «членські». Чіткої конкретизації, що саме включає кожен із критеріїв у зведеному вигляді, документи ЄС не містять. Водночас аналіз вимог до країн-кандидатів дає змогу уявити основні складники кожної групи критеріїв [5]: забезпечення свободи парламентських, президентських виборів і виборів до місцевих органів влади; створення та розширення діяльності демократичних інституцій, неурядових організацій, незалежних засобів масової інформації; прийняття законодавства, що надійно захищає права меншин, і створення відповідних установ; посилення боротьби з організованою злочинністю та корупцією; вирішення питань правового забезпечення й посилення спроможності боротьби з відмиванням коштів; створення надійно чинних інститутів у сфері юстиції та внутрішніх справ; здійснення заходів із протидії дискримінації у всіх сферах суспільного життя; гарантії незалежності судової влади, покращення функціонування судів; захист особистих свобод.

Основні складники економічних критеріїв - макроекономічна стабільність, здійснення адміністративної реформи та структурних реформ, наявність ринкових інститутів, лібералізація торговельного режиму, відповідне правове забезпечення ринкових перетворень, поліпшення умов конкуренції, створення середовища, сприятливого для підприємницької діяльності; сприятливого інвестиційного клімату; підвищення кваліфікації робочої сили; поліпшення структури та диверсифікація експорту; реалізація промислової політики, спрямованої на зниження матеріало- й енергоємності виробництва.

«Членські» критерії - визнання, прийняття, виконання та правове застосування «спільного доробку» ЄС (acquis communautaire), тобто сукупності правових документів, напрацьованих ЄС (договори, постанови, директиви й інші акти) [8]. Досягнення цього критерію - ключовий аспект підготовки до членства в ЄС, який вимагає не лише включення асquis до національного законодавства, а й забезпечення його дієвого застосування через відповідно пристосовані адміністративні та судові структури.

Процедура вступу до ЄС, затверджена в Договорах Європейського Союзу, уключає п'ять етапів: консультативний (перед поданням заяви); оцінний (між поданням заяви й початком переговорів); переговорний (між початком і завершенням переговорів про вступ); ратифікаційний (між підписанням угоди про вступ та її ратифікацією); імплементаційний.

Із погляду послідовності дій і реалізації повноважень окремих інституцій ЄС (Європейської ради, комісії та парламенту) процедура вступу для країн, які ставали членами ЄС у 2004 і 2007 рр., передбачала такі кроки [4]:

1) європейська держава подає заяву про членство до Європейської ради;

2) Рада звертається до Європейської комісії з проханням підготувати висновок («Оріпіоп» / «Avis») щодо заяви;

3) Комісія представляє Європейській раді висновок («оцінку»);

4) Рада одноголосно приймає рішення розпочати переговори з державою-кандидатом;

5) Європейська комісія пропонує, а Рада одноголосно затверджує основні складові частини й принципи позиції ЄС на переговорах із державою-кандидатом;

6) Рада проводить переговори з державою-кандидатом;

7) між ЄС і державою-кандидатом узгоджується та укладається окрема угода стосовно проєкту Договору про вступ;.

8) Договір направляється до Ради та Європейського парламенту;

9) Європейський парламент схвалює Договір більшістю голосів;

10) Європейська рада одноголосно затверджує Договір;

11) держави-члени та держава-кандидат офіційно підписують Договір про вступ;

12) держави-члени й держава-кандидат ратифікують Договір про приєднання країни-кандидата (чи країн-кандидатів) відповідно до їхніх конституційних норм. Зі сторони держав-членів діє правило одностайності: якщо хоча б в одній із них договір не ратифікується, то вступ блокується. Зі сторони країн-кандидатів цей принцип не діє, якщо договір про приєднання не ратифікується однією з країн-кандидатів, це не є перешкодою для його вступу в державах-членах ЄС та інших країнах-кандидатах;

13) набуття договором чинності з визначеної сторонами дати.

