Будущее международного сотрудничества в Арктике

Размещено на http://www.allbest.ru/

Будущее международного сотрудничества в Арктике

Э.З. Галимуллин

В последние десятилетия внимание всего мира к Арктике неуклонно возрастало. Если еще во второй половине прошлого века регион выступал лишь одной из площадок стратегического соперничества СССР и США в ходе холодной войны, то в начале XXI века множество стран, ТНК и НКО осуществляли в Арктике свою деятельность. Эксперты представляли Арктику как пример взаимовыгодного сотрудничества государств, образец мирного урегулирования конфликтов в рамках норм международного права. Повышенное внимание было связано с целым рядом причин. Во-первых, это изменение климата. Последствия таяния льдов в Арктике сказываются на общемировых температурах, что не может не беспокоить государства. Во-вторых, то же самое таяние льдов приводит к повышению доступности морских путей, имеющих важное значение для более выгодной транспортировки природных ресурсов между странами. Наличие в Арктике колоссальных запасов этих самых ресурсов - нефти, газа, редкоземельных металлов - являлось еще одной причиной повышенного интереса к региону. Арктика - стратегически важный для Российской Федерации регион, с огромными возможностями, но и с серьезными глобальными вызовами и угрозами. Одним из таких вызовов является эрозия международного сотрудничества. Сегодня международное сотрудничество в Арктике сталкивается с самым серьезным вызовом за всю свою историю.

Мы утверждаем, что в настоящее время наблюдается устойчивая тенденция возврата к реализму в арктическом сотрудничестве, когда неиерархическое целеполагание уступает место провозглашению большинством арктических государств национальной безопасности в качестве главной цели. Это влечет за собой увеличение военных бюджетов, а национальные государства становятся главными действующими лицами в управлении Арктикой. Наконец, военная мощь, до сих пор в основном рассматриваемая как "акт отчаяния", будет все активнее использоваться арктическими государствами в их публичной риторике.

Ключевые слова: Арктика, международное сотрудничество, Россия, национальные интересы, глобальное управление.

The future of international cooperation in the arctic

E.Z. Galimullin

In recent decades, the world's attention to the Arctic has been steadily increasing. While in the second half of the last century the region was only one of the sites of strategic rivalry between the USSR and the United States during the Cold War, today a great number of countries, TNCs and NGOs operate in the Arctic. Experts presented the Arctic as an example of mutually beneficial cooperation between states and a model of peaceful conflict resolution within the framework of international law.

The increased attention is due to a number of reasons. First, it is climate change. The consequences of melting ice in the Arctic are affecting global temperatures, which cannot but worry states. Second, the melting of the ice is increasing the availability of sea routes, which are important for more profitable transportation of natural resources between countries. The presence in the Arctic of enormous reserves of these resources - oil, gas, rare earth metals - is another reason for the increased interest in the region.

The Arctic is a strategically important region for our country, with enormous opportunities, but also with serious global challenges and threats. One such challenge is the erosion of international cooperation. Today, international cooperation in the Arctic is facing the most serious challenge in its history. We argue that today there is a steady trend toward a return to realism in Arctic cooperation, with non-hierarchical goal-setting giving way to the proclamation of national security as the primary goal by most Arctic states. This entails an increase in military budgets, and nation-states are becoming the main actors in Arctic governance. Finally, military power, hitherto largely seen as an "act of desperation", will be increasingly used by the Arctic states in their public rhetoric.

Keywords: Arctic, international cooperation, Russia, national interests, global governance.

Введение

В середине 1980-х годов некоторые эксперты предвидели, что мир "вступает в эпоху Арктики" [1. P. 160]. С годами эти прогнозы сбылись. Арктика, некогда находившаяся на обочине мировой политики, стала быстро привлекать внимание международной общественности, и ее восприятие превратилось из враждебной среды в динамично меняющийся регион с большими экономическими возможностями. Причинами тому стали и наблюдения за изменением климата, и данные об огромных запасах ресурсов, хранящихся в арктических морях, и заманчивые перспективы судоходства в высоких широтах благодаря резкому таянию льдов. С тех пор в научном сообществе стало привычным представлять Арктику как "исключительное" место [2], ссылаясь не только на такие факторы, как географическая удаленность и суровый климат, но и на твердые обязательства арктических государств по мирному урегулированию конфликтов. Долгое время концепция арктической исключительности была на пике популярности и почти не подвергалась критике.

