Етапи вступу України в Європейський Союз та майбутні перспективи

Інформаційною та методологічною базою статті є наукові роботи, матеріали періодичних фахових та профільних видань, положення законодавчих актів, а також публікації з мережі Internet.

Результати

ЄС відповідно до своїх установчих документів є відкритим міжнародним об'єднанням, учасниками якого можуть бути й інші держави, окрім тих, що на даному етапі є його членами.

Історія всієї європейської інтеграції яскраво демонструє невпинний процес розширення складу Європейських Співтовариств, а згодом й самого Союзу. Якщо у 1951 р. Європейське об'єднання вугілля і сталі згідно з Паризьким договором являло собою організацію лише шести держав: Бельгії, Італії, Люксембургу, Нідерландів, Франції та ФРН, то зараз у результаті семи "хвиль" розширення у складі ЄС перебуває вже 27 держав-учасниць з півмільярдним населенням [2, с. 282].

Розширення членства ЄС являє собою складний та довготривалий політико-правовий процес, що відображає поєднання волі ЄС, компромісу його держав-учасниць, зацікавленості держави-заявниці та її громадян за умови, що такий вступ відповідатиме інтересам європейської інтеграції на відповідному історичному етапі [3, c. 79]. Ця ж дефініція пов'язується безпосередньо з положеннями висновків Копенгагенської Європейської Ради від 21-22 червня 1993 р., а саме з такою їх частиною: "здатність Союзу увібрати нових членів, водночас підтримуючи рушійну силу європейської інтеграції, є важливим чинником у загальних інтересах як Союзу, так і держав-кандидатів" [4].

Можливість прийняття певної країни до складу Європейських Співтовариств передбачено у ст. 49 Договору про Європейський Союз (далі - ДЄС) від 7 лютого 1992 р. Відповідно до її положень будь-яка європейська держава, що поважає цінності, основоположні для ЄС, і зобов'язується їх підтримувати, може подати заявку на членство в Союзі. Їх ж вичерпний перелік міститься у ст. 2 ДЄС. Зокрема, згідно з останньою ними є повага до людської гідності, свобода, демократія, рівність, верховенство права та повага до прав людини, включаючи права осіб, які належать до меншин [5].

Так, можна дійти висновку, що теоретично кожна країна може подати заявку на вступ до ЄС. Але, будучи кандидатом, вона повинна виконати для цього низку вимог. Аналіз положень міжнародно-правових актів та установчих договорів ЄС говорить про те, що повага та дотримання цінностей ЄС є лише першою такою умовою, а саме політичною, інші ж - регламентовані в трьох наступних документах.

Зокрема, вищезгадана ст. 49 ДЄС визначає і географічний критерій для вступу до ЄС [5]. Під ним ж розуміється, що держава, яка виявила бажання стати складником ЄС, повинна бути європейською, тобто її територія або принаймні невелика її частина має бути розміщена в межах Європи. Наприклад, Туреччина, лише 4 % території якої розташовано в Європі, визнана Висновком Гельсінської Європейської Ради у 1999 р. європейською державою.

Проте, крім географічного розташування, важливим на сучасному етапі є також і цивілізаційна єдність населення держави з Європою: наприклад, тісний його зв'язок з європейською культурою та цінностями, подібні з країнами-членами ЄС способи культурного, політичного, економічного і соціального життя громадян держави-кандидата. Доречною, на нашу думку, у цьому аспекті є справа Кіпру, стосовно якого Європейська Комісія у своєму Висновку від 30 червня 1993 р. визначила його безсумнівну з Європейським Співтовариством єдність.

Стосовно інших вимог до держав, які бажають приєднатися до ЄС, - вони знаходять своє відображення у т.зв. Копенгагенських критеріях, схвалених Європейською Радою у червні 1993 р., механізм дотримання яких, зі свого боку, визначає Ніццький договір від 26 лютого 2001 р. Вони ж, як зазначає вчений Б.В. Зажигаєв, містять три критерії, зокрема:

1) політичний, що полягає у стабільності всіх інститутів, що є гарантами реалізації прав людини, поваги та захисту прав меншин;

2) економічний, що вимагає існування ефективної ринкової економіки, а також спроможність держави впоратись з конкурентним тиском та ринковими силами в межах ЄС;

3) критерій членства - він передбачає здатність країни взяти на себе обов'язки членства, включно з дотриманням цілей політичного, економічного та валютного союзу [6, с. 401].