Дотримання всіх вимог процедури вимагало складних переговорів й узгоджень позицій протягом тривалого часу для країн під час розширення ЄС у 2004 і 2007 рр. (табл. 1).

Таблиця 1Тривалість процедурних стадій під час розширенні ЄС у 2004 і 2007 рр.*

*Складено автором за: [23].

Потрібно зауважити, що процедура вступу й «традиції процесу розширення» дещо спростилися, що можна простежити на прикладі тих країн, які є офіційними кандидатами на вступ до ЄС (Албанія, Сербія, Пінічна Македонія, Чорногорія). Із погляду послідовності дій, процедура вступу сьогодні передбачає такі кроки [16]:

- держава передає до ЄС заявку на членство;

- представники держав-членів дають згоду на те, щоби почати розгляд заявки, і доручають Єврокомісії перевірити, чи відповідає претендент необхідним критеріям;

- Єврокомісія розробляє й надсилає цьому претенденту індивідуальну «анкету-опитувальник» (questionnaire) із запитаннями про стан справ у державі-претендентці;

- держава надає відповіді на ці запитання;

- Єврокомісія опрацьовує відповіді на «опитувальник» і надає висновок про те, що держава може бути кандидатом на членство й спроможна провести реформи та змінити своє законодавство до рівня, необхідного для вступу в ЄС;

- Європейська рада визнає державу офіційним кандидатом й ухвалює рішення про початок переговорів про вступ;

- переговори щодо 33 глав договору про вступ до ЄС (переговори проходять під контролем держав-членів, закриття кожної наступної переговорної глави має бути схвалене консенсусом);

- Європейська рада (після успішного завершення переговорів) консенсусом дає згоду на приєднання держави до ЄС, визначається дата вступу й проходять усі необхідні юридичні процедури;

- держава-кандидат стає державою-членом ЄС.

Відсутність обмежень стосовно термінів кожної процедурної стадії розгляду заяви про вступ дає змогу стримувати процес розширення до моменту якісних внутрішніх перетворень усередині ЄС і прискорити трансформації в країнах-кандидатах або їх можна пришвидшити, не порушуючи законодавство ЄС. Саме пришвидшення початкових процедурних стадій (із моменту подання заявки до прийняття рішення щодо надання статусу країни-кандидата) і можна розглядати спрощеною процедурою вступу України до ЄС. Так, під час переговорів Президента України та Президента Єврокомісії 18 березня 2022 р. досягнуто домовленості про прискорений шлях («fast track») вступу України до ЄС, що буде застосований уперше під час розширення ЄС і передбачає отримання статусу країни-кандидата за лічені місяці [10].

Наступні етапи на шляху до членства (переговори й прийняття рішення про приєднання держави до ЄС) більш формалізовані, їх неможливо оминути та складно пришвидшити за рахунок лише політичної волі держав-членів ЄС. Єдиний шлях до швидкого членства - це завершення війни, швидке проведення реформ в Україні одночасно з її повоєнною відбудовою.

Процес вступу до ЄС для України розпочався 28 лютого 2022 р., через чотири дні після початку активної фази війни з Росією, коли вона подала заявку про вступ до ЄС. Європейський парламент 1 березня 2022 р. більшістю голосів (637 депутатів проголосували «за») рекомендував надати Україні статус країни-кандидата на вступ, що є необхідною умовою для початку переговорів [3].

Під час екстреного саміту Європейського Союзу у Франції 11-12 березня 2022 р. ЄС наголосив на поглибленні партнерства з Україною, щоб підтримати її на європейському шляху. Ключовим питанням саміту було обговорення заявки України на членство в ЄС. Зокрема, прем'єр- міністр Нідерландів Марк Рютте зазначив, що як такої прискореної процедури вступу до ЄС не існує, а оцінка Єврокомісії може зайняти час. А президент Франції Еммануель Макрон узагалі заявив, що не вважає за можливе розгляд заявки України на вступ до Євросоюзу в умовах війни з Росією [18] і згодом запропонував побудувати ширшу політичну спільноту демократичних держав довкола ЄС для «співробітництва у сфері безпеки, енергетики, транспорту, інвестицій, інфраструктури та пересування людей», критеріями якого будуть географія й загальний набір цінностей [9].