Начало украинского конфликта в 2014 году стало первым серьезным вызовом для международного сотрудничества в Арктике. Ухудшение отношений России с Западом привело к таким последствиям, как свертывание совместного военного и экономического сотрудничества на Крайнем Севере. Настойчивее стали звучать претензии неарктических государств, в частности Китая, на право принимать более значимое участие в управлении регионом. СМИ пестрели заголовками о росте напряженности в Арктике и ее превращении в бастион геополитической конкуренции по мере таяния льдов. Тогда международное сообщество справилось с этим вызовом, сохранив регион как территорию мира и сотрудничества. Однако обострение украинского конфликта в 2022 привело к тому, что многие форумы и площадки, включая Арктический совет, приостановили свою деятельность с участием России. Россия и вовсе покинула Совет Баренцева/ Евроарктического региона - организации, членство нашей страны в которой ведет отсчет с 1993 года. Действия России осудили все остальные семь арктических стран, отказавшись возобновлять сотрудничество до тех пор, пока не будет достигнуто прекращение огня и боевых действий. Россия, ставшая председателем Арктического совета в 2021 году, фактически оказалась в изоляции.

арктика международное сотрудничество

Эволюция международного сотрудничества и управления в Арктике

Современная Арктика имеет достаточно сложный режим правового регулирования, состоящий из множества различных соглашений и договоренностей. В первую очередь стоит отметить, что в Арктике не существует какого-либо всеобъемлющего правового режима, как в случае с географически противоположным регионом Антарктикой, в отношении которой действует так называемый «Договор об Антарктике» (Antarctic Treaty) [3]. Этот документ был подписан в 1959 году представителями двенадцати государств и предусматривает демилитаризацию региона и его свободу от ядерного оружия.

В Арктике подобного договора не существует. Это можно объяснить большей сложностью региона - в отличие от необитаемой (кроме присутствия исследовательских станций) Антарктики, в Арктике всегда проживали люди, существовали города. Помимо этого, к Арктике относятся части территорий ряда стран, что затрагивает их национальные интересы и побуждает подходить к заключению любых соглашений с крайней осмотрительностью.

Исторически одним из первых событий, сформировавших современный международно-правовой статус арктической зоны, стало подписание в далеком 1920 году Договора о Шпицбергене [4]. Его подписали государства Северной Европы, Канада, США и СССР. По условиям Договора над архипелагом, ранее считавшимся свободной территорией, был установлен суверенитет Норвегии, но правительство страны обещало не использовать данную территорию в военных целях. Помимо этого, государства-подписанты, в т. ч и СССР, получили особые экономические права на Шпицберген. У России, как у правопреемницы Советского Союза, до сих пор имеется присутствие на архипелаге. Как отмечает Д. Норд, на этом раннем примере международного сотрудничества и мирного урегулирования разногласий в Арктике был заложен своеобразный фундамент для последующих подобных инициатив [5].

На протяжении большей части периода холодной войны Арктика оставалась зоной потенциального конфликта между Востоком и Западом. Это был регион, в котором оба противника разместили свои вооруженные силы, серьезно ограничив возможности для сотрудничества. Однако были и исключения. Так, например, в 1973 году в городе Осло правительствами пяти стран (Норвегия, Канада, СССР, США, Дания) было заключено Соглашение о сохранении белых медведей [6]. Это отразило существующее среди политиков и общественников понимание важности появляющихся в Арктике проблем и необходимости их решения, несмотря на состояние Холодной войны [7]. Одной из специфических особенностей региона является то, что почти все элементы окружающей среды накапливают загрязнения в течение многих лет, сохраняя отравляющие вещества без изменений, создавая, таким образом, экологические проблемы для будущих поколений [8].