Варто зазначити, що особливістю даних умов є те, що вони не можуть існувати окремо: вищеперераховані сфери реформування взаємопов'язані, адже успіх в одній з них буде досягатися тільки за наявності достатнього прогресу в двох інших.

Будучи ж найбільшою за площею державою Європи, розташованою в її східній частині, межуючи з країнами-членами ЄС: Румунією на південному заході, з Угорщиною, Словаччиною та Польщею на заході - Україна безсумнівно відповідає географічному критерію за ст. 49 ДЄС.

Дотримання, зі свого боку, політичної умови, а саме поваги до цінностей ЄС та відданості їх поширенню, можна константувати з огляду на національне законодавство України. Зокрема, положення статей Конституції України № 254к/96-ВР від 28 червня 1996 р. та широкий перелік інших нормативно-правових актів передбачають собою закріплення поваги до людської гідності, свободи, демократії, рівності, верховенства права та поваги до прав людини, включаючи права осіб, які належать до меншин. Наприклад, ст. 8 Основного Закону зазначає, що "в Україні визнається і діє принцип верховенства права", зі свого боку за ст. 28 - "кожен має право на повагу до його гідності" та за ст. 29 - "кожна людина має право на свободу та особисту недоторканність" [7].

Окрім того, практична реалізація вищезазначених норм та захист цінностей, передбачених ними, здійснюється нормами матеріального та процесуального законодавтсва. Наприклад, Кримінальний процесуальний кодекс України № 4651-VI від 13 квітня 2012 р. у ст. 2 визначає, що: "завданнями кримінального провадження є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження", що здійснюється відповідно до ст. 8 з дотримання верховенства права [8]. Кримінальний кодекс України № 2341-III від 5 квітня 2001 р. зі свого боку містить низку норм, що визначають посягання на вище зазначені цінності кримінально-каранними [9].

Стосовно Копенгагенських критеріїв, то відповідь на питання, чи дотриманні вони Україною, наразі різниться між науковцями-міжнародниками. Так, на думку В. Копійки та І.І. Жовка, Україну на сьогодні за наявності політичної волі ЄС може бути визнано кандидатом, причому кандидатом, який досить успішно виконує вимоги ЄС. Копенгагенські критерії вступу до ЄС мають дуже загальний формат, але на сьогодні Україна теж на них орієнтується.

Протилежним є погляд А. Романюка, згідно з яким оцінка відповідності вищезазначеним критеріям переважно негативна для України. Причинами, на його думку, виступають: внутрішня політична нестабільність та неповна відповідність України формальним критеріям [6, с. 401-402].

На нашу ж думку, дійсно на сучасному етапі європейської інтеграції Україна вже реалізувала низку політичних умов, зокрема виконала частково вимогу ЄС здійснити низку реформ та адаптувати українське законодавство відповідно до європейського. Наприклад, за останні роки нею з метою вдосконалення прийнято численні зміни до положень нормативно-правових актів. Як результат, законодавці змогли забезпечити свободу парламентських і президентських виборів, а також виборів до органів місцевого самоврядування, надати відповідне забезпечення діяльності громадських організацій, вдосконалити інституції, що захищають права меншин, запровадити належні гарантії незалежності судової влади та забезпечити наявність ефективної системи захисту прав і свобод людини тощо.

Проте, незважаючи на такий позитивний результат, після надання Україні 23 червня 2022 р. Європейською Радою статусу кандидата на вступ до ЄС, нею також передано додаткові відповідні рекомендації з подальшого вдосканалення законодавчої та інституційної систем. Відповідно до них Україна зобов'язана: посилити боротьбу з корупцією; завершити призначення вже обраного на конкурсі очільника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та провести конкурс глави НАБУ; продовжити судову реформу, зокрема стосовно Конституційного Суду України; прийняти антиолігархічний закон; здійснити боротьбу з відмиванням коштів; привести медіа законодавство відповідно до європейського тощо [10].

Також відповідно до рішення Мадридського саміту ЄС, прийнятого у грудні 1995 р. нашій державі слід обов'язково якнайточніше пристосувати національні адміністративні структури до європейських [11].

