Спільна аграрна політика ЄС на 2023—2027 рр.: амбіції і релевантність цілям сталого розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru

Поліський національний університет

Спільна аграрна політика ЄС

на 2023--2027 рр.: амбіції і релевантність цілям сталого розвитку

Т.О. Зінчук, д-р екон. наук, проф., завідувачка кафедри міжнародних економічних відносин та європейської інтеграції

Н.М. КУЦМУС, д-р екон. наук, професорка кафедри міжнародних економічних відносин та європейської інтеграції

EU COMMON AGRICULTURAL POLICY

FOR 2023-2027: AMBITIONS AND RELEVANCE

TO THE SUSTAINABLE DEVELOPMENT GOALS

A systematic analysis of the evolution of the content, tasks, methodological principles of formation and implementation tools of the EU CAP is carried out. The key principles of modernization of European agricultural policy for the 2023-2027 program period are determined, namely environmental friendliness, fairness, competitiveness, on the basis of which political reforms aimed at supporting the transition to sustainable agriculture and forestry are to be implemented. The ideological basis of the new stage in the EU CAP implementation is: recognition of the needs and expectations of Europeans as a key value of the policy-making process, ensuring the multifunctionality of agricultural production, conformity to the three dimensions of sustainability -- social, economic, and environmental. The targeting of the new EU CAP model, as well as the design of the action system for its implementation, underscore the traditional exclusivity of farmers' role as stakeholders in rural development, local resource management, ensuring food security and fulfilling the societal needs of member countries' population.

The complementary nature of the sources of the EU CAP financial resources formation, which in the future are to be directed to the support of farmers' incomes, market measures and stimulation of rural development, is established. The EU's declared commitment to the global Sustainable Development Goals in the area of agricultural policy modernization is being transformed into political actions aimed at protecting the natural environment and combating climate change through the introduction of agricultural production greening programs and the expansion of the relationship between direct payments and greening rules. In addition to the ecologically oriented ideology of the SDGs, the EU CAP for 2023-2027 professes and popularizes at the global level social values, in particular, gender equality, social interaction and partnership, development of human capital, etc.

Keywords: agrarian policy; globalization; food safety; modernization; environment; sustainable development; rural development; agriculture; financial support; farming.

Розкрито особливості еволюції спільної аграрної політики ЄС (САП ЄС) у взаємозв'язку з проблемами й цілями розвитку сільського господарства, обумовленими потребами ринку, вимогами споживачів і суспільства. Обґрунтовано необхідність і послідовність змін пріоритетних завдань САП ЄС на різних етапах творення. Проаналізовано мотиваційні чинники модернізації САП ЄС на програмний період 2023--2027 рр., основні принципи її імплементації в умовах посилення впливу кліматичних, екологічних й продовольчих викликів і перманентної відданості Цілям сталого розвитку. аграрна політика сталий

Ключові слова: аграрна політика; глобалізація; продовольча безпека; модернізація; навколишнє середовище; сталий розвиток; сільський розвиток; сільське господарство; фінансова підтримка; фермерство.

\

Сільське господарство традиційно посідає провідне місце в економіці ЄС, оскільки залишається потужним ринком праці на європейському континенті, вирізняється сформованою зональною спеціалізацією, формує аграрні ландшафти і виконує спектр суспільно значущих функцій. При цьому сільське господарство як високо інтенсивна галузь виробництва завдає чи не найбільшого з-поміж інших секторів економіки тиску на навколишнє природне середовище, впливає на соціально-економічні процеси регіонального і світового рівнів. Інституціоналізація процесів управління розвитком сільського господарства країн ЄС, окреслення умов підтримки і спільних регулятивних норм юридично визначено рамками САП -- єдиної європейської політики, яка стала повністю інтегрованою і реалізується у вигляді особливої форми партнерства між сільським господарством і суспільством, Європейським Союзом і його фермерами 1. Реформування САП ЄС на період 2023--2027 рр. являє собою вимушений крок ЄС, який є реакцією на кризи, що загрожують глобальній продовольчій безпеці або впливають на постачання продовольства у світі й Європі. Для виконання вимог стосовно досягнення сталого розвитку і гармонізації його основних складових -- економічного зростання, соціального залучення й захисту довкілля -- у рамках САП ЄС запроваджуються нові підходи з підтримки фермерів, зменшення їх залежності від мінеральних добрив, ведення сталого сільськогосподарського виробництва, посилення позицій у харчовому ланцюжку, доступності до прозорого (справедливого) ринку і захисту від ринкових дисбалансів.

Отже, мета статті -- ідентифікувати багатофункціональну роль сільського господарства у творенні еволюційного процесу європейської аграрної політики, обґрунтувати на теоретико-методологічній основі й проаналізувати напрями її модернізації у довгостроковій перспективі (2023-- 2027 рр.) з урахуванням сучасних викликів і змін пріоритетів у економічному розвитку й загальної відданості Цілям сталого розвитку (ЦСР).

Об'єктивну дійсність сутності САП ЄС ґрунтовно розкрито і систематизовано через пізнання економічних законів, категорій і закономірностей соціально-економічного розвитку, історичні особливості зміни її архітектури, логіку сучасного реформування, способи досягнення визначених цілей, які відповідають вимогам сталого ведення європейського сільського господарства. Методологічною базою дослідження стали найновіші погляди, оцінки, висновки сучасних зарубіжних учених щодо необхідності модернізації САП ЄС та її наслідків для економіки ЄС.