В 1980 году была подписана Конвенция о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана, которая частично затрагивала и некоторые арктические территории. Рыболовство в северных водах является неотъемлемой частью жизни, в том числе коренных народов Арктики, поэтому существует достаточное количество аналогичных соглашений между региональными государствами, двусторонних договоров.

Но действительно определяющим документом для дальнейшего развития Арктики стала Конвенция ООН по морскому праву от 1982 года [9]. Это важнейший документ, заменивший существовавшее до этого в регионе деление акватории Северного Ледовитого океана (СЛО) по секторальному принципу. Согласно Конвенции, в Арктике, как и во всем мире, отныне существует деление акватории:

- на территориальные моря, которые простираются на двенадцать морских миль от берега и в пределах которых государства имеют наиболее обширные полномочия по регулированию судоходства, а также добычи ресурсов;

- на исключительные экономические зоны, простирающиеся на расстояние от 12 до 200 миль от берега, в пределах которых у государств сохраняются права на добычу ресурсов, но сокращаются полномочия по регулированию судоходства.

Конвенцию 1982 года дополняет ряд иных правовых инструментов, среди которых можно отдельно выделить такие, как Международная Конвенция по предотвращению загрязнения с судов (MARPOL), Международный кодекс для судов (Полярный Кодекс), Конвенция о защите морской среды (OSPAR). Помимо вышеперечисленных, на сегодняшний день существуют сотни соглашений, так или иначе затрагивающих правоотношения относительно морской среды Арктики [10]. Важными вопросами для регулирования в данном контексте являются уже отмеченное рыболовство, добыча ресурсов, судоходство и охрана биоразнообразия. Каждое из этих направлений регулируется собственными правовыми инструментами, дополняющими и уточняющими друг друга [11].

Острейшей современной проблемой является определение международно-правового статуса и режима арктического континентального шельфа [12]. До появления Конвенции 1982 года так называемые “арктические государства” (США, Канада, Россия, Дания и Норвегия) придерживались секторального подхода. В соответствии с ним, вся морская акватория, вплоть до Северного полюса в рамках секторов, принадлежала конкретным государством. Конвенция ограничила государственный суверенитет 200 милями от границы с сушей, фактически превратив всю остальную акваторию в достояние человечества.

Но предусмотрен специальный механизм, с помощью которого государства могут оспорить деление Конвенции и доказать принадлежность того или иного участка к своей 200-мильной зоне как ее продолжение. В настоящее время этим занимаются Российская Федерация и Канада, подготовившие свои заявки в специальную комиссию ООН. Россия свою заявку подала еще в 2001 году, и в течение многих последних лет неоднократно производила исследования с целью доказать принадлежность подводного хребта Ломоносова. Поданная в декабре 2014 года заявка Дании на шельф к северу от Гренландии существенно перекрывает районы, включенные в заявку России [13]. Присоединение дополнительного пространства в акватории Арктики будет означать в том числе и доступ к большему количеству залегающих в недрах ресурсов.

Фундамент современного международно-правового статуса Арктики был заложен в конце прошлого века. После распада СССР и окончания Холодной войны сотрудничество в регионе между ближайшими к Арктике странами начало возрастать в геометрической прогрессии. Со стороны ранее противостоящих друг другу государств были запущены академические и научные обмены, начались обсуждения необходимости создания основы для международного сотрудничества между странами арктического региона. Важную роль в этом процессе сыграл Михаил Горбачев, который во время знаменитой мурманской речи в 1987 году предложил созвать конференцию для обсуждения создания «Арктического исследовательского совета» [14].

Результатом активной деятельности стало подписание в 1996 году так называемой Оттавской декларации, положившей начало созданию Арктического Совета. Данная организация является наиболее авторитетным и ведущим межправительственным форумом в Арктике, объединяющим восемь арктических государств, ряд государств-наблюдателей и представителей коренных жителей Арктики. Деятельность Арктического совета способствует укреплению сотрудничества и взаимодействия между участниками управления Арктикой. Вопросы, находящиеся в ведении организации, охватывают широкий круг проблемных тем, но наиболее частая из них - обеспечение устойчивого развития и защиты окружающей среды.

