Размещено на http://www.allbest.ru/

Организация исполнительной власти в России в первой половине XIX века

Введение

Для России первой половины XIX века были характерны кризис феодализма и становление капиталистического уклада. Абсолютизм пытается лавировать, его политический курс становится более гибким. Правительство обещает и осуществляет некоторые реформы, приспосабливаясь к новым условиям, зарождающимся буржуазным отношениям. Это было время различных проектов преобразования государственного строя, конституций, как предложенных государственными деятелями, так и разрабатывавшихся оппозиционной частью общества - декабристами.

1. Структура органов исполнительной власти

Усложнение управления и расширение к началу XIX в. законодательства вызвали появление, наряду со старыми высшими, наследованными еще от XVIII в., ряда новых учреждений.

Важное значение в государственном строе России имел Негласный (неофициальный) комитет, существовавший с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г. Он состоял из так называемых «молодых друзей» Александра 1: П.А. Строганова, А. Чарторижского, В.П. Кочубея и Н.Н. Новосильцева. Негласный комитет не имел организации государственного учреждения. Члены его собирались в личных комнатах в Зимнем дворце. Неофициально журналы заседаний вел граф П.А. Строганов. На заседаниях Комитета обсуждалось большинство правительственных мероприятий начала XIX в., в том числе и проекты реформ государственного аппарата (реформы Сената, создание министерств, реформы просвещения и т.д.). Уже на заседании 25 апреля 1801 г. Александр 1 заявил, что реформа администрации должна быть предпочтительнее конституции. Укрепление самодержавия и государственного аппарата подорвало значение Негласного комитета. С осени 1803 г. Александр 1 стал рассматривать важнейшие вопросы государственного управления преимущественно в кругу подчиненных ему высших чиновников-министров в Комитете министров.

Созданный законодательным актом 1 января 1810 г. Государственный совет был высшим законосовещательным учреждением, члены которого назначались царем из влиятельных чиновников России; по должности в состав Совета входили министры. Председатель Государственного совета назначался императором. Первым председателем был канцлер граф Н.П. Румянцев. С 1812 по 1865 г. должности председателей Государственного совета и Комитета министров совмещались крупнейшими государственными деятелями (Н.И. Салтыков, П.В. Лопухин, В.П. Кочубей, светлейший князь А.И. Чернышев и др.)

Аппарат Государственного совета состоял из общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии. Департаменты (законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии, а позднее дел царства Польского) были предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов в узком кругу специалистов перед внесением его на обсуждение, в общее собрание.

Н.П. Носова подчеркивает, что в первую половину XIX в. складывались более четкие этапы законодательного механизма абсолютной монархии: законодательная инициатива принадлежала исключительно императору и верхам бюрократии, разработка законопроектов происходила во внутриведомственных (министерских) комиссиях и межведомственных комитетах и комиссиях Обсуждение законопроектов проводилось в департаментах и общем собрании Государственного совета (иногда в Комитете министров, в высших комитетах и пр.); после царской устной или письменной «санкции» законопроект становился законом, который «обнародывался» 1-м департаментом Сената.

Одновременно с министерствами 8 сентября 1802 г. был учрежден Комитет министров, состоявший из министров и главноуправляющих на правах министров. С учреждением Государственного совета в состав Комитета министров вошли председатель Государственного совета, а также председатели его департаментов. Кроме того, в 1812 г. Комитет министров включились отдельные лица по назначению императора. Комитет министров являлся органом, характерным для абсолютной монархии. Это было высшее административное учреждение, совещание неограниченного монарха по вопросам управления государством с наиболее доверенными, назначенными им и ответственными только перед ним высшими чиновниками. На его рассмотрение выносились дела, которые министры не могли решать из-за отсутствия соответствующих законов. Поступали в Комитет и запутанные дела, которые министры не желали разрешать своей властью. Через Комитет проходили многочисленные дела по надзору за государственным аппаратом (материалы сенаторских ревизий, выговоры местным администраторам и т.п.), а также дела по личному составу правительственных учреждений (назначения, увольнения, наградные, пенсионные и пр.).

В первые годы царствования Александра I проводится ряд реформ Правительствующего Сената, изменивших его функции, состав и положение в системе государственного аппарата. Однако ни одна из них не была доведена до конца. В результате в I половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных департаментов, скрепленных главенством стоявшего над Сенатом генерал-прокурора, который со времени возникновения министерств был одновременно министром юстиции. В состав каждого департамента входило несколько назначенных царем сенаторов. Во главе каждого департамента стоял обер-прокурор: председательствовал в департаменте первоприсутствующий. Число департаментов Сената на протяжении первой половины XIX в. возросло с семи до двенадцати.

Возникшая еще в конце XVIII в. Собственная его императорского величества канцелярия приобрела характер общегосударственного высшего учреждения с 1812 г. С 1812 по 1825 г. канцелярия находилась в ведении Аракчеева, через которого к царю поступали доклады и рапорты министров, губернаторов, послов и других чиновников. В условиях кризиса феодально-крепостного строя и возрастания бюрократического централизма эта канцелярия превратилась в орган, связывающий императора со всеми правительственными учреждениями по наиболее важным вопросам внутренней политики. 31 января 1826 г. в составе канцелярии были созданы первое и второе отделения, 3 июля 1826 г. - третье, 26 октября 1828 г. - четвертое, 29 апреля 1836 г. - пятое, и, наконец, 30 августа 1842 г. - шестое отделение. Каждое из этих отделений составляло самостоятельное высшее государственное учреждение с особым начальником, ответственным только перед императором, штатами и делопроизводством.