СІЛЬСЬКЕ ГОСПОДАРСТВО ЯК СЕКТОР ЗРОСТАННЯ ЕКОНОМІКИ ЄС: ГАЛУЗЕВІ ПРОБЛЕМИ І ЗАВДАННЯ

Поточна ситуація в європейському сільському господарстві характеризується значним переліком специфічних особливостей, які виявляються в трьох напрямах: 1) формування аграрного ринку праці; 2) використання природних і земельних ресурсів; 3) забезпечення ефективності сільськогосподарського виробництва. Для розуміння мотивації і змісту нових реформ САП ЄС важливо зупинитися на розгляді домінуючих тенденцій розвитку європейського сільського господарства крізь призму кожного з цих напрямів.

Ринок праці. Основні гравці на європейському ринку робочої сили -- це фермери, для яких сільське господарство є найважливішою сферою прикладання праці, а фермерство виступає традиційним видом сімейної діяльності. У сільському господарстві (рослинництві, тваринництві, мисливстві й пов'язаних з ним послугах) зайнято 8,7 млн осіб, або 4,2 % зайнятих у ЄС у 2020 р. Розподіл зайнятих у сільському господарстві є нерівномірним за членами ЄС: особливо значним роботодавцем ця галузь є для таких країн, як Румунія (20,9 %), Болгарія (16,6 %), Греція (9,7 %) і Польща (9 %). Серед основних проблем, під впливом яких формується кон'юнктура аграрного ринку праці, найбільш серйозними за останні роки виявилися такі:

зменшення кількості фермерських господарств і частки зайнятих у сільському господарстві (їхня питома вага за 2005--2020 рр. скоротилася з 6,4 до 4,2 %);

лише незначна частка (10,2 %) керівників ферм здобули повну професійну підготовку; більшість з них мають лише практичний сільськогосподарський досвід і базову освіту. В окремих країнах, наприклад, у Румунії і Греції, рівень такої підготовки особливо низький -- лише 0,7 % керівників ферм мали повну сільськогосподарську освіту. Протилежна ситуація спостерігається в чотирьох країнах ЄС, де понад 30 % фермерів здобули належну повну професійну підготовку. Це Нідерланди (62,6 %), Люксембург (53,1 %), Франція (38,4 %) і Чехія (35,8 %);

невеликою є кількість молодих фермерів віком до 35 років (на них припадає всього 6,5 %); зростає кількість жінок серед керівників фермерських господарств віком до 55 років. Управління фермами в основному здійснюється чоловіками літнього віку: лише 11,9 % керівників ферм (обох статей) відносилися до категорії осіб віком до 40 років;

гендерний дисбаланс серед фермерів набув особливого прояву в таких країнах -- членах ЄС, як Нідерланди (лише одна з кожних 20 фермерів, а це 5,6 %, -- жінка). Аналогічна проблема є характерною для Мальти (10,8 % усіх фермерів), Німеччини (10,8 %), Данії (10,9 %), Ірландії (11,4 %). Відносного гендерного балансу досягли тільки Латвія і Литва (відповідно, 44,8 і 44,9 % фермерів становлять жінки). Отже, фермерство в ЄС -- це достатньо маскулінізована сфера діяльності: у 2020 р. лише 31,6 % із загальної чисельності фермерів були жінками 2.

Еволюція ферм і сільськогосподарських угідь. У ЄС ведення сільськогосподарського виробництва забезпечують 9,1 млн фермерських господарств із загальною площею сільгоспугідь у користуванні 157 млн га (38 % від усієї земельної площі ЄС). Переважна частка ферм (63,8 %) здійснює виробництво на площі до 5 га. З позиції обсягів виробництва сільськогосподарської продукції чітко сформувалися три групи ферм:

напівнатуральні з переважною орієнтацією на задоволення власних потреб у продуктах харчування. Як правило, це мікроферми (3,1 млн господарств) із стандартним обсягом виробництва (оцінюється менше ніж 2000 євро на рік, що сумарно становить лише 1 % від загального обсягу виробництва продукції сільського господарства в ЄС); дві третини таких ферм споживають більше половини власної продукції;

малі й середні сімейні ферми. Це 2,5 млн фермерських господарств (63,7 %) з обсягами щорічного виробництва у вартісному діапазоні від 2000 до 8000 євро;

великі сільськогосподарські підприємства із закріпленою юридичною формою господарювання, у тому числі у вигляді кооперативу. Таких підприємств у ЄС налічується 299 тис., або 3,3 % від загальної кількості європейських ферм. Вони мають значно вищі, ніж у попередніх групах підприємств, обсяги сільськогосподарського виробництва, які можуть сягати понад 250 тис. євро на рік. Ці господарства відносяться до великих сільськогосподарських підприємств; з них 44,5 % мають форму аграрного холдингу.

Критерієм спеціалізації фермерських господарств у ЄС вважається домінування окремих видів виробництва продукції над іншими. Підприємство є спеціалізованим за умови, якщо певний вид діяльності забезпечує не менш як дві третини всього виробництва сільськогосподарської продукції. До категорії спеціалізованих фермерських господарств у галузі рослинництва у 2020 р. відносилося 58,3 % усіх ферм. У галузі тваринництва одна п'ята (21,6 %) загальної кількості ферм припадає на спеціалізовані тваринницькі господарства, причому найбільшу групу вузькоспеціалізо- ваних підприємств становлять молочні ферми (5,1 %) і ферми з вирощування й відгодівлі ВРХ (4,2 %), а також ферми змішаного типу (19,3 %).