Однак прихильників вступу України до ЄС більше, ніж тих, хто виступає проти. Зокрема, президенти восьми країн-членів ЄС (країни Балтії, Польща, Чехія, Словаччина, Болгарія та Словенія) виступили зі спільною ініціативою для просування євроінтеграції Українидля того, щоб надати Україні статус країни-кандидата і якнайшвидше почати переговори про вступ. Цю ініціативу підтримала навіть Угорщина, яка загалом скептично ставиться до членства України в ЄС [20]. Президент Литви Гітанас Науседа у Twitter написав: «Після п'яти годин спекотних дискусій лідери ЄС сказали “так” українській євроінтеграції. Процес розпочався. Тепер від нас та українців залежить, як швидко ми його завершимо. Героїчний український народ заслуговує на те, щоб знати, що йому раді в ЄС» [13]. Президенти Польщі й Словаччини оголосили серію візитів до країн Західної Європи, щоб переконати їхніх лідерів надати Україні статус кандидата на членство в Європейському Союзі [14].

Незважаючи на скептичні погляди деяких країн щодо вступу України до ЄС [2; 12], процес євроінтеграції активно продовжується. Першочерговим завданням для України було дати відповіді на «анкету- опитувальник», який потрібний для отримання нашою державою статусу кандидата на членство в ЄС. Опитувальник складається з двох частин: перша містить політичні та економічні критерії, а друга охоплює оцінку відповідності українського законодавства актам права ЄС.

18 квітня 2022 р. Україна надала відповіді на першу частину «опи- тувальника» від ЄС щодо членства. Невеликий документ обсягом 43 сторінки зі 374 питаннями зрештою виріс до 1156 сторінок відповідей [15]. Відповіді на другу частину опитувальника (280+ сторінок) Україна надала 9 травня 2022 р. [16]. Відповіді на другу частину становлять близько 4000 сторінок, на яких розгорнута картина стану нашого законодавства після восьми років виконання Угоди про асоціацію з ЄС. Європейська комісія отримала відповіді, має проаналізувати їх і презентувати свою думку щодо того, наскільки Україна відповідає Копенгагенським критеріям та рекомендувати, чи надати країні статус кандидата чи ні. Після цього країни ЄС, ґрунтуючись на думці Європейської комісії, остаточно мають ухвалити рішення про надання Україні статусу кандидата на членство в ЄС.

За словами високопосадовців ЄС, очікується, що рекомендація Європейської комісії щодо того, чи починати лідерам ЄС обговорювати наступні кроки щодо процесу членства України в ЄС, може бути розроблена в травні та бути готовою до кінця червня [1]. Найближча можливість отримання цього статусу буде вже в червні 2022 р., коли запланований саміт лідерів ЄС.

Офіційні країни-кандидати на вступ до ЄС проходили початкові процедурні стадії не так швидко як Україна (табл. 2). Наприклад, Сербія подала заявку на членство у грудні 2009 р. На підготовку опитувальника пішов майже рік, а перший варіант відповідей Бєлград надіслав до Брюсе- ля за 45 днів, у січні 2011 р. Звіт Єврокомісія із позитивним висновком затвердила лише в жовтні 2011 р., а в березні 2012-го Сербія отримала статус кандидата [24].

Таблиця 2Тривалість процедурних стадій вступу до ЄС країн-кандидатів*

*Складено автором за: [24].

**Прогнозується отримання статусу країни-кандидата на саміті Європейської ради в червні 2022 р.

*** Оптимістичний прогноз щодо початку переговорів про вступ.

В «опитувальнику» до Сербії було набагато більше питань (2483), ніж до України. Це можна пояснити тим, що на час написання й аналізу опитувальника ще навіть не набула чинності Угода про асоціацію Сербії з ЄС, а Україна вже виконує Угоду про асоціацію вісім років. Щорічні звіти про виконання Угоди сприяли тому, що ЄС знає про Україну багато чого. На момент подання заявки Україна виконала 63 % усіх завдань, що розраховані Угодою про асоціацію з ЄС до 2024 р.

