Искусственный земельный участок: долгий путь к правовой определенности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Искусственный земельный участок: долгий путь к правовой определенности

Участки суши, отвоёванные человеком у моря и получившие общепризнанное неформализованное наименование «намывные территории», издавна использовались для создания на них жилых зданий и объектов промышленного назначения. Особую инвестиционную привлекательность они получили в связи с серьёзными экономическими изменениями в Российской Федерации, начало которым было положено в конце прошлого столетия. Несмотря на широкомасштабный процесс формирования гражданского законодательства, намывные территории оставались не включёнными в систему вещных прав и существовали «вне закона».

В литературе 90-х годов 20-го века и в начале 2000-х годов рассматривается два подхода к формированию понятия намывной территории: через строительные нормы и правила, регламентирующие технологию создания объекта капитального строительства методом намыва (отсыпки), и через приращение прибрежного земельного участка в береговой полосе водного объекта.

Проанализировав терминологию, содержащуюся в литературе и нормативных правовых актах того времени, можно выделить несколько применимых к объекту исследования терминов. В качестве примера упомянем «намывные территории», «искусственные территории в акватории водных объектов» (Тикк О.К. [1]), «искусственные территории» (Кирилловых А.А. [2]), «намывная территория», «намывная (искусственная) территория», «территория, созданная путём намыва» (Быстрова Д.А. [3]), «искусственно образованный участок суши» (Замышляев Д.В. и Задорожнюк Е.И. [4]).

Впервые понятие «искусственный земельный участок» на законодательном уровне было закреплено в Федеральном законе от 08 ноября 2007 года «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» №261-ФЗ[5]. В данном законе понятие территории применительно к земельному участку было сформулировано гораздо шире того узкого смысла, который вкладывался в это находящееся «вне закона» явление.

Законодатель прервал дискуссию о том, участок ли это или сооружение, земля ли это или объект капитального строительства. Его воля достаточно чётко выражена в упомянутом законе, который даёт ответ: «Земельный участок». Далее Закон о морских портах единым определением распространил это понятие не только на территории, образованные методом намыва, но и, что совершенно справедливо, исходя из технологий, закрепляемых в строительных нормах и правилах, методом отсыпки[6]. Затем, что уже было сверх понимания большой части юристов, сталкивавшихся с образованием искусственных территорий, Закон дал понять, что, помимо намыва и отсыпки, возможно применение иных технологий, умолчав, каких именно. Однако в свете мировой практики строительства объектов на море отмечались случаи создания, например, в Японии, искусственных островов из переработанных бытовых отходов. Таким образом, понятие, данное в законе, было достаточно прогрессивным и весьма смело вносило в категорию искусственных земельных участков те территории, которые можно было создавать отнюдь не из земли. Главным критерием при этом, заимствованным у Т.Г. Ивановой[7] и Гаврилюк Е.Д. [8], являлся критерий «рукотворности». Парадокс налицо - искусственный земельный участок, возможно, образовать из материалов, не имеющих отношения непосредственно к земле как к материалу, из которого он создаётся.

Таким образом, прерванная дискуссия относительно «земля или сооружение» имела право разгореться с новой силой, тем более, что Закон о морских портах, сформулировав понятие «искусственный земельный участок», не установил принципы правового регулирования процедуры создания земельных участков, а также приобретения инвесторами прав на них. Более того, понятие искусственный земельный участок был применён исключительно в отношении территории морских портов, исключая из сферы правового регулирования иные искусственные земельные участки, на которых, например, в Санкт-Петербурге, осуществлялась обширная жилищная застройка.

Практика Санкт-Петербурга пошла по весьма неоднозначному пути приращения территории субъекта Российской Федерации за счёт акватории Финского залива (федерального объекта) [9].

Практика Ленинградской области развивалась по пути создания гидротехнических сооружений. Ярким примером является морской порт Усть-Луга, в котором намывные территории для размещения морских терминалов создавались как объекты капитального строительства. Их строительство осуществлялось по проектной документации, получившей положительные заключения государственной экологической и государственной экспертиз, объекты вводились в эксплуатацию как гидротехнические сооружения и поступали в собственность инвестора, за счёт которого были созданы. Практика Ленинградской области была поддержана несколькими субъектами Российской Федерации.

