Правові питання інтеграції української системи соціального захисту в європейську соціальну модель

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правові питання інтеграції української системи соціального захисту в європейську соціальну модель

С.М. Синчук

З'ясовано деякі теоретичні та практичні аспекти юридичного механізму взаємного зближення та проникнення систем соціального захисту України та Європейського співтовариства. Проаналізовано механізм впровадження в українську правову систему положень Європейської соціальної хартії (переглянутої), які визнано універсальними стандартами реалізації права людини на соціальне забезпечення та основою функціонування Європейської соціальної моделі. соціальний захист європейський україна

Ключові слова: Європейська соціальна хартія (переглянута); юридичний механізм реалізації положень Хартії; Конвенція про мінімальні норми соціального забезпечення; Європейський кодекс соціального забезпечення.

Выяснено некоторые теоретические и практические аспекты юридического механизма взаимного сближения и проникновения систем социальной защиты Украины и Европейского сообщества. Проанализирован механизм внедрения в украинскую правовую систему положений Европейской социальной хартии (пересмотренной), которые признаны универсальными стандартами реализации права человека на социальное обеспечение и основой функционирования Европейской социальной модели.

Ключевые слова: Европейская социальная хартия (пересмотренная); юридический механизм реализации положений Хартии; Конвенция о минимальных нормах социального обеспечения; Европейский кодекс социального обеспечения.

Some theoretical and practical aspects of the legal mechanism of the mutual approximation and interpenetration of the Ukrainian social security system and the European Community are clarified.

The mechanism of the implementation into Ukrainian legal system the provisions of the European Social Charter (revised) that are recognized as the universal standards of the human rights to social security realization and as a basis for the functioning of the European social model is analyzed.

Key terms: the European Social Charter (revised); legal mechanism of the Charter provisions realization; the Social Security (Minimum Standards) Convention; the European Code of Social Security.

Однією з основних засад зовнішньої політики України є забезпечення інтеграції нашої держави в європейський політичний, економічний, правовий простір з метою набуття членства в Європейському Союзі (ч. 2 ст. 11 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики»1). Невід'ємною складовою політики будь-якої держави є її діяльність у соціальній сфері. Про вагому роль соціальної національної політики свідчать і задекларовані засади внутрішньої політики України в соціальній сфері (ст. 8 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики»2). Реалізація їх (засад) на рівні стандартів Європейської соціальної моделі як суми основних цінностей сучасного соціального суспільства (соціальна справедливість, соціальна безпека, соціальна згуртованість, конкурентоздатна економіка, сприятлива для суспільства екологія тощо) особливо загострила питання взаємного зближення та проникнення систем соціального захисту України та Європейського співтовариства. Нового змістовного наповнення вони набули після підписання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом. Адже Європейські програми соціального захисту спрямовані на гарантування достатнього та повноцінного життя у соціумі всіх осіб, які зазнали соціального ризику та забезпечують високий рівень державних і недержавних видів соціальних виплат та послуг. В цьому контексті доцільно звернути увагу на зміст та механізм впровадження в Україні положень Європейської соціальної хартії, які визнано універсальними стандартами реалізації соціальних прав людини, а сама Хартія - базовим документом функціонування Європейської соціальної моделі.Дослідженню правових теоретичних і практичних аспектів інтеграції України у міжнародну систему соціальних норм, нормативів та гарантій присвячено значну кількість праць вітчизняних та зарубіжних науковців: Н.Б. Болотіної, В.Я. Бурака, В.В. Жернакова, О.І. Кульчицької, І.М. Ласько, О.В. Москаленко, П.Д. Пилипенка, С.М. Прилипка, О.В. Тищенко, М.М. Шумила, Н.М. Хуторян, Г.І. Чанишевої, М.М. Феськова, О.М. Ярошенка та ін. Однак, до тепер не завершена повноцінна інтеграція національної та європейської систем соціального захисту, та й, зрештою, Європейська соціальна модель продовжує перманентно розвиватися, використовуючи та узгоджуючи різні внутрідержавні соціальні програми.