Досвід країн-кандидатів на вступ до ЄС свідчить також про те, що визначеного терміну від отримання статусу країни-кандидата до початку переговорів теж немає, він може сягати від кількох років до кількох десятиліть. Наприклад, Чорногорія й Сербія почали переговори через два роки після отримання статусу кандидата, тоді як Північній Македонії для цього знадобилось аж 15 років (табл. 2).

Отримання статусу країни-кандидата на всуп до ЄС свідчитиме про те, що країна згодом стане членом ЄС, хоча для цього може знадобитися багато років. Після набуття Україною офіційного кандидатства на вступ на неї пошириться політика розширення, а на сьогодні на неї поширюється політика сусідства. Надання статусу кандидата стане поштовхом до продовження реформ і трансформацій в усіх сферах та подальшої інтеграції України до спільного ринку ЄС.

Україна як країна-кандидат отримає доступ до фінансових інструментів ЄС, які допоможуть краще провести реформи й імплементувати законодавство Євросоюзу. До таких інструментів належать єдиний передвступний інструмент (ІРА) для інвестування в соціально-економічну сферу країн-кандидатів; програма IPARD (частина програми ІРА), яка передбачає фінансову та технічну допомогу для розвитку сільських територій і сталого сільськогосподарського сектору, узгодження їхньої аграрної політики із загальною аграрною політикою ЄС; індивідуальні програми та проєкти економічної допомоги ЄС [22]. На думку М. Фахурдінової, яку ми повністю поділяємо, окрім зазначених вище традиційних фінансових інструментів, ЄС міг би розробити безпрецедентний комплексний механізм із відновлення України, який би паралельно допомагав Україні в підготовці до членства.

Після отримання статусу країни-кандидата з Україною можуть офіційно розпочати переговори про вступ. Протягом переговорів Єврокомісія контролюватиме прогрес кандидата в застосуванні законодавства ЄС та виконанні інших його зобов'язань, а також гарантуватиме країнам-членам, що кандидат відповідає умовам для вступу. Комісія також інформуватиме Раду ЄС і Європейський парламент протягом усього процесу переговорів за допомогою регулярних звітів, повідомлень, роз'яснень щодо умов подальшого прогресу. Тривалість переговорів, передусім, залежатиме від України, яка має завершити війну, продемонструвати прогрес у проведенні реформ та взятих на себе зобов'язань. Прискорений вступ, якого прагне Україна, вимагатиме прискореної імплементації реформ від неї.

На нашу думку, існує два варіанти щодо початку переговорів про вступ для України - оптимістичний і песимістичний. Оптимістичний прогноз передбачає, що переговори розпочнуться у 2023 р., коли закінчиться активна фаза російсько-української війни, і їх початок залежатиме від політичної волі держав-членів ЄС. Це буде важливий крок із боку ЄС, який таким чином підтримає Україну на шляху вступу до ЄС, а також продемонструє повагу до України, яка веде відчайдушну боротьбу не лише за власну свободу й безпеку, а й за свободу та безпеку країн ЄС.

Песимістичний прогноз полягає в тому, що розпочати переговори про членство Україна не зможе до припинення війни з росією, яка може тривати кілька років. І тут питання не в бажанні ЄС загальмувати переговори, а в тому, що говорити про ефективні реформи під час війни не доводиться. Тож далі вступ може загальмуватися до вирішення базових безпекових питань.

Поки Україна активно працює над отриманням статусу держави- кандидата, країни ЄС демонструють свою підтримку нашій державі в протистоянні російській агресії. Із початку активної фази конфлікту ЄС надає Україні політичну, оборонну, військову, фінансову й гуманітарну допомогу.