Децентралізований підхід у імплементації санкцій як фактор, що зменшує ефективність санкційної політики ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru/

Аналітичний центр «Інститут законодавчих ідей»

ДЕЦЕНТРАЛІЗОВАНИЙ ПІДХІД У ІМПЛЕМЕНТАЦІЇ САНКЦІЙ ЯК ФАКТОР, ЩО ЗМЕНШУЄ ЕФЕКТИВНІСТЬ САНКЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ ЄС

Климосюк Андрій Сергійович

кандидат юридичних наук, керівник проєктів

Анотація

Санкційна політика є важливою складовою реалізації спільної зовнішньої політики та політики безпеки Європейського союзу (ЄС). Особливого значення ефективність публічного управління санкційними процесами в ЄС набуває у зв'язку з глобальними ризиками світовому правопорядку та грубим порушеннями норм міжнародного права, зокрема росією та її повномасштабним вторгненням в Україну взимку 2022 року. Реакція ЄС на такі дії агресора була жорсткою. З того часу було запроваджено 12 пакетів масових та безпрецедентних санкцій. Застосовані до росії візові обмеження, замороження активів, торгові ембарго, обмеження цін на нафту та фінансові заходи покликані знизити її економічний та воєнний потенціал, а також обмежити в правах осіб, відповідальних за підтримку, фінансування чи реалізацію дій, які підривають територіальну цілісність, суверенітет і незалежність України.

Слід розуміти, що застосовані санкцій також завдають втрат економіці ЄС та його держав-членів. Разом з тим, ефективна імплементація та суворе дотримання санкційних режимів є передумовою геостратегічного успіху, довіри та політичної стійкості ЄС.

Однак, як показує практика, реалізація санкційної політики ЄС містить низку недоліків, які пов'язані з децентралізованим підходом до імплементації санкційних обмежень державами-членами ЄС, що може значно знижувати ефективність застосованих заходів.

У статті проаналізовано недоліки імплементації санкцій на національному рівні. Виявлено суттєві відмінності між національними системами реалізації санкційної політики, де уповноваженими на реалізацію санкцій може бути від одного до двадцяти семи органів. Загалом же на застосування санкцій ЄС уповноважені більш ніж 160 компетентних органів держав-членів. Така ситуація не сприяє однаковому виконанню санкцій ЄС та створює ризики розбіжностей в імплементації різними країнами накладених санкцій.

Ключові слова: санкції, санкційна політика Європейського Союзу, імплементація санкцій ЄС, суб'єкти реалізації санкційної політики ЄС.

Annotation

Klymosyuk Andriy Serhiyovych PhD in Law, Project Coordinator, Analytical Center "Institute of Legislative Ideas"

DECENTRALIZED APPROACH TO SANCTIONS IMPLEMENTATION AS A FACTOR REDUCING THE EFFECTIVENESS OF THE EU SANCTIONS POLICY

Sanctions policy is an important component of the implementation of the European Union's (EU) common foreign and security policy. The effectiveness of public management of sanctions processes in the EU is of particular importance due to global risks to the world order and gross violations of international law, in particular, by Russia and its full-scale invasion of Ukraine in the winter of 2022. The EU's response to such actions of the aggressor was tough. Since then, 12 packages of massive and unprecedented sanctions have been introduced. The visa restrictions, asset freezes, trade embargoes, oil price restrictions and financial measures imposed on Russia are designed to reduce its economic and military potential, as well as to restrict the rights of those responsible for supporting, financing or implementing actions that undermine Ukraine's territorial integrity, sovereignty and independence.

It should be understood that the sanctions also cause losses to the economy of the EU and its member states. At the same time, effective implementation and strict adherence to sanctions regimes are a prerequisite for the EU's geostrategic success, credibility, and political stability.

However, as practice shows, the implementation of the EU sanctions policy contains a number of shortcomings related to the decentralized approach to the implementation of sanctions restrictions by the EU Member States, which can significantly reduce the effectiveness of the measures applied.

The article analyzes the shortcomings of the implementation of sanctions at the national level. The author reveals significant differences between national systems of implementation of sanctions policy, where from one to twenty-seven bodies may be authorized to implement sanctions. In general, more than 160 competent authorities of the Member States are authorized to apply EU sanctions. This situation is not conducive to the uniform implementation of EU sanctions and creates risks of discrepancies in the implementation of sanctions imposed by different countries.