Ухвалена 18.10.1961р., а згодом переглянута (1996 р.) відповідно до нових європейських соціально-інтеграційних процесів Хартія визначає юридичний механізм захисту соціальних прав людини для держав - членів Ради Європи. Україна визнала себе зобов'язаною відповідно до 27 статей та 74 пунктів Європейської соціальної Хартії3. Ратифікація цих положень встановлює та гарантує для особи низку прав, які в теорії прав людини прийнято позначати «соціальними». Серед них виділяємо ті, що визначають зміст права особи на соціальне забезпечення. Зокрема, це - права: працюючих жінок на охорону материнства; на охорону здоров'я; на користування послугами соціальних служб; самостійність, соціальну інтеграцію інвалідів та участь їх у житті суспільства; сім'ї, дітей та підлітків на соціальний, правовий та економічний захист; на рівні можливості та рівне ставлення у вирішенні питань щодо працевлаштування та професії без дискримінації за ознакою статі; на інформацію та консультації; на соціальний захист осіб похилого віку; на захист у випадках звільнення; на гідне ставлення на роботі; на захист від бідності та соціального відчуження; на житло.

Приєднання до положень міжнародного нормативно-правового акту породило ситуацію, за якої соціальне законодавство України почало потребувати змін та удосконалення. На реалізацію положень Європейської соціальної Хартії був затверджений план заходів щодо забезпечення виконання положень Європейської соціальної хартії (переглянутої) на 2015-2019 роки (далі - План заходів)4. Розглянемо ті з них, які змінюють сутнісно-якісне наповнення права особи на соціальне забезпечення.По-перше, з урахуванням запровадженої у 2007 р. міжнародної системи контролю за виконанням державами положень Хартії Україна щорічно направляє до Ради Європи національні доповіді про виконання зобов'язань за Хартією та отримує заключні висновки Європейського комітету із соціальних прав Ради Європи за результатами розгляду таких доповідей. З огляду на предмет дослідження, для нас цікавими є доповіді за тематичною групою «Охорона здоров'я, соціальне забезпечення та соціальний захист» (ст. 3, 11, 14, 23, 30). Відповідно до Плану заходів до 31.10.2016 р. мала бути подана дев'ята національна доповідь Уряду України за визначеною тематичною групою. Однак на момент написання статті автор не змогла ознайомитись з її змістом. Тому, спробуємо проаналізувати попередню, п'яту національна доповідь Уряду України за окресленою тематичною групою та заключні висновки Європейського комітету із соціальних прав Ради Європи щодо неї.

Базуючись на твердженнях, сформульованих Європейським комітетом з соціальних прав, варто відзначити, що «зобов'язання» держави означає «зобов'язання результату»5: предметом дослідження у звітах держав є не лише законодавче закріплення, а й практика реального здійснення прав людини. У цьому зв'язку варто взяти до уваги й Резолюцію ПАРЕ № 1651 від 29.01.2009 р., в якій Парламентська Асамблея заявила, що світова фінансова криза не повинна призводити до зниження рівня захисту соціальних прав6.

Щодо реалізації права особи на користування послугами соціальних служб (ст. 14) Комітет зробив висновок про невідповідність ситуації в Україні п. 1 ст. 14 (відсутність механізму нагляду за адекватністю соціальних послуг) та наголошує, що: 1) сімейна солідарність не забезпечує людей, які потребують допомоги, по-вною та чіткою соціальною допомогою, а отже, не може слугувати правовою підставою відмови особі у послугах територіальних центрів соціальних служб; 2) соціальні послуги можуть бути платними лише за умови, що їх вартість не буде обтяжливою для ефективного доступу; 3) система соціальних служб повинна бути достатньо розгалуженою для того, щоб люди, яким потрібна допомога, отримували її, незалежно від місця проживання; 4) таке право має бути гарантоване державою, незалежно від громадянства особи; 5) державні та приватні структури повинні надавати соціальні послуги, базуючись на одних соціальних стандартах7. Зазначені проблеми продовжують бути актуальними для України.