Стосовно економічного критерію, зараз Україна провела вже низку реформ, завдяки яким в ній простежується значне зростання ринкової економіки, зокрема, нею забезпечено належний захист прав приватної власності, здіснено докорінне реформування аграрного та господарського секторів, створено систему державної підтримки різних форм підприємництва та стимулювання розвитку виробництва. Окрім того, законодавцями також усунено наявні раніше перешкоди для виходу на ринок - створення нових підприємств та виходу з ринку - банкрутство. Стосовно останнього 18 жовтня 2018 р. Верховною Радою України прийнято Кодекс з питань банкрутства № 2597-VIII. Ці ж та інші зміни, на нашу думку, ще потребують вдосконалення стосовно: лібералізації цін і торгівлі; досягнення макроекономічної стабільності; збільшення конкурентоспроможності через торговельну політику, політику конкуренції, державну допомогу, підтримку малих та середніх підприємств; захисту іноземних інвестицій тощо.

Третій критерій, вважаємо, є найбільш складним для виконання, а саме здатність країни взяти на себе обов'язки членства, включно з дотриманням цілей політичного, економічного та валютного союзу. Він ж передбачає наближення законодавства країни до права ЄС за всіма напрямами - їх налічується більше 30, серед яких свобода руху товарів, послуг, капіталу, працівників, правила конкуренції, захист інтелектуальної власності, транспорт, енергетика, екологія, боротьба зі злочинністю тощо.

Безперечно, ми маємо намагатися наблизитись до того рівня розвитку права, яким сьогодні можуть пишатися європейці. Проте важливо зазначити, що таке приведення законодавтсва у відповідність не передбачає повну адаптацію. Адже слід враховувати те, що положення нашого законодавства фактично втілюють самобутність та духовність української нації, як і норми законодавства будь-якої іншої країни, яка має низку власних звичаїв, традицій, власний менталітет.

Крім вищеназваних, існує також низка неформальних, тобто офіційно незакріплених, критеріїв членства в ЄС, які опосередковано випливають з установчих договорів та інших актів Союзу. Передусім йдеться про необхідність членства держави у певних міжнародних організаціях та виконання у зв'язку із цим зобов'язань, що передбачено статутними актами. Зокрема, зазначається, що держава повинна бути учасником Ради Європи, входити до складу Світової організації торгівлі та Організації Північноатлантичного договору, брати участь у Римському статуті Міжнародного кримінального суду (МКС) 1997 р.

Україна ж є членом Ради Європи з 1995 р. та членом Світової організації торгівлі з 2008 р. Окрім цього, 20 січня 2000 р. підписано Римський статут, однак ще не ратифіковано. Європейська спільнота зараз вимагає якнайскоріше виконання останнього у зв'язку з світовою боротьбою проти російської агресії на території України. Це по'язується з беспосередніми труднощами, що вже виникають у розслідуваннях та у процесі суду, що буде здійснено МКС [12].

Недотримання вищеназваних критеріїв до 2022 р. - причина відмови Україні до цього часу у прийнятті до ЄС. Наприклад, Європейське Співтовариство наголошувало, що станом на 2020 р. перспективи для України вступу в ЄС у найближчі 5-10 років були сумнівними, адже на шляху до євроінтеграції стояли неврегульованість ситуації на Сході України, проблеми в боротьбі з корупцією, низька конкурентоздатність економіки тощо.

Сама процедура набуття членства до ЄС передбачає як законодавчо закріплені етапи, так і ті, що непередбачені договорами. Вона є складною і супроводжується ухваленням низки правових актів, у зв'язку з чим може бути досить довготривалою. Зараз же можна виділити такі стадії, що потрібно пройти на шляху до вступу в ЄС: оцінювання; переговори; ратифікація.

Зазвичай вступу передують роки співпрації з ЄС. Щоб виразити свій намір стосовно цього між державою та Співтовариством укладається міжнародний договір про поглиблене співробітництво, що передбачає активний політичний діалог. Під час його дії країна, що виразила бажання вступити до ЄС, оцінюється на відповідність вищенаведеним критеріям. Для оцінювання використовується інформація про країну, що надається як Урядом держави, так і міжнародними урядовими та неурядовими організаціями. І коли відповідна країна вже буде готовою, вона стає офіційним кандидатом на членство, але це необов'язково означає, що офіційні переговори уже розпочато [13].

Стратегічний курс України на європейську інтеграцію підтверджено та розвинуто у Стратегії інтеграції України до ЄС від 11 червня 1998 р. та Програмі інтеграції України до ЄС, схваленій 14 вересня 2000 р., якою була проголошена довготермінова стратегічна мета - європейська інтеграція України [14].