В развитие тенденции, начало которой было положено Законом о морских портах, Федеральный закон от 19 июля 2011 года «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности…» №246-ФЗ[10] сформулировал понятие искусственного земельного участка применительно к участкам, созданным на водных объектах, находящихся в федеральной собственности. В соответствии с частью 1 статьи 3 указанного закона «искусственный земельный участок, созданный на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, - сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком». Этим же законом были внесены изменения в Закон о морских портах, приводившие терминологию к единому значению. При этом необходимо отметить, что формулировка понятия искусственного земельного участка существенно изменилась после принятия Государственной думой в первом чтении в июне 2009 года проекта Федерального закона «Об искусственных территориях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором слово «сооружение» применительно к территории отсутствовало. Таким образом, дискуссия по вопросу «земельный участок или сооружение?» была окончательно завершена, но не выбором в пользу одного или второго вариантов. Искусственный земельный участок признан имеющим дуалистическую природу, а именно: создаётся как объект капитального строительства (сооружение), а при вводе в эксплуатацию «признаётся также земельным участком» (курсив наш).

Ранее, как отмечает Мельников Н.Н[11], занимаясь выработкой подходов к формированию универсального определения и правовой природы искусственного земельного участка, строительные нормы и правила (например, СНиП 2.06.01-86 «Гидротехнические сооружения. Основные положения проектирования» [12], СНиП 33-01-2003 «Гидротехнические сооружения. Основные положения» [13], СНиП 2.01.15-90 «Инженерная защита территорий, зданий и сооружений от опасных геологических процессов. Основные положения проектирования» [14]), а также ряд иных руководящих документов в области строительства, не делали чёткого различия между искусственными участками и гидротехническими сооружениями.

Признаки отнесения объектов к гидротехническим сооружениям, за исключением точно поименованных в статье 3 Федерального закона от 21 июля 1997 года «О безопасности гидротехнических сооружений» №117-ФЗ[15], указаны в той же статье, а именно: «а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов…». Создаваемые намывные территории вполне отвечали этим критериям. При этом, к гидротехническим сооружениям относились и искусственные земельные участки, и искусственные острова. Необходимо отметить, что, в отличие от искусственного земельного участка искусственные острова были легализованы в российском законодательстве в 90-ые годы 20-го века. Процедура их создания регламентирована Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2000 года «Об утверждении Порядка создания, эксплуатации и использования искусственных островов, сооружений и установок во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации» №44 [16].

Гаврилюк Е.Д., рассматривая искусственный земельный участок как правовую категорию, проводила исследование через изучение этимологии другой правовой категории - искусственной территории. Применение этого частно-правового метода позволило ей сделать вывод о том, что термин «искусственная территория» является общим для терминов «искусственные острова» и «искусственные земельные участки». Поскольку, как отмечается, «…его значение, несомненно, шире, он соотносится с ними как общее и частное явления правовой действительности» [17] (выделение автора). Гаврилюк Е.Д. считает необходимым выделить «фундаментальную правовую категорию «искусственная территория» (выделение автора).

Как совершенно справедливо отмечает Кирилловых А.А. на основе анализа нормативных актов первого десятилетия 21 века и мнений ряда авторов, «…в большей степени понятие и режим искусственных земельных участков в действующем законодательстве связывается с их назначением в защитной среде архитектурно-строительных решений» [18].

Довольно любопытным является ещё один подход, который пытается определить понятие искусственного земельного участка с учётом эколого-правовых аспектов. Иванова Т.Г. считает важным для обозначения такого участка выбрать термин, который «…будет отражать специфику (признаки) создаваемого участка суши на водном объекте, пригодного для жизни и деятельности человека» [19] (курсив наш). Болтанова Е.С. указывает на чисто антропогенный (не природный) характер возникновения объекта, отмечая возможность необладания на первоначальном этапе какими-либо природными свойствами. Она именует искусственные земельные участки «квазиприродными объектами», имеющими «…техногенную поверхность, сложенную из грунтов на естественное основание» [20]. Для обозначения таких грунтов Болтанова Е.С. заимствует термин из науки землеведения - «технозёмы». Ряд авторов рассматривает намывные территории как природно-антропогенные объекты (в частности, Мельников Н.Н., Гаврилюк Е.Д.). Однако данный подход, на наш взгляд, не обладает признаками существенности по сравнению с двумя подходами, которые описаны выше, и выходит за рамки настоящего исследования. Тем не менее в связи с упоминанием этого подхода представляется нужным обозначить также идею, предложенную рядом авторов, из которых упомянем только Щукина А.К., Плинка Н.Л., Айбулатова Н.А., Рябкова О.И. Она была предложена в русле права европейских и иных стран и касалась концепции создания целой отрасли российского права - берегового права[21] с целью обеспечения устойчивого развития береговой зоны, её объектов и ресурсов. К сожалению, целостный, всесторонний подход выработан не был, и концепция не получила должного развития.