Серед основних проблем, які впливають на раціональне використання земельних ресурсів і формують загальні тенденції у сільському господарстві ЄС, виокремлюють:

* стрімке і тривале скорочення кількості фермерських господарств (на 37 % за період 2005--2020 рр., або 5,3 млн ферм), при цьому загальна

Farmers and the agricultural labour force - statistics. Eurostat. URL: https://ec.europa. eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Farmers_and_the_agricultural_ labour_force_-_statistics (дата звернення: 23.06.2023).

площа використовуваних сільськогосподарських угідь залишається сталою. Процес скорочення здебільшого мав місце в таких країнах -- членах ЄС, як Румунія (припинили функціонування 1,4 млн ферм, що еквівалентно 32 %), Польща (відповідно, 1,2 млн ферм, або 47 %), Італія (0,6 млн ферм, або 34 %), Угорщина (0,5 млн ферм, або 68 %), Болгарія (0,4 млн ферм, або 75 %) і Греція (0,3 млн ферм, або 36 %);

зростання кількості господарств холдингового типу за період 2005--2020 рр. на 80 тис. господарств. У аграрному секторі налічується 400 тис. ферм, які мають організаційно-правову форму агрохолдингу з площею сільськогосподарських угідь понад 100 га 3.

Результати сільськогосподарського виробництва. Сільське господарство, на відміну від інших галузей економіки, не є ключовим у економіці ЄС за таким показником, як внесок галузі у ВВП. Так, у 2021 р. він становив 184,2 млрд євро (1,3 %), при цьому вартість сільськогосподарської продукції дорівнювала 449,5 млрд євро. В узагальненому вигляді частка сільського господарства в економіці ЄС у аналізованому періоді була за розміром майже такою самою, як ВВП Греції -- країни, яка посідає 16-те місце за показниками економічного розвитку серед країн ЄС. Водночас це індустріалізований сектор активної економічної діяльності, представлений мільйонами невеликих ферм, які надають сільському господарству статусу великого бізнесу і створюють 189,4 млрд євро доданої вартості. З огляду на це, на 1 євро сільськогосподарської продукції у ЄС створюється додана вартість у розмірі 0,73 євро. Стала тенденція зростання доданої вартості сформувалася починаючи з 2010 р. і досягла піку у 2021 р.

З урахуванням відмінностей між європейськими країнами в обсягах виробництва сільськогосподарської продукції і спеціалізації, їх внесок у загальні економічні результати є диференційованим: більше половини (57,8 %) загального обсягу виробленої сільськогосподарської продукції припадає на «велику четвірку» -- Францію (82,4 млрд євро), Італію (61,2 млрд євро), Німеччину (59,2 млрд євро) та Іспанію (57,1 млрд євро). Наступну групу за цим показником складають Нідерланди (30,6 млрд євро), Польща (27,9 млрд євро) і Румунія (21,1 млрд євро).

Основні проблеми, які формують сучасні тенденції ефективного розвитку сільськогосподарського сектору, зводяться до такого:

збільшення витрат фермерів на «проміжне споживання» (до

млрд євро у 2021 р.), тобто на товари й послуги для здійснення виробничого процесу (ідеться про насіння, добрива, корми для тварин, паливно-мастильні матеріали, ветеринарні послуги тощо);

усталена тенденція до зменшення кількості зайнятих у аграрному секторі ЄС (щороку в середньому на 2,9 % протягом 2006--2021 рр.).

У довгостроковій перспективі кількість сільськогосподарських працівників неухильно зменшуватиметься через як стимулюючі причини (упровадження у виробництво інноваційних технологій), так і більш мотивувальні фактори організації праці в інших секторах економіки, які стають привабливішими порівняно з сільським господарством;

* незважаючи на зрослий інтерес до ефективності використання ресурсів (землі, праці, капіталу), досягнення сталості в економіці й рівноваги між економічним зростанням і мінімізацією впливу сільського господарства на навколишнє природне середовище є проблематичним. Соціально- екологічні результати сільськогосподарської діяльності оцінюються недостатньо. Формування системи показників екологічної ефективності сільського господарства є далеким до завершення, а споживання мінеральних добрив у країнах -- членах ЄС залишається досить високим. І хоча реформи аграрної політики відійшли від системи платежів, прив'язаних безпосередньо до обсягів виробництва, і зменшили економічні стимули до використання надмірного обсягу добрив, їх внесення, зокрема, з категорії фосфорних, у 2020 р. становило 1,2 млн т, що на 6 % перевищило середній показник 2019 р. 4

З огляду на сприяння реалізації цілей ефективного агровиробницт- ва і досягнення критеріїв сталості сільського господарства, відповідності прогресивним інноваційним змінам, створення рамкових умов для підтримки підприємницької діяльності фермерів, САП ЄС діє і постійно модернізується.

ПРИЧИНИ РЕФОРМУВАННЯ САП ЄС: ІСТОРИЧНА НЕЗМІННІСТЬ ПРІОРИТЕТІВ І СУЧАСНИЙ ВИМІР ЗАВДАНЬ

Мотивація перегляду основних інструментів попередніх реформ САП ЄС пов'язана з особливостями і новими тенденціями розвитку європейського сільського господарства останніх років, а також необхідністю «іти в ногу» з швидким розвитком науково-технічного прогресу. САП ЄС поетапно реформувалася протягом багатьох років і завжди була наріжним каменем функціонування Союзу. Реформи САП ЄС неодноразово піддавалися критиці через відсутність прозорості й інтегрованості рішень [1]. Крім того, сукупність сучасних соціально-економічних, екологічних, кліматичних викликів вимагають уваги з боку ЄС до таких складових сільської життєдіяльності, як спадкоємність поколінь, підтримка і заохочення молодих фермерів, підвищення їх соціальної ролі в сільському розвитку. В ЄС це досягається саме через зміну контекстів САП і створення нової системи стимулів. Виконання сільським господарст-

вом різноманітних суспільних функцій забезпечує подальший поштовх до вдосконалення за численними напрямами соціально-економічної структури самої галузі, створення інституційних умов для розвитку фермерської підприємницької діяльності через не лише матеріальне заохочення, але й покладання на них певних зобов'язань. У цьому і полягають значення й нові завдання САП ЄС на 2023--2027 рр.