5 березня 2007 р. Україна та ЄС розпочали переговорний процес з укладення нової угоди між Україною та Співтовариством. 9 вересня 2008 р. на Паризькому саміті між ними досягнуто політичної домовленості про укладення майбутнього договору в форматі Угоди про асоціацію, яка мала будуватися на принципах політичної асоціації та економічної інтеграції. Зі свого боку на 15-му Саміті Україна-ЄС у Києві 19 грудня 2011 р. переговори з майбутньої Угоди про асоціацію завершилися, а 30 березня 2012 р. її текст парафовано главами переговірних команд України та ЄС [14].

Також важливо зазначити події 2013-2014 рр. під назвою "Революція Гідності" та "Євромайдан". Навіть судячи з назви, можна зрозуміти, що однією з причин протесту українців стало відхилення від закріпленого стратегічного курсу України на європейську інтеграцію. Вважаємо, що ці події показали, що більшість українців прагне до вступу в ЄС, тому це пришвидшило укладення договору про поглибленну співпрацю України зі Співтовариством. У їх результаті у 2014 р. підписано Угоду про асоціацію між Україною та ЄС, що набрала чинність у повному обсязі 1 вересня 2017 р. На наше переконання, цей міжнародно-правовий документ дуже наблизив Україну до такого бажаного членства, адже відбувся перехід відносин від партнерства до політичної та економічної інтеграції.

Після укладання вищезазначеної угоди за загальною процедурою має відбуватися подання заяви про вступ шляхом надіслання представником держави листа на адресу голови Ради ЄС. Зі свого боку Європейському та національним парламентам повідомляється про надходження такої заяви. Далі Рада ЄС передає її до Європейської Комісії з проханням провести комплексне дослідження стану відповідності держави-заявниці критеріям членства. 28 лютого 2022 р. Україна офіційно подала заявку на вступ до Євросоюзу.

На цій стадії також важливою частиною є заповнення опитувальника, за допомогою якого можна зрозуміти чи є держава європейською та демократичною, поважає фундаментальні права та свободи, не дискримінує меншини, захищає інші європейські цінності. Для цього Єврокомісія створює особливий та індивідуальний для кожного випадку документ-опитувальник. Цей етап не врегульовано законодавчо та є більш традиційним, тож він може тривати роками.

Проте на противагу останньому у 2022 р. перемовини президентки Єврокомісії та Президента України завершилися домовленість про "fast track" -прискорену процедуру, яку застосовано вперше за новітню історію розширення ЄС [15].

Ця пришвидшена процедура означала, що Україна може отримати статус держави-кандидата за лічені місяці, а не роки. 17 квітня 2022 р. заступник голови Офісу Президента Ігор Жовква повідомив, що опитувальник зі вступу до ЄС заповнено повністю. 9 травня 2022 р. Президент України повідомив, що Україна заповнила другу частину анкети-опитувальника Європейської комісії.

Після цієї стадії за загальним правилом держава офіційно набуває статус держави-кандидата на вступ до ЄС. Тому 17 червня 2022 р. Європейська комісія рекомендувала надати Україні статус кандидата на членство в ЄС, а вже 23 червня 2022 р. відбулась довгоочікувана історична подія - Європейська Рада одноголосно надала Україні статус кандидата на вступ до ЄС. Проте варто також зазначити, що державі водночас висунуто певні вимоги, у разі невиконання яких держава може втратити цей статус.

Далі держава-кандидат переходить до офіційних переговорів про членство - процесу, який передбачає прийняття встановленого законодавства ЄС, підготовку до належного його застосовування і дотримання, а також проведення судової, адміністративної, економічної та інших реформ, необхідних для того щоб країна відповідала умовам вступу, відомим як критерії вступу до ЄС [13].

На цій стадії сторони узгоджують умови договору про вступ, переважно перехідні умови імплементації державою-кандидатом acquis ЄС після набуття членства. Переговори відбуваються у формі серії двосторонніх конференцій між ЄС та державою-кандидатом за кожним з розділів acquis послідовно: незавершення одного розділу є перешкодою до відкриття переговорів за наступним.

Важливо зазначити, що переговори про членство не можуть розпочатися доти, доки всі уряди ЄС не погодять це у формі одноголосного рішення Ради ЄС для подальших переговорів з країною-кандидатом. Воно приймається між міністрами та послами урядів ЄС та країни-кандидата на т.зв. міжурядовій конференції [13].