Первое отделение заведовало разнообразными делами, связанными с отчетностью министров императору, изготовлением «высочайших» указов т. п. Отделение следило за оперативностью действий ведомств и местной администрации в деле исполнения «высочайших повелений». С 30-х годов в этом отделении сосредотачиваются дела по надзору за службой гражданских чиновников.

Создание и деятельность второго отделения канцелярии было связано с кодификацией законов - составлением различных сборников законов России.

Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение - орган политического сыска и следствия, созданный по записке генерала А.Х. Бенкендорфа. Это отделение заменило существовавшую в России в первой четверти XIX в. децентрализованную систему политического сыска из нескольких самостоятельных учреждений.

Исполнительным органом Третьего отделения были воинские соединения корпуса жандармов (1827), преобразованного 1 июля 1836 г. Главный начальник Третьего отделения являлся одновременно и шефом корпуса жандармов. Правительство назначало на этот пост наиболее преданных ему деятелей. Первым его занимал генерал А.X. Бенкендорф: в 1844 г. его сменил граф А.Ф. Орлов: в 1856-1866 гг. пост главного начальника отделения занимал князь В.А. Долгоруков Ближайшим помощником главного начальника был управляющий Третьим отделением, который являлся одновременно начальником штаба корпуса жандармов Долгие годы (1839-1856) им был генерал Л.В. Дубельт - умный и хитрый деятель жандармерии, выработавшим особый «стиль» деятельности жандармерии.

Жестоко обрушивались третье отделение и корпус жандармов на какие-либо проявления общественно-политического движения. В первые годы своей деятельности Третье отделение было направлено на осуществление расправы с осужденными декабристами, а также с кружками передовой университетской молодежи конца 20-30-х годов. Еще ранее в Сибирь были направлены тысячи польских повстанцев восстания 1830-1831 гг., сотни участников восстаний военных поселян и холерных «бунтов» 1831 г. В 1849 г. отделение руководило расправой над петрашевцами.

Третье отделение вело «безгласно» следствие по некоторым крупным уголовным делам, оглашение которых в общих судах подрывало авторитет существующего строя. Фактически оно стояло над всем правительственным аппаратом России, было феодальным органом внесудебной расправы.

Четвертое отделение было создано из канцелярии императрицы Марии Федоровны (жены Павла 1), Это отделение ведало благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.

Пятое и шестое отделения канцелярии считались временными. Пятое отделение было учреждено для разработки реформ о государственных крестьянах. Ему было поручено в виде опыта управление государственными крестьянами и имуществами Петербургской губернии. Во главе отделения был поставлен граф П.Д. Киселев.

Шестое отделение было создано «для водворения в Закавказье прочного устройства», т.е. для разработки административной реформы на Кавказе. Непосредственным итогом деятельности этого отделения было учреждение кавказского наместничества 1844-1845 гг.

В.И. Быстренко считает, что названные высшие органы не всегда, однако, обеспечивали оперативное руководство. Поэтому во второй четверти XIX века. Создавались временные, специализированные высшие комитеты с большими полномочиями, возглавляемые доверенными высшими сановниками.

В начале XIX в. Россия перешла от коллегиального управления к министерскому. Первые министерства были созданы в 1802 г., а окончательно министерская реформа под руководством М. Сперанского была осуществлена в 1811 г. В специально принятом документе под названием «Общее учреждение министерств» определялись единообразие организации, делопроизводства, система взаимоотношений структурных частей министерств, взаимоотношения с другими органами.

В министерствах господствовал принцип единоначалия. Министры назначались императором и отчитывались только перед ним. Министерство и его местные органы и учреждения составляли ведомство. Первоначально было создано 8 министерств (военно-сухопутных войск, военно-морских сил, иностранных дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции и приравненные к ним Государственное казначейство и Департамент уделов). Большинство министров во второй четверти XIX в. были из генералов, а потому некоторые отрасли управления приобретали военные черты (например, управление путями сообщения).

Одним из важнейших было Министерство финансов. Оно было создано в 1820 г., но финансовые вопросы решались и в Министерстве внутренних дел, и в Государственном казначействе, и в Министерстве коммерции. Министерство финансов заведовало источниками государственных доходов, органами государственного кредита, в его ведении был и технический аппарат взимания налогов, распределения сумм, изготовления металлической монеты и бумажных денег.

Решающую роль играло это министерство в подготовке бюджета. Каждое министерство представляло министру финансов сметы своих доходов и расходов, которые рассматривал Государственный совет и утверждал император. Для изыскания средств по погашению дефицита бюджета в 1806 г. был создан межведомственный Финансовый комитет, а для сокращения государственного долга - Комиссия погашения долгов (1810 г.). Все банки России в начале XIX в. выдавали ссуды помещикам под залог их имений и крепостных.