Основні пріоритети САП ЄС (стабільність ринків, підвищення продуктивності, підтримка доходів фермерів) залишаються незмінними з 1957 р., хоча мають місце й нові завдання, пов'язані з проблемами охорони навколишнього природного середовища і суспільними викликами. За оцінками результатів попередніх реформ, важелів САП ЄС виявилося недостатньо для забезпечення вищого рівня екологічності діяльності аг- ровиробників. Зокрема, критика реформ САП ЄС після 2020 р., представлена колективом зарубіжних дослідників, зводиться до потенційної неспроможності покращити екологічну, економічну і соціальну складові сталості й загрози «поширення шкідливих субсидій». САП потребує зміни підходів і умов реалізації, але в разі, коли такі зміни зможуть сприяти задоволенню суспільних вимог щодо сталості й охорони навколишнього середовища, а також при ефективному використанні коштів платників податків і повернення громадянської підтримки. Автори вбачають результативність САП ЄС крізь призму узгодженості з дев'ятьма Цілями сталого розвитку і впровадження ідей SMART, а саме інноваційних досягнень у напрямі забезпечення «зеленої архітектури», вирішення проблем сільського господарства через розширення моніторингу землекористування, біорізноманіття, кліматичних послуг і добробуту людей. Нарешті, як зазначають науковці, потрібна більш узгоджена система, яка б поєднувала правила, стимули і санкції за принципом «забруднювач платить, постачальник отримує» [1]. Домінуюча серед багатьох прихильників необхідності модернізації САП ЄС позиція зводиться до того, що «з моменту реформи 2003 р. реформування практично зупинилося»: нинішня модель цієї політики не спроможна вирішити поточні й майбутні виклики в галузі сільського господарства через недостатньо розвинуту систему стимулів щодо збереження клімату, води і біорізноманіття, а також покращення добробуту тварин, які майже відсутні. Водночас серйозних дій вимагає політика розвитку сільських територій [2].

Аналогічна стурбованість щодо применшення екологічних амбіцій САП ЄС протягом історичного періоду її творення простежується з-поміж інших європейських учених. Сучасне сільськогосподарське виробництво розглядається як «головний рушій деградації навколишнього середовища в Європі». При цьому наголошується на низці першопричин, які свідчать про необхідність модернізації функціонуючої САП ЄС, а саме: продовження надання субсидій шляхом «прямих виплат» з низьким рівнем екологічних вимог; непов'язаність прямих виплат і ефективності заходів щодо скорочення парникових газів або адаптації до кліматичних змін; нечіткість вимог для фермерів щодо «зеленої архітектури» САП ЄС; недостатній набір «показників результатів» фінансової реалізації САП ЄС; недосконалість інструментів страхування без прив'язки до ймовірних ризиків; тощо. Як загальна ціль пропонується обов'язковість узгодження всіх без винятку елементів САП ЄС за принципами сталості, багатофункціональності й державних платежів за суспільні блага, які розкриваються в 10 пунктах невідкладних дій, щоб зосередити 40 % бюджету ЄС на суспільних благах і цілях і покращити управління територіями. Такі дії, зокрема, мають стосуватися заходів з перетворення прямих платежів на оплату суспільних благ для узгодженості екологічних і соціальних аспектів; забезпечувати достатній рівень підтримки для ефективного пом'якшення наслідків зміни клімату (скорочення викидів парникових газів у сільськогосподарському секторі, повторне зволоження торфовищ, удосконалення системи внесення азотних добрив тощо) й для збереження біорізноманіття сільськогосподарських угідь і екосистем; сприяти впровадженню інноваційних підходів при розробці заходів, спрямованих на вирішення екологічних проблем, і покращенню просторового планування й заходів ландшафтного характеру для успішного досягнення екологічних цілей; визначати наслідки САП ЄС на глобальному рівні; посилювати екологічний моніторинг тощо [3]. У цілому основна ідея модернізації САП ЄС багатьма дослідниками детермінується так: по-перше, визнавати потреби і задовольняти очікування європейців; подруге, дотримуватися принципу багатофункціональності сільськогосподарських угідь, по-третє, відповідати трьом вимірам сталості -- соціальному, економічному й екологічному.