Аналізуючи реалізацію особами похилого віку права на соціальний захист, Комітет зауважив, що оскільки рівень мінімальної пенсії є незадовільним, ситуація в Україні не відповідає вимогам положень ст. 23 Хартії. Окрім того, право на соціальний захист таких осіб передбачає доступність соціальних послуг та інформативність про них. В Україні на сьогодні також відсутній ефективний механізм забезпечення осіб похилого віку гідним соціальним житлом чи закладами інтернатного типу.

Відповідно до висновку Комітету ситуація в Україні не відповідає вимогам і ст. 30 Хартії («Право на захист від бідності та соціального відчуження») на підставі того, що не встановлено наявність ефективного державного всеохоплюючого та скоординованого підходу, спрямованого на подолання бідності та соціального відчуження, відсутній моніторинг бідності як соціального ризику.

Не менш важливим для України є підписання Європейського кодексу соціального забезпечення (далі - Кодекс) як визнаного орієнтиру європейської моделі соціального забезпечення, заснованої на соціальній справедливості. (таке підписання було заплановане на 2015 р.)8. 10.11.2016 р. запланована подія відбулась. Цільове спрямування Кодексу передбачене у його преамбулі: метою соціальних програма Ради Європи є заохочення всіх її членів до подальшого розвитку систем соціального захисту у векторі забезпечення більш вищого, аніж мінімальний, рівня матеріального забезпечення громадян.

Підписання Кодексу підтверджує подальшу адаптацію соціального національного законодавства до європейських стандартів,які визначені Хартією та Кодексом у сфері надання соціальної допомоги, зокрема, медичної у зв'язку із станом здоров'я захищеним особам; допомоги у зв'язку з безробіттям та старістю захищеним особам; допомоги у разі виробничої травми; забезпечення захищеним особам; надання допомоги сім'ям із дітьми; допомоги у зв'язку з інвалідністю та у разі втрати годувальника тощо. Відповідно до законодавства України зазначені види соціального захисту охоплюються соціальним страхуванням, або соціальними виплатами через систему державної соціальної допомоги.

Відповідно до п.15 Плану заходів заплановано провести порівняльний аналіз відповідності законодавства України та практики його застосування до положень ст.12 і 13 Хартії та внести пропозиції про можливість приєднання до них. Пункт 2 ст.12 Хартії зобов'язує держави підтримувати систему соціального забезпечення на задовільному рівні, принаймні на рівні достатньому для ратифікації Україною Європейського кодексу соціального забезпечення. Пункт 4 ст.13 - застосовувати положення статті про право на соціальну та медичну допомогу на рівних засадах до своїх громадян та громадян інших держав - учасниць Хартії, які на законних засадах знаходяться на території відповідної держави, з урахуванням зобов'язань, передбачених Європейською конвенцією про соціальну та медичну допомогу (не запланована для підписання та ратифікації). Пріоритетними заходами для здійснення такого приєднання є правове, економічне та фактичне забезпечення усунення зауваг, висловлених Європейським комітетом з соціальних прав щодо виконання зобов'язань за ст. 3, 11, 14, 23, 30 Хартії.

Ще одним, не менш важливим кроком у соціальній євроінтег- рації України, є ратифікація Конвенцій МОП № 102 «Про мінімальні норми соціального забезпечення»9 та № 157 «Про установлення міжнародної системи збереження прав у галузі соціального забезпечення»10.