В 1847 г. для развития купечества был утвержден Государственный коммерческий банк. Ассигнационный, заемный и коммерческий банки находились в ведении Марии Федоровны, а приказы общественного призрения - Министерства внутренних дел. Для надзора и контроля за кредитными оборотами и операциями банков был утвержден (в 1818 г.) Совет государственных кредитных установлений. Он состоял из чиновников многих ведомств и представителей помещиков и купцов. Совет не входил в состав Министерства финансов, но тесно сотрудничал с ним.

Под председательством министра финансов были созданы (в 20-е годы XIX в.) Мануфактурный совет и Коммерческий совет. В них заседали купцы, заводчики, через эти советы нарождающаяся буржуазия ходатайствовала перед правительством о своих «пользах и нуждах». Мануфактурный совет организовал ряд промышленных выставок (1829, 1839, 1849 гг.). С целью подготовки инженерно-технических кадров для промышленности в 1836 г. был открыт Технологический институт - гражданское учебное заведение с недворянским составом учащихся.

«Для воспитания юношества и распространения наук» было создано Министерство народного просвещения. В его ведении оказались все учебные заведения, Академия наук, Академия художеств, типографии, цензура, Публичная библиотека в Петербурге (созданная в 1814 г.), Румянцевский музей и Пулковская обсерватория. Возглавляли это министерство граф П.В. Завадовский, потом С.С. Уваров (1833-1849 гг.).

Министерство народного просвещения лишь условно можно назвать таковым. Просвещением были охвачены ограниченные слои населения. К 1856 г. в университетах и лицеях России обучалось 2282 студента, в гимназиях - 95 315 чел. (а все население европейской части России, согласно ревизионной переписи 1857 г., составляло 59 330 тыс. чел.).

В первой половине XIX в. в России сохранялось административно-территориальное деление на губернии и уезды. К середине века, насчитывалось 52 губернии, во главе которых стояли генерал-губернаторы. Но в ряде губерний права местных органов были расширены. Так, существовали наместники в Царстве Польском (с 1815 г.), на Кавказе (1844-1845 гг.), генерал-губернаторы - в Финляндии, Западной и Восточной Сибири, Прибалтике, Оренбургском крае, Новороссии, Москве и Петербурге. С осуществлением министерской реформы сложилась «линейная» система управления. Все должностные лица и учреждения были распределены между министерствами и ведомствами.

Губернатор был «хозяином губернии». Он подчинялся Министерству внутренних дел и управлял губернией через канцелярию, губернское правление, комиссии и комитеты, присутствия (комиссии народного продовольствия, по сбору статистических сведений, по борьбе с раскольниками и т.д.).

Полицейские учреждения возглавлял уездный исправник, при котором создавалось полицейское управление (земский суд), куда входили четыре-пять дворянских заседателей, а с 30-х годов XIX в. еще два заседателя от государственных крестьян. Уезды делились на станы. В каждый стан губернатор назначал исполнителя - станового пристава, который в своей работе опирался на сельскую выборную полицию от удельных и государственных крестьян (сотских и десятских) и вотчинную полицию - от помещиков.

В торговых городах (Одесса, Таганрог, Керчь, Измаил и др.) полицейское управление возглавлял градоначальник, подчинявшийся Министерству внутренних дел.

Совместно с местной администрацией действовали органы жандармерии, которые тоже следили за порядком. Страна была разделена на восемь жандармских округов, возглавляемых жандармскими генералами. Округа делились на отделения, возглавляемые жандармскими офицерами.

Губернское дворянское собрание - орган местной дворянской корпорации - избирал уездных исправников, судей, заседателей, уездных предводителей дворянства, которые были председателями уездных комитетов, комиссий, присутствий.

Но в эти годы началось разложение городских сословных учреждений. Прекратили свое существование городские депутатские собрания, общие думы. Действовали лишь шестигласные думы, при которых существовали торговая депутация, торговые смотрители, старосты и др. Средства на благоустройство городов отпускались ничтожные, да к тому же хозяйственная деятельность дум находилась под опекой губернаторов, поэтому эффективность деятельности городских сословных учреждений была невелика.

Уездный суд сословий был местным учреждением Министерства юстиции. Все приговоры суда поступали на утверждение губернатору. Роль прокуратуры на местах по-прежнему была ничтожной. Отсутствовала адвокатура. Дела решались медленно. Взяточничество по-прежнему процветало.

Кроме того, в каждой губернии существовали местные органы Министерства финансов: казенная палата и уездное казначейство из назначаемых чиновников. В первой половине XIX в. было проведено пять ревизий (1811, 1815, 1833, 1850 и 1857 гг.), материалы которых находились в хозяйственных отделениях казенных палат, которые управляли государственными крестьянами и государственным имуществом. Отделение питейных сборов осуществляло контроль над питейными откупами, за выдачей свидетельств на винокурение. Казначейское отделение заведовало уездными казначействами. Уездные казначейства ведали приемом, хранением денежных сборов и выдачей денежных сумм. По распоряжению местных властей они выдавали паспорта, подорожные, вели продажу гербовой бумаги. К Министерству финансов относились местные таможенные учреждения, горные, соляные конторы, мануфактурные комитеты и коммерческие отделения. Существовали местные учреждения Главного управления путей сообщения, народного просвещения, Синода, военного ведомства и др.

2. Идеи преобразования государственного управления М.М. Сперанского

Идея преобразования государственного управления исходила прежде всего от М.М. Сперанского, директора департамента Министерства внутренних дел, статс-секретаря царя, государственного секретаря. В 1809 г. по поручению Александра I Сперанский составил план реформ - «Введение к уложению государственных законов».