Протягом усієї історії розвитку й удосконалення САП ЄС дискусійним питанням залишаються сільськогосподарське субсидування та його зв'язок з процесом відпливу робочої сили з сільського господарства. Встановлено, що субсидії САП ЄС у середньому зменшують цій відплив, але ефект майже повністю забезпечується незалежними виплатами в рамках Стовпа 1 (охоплює прямі виплати і ринкові заходи). Водночас виплати в межах Стовпа 2, а саме широкий спектр програм підтримки розвитку сільських територій від субсидування внутрішньогосподарських і несільськогоспо- дарських проєктів (наприклад, інвестування в переробку сільськогосподарської продукції, розвиток інфраструктури фермерських господарств, допомога молодим фермерам на відкриття бізнесу, підтримка несільсько- господарського підприємництва) і до інвестицій у екологічно чистий землеустрій, за рівнем впливу на закріплення робочої сили є досить неоднозначними. До нової реформи зменшення її відпливу забезпечувалося переважно за рахунок агроекологічних виплат і програм підтримки «підвищення якості». Зокрема, агроекологічні платежі стимулюють трудомістку діяльність, а отже, збільшують попит на робочу силу. За оцінкою науковців, збільшення бюджету САП ЄС на 10 % дозволяє запобігти щорічному виходу з сільського господарства ЄС 16 тис. осіб. При цьому автори погоджуються з надмірно великим обсягом такого фінансування (орієнтовно понад 300 тис. євро на рік, або більше 25 тис. євро на місяць, на одне збережене робоче місце в сільському господарстві) [4]. Проте життєдіяльність сільських територій, для яких характерними є значно нижчий рівень доходів на душу населення і вищий рівень його бідності, ніж у середньому по ЄС, значною мірою забезпечується можливостями працевлаштування в сільськогосподарській галузі. Сільські регіони залишаються ізольованими від міст і страждають від обмежених можливостей локального ринку праці й доступу до інфраструктури широкосмугового зв'язку, що має вирішальне значення для перспектив економічної діяльності й зайнятості сільського населення [5]. Незважаючи на постійні суперечки щодо розмірів сільськогосподарських субсидій, підтримка сільського господарства не зменшується, а в окремі роки збільшується разом із зростанням економіки і залишається найважливішою складовою САП ЄС (табл. 1). Дослідження чітко вказують на те, що САП ЄС може бути більш ефективною щодо зайнятості в сільському господарстві [6].

Критики ж подальшого просування сільськогосподарських субсидій не бачать суттєвих підстав для оптимізму з огляду на слабкий зв'язок між прямими платежами й екологічними суспільними благами в попередніх реформах САП ЄС і на необхідність скорочення розриву між екологічними і кліматичними цілями як пріоритетами наступних реформ САП ЄС [7]. ОЕСР і СОТ традиційно схиляються до того, що прямі платежі перекручують ринки сільськогосподарської продукції і розподіл робочої сили в економіці, обмежуючи структурні зміни, які є важливими для економічного зростання і розвитку. Водночас прихильники сільськогосподарських субсидій вважають, що «ліквідація першого компоненту САП» негативно вплине на соціально-політичне сприйняття САП ЄС, що слід ураховувати при визначенні її майбутнього [8]. Європейська комісія у 2017 р. виходила з того, що така політика має вирішальне значення для підтримки на прийнятному рівні доходів фермерів і сільських громад, що запобігало міграції сільського населення і стимулювало створення робочих місць, залучення нових працівників у сільськогосподарський сектор, особливо за несприятливих економічних умов, спровокованих світовою економічною кризою.

Аргумент «за» подальшу фінансову підтримку фермерів став вирішальним для майбутнього прогресу в просуванні завдань САП ЄС, навіть незважаючи на «значну бюджету діру, спричинену Brexit». Очевидність і неминучість скорочення бюджету ЄС унаслідок виходу Великої Британії визнається всіма країнами, оскільки Сполучене Королівство було одним з основних «чистих» платників податків у бюджет ЄС. У цьому зв'язку краї- ни-члени посилили акцент і зосередилися на «національних пакетах», прив'язаних до сільськогосподарських виплат, чим підкреслили необхідність підвищення рівня екологічних і кліматичних амбіцій у світлі зобов'язань ЄС щодо ЦСР і Паризької угоди про зміну клімату [9]. Крім того, попередні реформи САП ЄС так і не змогли подолати існуючого розриву в системі прямих виплат між «старими» і «новими» країнами -- членами ЄС [10].

Країни ЄС різняться між собою не тільки за розміром площ сільськогосподарських угідь, видами сільськогосподарської спеціалізації, показниками економічної ефективності агровиробництва, а й за тривалістю застосування інструментів спільної аграрної політики (залежно від періоду приєднання до ЄС). Країни, які інтегрувалися в рамках останньої хвилі, відчувають проблеми, пов'язані з менш конкурентоспроможним сільським господарством порівняно з більш розвинутими членами ЄС. Зрозуміло, що потенціал їх зростання істотно залежить від САП ЄС, оскільки бюджетні виплати гарантують доходи і належний рівень життя фермерів, підтримку сталого й диверсифікованого сільського господарства, доступні продукти харчування за розумними цінами для споживачів. Неоднорідні моделі сільськогосподарського виробництва і прояви політики лобіюван- ня в окремих країнах -- членах ЄС залишаються в центрі уваги процесу реформування САП ЄС [11].

Як приклад, Румунія за сумою виплат з європейського бюджету (57 євро / га) у період 2007--2013 рр. у рейтингу країн-членів знаходилася на останньому місці, ураховуючи, що середній показник фінансової підтримки фермерів у ЄС-27 становить 136 євро / га. У 2020 р. ситуація суттєво не змінилася, що суперечить преамбулі Регламенту (ЄС) № 1307, який передбачає скорочення великих розривів у розподілі фінансового забезпечення фермерів ЄС. У 2021--2027 рр. з метою нівелювання такої різниці запланований рівень підтримки фермерів має становити 20,5 млрд євро.

Таблиця 1. Фактичні видатки бюджету ЄС у період 2013--2027 рр. (до 2022 р. -- реалізовані, з 2023 р. -- заплановані), млрд євро

Джерело: складено авторками за: Common agricultural policy funds. European Commission. URL: https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/financing- cap/cap-funds_en (дата звернення: 30.06.2023).

Таблиця 2. Ключові цілі САП ЄС на 2023--2027 рр. і дії щодо їх досягнення

Джерело: складено авторками за: Agriculture and rural development. European Commission. URL: https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy_en (дата звернення: 30.06.2023).