Но помимо Арктического Совета в регионе присутствуют и другие похожие организации, объединяющие представителей различных государств: Совет министров северных стран, Арктический круг, Совет Баренцева/ Евроарктического региона и некоторые другие [15]. Все вместе данные организации являются важным элементом в управлении Арктикой, наряду с правительствами государств [16]. На их площадках происходит обмен мнениями, проводятся консультации (в т. ч. и с коренными жителями), создаются рабочие группы и даже заключаются соглашения. Так, в рамках деятельности Арктического Совета были заключены три известных соглашения, внесших значительный вклад в систему управления Арктикой и ее международно-правовой статус. Это:

- Соглашение о сотрудничестве в области авиационного и морского поиска и спасания в Арктике (2011);

- Соглашение о сотрудничестве в области обеспечения готовности и реагирования на загрязнение морской среды нефтью в Арктике (2013);

- Соглашение о расширении международного научного сотрудничества в Арктике (2017) [17].

Арктический совет - ведущий межправительственный форум, способствующий сотрудничеству, координации и взаимодействию между арктическими государствами, коренными народами Арктики и другими жителями Арктики по общим вопросам, в частности, по вопросам устойчивого развития и защиты окружающей среды в Арктике [18]. С момента своего основания, Арктический совет является одним из наиболее активных межправительственных форумов высокого уровня, в деятельности которого принимают участие как традиционные (арктические государства и коренные жители), так и нетрадиционные (страны-наблюдатели из числа «неарктических государств») субъекты международных отношений в регионе. Характеризуемый некоторыми исследователями как неолиберальный институт [19], Арктический совет стал ведущим межправительственным органом по решению социальных и экологических проблем в Арктике. С 2013 года у него есть секретариат, расположенный в Тромсё, Норвегия. На сегодняшний день существуют сотни соглашений, так или иначе затрагивающих правоотношения относительно морской среды Арктики [20]. В Арктике присутствуют и международные экономические регуляции. Так, под эгидой Всемирного экономического форума в 2015 году был опубликован «Арктический инвестиционный протокол» [21].

К числу современных вызовов реализации национальных интересов России относится прежде изменившаяся международная обстановка в Арктике, что напрямую осложнило реализацию первых двух национальных интересов, прописанных в “Основах”. Возможное вступление в военный блок НАТО двух прежде нейтральных стран - Финляндии и Швеции, вызовет необходимость усиленной охраны арктических рубежей. Это будет означать повышение расходов на оборону, а также увеличение военного присутствия России в Арктике. Затрудняется реализация и национального интереса, заключающегося в мирном развитии Арктики и бесконфликтном разрешении спорных вопросов. После обострения украинского конфликта в феврале 2022 года и до сегодняшнего момента большинство международных институтов в регионе, включая Арктический Совет, приостановило свою деятельность. Все арктические государства осудили проведение Россией специальной военной операции и не намерены в ближайшем времени возобновлять сотрудничество с нашей страной.

Заключение

Можно утверждать, что нынешний кризис является самым тяжелым для сотрудничества в Арктике за всю его недолгую историю. После 24 февраля многие форумы и площадки, включая Арктический совет, приостановили свою деятельность с участием России. Действия России осудили все остальные семь арктических стран, отказавшись возобновлять сотрудничество до тех пор, пока не будет достигнуто перемирие и прекращение боевых действий. Россия, ставшая председателем Арктического совета в 2021 году, фактически оказалась в изоляции. Уже сейчас последствия пандемии и эскалация российско-украинского конфликта могут привести к усилению роли национальных правительств в регулировании социально-экономических процессов. В результате, акцент на национальной и энергетической безопасности в доктринальных документах арктических стран существенно сузит возможности активного участия международных и некоммерческих организаций в региональной политике.