Конвенція МОП № 102 є зводом мінімальних соціальних стандартів функціонування системи соціального забезпечення у всіх державах, якими послуговуються під час розроблення, фінансування та моніторингу внутрідержавних систем соціального захисту та управління ними.16.03.2016 р. Верховна Рада прийняла Закон України «Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці про мінімальні норми соціального забезпечення № 102»11. Цим Законом Україна приєдналась до 9 з 15 розділів Конвенції («Медична допомога», «Допомога у зв'язку з хворобою», «Допомога по безробіттю», «Допомога по старості», «Допомога у випадку трудового каліцтва або професійного захворювання», «Сімейні допомоги», «Допомога у зв'язку з вагітністю і пологами», «Допомога по інвалідності» і «Допомога у зв'язку з втратою годувальника»). У Конвенції закладено п'ять ключових параметрів, які відповідають на п'ять запитань: чому? (від яких соціальних ризиків передбачено захист); хто? (хто виступатиме соціально-правоможним суб'єктом); коли? (правові умови призначення видів соціального забезпечення); скільки? (мінімальний розмір матеріального забезпечення); як довго? (мінімальна тривалість надання забезпечення). Соціально-правова цінність Конвенції №102 полягає в тому, що вона передбачає основні види соціального забезпечення та враховує всі загальновизнані Європейським співтовариством універсальні соціальні ризики. Нею також визначено мінімальну кількість осіб - суб'єктів права на забезпечення: не менше 50% працівників, їх дружин та дітей; не менше 20% самозайнятого населення; не менше 50% загальної кількості жителів; жителі, засоби яких не перевищують певного рівня.

Ратифікація Конвенції № 102, безумовно, є позитивним етапом євроінтеграційного курсу України, однак, враховуючи розмір мінімальної заробітної плати та пенсії, констатувати забезпечення міжнародних соціальних стандартів поки ще зарано. Україна не ратифікувала розділ 1 Конвенції, який передбачає, що для учасників конвенції обов'язковими є також і положення розділу ХІ «Норми періодичних виплат допомог», які визначають правила встановлення розмірів, передбачених Конвенцією допомог. Порівняємо розмір зарплати в Україні та державах Євросоюзу. У ЄС - найнижча мінімальна заробітна плата виплачується у Болгарії (184 євро); найвища - у Люксембурзі (1923 євро). В Україні мінімальна зарплата становить близько 47 євро. Відповідно, мінімальна заробітна плата в Україні у чотири рази менша від найнижчої в ЄС і майже в 41 раз нижча від найвищої. Щодо пенсійного забезпе-чення, то у Польщі мінімальна пенсія становить близько 260 євро, у Німеччині - 350 євро, у Франції - 500 євро, а в Україні - 41 євро.

Вагомого значення для підвищення ефективності української системи соціального захисту в контексті міграційних процесів має Конвенція МОП № 157 «Про установлення міжнародної системи збереження прав у галузі соціального забезпечення»12. Збереження набутих прав на соціальні виплати спрямоване на усунення недоліків, пов'язаних з принципом територіальності при виплаті пенсій чи допомог особам, що знаходяться поза межами території держави, відповідно до законодавства якої вони призначені. На сьогодні зазначена Конвенція не ратифікована Україною. (Ратифікація запланована на 2016 р.).

В умовах, коли різні держави передбачають неоднакові підстави набуття права на один і той самий вид пенсії чи допомоги (від страхового чи трудового, часу постійного проживання в дер- жаві-надавачу, приналежності до громадянства тощо), особливої гостроти набуває принцип збереження права особи на соціальне забезпечення за територіальною ознакою.

Положення Конвенції розповсюджується на загальні та спеціальні системи соціального забезпечення, що фінансуються за рахунок страхових внесків, за виключенням спеціальних (тих, що фінансуються за кошти різних бюджетів та не пов'язані із застра- хованістю особи). Соціально-правоможними суб'єктами відповідно до цієї Конвенції є працівники (та члени їх сімей) - громадяни однієї з держав, які ратифікували цю Конвенцію, біженці чи особи без громадянства, які проживають на території такої держави. Конвенція містить тлумачення загальноприйнятих понять, правила охорони набутих особою прав та виплати допомог за кордоном.

Четвертим стратегічним кроком розвитку національної системи соціального захисту є імплементація Україною Рекомендації МОП № 202 щодо національних мінімальних рівнів соціального захисту (2012 р.)13.