Разом з тим Франція та Іспанія отримуватимуть, відповідно, 62,3 млрд і 43,73 млрд євро, Німеччина -- 40,9 млрд, Італія -- 36,3 млрд, Польща --

млрд євро [12]. Нерівномірний вплив підтримки, продемонстрований на прикладі Польщі, може викликати суперечки і стати підставою для претензій з боку фермерів, які працюють у регіонах з меншим за розміром виробничим потенціалом і несприятливою аграрною структурою виробництва для отримання достатнього рівня доходів. Ці претензії здебільшого набуватимуть форми тиску з метою здійснення перерозподілу виплат у новій фінансовій перспективі [13].

Отже, нееквівалентність національних лімітів прямих виплат стали предметом коригування САП ЄС у 2023 р. з урахуванням таких факторів, як: неоднорідність сільськогосподарських виробничих структур і природних ресурсів у різних країнах-членах, наявність технологічних особливостей виробництва продукції, проявів національних політик тощо; просування захисної функції очікуваної нової політики для фермерів усіх країн -- членів ЄС; забезпечення міжнародної конкурентоспроможності галузі сільського господарства [11]. Пропозиції щодо модернізації САП ЄС, як правило, зводяться до досить високих амбіцій відносно посилення політичних дій у сфері захисту природного навколишнього середовища і змін клімату через упровадження обов'язкових екологічних програм і розширення взаємозв'язку між прямими платежами і правилами озеленення, що відповідає ЦСР. Більше того, чим ви- раженішою є екологічна й кліматична орієнтація САП ЄС, тим вірогіднішим буде її вплив на світову продовольчу безпеку.

Таблиця 3. Основні принципи модернізації САП ЄС на 2023--2027 рр.

Джерело: складено авторками за: Agriculture and rural development. European Commission. URL: https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy_en (дата звернення: 30.06.2023).

Алокація фінансових ресурсів САП ЄС, млрд євро

Джерело: побудовано авторками за: Agriculture and rural development. European Commission. URL: https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy_en (дата звернення: 30.06.2023).

До переліку очікувань подальшого розвитку САП ЄС активно додаються не тільки потенційні екологічні й кліматичні проблеми, але і необхідність закріплення таких цінностей, як здоров'я і добробут людей. Адже спроби контролю над, наприклад, коронавірусом шляхом закриття кордонів як у ЄС, так і в країнах Африки, лише посилили ключову роль торговельної політики для економічного розвитку і продовольчої безпеки країн, що розвиваються. У стратегічній перспективі пріоритети торговельної політики між ЄС і Африкою, які закладаються в нову САП ЄС, надаватимуться довгостроковому інвестуванню у тваринництво, пошуку можливостей цифровізації торгівлі агропродовольчими продуктами, розвитку потенціалу створення доданої вартості перероблених продуктів (какао, кави, чаю) в сільських регіонах Африки, покращенню стандартів якості сільськогосподарських і харчових продуктів, інноваціям для розвитку європейсько-африканського партнерства [14]. Таким чином, майбутнє САП ЄС є постійним предметом дебатів з огляду на розбіжності бачення й очікувань її бенефіціарів.

АМБІТНІСТЬ ЦІЛЕЙ САП ЄС НА 2023--2027 рр. КРІЗЬ ПРИЗМУ ЦСР

Численні дослідження і сформовані на їх методологічних засадах рекомендації інституційно закладено в процес модернізації сільського господарства і творення САП ЄС на 2023--2027 рр. на принципах справедливості, екологічності й ефективності. Сценарій перспективних змін у сфері сільського господарства базується на 10 чітко окреслених, логічних і взаємопов'язаних цілях з наголосом на результати і продуктивність (табл. 2).

Політичні реформи забезпечуватимуть підтримку переходу до сталого сільського і лісового господарства за встановленими принципами (табл. 3). Для задоволення потреб фермерів, працівників лісового господарства, сільських громад з боку Європейської комісії забезпечується справедливе, достатнє і прозоре фінансування САП ЄС з гарантуванням відповідності фінансової підтримки лише тим заходам і програмам, які відповідають загальноєвропейським правилам.

У бюджеті ЄС загальний обсяг асигнувань на САП ЄС на семирічний період (2021--2027 рр.) становить 386,6 млрд євро, тоді як «загальна фінансова рамка» європейського бюджету -- 1,21 трлн євро з додатковим виділенням 808 млрд євро на заходи з відновлення наступного покоління [15]. САП ЄС традиційно продовжуватиме фінансуватися за рахунок коштів двох фондів, які надходять з бюджету ЄС: Європейського фонду гарантій сільського господарства ((The European Agricultural Guarantee Fund -- EAGF) -- Стовп 1 САП ЄС) і Європейського фонду розвитку сільських територій ((The European Agricultural Fund for Rural Development -- EAFRD) -- Стовп 2 САП ЄС). Освоєння фінансування почало реалізовуватися в межах стратегічних планів САП ЄС з 1 січня 2023 р. з дотриманням обов'язкових вимог щодо забезпечення високого рівня гнучкості між двома фондами (рис.).

Прийнята нова система прямих виплат, яка є двигуном успішної реалізації САП ЄС, націлена на забезпечення і стабілізацію доходів фермерів, збільшення розмірів прибутків і стимулювання їх діяльності як рефлексія на ринкові зміни, задоволення потреб споживачів, ефективне управління сільськогосподарськими угіддями згідно з стандартами навколишнього середовища, підтримку добробуту тварин, підвищення безпеки харчових продуктів. Інструментом досягнення поставлених завдань у ЄС слугує спеціальна система моніторингу, оцінки і контролю за структурою сільськогосподарського виробництва, економічною діяльністю фермерів, формуванням доходів тощо.