В.В. Леонтович называет М.М. Сперанского первым из реформаторов, и считает, что государственный секретарь Александра I по сей день не оценен в полной мере как теоретик государственного управления. Его знаменитые проекты времен Александра I свидетельствуют о подходах к усовершенствованию государственной власти в начале XIX в.

В целях предотвращения революции М.М. Сперанский предлагал царю дать стране конституцию. Он считал, что конституция должна «облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство самодержавия», а именно: законностью, выборностью и ответственностью чиновников, разделением властей, буржуазными началами организации суда и государственного контроля.

Исходя из приоритета законности в образе правления М.М. Сперанский обосновал необходимость «начертать план конституции», «определить разум коренных государственных законов», права державной власти, образ составления законов, их силу и действие, политические и гражданское права различных групп населения, составить Государственное уложение, издать на этой основе новое «внутреннее политическое бытие России», верховную власть короны сочетать с системой управления из трех вертикалей учреждений, имеющих земский, выборный характер.

Исполнительная вертикаль: а) вершина исполнительной власти - министерства во главе с министрами, назначенными монархом; б) губернатор в губернии, назначаемый монархом и одновременно чиновник МВД, зависимый от министра, и при нем губернское управление, подчиненное своеобразно Сенату, что обеспечивало двойную подчиненность МВД и Сенату; в) вице-губернатор в округе и окружное управление; г) уездный начальник с канцелярией, при нем полицейское начальство, городничие, исправники; д) волостной начальник - глава волостной администрации, назначаемой, как и уездный начальник, вице-губернатор.

Н.Ю. Хаманева анализируя план преобразований М.М. Сперанского, предлагает проводить исследование по следующему плану:

а. Причины необходимости преобразований власти.

б. Состав показателей измерения состояния системы власти.

в. Механизмы реализации власти.

г. Предложения о непременных и назревших изменениях в организации государственности.

Коротко остановимся на каждом из этих направлений в работах М.М. Сперанского.

а) Во «Введении к уложению государственных законов» (1809 г.), когда некоторые части проекта Сперанского 1803 г. уже начали осуществляться, причины и обоснование необходимости дальнейших действий он характеризовал следующим образом: «соразмерность степени гражданского образования, на коем стоит государство, сообразность с «духом времени». В связи с этим внимания государства требуют, отмечал Сперанский, такие проблемы, как открытие всем свободным состояниям права собственности на землю, учреждение состояния свободных землевладельцев; устройство министерств с ответственностью; лифляндское положение как пример ограничений повинностей крестьянских; умерение налогов по частным жалобам; неотдача казенных людей в крепость.

Неизбежность преобразований, «назревших в эпохе самодержавия», обосновывалась следующими факторами: а) «прямое направление к свободе» и «скорость успехов» развития в России, распознавание «цены свободы» и перемен в «предметах народного уважения»; б) ослабление власти в связи с тем, что «образ мыслей настоящего времени находится в совершенной противоположности с образом правления»; в) невозможность частных исправлений; г) необходимость основания нового «вещей порядка», ибо «настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общественного духа».

б) Изменение показателей системы правления М.М. Сперанский характеризовал следующим образом: а) облечение правления самодержавия в форму закона, необходимость «учредить державную власть на законе не словами, но в самом деле», но оставить в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия; б) разделение ветвей власти. «Нельзя основать правление, если одна державная власть будет и составлять закон, и его исполнять».

Совокупность этих двух исходных условий должна была обеспечить свободу выражения мысли законодательного сословия, отражающего «собою мнение народное», при совершении «своих положений через державную власть; зависимость судебной власти от свободного выбора при надзоре за формой судебной деятельности и «общей безопасности» со стороны правительства; сосредоточение власти исполнительной в правительстве при его ответственности перед властью законодательной для предотвращения «под видом исполнения законов» обезображивания или полного уничтожения последних.

в). Представление о механизмах реализации власти включало четыре группы вопросов. Сперанским рассмотрен порядок «законодательной державной власти по составлению закона». Он считал, что предложения закона должны исходить от державной власти, а не от правительства; что исполнение закона лежит на правительстве, на ответственности правительства и министров - ответственность перед законодательным сословием за толкование и исполнение законов, издавать уставы и учреждения (положения). Заметим, что наличие державной власти монарха позволяло говорить о судебной и исполнительной власти, но при этом только о «законодательном сословии», а не о власти.

г) Предложения в сфере законодательного регулирования ориентированы на законы о правах подданных и законы органические.

Первые связаны с «разделением сословий» на три класса (дворянство, купечество, мещанство и прочее, пополняемое из третьего сословия - крепостных людей, и путем установления прав подданных).

Вторые законы - органические - об устройстве власти. По Сперанскому, они должны отвечать четырем правилам: 1. Старание, «сколь возможно, все степени сил государственных совместить между собой». Этого требует экономия их деятельности. 2. Исключение раздробленности и обеспечение удобства пользования всеми подданными учреждениями (установлениями). Иначе: доступность правовой информации об органах. 3. Своевременность действий. 4. Участие всех сторон в судебном производстве и единство действий исполнительной власти. Предусмотрен и порядок административно-территориального деления на области и губернии, а последних - на округа и волости в целях соблюдения порядка законодательного, судного и исполнительного во всех «степенях» данного аспекта государственного устройства.