Keywords: sanctions, sanctions policy of the European Union, implementation of EU sanctions, subjects of implementation of EU sanctions policy.

Постановка проблеми

Станом на кінець 2023 року, окрім загальних фінансових та торгових обмежень ЄС ввели персональні санкції до близько 2000 фізичних та юридичних осіб, дії яких підривають або загрожують територіальній цілісності, суверенітету та незалежності України. Однак більш важливим є не показати політичну готовність до рішучого покарання агресора, а реалізувати на практиці такі кроки. Тому, ефективність реалізації санкційної політики ЄС має не лише важливе значення для загального підтримання міжнародного правопорядку та забезпечення прав людини, а й більш конкретну ціль - реально позбавити росію можливості продовжувати війну проти України. Цьому на заваді може стати децентралізований підхід до імплементації санкцій на національному рівні, який знижує ефективність санкцій та призводить до різного правозастосування в межах країн ЄС. У цьому контексті важливо ґрунтовно дослідити такі недоліки та врахувати їх при удосконаленні державної санкційної політики України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Найбільшого розвитку тема санкцій набула у наукових пошуках учених-юристів, зокрема Ю. Блажевич, який досліджував санкції в контексті міжнародно-правової відповідальності держав [1], Ю. Малишевої, яка концентрувалась на санкціях, застосованих Радою Безпеки ООН [2] та Р. Абдуллаєва, який аналізував правове регулювання санкцій у праві ЄС [3]. Недоліки реалізації санкційної політики ЄС аналізувались іноземними дослідниками, зокрема С. Portela [4], F. Giumelli [5], S. Bonifassi та J.Bastien [6] тощо. Водночас, у галузі публічного управління відсутні ґрунтовні дослідження стосовно цієї теми.

Метою статті є дослідження особливостей децентралізованого підходу під час реалізації санкційної політики ЄС на національному рівні.

Виклад основного матеріалу

санкція децентралізований міжнародний політика

Організаційний механізм державного управління санкційними процесами в ЄС характеризується наявністю двох рівнів - наднаціонального, де уповноваженими на реалізацію державної санкційної політики є інституції ЄС та національного рівня з уповноваженими органами держав-членів ЄС.

Якщо ухвалення, перегляд та скасування санкцій відбувається на наднаціональному рівні, то їх імплементація здійснюється кожною окремою країною ЄС.

Саме від успішної реалізації санкцій залежить ефективність санкційної політики та спільної зовнішньої політики та політики безпеки ЄС. Необхідність належного виконання санкцій стала абсолютно очевидною з безпрецедентною еволюцією обмежувальних заходів ЄС у рамках режиму санкцій, розробленого у відповідь на війну росії проти України [6].

Як заявляла Європейський комісар з фінансових послуг, фінансової стабільності та союзу ринків капіталу Мейрід МакГіннесс: “Повна сила наших санкцій може бути реалізована лише шляхом належного виконання. Національні компетентні органи держав-членів несуть відповідальність за забезпечення виконання санкцій у повному обсязі”[7].

Однак децентралізований підхід імплементації санкцій містить низку недоліків, які знижують ефективність санкційної політики ЄС. Ці проблеми почали проявлятися до російського повномасштабного вторгнення та накладення найбільших санкцій ЄС на неї. У 2019 році європейські дослідники уже відмічали недоліки децентралізованого підходу у реалізації санкцій країнами ЄС. Зокрема F. Giumelli вказував на тому, що неоднакове тлумачення заборон призводить до дуже різних способів імплементації ембарго на зброю в різних країнах ЄС [5, С. 125].

Повною мірою децентралізований підхід був проаналізований в останньому дослідженні щодо імплементації та моніторингу санкційних режимів ЄС, виконаному на замовлення Комітету Європейського парламенту у закордонних справах у жовтні 2023 року. Зроблено висновок, що на імплементацію санкцій ЄС уповноважені більш ніж 160 компетентних органів держав-членів, а їх кількість залежно від країни може варіювати від одного (Хорватія, Кіпр, Фінляндія, Мальта) або двох (Франція, Німеччина, Греція, Італія, Португалія) до 18 (Данія) або навіть 27 (Латвія) [8]. Найбільш наглядно децентралізований підхід може бути відображений на прикладах конкретних країн ЄС та їх організаційного механізму реалізації санкційної політики. Пропонуємо дослідити декілька країн та їх практику.