Возможно ли возобновление арктического сотрудничества в краткосрочной перспективе? В тех объемах, в которых оно существовало последнее десятилетие - маловероятно. К тому же, учитывая набиравшее популярность в годы, предшествующие настоящему кризису, мнение о необходимости реформы арктического управления, в частности международных институтов вроде Арктического Совета - наверняка будущий формат взаимодействия государств в Арктике неизбежно учтет ожидания и требования изначально неарктических игроков. Речь, конечно, в первую очередь о Китае и Индии. Возрождение активного международного сотрудничества в Арктике с участием России - неизбежно. Слишком большую роль в северных вопросах играет наша страна, чтобы совершенно не принимать ее во внимание. Однако лишь время покажет, когда и в какой мере понимание этого в странах Запада вновь, как и ранее в случае с Советским Союзом, перейдет из теоретической плоскости (в которой оно уже имеется и, в целом, никуда не исчезало) в практическую. Остается надеяться, что огромный накопленный опыт невиданного ранее в истории международного арктического сотрудничества не будет предан забвению и поспособствует его активизации в кратчайшие сроки. При взаимном учете интересов сотрудничество будет выгодно и России, и странам Запада, и всем прочим неарктическим государствам во главе с Китаем.

Таким образом, мы считаем, что основания для скорейшего возобновления международного сотрудничества, хотя и серьезно деградирующего, все же существует благодаря наличию главной движущей силы - общих вызовов для мировых государств. Это делает Арктику последним "театром военных действий", что позволяет сохранить возможности для сотрудничества - даже с чисто практическими целями - и поддерживать диалог, необходимый для предотвращения катастрофы в наиболее уязвимом регионе Земли.

Список источников и литературы

1. Young O.R. (1985) The Age of the Arctic. Foreign Policy, 61, 160-179 p.

2. Heininen L. (2016). Security of the Global Arctic in Transformation -- Potential for Changes in Problem Definition. In: Heininen, L. (eds) Future Security of the Global Arctic: State Policy, Economic Security and Climate. Palgrave Pivot, London; Young, O. (2009). Whither the Arctic? Conflict or cooperation in the circumpolar north. Polar Record, 45(1), 73-82.

3. The Antarctic Treaty (1959) / British Antarctic Survey.

4. The Svalbard Treaty / Arctic Portal Library.

5. Nord D. (2016). The Arctic Council: Governance Within the Far North. London: Routledge, P. 11.

6. Соглашение о сохранении белых медведей (1973) / Арктический регион: Проблемы международного сотрудничества: Хрестоматия в 3 томах / Рос. совет по межд. делам [под общ. ред. И.С. Иванова]. М.: Аспект Пресс, 2013

7. Baseline of Russian Arctic Laws. Paul Arthur Berkman, Alexander N. Vylegzhanin, and Oran R. Young (eds.). 2019. Cham: Springer Nature Switzerland AG, 734 pp.

8. Национальный общественный стандарт «Экологическая безопасность Арктики» / Под. ред. Кашулина Н.А., Маслобоева В.А. М.: «Либри Плюс», 2016, С. 12.

9. United Nations Convention on the Law of the Sea / Official Website of the UN.

10. Международное морское право и международные отношения: библиографический указатель / Научная библиотека им. И.Г. Тюлина МГИМО МИД России. М., 2020. 34 с

11. Byers M. (2013). International Law and the Arctic (Cambridge Studies in International and Comparative Law). Cambridge: Cambridge University Press, P. 6.

12. Макагон А.В. Основные концепции, коллизии и правовые основания международного режима Арктики // Океанский менеджмент. 2019. №1 (4).

13. Заявка России на расширение шельфа в Арктике / РИА Новости.

14. «Генсек ошибаться не может» Горбачев хотел изменить мир. Почему он начал с Арктики и что из этого получилось? / Лента.

15. Koivurova T. (2012) "The Arctic Council: A Testing Ground for New International Environmental Governance." The Brown Journal of World Affairs. Vol. 19, № 1, pp. 131-144.

16. Exner-Pirot H. (2020) The Arctic in International Affairs. In: Coates K., Holroyd C. (eds) The Palgrave Handbook of Arctic Policy and Politics. Palgrave Macmillan, Cham, 307-318 pp.

17. International cooperation in the Arctic

18. A quick guide to the Arctic Council // Arctic Council Secretariat, 29 pp.

19. Wiseman M.S. (2020) The Future of the Arctic Council. In: Coates K., Holroyd C. (eds) The Palgrave Handbook of Arctic Policy and Politics. Palgrave Macmillan, Cham, p. 440.