Порядок формирования законодательной власти, предложенный Сперанским, можно охарактеризовать как восходящую снизу, от волостных властей к державной власти, пирамиду. Это система волостных, окружных, губернских дум, созываемых для формирования выборщиков следующего уровня дум и, соответственно, волостного правления, окружного, губернского советов; выборы членов окружного, губернского судов, система решения нужд своей территории. Этот план преобразований так и не был воплощен в жизнь. Однако он позволяет проследить методологию связанности представительной и исполнительной власти в условиях России.

Мыслился переход к державному, но не самодержавному управлению, к правильной и истинной монархии - представительной, но не самодержавной форме правления. Державную, верховную власть М.М. Сперанский толковал как выражение нравственных и физических сил народа, который представляет начало и источник государственности, стремится к достижению политической свободы. Державная власть есть соединение действий законодательных, судных, исполнительных сил, которые к ней восходят и от нее изливаются. Он исходил из необходимости и возможности установления строя с учреждением одинаково обязательных и равных законов для правителей, управляющих, управляемых.

В.О. Ключевский считал, что это был изумительно смелый план, который содержал новое устройство управления, отличался удивительной стройностью, последовательностью в проведении принятых начал, но оказался неосуществленным.

Не рассматривая глубоко функциональных и структурных проблем исполнительной власти, достаточно разработанных автором первого научного проекта преобразования государственного управления в начале XIX в., обратим внимание на включение в механизмы реализации власти таких институтов, как «ответственность» и «регламентация» - учреждение точности в разделении дел.

Попытка применить доктрину разделения властей в условиях самодержавия четко прослеживается на представлении о легитимной основе Государственной Думы. «Государственная Дума государственных сил есть место, равное Сенату и министерству». Между всеми ветвями власти - «государственных сил» и державной властью императора должен находиться Государственный совет, через который все действия законодательной, судебной, исполнительной ветвей восходят к монарху. Борение между желанием улучшить систему на основе доктрины разделения властей и сохранить самодержавие привело к модели не трех, по сути, четырех ветвей власти; к тому эклектизму, который и сегодня проявляется в умах людей, причастных к проектированию в области государственного строительства.

Достаточно известны предложения Сперанского об устройстве системы министерств, организации их деятельности, о департаментах и об иных органах регионального управления, о достоинствах и недостатках министерств и других реально функционирующих органов исполнительной власти России первой четверти XIX в. Реальность и утопизм, скажем - идеализация предлагаемой схемы и механизмов управления в тех условиях, оценивались и современниками, и государствоведами России в более позднее время по-разному.

Примечательно, что проект М.М. Сперанского был реализован лишь фрагментарно - по «мере возможности», а опубликован только в начале XX в. Это значит, что оценить его эффективность современники не могли. Под давлением российской действительности преобразования в системе государственного управления происходили медленно.

Напомним, что в Российской Федерации в 2002 г. широко отмечали 200-летие со дня образования министерств. Сравнение системы государственных структур управления в первое десятилетие XIX и первое десятилетие XX в. показывает, что существенных изменений в этом плане здесь не произошло.

Структура высших органов и центральных органов государственной власти России (1801-1906 гг.)

3. Итоги государственных преобразований Александра I

Изложенный выше материал позволяет сделать вывод о том, что в целом проведенные Александром I в первой половине его Царствования административные реформы имели позитивное значение. В ходе преобразований были приведены в порядок центральные правительственные учреждения, расстроенные местной Реформой Екатерины II, создан более совершенный бюрократический аппарат, приобретавший все более «безличный» характер. Особое значение имело учреждение постоянного Государственного совета вместо случайных и временных совещаний, которые издавались в предшествующие правления. Выстраивалась более совершенная вертикаль исполнительной власти: министры, научаемые императором; губернаторы, назначаемые также монархом, но в то же время находящиеся под контролем министра внутренних дел; назначаемые сверху вице-губернаторы в округах уездные и волостные начальники.

Однако с началом Отечественной войны 1812 г. реформы были свернуты. План государственных преобразований М.М. Сперанского, подготовленный по поручению самого императора, был реализован лишь частично. Его автор в результате придворных интриг был оклеветан, отстранен от дел и выслан в провинцию. Главная цель проекта государственных преобразований - разделение вертикалей власти на законодательные, исполнительные и судебные органы, равно как и замысел найти оптимальное сочетание монархической формы правления с выборным представительством основных сословий в государственном управлении - осталась на бумаге. Не была реализована также идея превращения Сената в высший административный орган, контролирующий деятельность органов государственного управления.

В результате безупречная во многих отношениях схема М.М. Сперанского рассыпалась, на практике от нее осталась жесткая бюрократическая вертикаль: император - министерства, возглавляемые министрами, наделенными широкими полномочиями. В чрезвычайных условиях начавшейся войны наблюдается дальнейшее усиление самодержавной власти. Одновременно возросла роль Комитета министров, против расширения прав которого активно возражал М.М. Сперанский. Таким образом, выстраивалась система централизованного бюрократического управления, которая при Николае 1 было доведена до логического завершения.