ВИСНОВКИ

Сільське господарство історично було і залишається однією з головних галузей економіки ЄС завдяки своїй життєзабезпечувальній функції (потребі в стабільному постачанні продовольства), необхідності гарантування продовольчої безпеки на європейському і світовому рівнях через складні умови функціонування і проблеми, пов'язані із значним впливом на довкілля. На сучасному етапі сільське господарство є відносно невеликим сектором у економіці ЄС, на який припадає лише 1,6 % ВВП, але одночасно і соціально значущим, оскільки тут функціонує 10 млн ферм і у споріднених з ним галузях на постійній основі працюють 22 млн осіб, включаючи фермерів, які забезпечують країни -- члени ЄС різноманітними доступними, безпечними і якісними продуктами харчування та іншими благами. Проте кліматичні зміни, зростання попиту на продовольство, зменшення доходів від сільськогосподарського виробництва внаслідок зниження врожайності, низький порівняно з іншими секторами економіки рівень заробітної плати, відплив робочої сили з галузі справляють дедалі відчутніший вплив на загальний розвиток європейської економіки. З огляду на актуалізацію і незворотність прагнень країн -- членів ЄС до виконання Цілей сталого розвитку, задеклароване стійке сільське господарство є, з одного боку, важливою складовою довгострокового економічного зростання, що забезпечує зайнятість сільського населення, а з іншого -- одним з головних напрямів європейської політики, що зумовлює необхідність реформування або модернізації САП ЄС.

Протягом більш як чверті століття, з моменту підписання Договору про функціонування Європейського Союзу, САП ЄС залишається практично незмінною з позиції збереження економічного сектору з нестандартними інституційними і соціальними рисами, «багатофункціонального» сільського господарства, заснованого на сімейних фермах, що не дає змоги запровадити тут принципи промислового виробництва. САП ЄС, яка традиційно забезпечує підтримку доходів фермерів і захист його сільського господарства від коливань світових ринків унаслідок високих цін на агропродовольчу продукцію, складається з двох Стовпів, які підтримують не лише фермерські родини і сільські громади, але й суспільство в цілому відповідно до мінливої економічної ситуації, вимог і потреб громадян. Це найзатратніший проєкт ЄС, який діє на засадах партнерства між суспільством і сільським господарством, акумулює майже половину коштів європейського бюджету, характеризується різноманітністю цілей, багаторівневою системою прийняття рішень, значним впливом на кон'юнктуру товарних ринків сільськогосподарської продукції. Це мотивує закладати в зміст реформ САП ЄС новий підхід до фінансової підтримки фермерів у «прив'язці» до виконання так званих «зелених вимог», стратегії збереження біорізноманіт- тя та принципу «Від лану до столу», які формують алгоритм досягнення ЦСР на європейському рівні.

Нова САП ЄС на 2023--2027 рр. набула чинності 1 січня 2023 р. Вона базується на відповідній законодавчій базі й затверджених стратегічних планах, у тому числі на національних рівнях, і зосереджена на виконанні 10 конкретних цілей, що співвідносяться із загальновизнаними проблемами ЄС стосовно досягнення соціальної, екологічної та економічної сталості в сільському господарстві й сільській місцевості. Аргументація кожної з цих цілей підкріплена основними фактами щодо їх реалізації і політичною актуальністю. Їх виконання досягається на умовах дотримання трьох ключових принципів, які є методологічною основою модернізованої САП ЄС: 1) екологічності («зелена архітектура» і кліматична орієнтація); 2) справедливості; 3) конкурентоспроможності. Ці принципи забезпечують гнучкий характер САП ЄС відносно ЦСР і адаптують її до поточних проблем, зокрема, продовольчої безпеки і збереження довкілля. Бюджет нової САП ЄС залишається на існуючому рівні, але при цьому спрямований на сприяння забезпечення зайнятості в сільському господарстві й стабільного майбутнього європейських фермерів, гарантування цілеспрямованої підтримки невеликих за розмірами ферм, надання країнам -- членам ЄС більшої свободи в досягненні цілей, закладених у національних планах аграрної політики.

САП ЄС за тривалий період творення довела незмінність цілей і прогрес у їх досягненні. Незважаючи на неоднозначне сприйняття критиками, вона слугує орієнтиром для країн, які просуваються в напрямі європейської інтеграції. Найкраща практика господарювання, успіхи в досягненні інноваційних упроваджень, високі стандарти якості сільськогосподарської продукції і догляду за тваринами, захист біорізноманіття, диверсифікація виробництва і підтримка зайнятості сільського населення, фінансова допомога фермерам та інші досягнення САП ЄС на тлі переговорного процесу «Україна -- ЄС» щодо набуття статусу члена ЄС в умовах широкомасштабної російської агресії формують вектор розвитку вітчизняного сільського господарства за європейським досвідом. Процеси післявоєнної відбудови аграрного сектору України, інтегрованого в європейську і глобальну продовольчу системи, а також обов'язкова відповідність висунутим ЄС критеріям набуття членства вимагають розуміння необхідності розвитку сільського господарства і сільських територій як взаємопоєднаних і нерозривних сфер життєдіяльності. Важливим кроком адаптації до нових цілей САП ЄС є збереження виробничого, людського, інвестиційного, природного капіталу, вдосконалення інсти- туційного середовища у вирішенні питання функціонування великих вертикально інтегрованих структур на кшталт агрохолдингів і підвищення ролі й соціальної значущості фермерства в Україні.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