Зазначена Рекомендація передбачає побудову всеосяжних систем соціального забезпечення згідно з національними пріоритетами, ресурсами і обставинами на основі двовимірної стратегії розширення системи соціального забезпечення. Перший (так званий «горизонтальний рівень»), як фундаментальний елемент національних систем соціального забезпечення, передбачає встановлення і підтримування мінімальних рівнів соціального захисту всіх громадян. Другий («вертикальний вимір») передбачає реалізацію стратегій розширення соціального забезпечення у напрямі поступового підвищення рівнів соціального захисту якомога більшої кількості людей, на основі норм МОП у галузі соціального забезпечення.

Принципи, що їх держави-члени повинні застосовувати у процесі реформування систем соціального забезпечення у горизонтальному та вертикальному вимірах, викладені у Рекомендації № 202, де загальна і основна відповідальність держав виділена як всеосяжний принцип, на якому сформована решта принципів. Перша група принципів задає орієнтири для структури системи соціального забезпечення та її складових, визначення прав на соціальне забезпечення і персональної сфери охоплення та створення правової бази. Основними засадами тут варто виділити: всезагальність (за соціальними ризиками та соціально-правоможними суб'єктами) програм соціального забезпечення; недопущення дискримінації; ґендерна рівність; реагування на особливі потреби всіх людей, з урахуванням рівня розвитку суспільства; соціальна солідарність усіх її учасників; соціальна інтеграція осіб, зайнятих у неформальній економіці.

Право на отримання соціально-забезпечувального повинно бути передбачено національним законодавством і супроводжуватися ефективними і доступними процедурами правового захисту: подання і розгляд скарг та апеляцій. В основі надання будь-якого виду соціального захисту повинен бути принцип забезпечення соціальними програмами гідного рівня життя особи. Допомоги повинні бути достатніми та прогнозованими.

Друга група принципів стосується функціонування, фінансування, управління, координації та моніторингу систем соціального забезпечення. Розробляючи та впроваджуючи мінімальні рівні соціального захисту та стратегії розширення соціального забезпечення, держави-члени повинні використовувати державні та недержавні організаційно-правові форми соціального забезпечення, залучати всіх соціально-зобов'язаних суб'єктів (шляхом прямого зобов'язання відповідно до закону, наданням дозволу та можливості здійснювати соціальну діяльність, виступати замовником такої діяльності), враховувати різноманітні методи, підходи, механізми фінансування і системи реалізації. Важливим положенням Рекомендації № 202 є повсюдне підтвердження збереження принципу солідарної відповідальності суспільства за програми соціального забезпечення: «ці заходи повинні базуватися на солідарності в галузі фінансування та прагнути до забезпечення оптимального балансу між обов'язками та інтересами тих, хто фінансує системи соціального забезпечення, і тих, хто ними користується»14.

І нарешті, останнім, п'ятим кроком, є імплементація Україною Рекомендації Ради ЄС 92/441/ЄЕС15 від 24.06. 1992 р. «Про загальні критерії стосовно достатніх ресурсів та соціальної допомоги в системі соціального захисту». Основою засадою згаданої Рекомендації є: визнати основне право особи на достатні ресурси та соціальну підтримку з тим, щоб забезпечити для неї гідне життя як частину комплексної та послідовної політики у напрямі подолання соціальної нерівності .Основними принципами побудови системи соціального захисту в державі, які б дозволили гарантувати вищезазначене право особи є: 1) повага до людської гідності; 2) межі цього права мають визначатися стосовно осіб, враховуючи законне проживання та громадянство згідно з відповідними положеннями стосовно проживання, з метою поступового охоплення всіх відповідних ситуацій стосовно нерівності громадян; 3) кожна особа, яка не має доступу - індивідуально або в межах господарства, в якому він/вона проживає - до достатніх ресурсів, повинна мати доступ до такого права: - за умови дійсної працездатності або здатності до професійної підготовки з метою отримання роботи у випадку тих осіб, вік, стан здоров'я та сімейний стан яких дозволяє таку дійсну здатність, або, якщо доцільно, за умови заходів щодо економічної і соціальної інтеграції у випадку інших осіб; а також - без шкоди для вибору держав-членів не поширювати це право на осіб із повною зайнятістю або студентів; 4) доступ не повинен підлягати обмеженням у часі, допускаючи відповідність умовам для отримання права та усвідомлюючи, що фактично право може надаватися на обмежені, але відновлювані строки. Важливою гарантією реалізації задекларованого Рекомендації Ради ЄС 92/441/ЄЕС права є створення ефективного юридичного механізму забезпечення економічної і соціальної інтеграції відповідних осіб.