После победы над Наполеоном Александр I не возвращался более к широким преобразованиям, удалился от дел, перепоручив большинство государственных дел А.А. Аракчееву, стал проявлять склонность к мистицизму. В 1815 г. была дарована конституция Царству Польскому. Тогда же Александр I дал тайное поручение Н.Н. Новосильцеву, являвшемуся автором польской конституции, составить проект конституции для России. Работа над проектом конституции, получившим название «Государственная уставная грамота Российской империи», проходила в Варшаве в канцелярии Новосильцева при личном участии императора. Однако подготовленный в 1820 г. проект конституции так и не был подписан императором.

Незавершенность многих начинаний Александра I в области реорганизации системы государственной администрации по большей части объяснялась коренными, сохраняющимися и сегодня недостатками государственного управления в России: во-первых, непоследовательностью, противоречивостью и колебаниями в правительственной политике, во-вторых, неудовлетворительностью личного состава администрации, недостатком грамотных администраторов. Сказалась также извечная российская привычка сначала создавать учреждения, а затем искать для них людей.

Несоответствие планов реорганизации управления существующему положению в стране и неготовность общества к предлагаемым нововведениям явились, одной из основных причин поражения замысла преобразовать государственное управление в России на новых началах. Канцелярщина, волоките незнание дела как следствие занятия должностей в порядке «синекур» стала к тому времени отличительной чертой русской администрации. Устанавливался государственный экзамен для производства в чины, но не хватало экзаменаторов. Создавались учебные заведения для подготовки государственных служащих, но не хватало учителей (открытое в 1807 г. первое в России Высшее училище правоведения просуществовало 10 лет и было упразднено). Во многом именно это решило судьбу реформы М.М. Сперанского: замысел опередил практику, реформа оказалась несвоевременной. На это обстоятельство указывал Александру I в записке «О древней и новой России» Н.М. Карамзин, считавший, что Сперанский слишком спешил перенести заимствованные из Франции учреждения на почву России, для управления которой, по мысли маститого историографа, достаточно «пятьдесят грамотных губернаторов». Не мог не считаться Александр I также с мнениями его советников относительно реальной опасности замены самодержавия, в случае реализации плана Сперанского, властью олигархии, «всевластием сильных персон».

Несмотря на ряд достижений в реформировании государственного устройства России, возникшая в начале XIX в. система высшего и центрального управления имела серьезные недостатки. В ходе реформ не удалось разделить сферы влияния Государственного совета, Комитета министров, Сената, министерств. Хотя Государственный совет наделялся правом обсуждать все без исключения законопроекты, государь часто принимал законы и без Рассмотрения Госсоветом (принятая первоначально формула «вняв мнению Государственного совета», используемая при утверждении указов, часто не соблюдалась, а при Николае I была официально отменена в 1842 г.). То же самое можно сказать и о Министерских должностях, отличавшихся неопределенным характером министерской ответственности. Очевидно, сам Александр I не стремился к наведению здесь порядка, поскольку неопределенность круга полномочий должностных лиц и ведомств Завала ему возможность оставлять за собой последнее слово при решении государственных дел, позволяло, используя конкуренцию ведомств, сохранять самостоятельность верховной власти.

В известном смысле это было оправданно, поскольку в условиях отсутствия общественного контроля за деятельностью государственного аппарата личный надзор императора являлся в то время единственным средством принуждать аппарат служить общему благу, а не своим корпоративным интересам.

Исследователи обращают внимание и на другую сторону вопроса, связанную с последствиями административных реформ Александра I. В России в условиях самодержавной формы правления реформы сопровождались не столько рационализацией управления, сколько его бюрократизацией, коллегиальный принцип был заменен бюрократическим.

Н.П. Ерошкин пишет: «На рубеже XVIII и XIX вв. произошла смена коллегиальной формы управления министерской, вызвавшей усиление бюрократизации всего аппарата. Созданные реформой 1802-1811 гг. министерства и главные управления обособились в самостоятельные ведомства с более четкой по сравнению с коллегиями компетенцией».

Отныне министерские посты становятся важнейшими в чиновной иерархии Российской империи а сами министры, наделенные широкими полномочиями, по сути были выведены из-под контроля, ничем и никем не были ограничены в своих действиях (стоявший ниже их Сенат не мог контролировать их деятельность). Во время «всеподданнейших» личных докладов министров императору нередко решались наиболее важные вопросы государственной жизни, включая вопросы законодательного характера, что должно было относиться к компетенции Госсовета. Не случайно многие впоследствии именно с реформами Александра I связывали возникновение в России «бюрократического средостения» между царем и народом, которое, по мнению крупнейшего теоретика монархизма Л.А. Тихомирова, узурпировав функции монарха, отрезало его не только от нации, но и от остального правительственного механизма. Министр внутренних дел при Александре II П.А. Валуев называл существовавшую в его время систему государственного управления «министерской олигархией», указывая, что в административном управлении «государь самодержавен только по имени».