Pe'Er G., Zinngrebe Y., Moreira F. et al. A greener path for the EU Common Agricultural Policy. Science. 2019. Vol. 365. Iss. 6452. P. 449-451. https://doi.org/10.1126/ science.aax3146

Grethe H., Arens-Azevedo U., Balmann A. et al. For an EU Common Agricultural

Policy serving the public good after 2020: Fundamental questions and recommendations. Report, 2018. URL: https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/EN/- Ministry/AgriculturalPolicyafter2020-report.pdf? blob=publicationFile&v=2

Peer G., Bonn A., Bruelheide H. et al. Action needed for the EU Common Agricultural Policy to address sustainability challenges. People and Nature. 2020. Vol. 2. Iss. 2. P. 305-316. https://doi.org/10.1002/pan3.10080

Garrone M., Emmers D., Olper A., Swinnen J. Jobs and agricultural policy: Impact of the common agricultural policy on EU agricultural employment. Food Policy. 2019. Vol. 87. https://doi.org/10.10167i.foodpol.2019.101744

Grodzicki T., Jankiewicz M. The role of the common agricultural policy in contributing to jobs and growth in EU's rural areas and the impact of employment on shaping rural development: Evidence from the Baltic States. Plos one. 2022. Vol. 17. Iss. 2. https://doi.org/10.1371/journal.pone.0262673

Helming J., Tabeau A. The economic, environmental and agricultural land use effects in the European Union of agricultural labor subsidies under the Common Agricultural Policy. Regional environmental change. 2018. No. 18. P. 763-773. https://doi.org/10.1007/s10113-016-1095-z

Heinemann F., Weiss S. The EU Budget and Common Agricultural Policy Beyond 2020: Seven More Years of Money for Nothing? Reflection Paper No. 3. URL: https://aei.pitt.edu/102513/1/3.pdf

Kiryluk-Dryjska E., Baer-Nawrocka A. Reforms of the Common Agricultural Policy of the EU: Expected results and their social acceptance. Journal of Policy Modeling.

Vol. 41. Iss. 4. P 607-622. https:ZZdoi.org/10.1016Zj.jpolmod.2019.01.003

Roederer-Rynning C., Matthews A. What common agricultural policy after Brexit? Politics and Governance. 2019. Vol. 7. No. 3. P. 40-50. https://doi.org/10.17645/pag. v7i3.2117

Czubak W, Pawlowski P. Sustainable economic development of farms in Central and Eastern European Countries driven by pro-investment mechanisms of the Common Agricultural Policy. Agriculture. 2020. Vol. 10. Iss. 4. P. 1-19. https://doi. org/10.3390/agriculture10040093

Malang T., Holzinger K. The political economy of differentiated integration: The case of common agricultural policy. The Review of International Organizations.

Vol. 15. Iss. 3. P. 741-766. URL: https://link.springer.com/article/10.1007/ s11558-020-09384-z

Feher A., Stanciu S., Popescu G., Adamov T. Romania and the common agricultural policy -- perspectives of post-2020. Management, Economic Engineering in Agriculture and Rural Development. 2020. Vol. 20. Iss. 4. P. 203-210. URL: https:// managementjournal.usamv.ro/pdf/vol.20_4/Art26.pdf

Kiryluk-Dryjska E., Baer-Nawrocka A. Regional differences in benefits from the EU Common Agricultural Policy in Poland and their policy implications. Agriculture.

Vol. 11. Iss. 4. https://doi.org/10.3390/agriculture11040288

Kornher L., Braun J. von. EU common agricultural policy -- impacts on trade with Africa and African agricultural development. ZEF-Discussion Papers on Development Policy. 2020. No. 294. 65 p. URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers. cfm?abstract_id=3613628

Sapolaite V., Veveris A., Volkov A., Namiotko V. Dynamics in the agricultural sectors of the Baltic states: The effects of the common agricultural policy and challenges for the future. Montenegrin Journal of Economics. 2019. Vol. 15. No. 4. P. 211-223. URL: http://repec.mnje.com/mje/2019/v15-n04/mje_2019_v15-n04-a26.pdf

REFERENCES

Peer G., Zinngrebe Y., Moreira F. et al. A greener path for the EU Common Agricultural Policy. Science, 2019, Vol. 365, Iss. 6452, pp. 449-451. https://doi. org/10.1126/science.aax3146

Grethe H., Arens-Azevedo U., Balmann A. et al. For an EU Common Agricultural

Policy serving the public good after 2020: Fundamental questions and recommendations. Report, 2018. URL: https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/EN/_ Ministry/AgriculturalPolicyafter2020-report.pdf? blob=publicationFile&v=2

Peer G., Bonn A., Bruelheide H. et al. Action needed for the EU Common Agricultural Policy to address sustainability challenges. People and Nature, 2020, Vol. 2, Iss. 2, pp. 305-316. https://doi.org/10.1002/pan3.10080

Garrone M., Emmers D., Olper A., Swinnen J. Jobs and agricultural policy: Impact of the common agricultural policy on EU agricultural employment. Food Policy, 2019, Vol. 87. https:ZZdoi.org/10.1016Zj.foodpol.2019.101744

Grodzicki T., Jankiewicz M. The role of the common agricultural policy in contributing to jobs and growth in EU's rural areas and the impact of employment on shaping rural development: Evidence from the Baltic States. Plos one, 2022, Vol. 17, Iss. 2. https://doi.org/10.1371/journal.pone.0262673

Helming J., Tabeau A. The economic, environmental and agricultural land use effects in the European Union of agricultural labor subsidies under the Common Agricultural Policy. Regional environmental change, 2018, No. 18, pp. 763-773. https://doi.org/10.1007/s10113-016-1095-z