Латвія.

Латвійська організаційний механізм реалізації санкційної політики характеризується значним рівнем децентралізації. Так, офіційно уповноваженими на імплементацію санкцій є 27 органів, деякі з них прямо визначені у профільному законі “Про міжнародні та національні санкції” від 2016 року.

Міністерство закордонних справ Латвії: представляє державу на переговорах з ЄС з питань санкцій; відповідальне за внутрішню координацію між уповноваженими органами та очолює різні координаційні органи та механізми, зокрема Латвійську координаційну раду з питань санкцій. Ця рада збирається 4 рази на рік, а до її складу входять близько 35 організацій-членів, що представляють як громадськість, так і стейкхолдерів з державного та приватного секторів. В рамках цього зібрання обговорюються ключові події з точки зору нових санкційних положень та поправок до них, при цьому учасникам надається можливість обмінятися думками та обговорити проблеми щодо імплементації та застосування санкцій. Також Міністерство очолює більш неформальну групу, до якої входять кілька уповноважених органів, найбільш залучених до імплементації санкцій. На щотижневих зустрічах обговорюють поточні питання та конкретні випадки, які потребують особливої уваги з боку влади.

Також залученими до імплементації санкцій є Міністерство економіки, банк Латвії, Служба фінансової розвідки, митниця та деякі інші органи, безпосередньо визначені у згаданому законі.

Поряд з широким переліком уповноважених органів з чітким розподілом завдань і повноважень, є випадки, коли повноваження окремих суб'єктів не є чітко визначеними. Це підкреслює децентралізований характер латвійської системи імплементації санкцій.

Особливо вказана проблема загострилась після запровадження санкцій ЄС проти росії та Білорусі у 2022 році, оскільки Латвія межує з ними та є ключовим вузлом для транспортних перевезень і торгівлі ЄС з цими країнами. Багато латвійських уповноважених органів, у тому числі митні органи, були змушені суттєво змінити свої внутрішні операційні процедури, збільшивши свій кадровий потенціал для того, щоб відповісти на величезні вимоги до імплементації, пов'язані з санкціями проти росії та Білорусі.

Децентралізований характер латвійської системи імплементації санкцій також створив певні проблеми для економічних операторів, які шукають конкретні вказівки щодо дотримання санкцій. Це не в останню чергу стосується випадків, коли оператори прагнуть отримати конкретні дозволи на основі відступу від санкцій ЄС, так звані ліцензії. Після запровадження санкцій проти росії та Білорусі у 2022 році, латвійські уповноважені органи зіткнулися з численними випадками, коли вони не мали повноважень відповідно до національного законодавства надавати операторам відповідні дозволи. У наслідку, латвійські економічні оператори та фінансові установи в багатьох випадках не змогли отримати відповідні дозволи у повному обсязі та вчасно. Це призвело до розчарування як серед державних, так і серед приватних стейкхолдерів, особливо в умовах, коли отримати дозволи в інших державах-членах ЄС було легше.

У ситуації невизначеності щодо розподілу завдань і повноважень уповноважених органів у Латвії тривають дискусії щодо необхідності удосконалення організаційного механізму реалізації санкційної політики та централізації системи імплементації санкцій. Організаційні реформи можуть передбачати створення або призначення органу з сильнішим і більш оперативним координаційним мандатом, ніж той, що зараз має МЗС [8, С. 21-23].

В Іспанії спостерігається схожа ситуація. Через множинність уповноважених органів, відсутня централізована система імплементації санкцій ЄС.

Наприклад, у Міністерстві промисловості, торгівлі та туризму імплементацією санкцій займаються: відділ іноземних інвестицій, який здійснює нагляд за інвестиційними операціями; відділ міжнародної торгівлі товарами; відділ міжнародної торгівлі товарами, який затверджує експортні та імпортні ліцензії; відділ міжнародної торгівлі послугами та цифрової торгівлі, який має повноваження, пов'язані з фінансовими операціями. Через Міжвідомчу комісію з питань зовнішньої торгівлі товарами оборонного призначення та подвійного використання Міністерство промисловості регулює імпорт та експорт військової техніки.

Головне управління інспекції та контролю за рухом капіталу, що входить до складу Міністерства економіки, перевіряє дотримання санкційного законодавства. Крім того, цей підрозділ надає консультації будь-якій юридичній або фізичній особі щодо того, як діяти у випадку замороження активів.