Можно согласиться с теми авторами, кто считает, что в России в начале XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой бюрократия завоевала себе господствующее положение во всех сферах государственного управления, потеснив в некотором смысле самого монарха. Наглядным примером может служить неудавшийся план возрождения в правление Александра I института генерал-губернаторства, упраздненного Павлом I. В начале 1820-х гг. была предпринята попытка законодательно оформить положение генерал-губернаторов. Эту идею поддерживал возвращенный в столицу в 1821 г. М.М. Сперанский, также видевший в институте генерал-губернаторов промежуточное властное звено между министрами и губернаторами. Тем не менее план этот не был реализован. По мнению исследователей, одной из причин неудачи стада несогласованность генерал-губернаторской системы с учрежденной в 1802 г. структурой министерств, разделившей всю сферу управления по отраслевому признаку. Однако была и более серьезная причина провала реформы. Она была связана с тем, что генерал-губернаторская система встретила резкое противодействие новой министерской бюрократии. Как говорится в одном современном исследовании, чиновники «одолели» комиссаров, вытеснив Проводников государевой воли» из обычной системы управления частично забрав себе их функции и передоверив их новому начальству в лице министра внутренних дел.

Таким образом, создание Госсовета и реформирование министерств явилось одним из главных результатов административных реформ первой половины правления Александра I. Параллельно с этим власть ставила целью поднятие уровня государственного управления, предприняла реальные шаги для создания в России грамотной и профессионально подготовленной бюрократии. Этому должны были служить подготовленные М.М. Сперанским проекты первых в истории России законов о государственных экзаменах для высшего чиновничества, ставивших производство в чины в зависимость от образовательного ценза.

4. Дальнейшая бюрократизация государственного управления в правление Николая I

Личность и государственные взгляды Николая I (1825-1855 гг.) всегда являлись предметом острых дискуссий и неоднозначных оценок. В советской историографии эта тема была запретной или оценивалась исключительно негативно. Период правления Николая I характеризовался как «апогей самодержавия», «эпоха политической реакции», а сам император - как исключительный деспот, самодур, «Николай Палкин» (производное от «Николай Павлович»). Очевидно, что подобные однозначные и упростительские подходы не раскрывают всю сложность правления Николая I и своеобразие той эпохи.

В отличие от своих предшественников Николай I хотел управлять государством лично без привлечения общества, опираясь исключительно на бюрократические учреждения и даже минуя их через созданную в 1826 г. Собственную его императорского величества канцелярию. При Николае I в России пышным цветом расцвела бюрократическая система, что дало основание В.О. Ключевскому считать, что «здание российской бюрократий было возведено при Николае I».

Все сказанное не означает, что Николай I не понимал необходимости проведения реформ государственного управления. Напротив, после восстания декабристов мысль о необходимости перемен в системе управления была одной из главных в политике новой власти. Об этом может свидетельствовать тот факт, что, придя к власти, император уволил наиболее одиозных политических деятелей последних лет правления Александра I (в частности, генерала А.А. Аракчеева) и привлек к деятельному участию вo власти многих из бывших «молодых друзей» Александра I. Во главе Государственного совета был поставлен В.П. Кочубей, к активной государственной деятельности вернулся М.М. Сперанский. Сразу после подавления выступления декабристов по инициативе императора был создан специальный секретный «Комитет 6 декабря 1826 г.» во главе с В.П. Кочубеем «для пересмотра государственного управления». Комитет проделал огромную работу по разбору дела декабристов и подготовил ряд проектов по преобразованию центральных и местных органов управления, в том числе проект закона о правах сословий, включавший вопрос об улучшении быта крестьян.

Работа комитета 1826 г. дала императору богатый материал о состоянии дел в российской империи и направлении проведения реформ. Однако выводы из него Николай I сделал свои. Условно их можно свести к трем основным позициям: 1) убеждение в необходимости усиления режима личной власти (е этой целью создавалась Собственная его императорского величества канцелярия - подробнее о ней см. ниже); 2) осознание важности и необходимости совершенствования законодательства, проведения кодификации законов и упорядочения на этой основе системы государственного управления; 3) убеждение в необходимости усиления системы политической безопасности (впервые в России создавался особый орган политической полиции - III отделение Собственной его императорского величества канцелярии).

Одной из характерных черт николаевской системы стало насаждение государственной идеологии и усиление патерналистского характера государства. По мнению современных исследователей, Николай I, по сути, вернулся к практике московских государей - установлению общего духа государственной идеологии: только теперь на смену известной формулы «Москва - Третий Рим» пришла знаменитая триада министра народного просвещения С.С. Уварова «православие, самодержавие, народность». Эта концептуальная установка, получившая название теории «официальной народности», была ориентирована на сохранение в России самодержавия как национальной формы государственности, утверждала православие в качестве господствующей религии и, апеллируя к народности, ставила основной целью расширение социальной базы самодержавия. Начиная с правления Николая I, власть делает ставку на националистические настроения, разыгрывает национальную карту, т.е. делает шаги, сопровождавшиеся насильственной русификацией некоренных народов и инонациональных окраин, заведомо ошибочные в многонациональной стране.

Проведению политики государственного патернализма активно содействовало созданное в рамках Собственной его императорского величества канцелярии III отделение во главе с личным доверенным Николая I генералом А.А. Бенкендорфом. Созданное первоначально с целью надзора за законностью в стране обеспечения спокойствия и охраны прав подданных от произвола властей, оно вскоре стало осуществлять надзор за политическим настроением общества, заменив в этом своем значении существовавшие в XVIII в. тайные канцелярии по политическим делам. III отделение ведало всем полицейским сыском в стране собирало информацию о настроениях в различных слоях общества, осуществляло негласный контроль над всем государственным аппаратом, имело широкую сеть агентуры, в том числе за границей для наблюдения за русскими эмигрантами, ведало тюрьмами, местами ссылки, делами о расколе и подчинялось лично императору.