Підсумовуючи, вважаємо, що створення в нашій державі ефективного юридичного механізму забезпечення права особи на соціальне забезпечення відповідно до принципів функціонування Європейської соціальної моделі сприятиме повному та якісному взаємному зближенню та проникненню систем соціального захисту України та Європейського співтовариства.

Література

1. Про засади внутрішньої і зовнішньої політики: Закон України від 01.07.2010 № 2411 -VI // ВВР.України. 2010. № 40. Ст. 527. 2. Там само. 3. Про ратифікацію Європейської соціальної хартії (переглянутої): Закон України від 14.09.2006 // ВВР України. 2006. № 43. Ст.418. 4. Про затвердження плану заходів щодо забезпечення виконання положень Європейської соціальної хартії (переглянутої) на 2015-2019 роки: затверджено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.05. 2015 р. № 450-р // Урядовий кур'єр. 2015. №108.

1. European Committee of Social Rights. Activity report 2009 (25 June 2010). Introduction by Mrs. Polonca Koncar, President of the Committee. Р. 4б ГКЛД // http://www.coe.int / socialcharter; International Commission of Jurists v. Portugal, Complaint No. 1/1998, decision on the merits of 9 September 1999.; Autism Europe v. France, Complaint No. 13/2002, decision on the merits of 4 November 2003, §53.

2. Болотіна Н.Б., Феськов М.М. Європейська соціальна хартія (переглянута) і Україна // Юридична наука. 2011. №3. С.36-47. URL: http://nbuv.gov. ua/UJRN/jnn_2011_3_5 7. Заключні висновки Європейського комітету із соціальних прав Ради Європи за результатами розгляду п'ятої національної доповіді Уряду України за тематичною групою “Охорона здоров'я, соціальне забезпечення та соціальний захист”. URL: http: //www.mlsp.gov.ua/labour/con- trol/uk/publish/article0/o3Bjsessionid=B6DA4F8589BA788F46FD3FD6D8744898? art_id=92773&cat_id=92772

3. Європейський кодекс соціального забезпечення [Текст]: прийнятий Радою Європи 16.04.1964 р. URL: Реhttp://zakon1. rada.gov.ua/laws.

4. Конвенція МОП про мінімальні норми соціального забезпечення № 102 [Електронний ресурс]: Міжнародний документ від 28.06.1952 р. № 102. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/993_011

5. Конвенція МОП про встановлення міжнародної системи збереження прав у галузі соціального забезпечення» № 157: міжнародний документ від 21.06.1982 р. № 157. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/993_012

6. Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці про мінімальні норми соціального забезпечення №102: закон України від 6.03.2016 № 1024-V111 // ВВР України. 2016 р. № 16. Ст. 161.

7. Конвенція МОП про встановлення міжнародної системи збереження прав у галузі соціального забезпечення» № 157: міжнародний документ від 21.06.1982 р. № 157. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/993_012

8. URL: http: //www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/docu- ments/normativeinstrument/wcms_r202_ru.pdf

9. Стратегія Міжнародної організації праці. Соціальне забезпечення для всіх: розбудова мінімальних рівнів соціального захисту та всеосяжних систем соціального забезпечення:узагаль- нений виклад / Міжнародна організація праці, Бюро МОП для країн Центральної та Східної Європи. Будапешт: МОП, 2013. URL: http://www.ilo.org/ wcmsp5/groups/public/---europe/---ro-geneva/---sro-budapest/documents/publica- tion/wcms_233233.pdf 15. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/en/994_ 656/print1479888547635546

Размещено на Allbest.ru