Переговори передбачають два складники - це скринінг та переговорні позиції. На першому комісія разом з країною-кандидатом здійснює детальний аналіз кожної сфери політики (розділу), щоб визначити наскільки добре країна підготовлена. Висновки за розділами надаються у формі звіту, відповідно до якого комісія у подальшому приймає рішення або безпосередньо розпочати переговори, або вимагати, щоб спочатку були виконані певні умови - контрольні показники для початку переговорів.

Переговорні позиції полягають у тому, що перед початком переговорів країна-кандидат повинна подати свою позицію, а потім узгодити її з ЄС. Для більшості розділів ЄС встановлює в цій позиції критерії завершення переговорів, яких повинно бути досягнуто країною-кандидатом до того, як переговори у відповідній сфері політики буде завершено. Стосовно гл.гл. 23 і 24 Комісія пропонує, щоб у майбутньому вони відкривалися на основі планів дій з проміжними показниками, яких повинно бути досягнуто на основі їх виконання, перш ніж буде встановлено контрольні показники закриття [13].

Темпи переговорів завжди різні та залежать від швидкості проведення реформ та узгодження національного із законодавством ЄС у кожній країні. Одночасний початок переговорів з іншою країною не є гарантією того, що вони завершаться в той самий час. Наприклад, у випадку з Ісландією переговорний процес тривав близько семи місяців, з Іспанією й Португалією - сім років, тоді як із Туреччиною він розпочався ще 2005 р. та незавершений й досі.

Після успішного завершення вищезгаданої стадії йде підписання договору про вступ - документу, який закріплює членство країни в ЄС. Він містить детальні умови членства, всі перехідні положення та терміни, а також деталі фінансових домовленостей та будь-які захисні положення [13]. Важливо, що ця угода є остаточною, лише якщо вона підтримана Радою ЄС, Комісією та Європейським Парламентом, підписана країною-кандидатом та представниками всіх існуючих країн ЄС, ратифікована країною-кандидатом та кожною окремою країною ЄС відповідно до її конституційних правил (парламентське голосування, референдум тощо).

Після підписання договору країна-кандидат стає державою, що приєднується до ЄС. Це означає, що вона, як очікується, стане повноправним членом Співтовариства на дату, визначену у договорі, за умови, що останній буде ратифіковано [13]. Але до ратифікації держава має право користується такими можливостями: коментувати проєкти пропозицій, повідомлень, рекомендацій або ініціатив ЄС, а також виступати, але не голосувати в органах та установах ЄС, тобто таким чином вона отримує статус "активного спостерігача".

І останнім етапом, щоб стати повноправною державою-учасницею ЄС, є ратифікація вищезазначеного договору. У разі якщо сторонами договору про вступ є одночасно кілька держав-кандидатів, нератифікація цього договору однією з них не перешкоджає набуттю договором чинності для решти держав. З моменту набуття чинності договором про вступ держава-кандидат набуває статусу держави-учасниці ЄС.

З вищевикладеного можна зрозуміти, що Україна успішно пройшла перший етап до вступу до ЄС, але попереду на державу чекає один з найважчих етапів - перемовини. Щоб якнайшвидше отримати бажане членство їй необхідно в точності відповідати всім вищезгаданим Копенгагенським критеріям.

Зараз Україна на шляху до членства має певні переваги. Ми розуміємо, що однією із найактуальніших проблем сьогодні є повномасштабна війна і відбудова України після її закінчення. Єврокомісія в своєму Комюніке від 18 травня 2022 р. вже заявила, що планує свою майбутню діяльність з післявоєнного відновлення України за такими 4-ма напрямами:

1) відбудова країни, особливо її інфраструктури, сфери охорони здоров'я, освіти, зруйнованого житла, а також формування її енергетичної та цифрової стійкості відповідно до новітньої європейської політики та стандартів;

2) продовження модернізації держави та її інститутів для забезпечення якісного управління та поваги верховенства права, надання адміністративної підтримки та технічної допомоги, включаючи регіональний та місцевий рівень;

3) впровадження регуляторного та структурного порядку денного з метою поглиблення економічної та соціальної інтеграції України та її людей з ЄС;

4) підтримка відродження української економіки та суспільства через підвищення її економічної конкурентоспроможності, розширення зовнішньої торгівлі та стимулювання розвитку приватного сектору, а також забезпечення "зеленої" та цифрової трансформації економіки [16].

На нашу думку, якщо ми успішно імплементуємо ці механізми, то це допоможе якнайскоріше залучити необхідні прямі іноземні інвестиції, підтримати створення робочих місць та прискорити відбудову нашої держави.

Висновки