20. The Arctic Governance Project.

21. Arctic Investment Protocol Guidelines for Responsible Investment // World Economic Forum, 2015, 10 p.

References

1. Young O.R. (1985) The Age of the Arctic. Foreign Policy, 61, 160-179 p.

2. Heininen L. (2016). Security of the Global Arctic in Transformation -- Potential for Changes in Problem Definition. In: Heininen, L. (eds) Future Security of the Global Arctic: State Policy, Economic Security and Climate. Palgrave Pivot, London; Young, O. (2009). Whither the Arctic? Conflict or cooperation in the circumpolar north. Polar Record, 45(1), 73-82.

3. The Antarctic Treaty (1959) / British Antarctic Survey.

4. The Svalbard Treaty / Arctic Portal Library.

5. Nord D. (2016). The Arctic Council: Governance Within the Far North. London: Routledge, P. 11.

6. Soglashenie o sohranenii belyh medvedej (1973) [Agreement on polar bear conservation] / Arkticheskij region: Problemy mezhdunarodnogo sotrudnichestva: Hrestomatija v 3 tomah / Ros. sovet po mezhd. delam [pod obshh. red. I. S. Ivanova]. M.: Aspekt Press, 2013

7. Baseline of Russian Arctic Laws. Paul Arthur Berkman, Alexander N. Vylegzhanin, and Oran R. Young (eds.). 2019. Cham: Springer Nature Switzerland AG, 734 pp.

8. Nacional'nyj obshhestvennyj standart «Jekologicheskaja bezopasnost' Arktiki» [National Public Standard "Environmental Safety of the Arctic"] / Pod. red. Kashulina N.A., Masloboeva V.A. - M.: «Libri Pljus», 2016, S. 12.

9. United Nations Convention on the Law of the Sea / Official Website of the UN.

10. Mezhdunarodnoe morskoe pravo i mezhdunarodnye otnoshenija: bibliograficheskij ukazatel' [International Law of the Sea and International Relations: Bibliographical Index] / Nauchnaja biblioteka im. I.G. Tjulina MGIMO MID Rossii. M., 2020. 34 s.

11. Byers M. (2013). International Law and the Arctic (Cambridge Studies in International and Comparative Law). Cambridge: Cambridge University Press, P. 6.

12. Makagon A.V. Osnovnye koncepcii, kollizii i pravovye osnovanija mezhdunarodnogo rezhima Arktiki [Basic Concepts, Conflicts and Legal Foundations of the International Arctic Regime] // Okeanskij menedzhment. 2019. №1 (4).

13. Zajavka Rossii na rasshirenie shel'fa v Arktike [Russia's bid for shelf expansion in the Arctic] / RIA Novosti.

14. «Gensek oshibat'sja ne mozhet» Gorbachev hotel izmenit' mir. Pochemu on nachal s Arktiki i chto iz jetogo poluchilos'? [Gorbachev wanted to change the world. Why did he start with the Arctic and what did he get out of it?]/ Lenta.

15. Koivurova T. (2012) "The Arctic Council: A Testing Ground for New International Environmental Governance." The Brown Journal of World Affairs. Vol. 19, № 1, pp. 131-144.

16. Exner-Pirot H. (2020) The Arctic in International Affairs. In: Coates K., Holroyd C. (eds) The Palgrave Handbook of Arctic Policy and Politics. Palgrave Macmillan, Cham, 307-318 pp.

17. International cooperation in the Arctic /

18. A quick guide to the Arctic Council // Arctic Council Secretariat, 29 pp.

19. Wiseman, M.S. (2020) The Future of the Arctic Council. In: Coates K., Holroyd C. (eds) The Palgrave Handbook of Arctic Policy and Politics. Palgrave Macmillan, Cham, p. 440.

20. The Arctic Governance Project.

21. Arctic Investment Protocol Guidelines for Responsible Investment / World Economic Forum, 2015, 10 p.

Размещено на Allbest.ru