II отделение обобщало существующую юридическую практику (в рамках этого отделения была осуществлена кодификация законов и подготовлено в 1830 г. под руководством М.М. Сперанского Полное собрание законов Российской империи в 45 томах, включавшее все нормативные акты 1649-1825 гг. и свод действующих законов в 15 томах).

III отделение занималось вопросами государственной и политической безопасности.

IV отделение управляло женскими учебными заведениями и благотворительными учреждениями, оно было образовано после смерти жены Павла I императрицы Марии Федоровны (1828 г.) и получило впоследствии название «ведомство учреждений императрицы Марии».

V отделение было создано в 1836 г. для выработки проекта реформы государственных крестьян (в 1837 г. было преобразовано в Министерство государственных имуществ под руководством личного друга Николая I, крупного государственного деятеля графа П.Д. Киселева).

VI отделение ведало управлением территориями Кавказа, в том числе в условиях Кавказской войны (создано в 1842 г.).

При Николае I не проводилось широких административных реформ, и система управления в период его царствования в целом не претерпела больших изменений. Изменения в основном касались дальнейшей централизации и бюрократизации государственного управления. Объективная необходимость совершенствования механизма высшего и центрального государственного управления в такой огромной стране, как Россия, заставляла власть принимать соответствующие меры по рационализации государственного аппарата, дальнейшему развитию правовой базы его функционирования, повышению уровня кадрового состава государственной администрации. Сам император не раз подчеркивал, что с самого начала его царствования проблемы управления были для него не только важными, но и первостепенными.

Одним из основных направлений совершенствования государственного аппарата при Николае I было дальнейшее развитие министерской системы, представленной в середине XIX в. девятью министерствами и тремя главными управлениями, подчиненными непосредственно императору, который координировал их деятельность через Комитет министров. Были уточнены функции министерств, повышены требования к их персональной ответственности, принимались меры по совершенствованию внутриведомственных структур. Однако в большинстве случаев эти меры не приводили к желаемому результату прежде всего в связи с существовавшим в николаевской системе управления дуализмом управленческих структур (Собственная его императорского величества канцелярия и министерства) и связанным с этим параллелизмом в высшем центральном и местном управлении.

Наделение Собственной его императорского величества канцелярии государственно-управленческими и законотворческой функциями привело к усложнению механизма государственного управления. Государственный совет был понижен в статусе и утратил свое прежнее значение законосовещательного органа при императоре. Резко возросла роль Комитета министров, постепенно приобретавшего характер репрессивного органа. В то же время параллельное существование высших и центральных органов с дублирующими друг друга функциями создавало благоприятные условия для роста бюрократизма, волокиты, казнокрадства и взяточничества в органах власти и управления.

Другой особенностью николаевской системы государственного управления следует считать усиление полицейского характера и дальнейшую милитаризацию аппарата управления. На посты глав многих министерств и ведомств при Николае I назначались военные люди. Подавляющее большинство губернаторов (в 41 губернии из 52) также были военными, в основном генералами. Были военизированы управление горных и соляных дел, ведомства путей сообщения, строительство железных дорог. Наблюдается резкое усиление роли Министерства внутренних дел, развитие которого шло в направлении сокращения его хозяйственных отделов и расширения полицейско-карательных функций. Как свидетельство усиления личного начала в государственном управлении, роста абсолютистских тенденций можно рассматривать создание в 1826 г. на базе прежних дворцовых учреждений и ведомств самостоятельного Министерства двора.

Подводя итоги первой главы, мы можем сказать, что в первой половине XIX в, в России были проведены новые реформы государственного управления (учитывавшие потребности времени, опыт управления другими странами, в частности Францией), сохранявшие преемственность с историческими формами управления в России. Однако смена коллегиальной формы управления министерской способствовала еще большей бюрократизации аппарата. Сохранялись и военно-полицейские методы руководства. Абсолютная монархия в России стремилась приспособить государственный аппарат к изменениям в экономическом строе (кризис феодального строя, складывание в недрах феодальной формации капиталистического уклада). Специфическими чертами монархии была ее политическая гибкость (лавирование между реформами и военно-полицейскими методами управления), укрепление внешней «законности» императорской власти и деятельности учреждений, проекты реформ, исходящие от представителей высшей бюрократии, усиление карательного аппарата и идеологического воздействия крепостнического государства.

На рубеже XVIII и XIX вв. произошла смена коллегиальной формы управления министерской, вызвавшей усиление бюрократизации всего аппарата. Созданные реформой 1802-1811 гг. министерства и главные управления обособились в самостоятельные ведомства с более четкой по сравнению с коллегиями компетенцией, порядком взаимоотношений с высшими и местными учреждениями и делопроизводством.

Усложнение задач государства вызвало необходимость создания ряда высших государственных учреждений с более четким функциональным назначением: Государственного совета, Комитета министров, Собственной е. и. в. канцелярии, превращения Сената в высший орган суда и надзора. Продолжали существовать основные административные, полицейские, финансовые и судебные учреждения и сословные органы, созданные реформами 1775-1785 гг.