Поводя итог сложному пути обретения намывной территорией чёткого понятия, можно констатировать, что законодатель применил весьма неординарный приём, который мы бы предложили сформулировать как эволюционный синтез, сведя черты и земельного участка, и объекта капитального строительства в единую категорию. С одной стороны, этот приём кажется странным - объединить необъединимое. Однако если проанализировать сам процесс создания искусственного земельного участка, можно проследить постепенную трансформацию объекта капитального строительства постепенно трансформируется в совершенно уникальный объект, который в результате, не теряя своих качеств, приобретает новые.

Действительно, если проследить эволюцию понятия, можно увидеть, что на заре формирования подходов сначала употреблялся разделительный союз «или» - «земля или сооружение», впоследствии понятие «сооружение» применительно к создаваемому объекту стало приобретать новые черты, что позволило употребить соединительный союз «также» - «сооружение, которое «после ввода в эксплуатацию признаётся также земельным участком». Индивидуальность каждого (сооружения и земельного участка) в сочетании формирует качественно более ёмкое явление в российской юриспруденции. Таким образом, подход, применённый законодателем, представляется весьма разумным и наиболее приемлемым с практической точки зрения, поскольку позволяет решить самую важную задачу - грамотно ввести созданный искусственный участок в гражданско-правовой оборот.

Литература

земельный искусственный закон

1. О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 08 ноября 2007 года №261-ФЗ (с последн. изменен. на 03 июля 2016 года №282-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. №46, ст. 5557; Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. №27 (Часть I), ст. 4215.

2. Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 19 июля 2011 года №246-ФЗ ФЗ (с последн. изменениями на 03 июля 2016 года №373-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. №30 (ч. 1), ст. 4594; Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. №27 (часть II). Ст. 4306.

3. О безопасности гидротехнических сооружений: Федеральный закон от 21 июля 1997 года №117 (с последн. изменен. на 03 июля 2016 года №255-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №3. Ст. 3589; Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. 27 (Часть I), ст. 4188,

4. Об утверждении Порядка создания, эксплуатации и использования искусственных островов, сооружений и установок во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации»: Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 200 года №44 (с последн. изменен. на 25 февраля 2015 года №164 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №4. Ст. 396.; Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. №10, ст. 1525.

5. Об утверждении изменения границы города федерального значения Санкт-Петербурга: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 декабря 2009 года №490-СФ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. №51. Ст. 6202.

6. О переводе земельного участка (Невская губа Финского залива (западнее Васильевского острова) из состава земель водного фонда в земли поселений и передаче его в собственность г. Санкт-Петербурга: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 05 декабря 2005 №2117-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. №50. Ст. 5381.

7. О включении в границы г. Санкт-Петербурга земель водного фонда (акватория Финского залива) и передаче их в собственность г. Санкт-Петербурга: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 года. №1707-р. Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. №46. Ст. 5538.

8. СНиП 2.06.01-86 «Гидротехнические сооружения. Основные положения проектирования»: постановление Госстроя СССР от 28 мая 1986 года №71. // М: Минстрой России, ГП ЦПП. 1995.

9. СНиП 2.01.15-90 «Инженерная защита территорий, зданий и сооружений от опасных геологических процессов. Основные положения проектирования»: Постановление Госстроя России от 29 декабря 1990 года №118. М.: Госстрой России, ГУП ЦПП, 1997.

10. СНиП 33-01-2003 «Гидротехнические сооружения. Основные положения»: Постановление Госстроя России от 30 июня 2003 года №137. // Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации. 2003. №11.

11. Болтанова Е.С. Природные объекты: фикция в праве // Экологическое право. 2013. №1. С. 29 - 33.

12. Быстрова Д.А. Конституционно-правовое регулирование порядка создания намывных территорий в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. №8. С. 36 - 40.

13. Гаврилюк Е.Д. Искусственная территория как правовая категория // Юридический мир. 2014. №4. С. 57 - 61.

14. Замышляев Д.В., Задорожнюк Е.И. К проблеме создания искусственных территорий // Юрист. 2008. №6.

15. Иванова Т.Г. Земельные участки намывных территорий: эколого-правовые вопросы // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. №8. С. 83 - 88.

16. Кирилловых А.А. Правовой режим искусственных земельных участков // Юрист. 2011. №18. С. 10 - 16.

17. Мельников Н.Н. Искусственный земельный участок: поиск универсального определения // Журнал российского права. 2011. №5. С. 24.

18. Тикк О.К. Проблемы правового статуса намывных территорий // Закон. 2007. №1. СПС КонсультантПлюс.

19. Щукин А.К. Барьер для инвестиций: правовой статус береговой зоны морей России // Транспорт Российской Федерации. 2006. №3. С. 7 - 9.

20. Щукин А.К., Айбулатов Н.А., Плинк Н.Л., Тарбаева В.М. Каким быть береговому законодательству России // Транспорт Российской Федерации. 2006. №4. С. 6 - 9.

Размещено на Allbest.ru