Крім того, Генеральний директорат торгового флоту Міністерства транспорту наглядає за дотриманням обмежень на морі, у той час як Генеральний директорат цивільної авіації займається повітряним контролем. І нарешті, Міністерство внутрішніх справ впроваджує обмеження на поїздки [8, С. 24-26].

Мальта демонструє протилежний підхід у організаційному механізмі реалізації санкційної політики ЄС. Закон “Про національні інтереси” визначає компетентний орган для впровадження санкцій на Мальті - Раду з моніторингу санкцій, яка функціонує в межах мальтійського МЗС.

Рада має досить широкий мандат, зокрема може приймати рішення та надавати рекомендації щодо санкцій, надавати дозволи, виносити постанови та звертатися до інших органів влади, делегуючи їм повноваження для вжиття будь-яких необхідних заходів в межах імплементації санкцій.

До складу Ради входять:

- Міністерство закордонних справ і європейської інтеграції та торгівлі;

- Г енеральна прокуратура;

- Підрозділ аналізу фінансової розвідки;

- Служба безпеки Мальти;

- Поліція Мальти;

- Канцелярія Прем'єр-міністра;

- Міністерство внутрішніх справ;

- Міністерство юстиції;

- Міністерство, відповідальне за оборону;

- Міністерство фінансів;

- Міністерство економіки;

- Департамент торгівлі;

- Митний департамент;

- Центральний банк Мальти;

- Мальтійське управління фінансових послуг;

- Міністерство, відповідальне за морські справи та авіацію;

- Міністерство, відповідальне за земельні ресурси;

- Міністерство, відповідальне за імміграцію.

Таким чином, хоча на Мальті формально визначений єдиний уповноважений орган на імплементацію санкцій ЄС, Рада з моніторингу санкцій об'єднує багато різних суб'єктів з різноманітними компетенціями. Однак усі ці органи збираються щодня, мають чіткий розподіл повноважень і мають у своєму штаті чотирьох співробітників, які працюють виключно над санкціями [8, С. 23-24].

Таким чином, можна стверджувати, що організаційний механізм реалізації санкційної політики ЄС на Мальті передбачає більшу централізацію, що видається більш ефективним з огляду на високу координацію між усіма уповноваженими на імплементацію санкцій ЄС органами. Таки досвід може бути використаний іншими державами-членами ЄС, для яких проблеми децентралізованого підходу в імплементації санкцій ЄС є актуальною та такою, що знижує ефективність санкційної політики.

Висновки

Організаційний механізм державного управління санкційними процесами в ЄС характеризується наявністю двох рівнів. Якщо ухвалення, перегляд та скасування санкцій відбувається на наднаціональному рівні, то їх імплементація здійснюється кожною окремою країною ЄС.

На імплементацію санкцій ЄС уповноважені більш ніж 160 компетентних органів держав-членів, а їх кількість залежно від країни може варіювати від одного до двадцяти семи. Такий децентралізований підхід до імплементації санкцій містить низку недоліків, які знижують ефективність санкційної політики ЄС.

Прикладом цього може бути Латвія, де налічується двадцять сім уповноважених на імплементацію санкцій ЄС органів. Повноваження деяких з них не є чітко визначеними, що значно знижує ефективність санкцій, створює проблеми для приватного сектору та викликає необхідність удосконалення організаційного механізму реалізації державної санкційної політики ЄС. Схожа ситуація склалась в Іспанії, де теж привалює децентралізований підхід до імплементації санкційних обмежень ЄС.

Натомість на Мальті функціонує єдиний орган для впровадження санкцій - Рада з моніторингу санкцій, яка функціонує в межах мальтійського МЗС та об'єднує в собі вісімнадцять профільних державних органів. Такий організаційний механізм дозволяє досягти вищої ефективності роботи, ніж за децентралізованого підходу, притаманному іншим державам членам ЄС. Цей досвід може стати прикладом для інституційних реформ в окремих країнах ЄС, а також взятий до уваги українськими державними органами, уповноваженими на формування та реалізацію публічної політики у сфері санкцій.

Література

1. Блажевич Ю. Відповідальність держав за міжнародно-протиправні діяння: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.11 / Блажевич Юрій Юрійович ; Інститут законодавства Верховної Ради України. Київ, 2006. 21 с.

2. Малишева Ю. В. Цілеспрямовані санкції та їх застосування Радою Безпеки ООН: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.11 / Ю. В. Малишева ; НАН України, Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. Київ, 2016. 22 с.

3. Абдуллаєв Р. А. Правове регулювання санкцій у праві Європейського Союзу: дис.... канд. юрид. наук. Національний університет «Одеська юридична академія». Одеса, 2022. 198 с.

4. Portela C. Sanctions, conflict and democratic backsliding. European Institute for Security Studies, 6. 2022. URL: https://polit-x.de/en/documents/7424729/europa/english/europeanagencies/euiss/publications-2022-06-01-sanctions-conflict-and-democratic-backsliding (дата звернення.

5. F. Giumelli. Implementation of sanctions: European Union. Economic Sanctions in International Law and Practice. 2019. P. 116-135. URL: https://www.taylorfrancis.com/chapters/ oa-edit/10.4324/9780429052989-9/implementation-sanctions-francesco-giumelli (дата звернення.

6. S. Bonifassi, J.Bastien. EU Sanctions Enforcement. 2023. URL: https://globalinvestigationsreview.com/guide/the-guide-sanctions/fourth-edition/article/eu-sanctionsenforcement#footnote-045 (дата звернення 07.01.2024).

7. Statement by Commissioner McGuinness on the outcomes of the first meeting of the high-level meeting on sanctions implementation. 2022. URL: https://finance.ec.europa.eu/news/ statement-commissioner-mcguinness-outcomes-first-meeting-high-level-meeting-sanctionsimplementation-2022-10-24_en (дата звернення 08.01.2024).

8. Portela C., Olsen. K. B. !mplementation and monitoring of the EU sanctions' regimes, including recommendations to reinforce the EU's capacities to implement and monitor sanctions. 2023. URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2023/702603/EXPO_STU (2023)702603_EN.pdf (дата звернення 02.01.2024).

References

1. Blazhevych Ju. Vidpovidaljnistj derzhav za mizhnarodno-protypravni dijannja: avtoref. dys.... kand. juryd. nauk: 12.00.11 / Blazhevych Jurij Jurijovych ; Instytut zakonodavstva Verkhovnoji Rady Ukrajiny. - Kyiv, 2006. - 21 р.

2. Malysheva Ju. V. Cilesprjamovani sankciji ta jikh zastosuvannja Radoju Bezpeky OON: avtoref. dys.... kand. juryd. nauk: 12.00.11 / Ju. V. Malysheva ; NAN Ukrainy, In-t derzhavy i prava im. V. M. Korecjkogho. - Kyiv, 2016. - 22 р.

3. Abdullaiev R. A. Pravove rehuliuvannia sanktsii u pravi Y evropeiskoho Soiuzu: dys.... kand. yuryd. nauk. Natsionalnyi universytet «Odeska yurydychna akademiia». Odesa, 2022. - 198 p.

4. Portela C. Sanctions, conflict and democratic backsliding. European Institute for Security Studies, 6. 2022. URL: https://polit-x.de/en/documents/7424729/europa/english/europeanagencies/euiss/publications-2022-06-01-sanctions-conflict-and-democratic-backsliding (date of access.

5. F. Giumelli. Implementation of sanctions: European Union. Economic Sanctions in International Law and Practice. 2019. P. 116-135. URL: https://www.taylorfrancis.com/chapters/ oa-edit/10.4324/9780429052989-9/implementation-sanctions-francesco-giumelli (date of access.

6. S. Bonifassi, J.Bastien. EU Sanctions Enforcement. 2023. URL: https://globalinvestigationsreview.com/guide/the-guide-sanctions/fourth-edition/article/eu-sanctionsenforcement#footnote-045 (date of access: 06.01.2024).

7. Statement by Commissioner McGuinness on the outcomes of the first meeting of the high-level meeting on sanctions implementation. 2022. URL: https://finance.ec.europa.eu/news/ statement-commissioner-mcguinness-outcomes-first-meeting-high-level-meeting-sanctionsimplementation-2022-10-24_en (date of access: 08.01.2024).

8. Portela C., Olsen. K. B. Implementation and monitoring of the EU sanctions' regimes, including recommendations to reinforce the EU's capacities to implement and monitor sanctions. 2023. URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2023/702603/EXPO_STU (2023)702603_EN.pdf (date of access: 02.01.2024).

Размещено на Allbest.ru