Государственная служба

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Государственная служба была, есть и в обозримом будущем останется одним из главных институтов государства.

Формирование новой российской государственности происходит в условиях, когда большое значение приобрела государственная служба, призванная обеспечивать реализацию функций государства.

Государственная служба становится все более важным институтом государственной власти, а государственные служащие - ведущими субъектами ее осуществления. Данный институт присутствует во всех ветвях власти и на всех ее уровнях: в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, в том числе правоохранительных, реализующих от имени государства его цели и функции.

Поэтому знания различных аспектов ее построения и функционирования, лежащих в ее основе теоретических представлений, истории ее возникновения и развития, динамики происходящих и грядущих в ближайшем будущем перемен, наконец, особенностей государственной службы -- необходимы широкому кругу образованных людей. Поэтому так важно знать и рассматривать широкий круг вопросов касающихся государственной службы.

Предметом данной контрольной работы является: раскрыть общее понятие и представления государственной службы - как главного института государства, а также дать сущность понятий "бюрократия", "бюрократизм", и их исторические формы



1. Понятие и сущность государственной службы

Государственная служба появилась в системе социальных отношений как необходимое условие для нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов социальной деятельности, прежде всего производства, обеспечения производства главным образом в интеллектуальном отношении. Недаром долгое время под службой вообще понималась сфера умственного труда.

Однако в настоящее время такой тезис отвергается в качестве критерия для отграничения службы от других видов социальной деятельности.

Решающим фактором здесь является объект воздействия в процессе осуществления деятельности. Служба есть трудовая деятельность для других людей. Объектом воздействия в процессе службы выступает человек, личность, притом воздействие это - непосредственное, а человек - конкретный индивидуум. Служба зародилась и, развивалась вместе с обществом, в рамках общества и для общества.

Государственная служба находится в одном ряду с такими явлениями, как государство, государственная власть, государственное управление, взаимосвязана с ними и только через влияние на них может проявлять себя, реализоваться, анализироваться и оцениваться.

Проблема места и роли государственной службы в системе власти и управления всегда имела не только теоретическое, но и большое политическое значение. От ее решения во многом зависели характер и направленность государственного строительства.

Для осуществления политики стабильности необходимо эффективное государство. Однако, несмотря на многие позитивные изменения, эта действительно центральная проблема в полной мере не решена. Очевидно, что ее решение лежит в плоскости определения места и роли административной власти в системе государственной власти и управления.

Государственная служба рассматривается как объект теоретического исследования, с одной стороны, и в плане нормативно-правового понимания, с другой. Теоретически государственная служба может быть представлена в аспектах: социальном, политическом, социологическом, правовом, организационном, нравственном. В правовом смысле исследуется юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение задач государственной службы.

Государственная служба - сложный социально-правовой институт. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений.

С точки зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.

Чтобы наглядно представить природу и предназначение государственной службы в системе государственной власти необходимо определить ее сущность.

Есть два подхода к сущностной характеристике государственной службы -- институционально-правовой и политический.

Первый подход -- правовой, смысл его состоит в том, что государственная служба рассматривается как социально-правовой институт. Его основная цель -- обеспечивать интересы государства и общества. Его главные функции -- административная и сервисная по существу, не имеющие политического характера.

Второй подход -- деятельностно-политический.

Он заключается в том, что государственная служба является профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов и поэтому носит политический характер. В полном объеме сущность государственной службы как социального явления не может быть однозначно охарактеризована ни с позиций правового, ни с позиций политического подходов. Необходимо комплексное решение вопроса. Только в триединстве -- профессиональная деятельность, социально-правовой институт и публично-правовое отношение -- можно целостно и системно представить такое сложнейшее социальное явление, как государственная служба.

Исходя из сущности государственной службы, представляется возможным определить ее характер.

По своей сути и своему происхождению государственная служба носит ярко выраженный публично-правовой характер. Именно закон и право (административное, трудовое, служебное) определяют правовые и организационные основы и принципы государственной службы, устанавливают правовой статус государственных служащих, регулируют государственно-служебные отношения.

По своим социально-экономическим и политическим результатам и последствиям государственная служба носит политический характер. По своему предназначению она носит административный, управленческий и сервисный характер. По качеству и эффективности выполняемой деятельности государственная служба носит профессиональный характер.

Также для определения сущности государственной службы необходимо перечислить характеристики, делающие публичную службу государственной:

Во-первых, характеристика службы как "государственной" означает, что ее содержание, принципы и функции являются производными и определяются сущностью государства, его местом и ролью в жизни общества.

Во-вторых, государственная служба обеспечивает решение, как общегосударственных политических, так и административных, государственно управленческих задач, отражая, таким образом, основные функции и черты государства.

В-третьих, государственный служащий выступает от имени и по поручению государства в решении вопросов, относящихся к его компетенции. Эти вопросы не могут не носить властного характера.

В-четвертых, государственная власть осуществляется посредством государственной службы. На всех уровнях государственная власть институциализируется и оформляется в специлизированных учреждениях (аппаратах власти), в должностях" в том числе должностях государственной службы.

Эти должности по своему содержанию являются совокупностью управленческих функций и властных полномочий.

В-пятых, государственная служба реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью правовых, организационных и идеологических механизмов.

В-шестых, государственная служба реализует на практике принуждение, монополия на которое принадлежит исключительно государству.

В-седьмых, государственная служба является реальным проводником идеи государственности. Исторический опыт организации и функционирования государственной службы России свидетельствует о том, что государственная служба -- это стержень государства, его опора, одно из основных звеньев государственного управления

В-восьмых, с содержательной стороны существенно то, что государственная служба от имени государства использует основные методы государственной власти -- планирование, прогнозирование, организацию, _ убеждение, контроль. С их помощью государственная служба проводит в жизнь принятые органами государственной власти решения, программы, законы, указы, нормы, правила, запреты, предписания.

Для описания понятия "государственная служба" необходимо различать теоретические и нормативные определения такого социального явления. Они не вполне совпадают, но дополняют друг друга, раскрывая ту или иную грань этого понятия. На рисунке 1 представлено нормативное определение понятия "государственная служба".

2. Понятие государственной службы РФ

В научной и научно-популярной литературе типичными определениями термина "государственная служба" являются, например, следующие:

· механизм формирования, реализации государственной власти и управления;

· инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства;

· публичный институт реализации власти;

· единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;

· совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений;

· особый вид профессиональной, управленческой деятельности - административной или аппаратной;

· публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником.

Таким образом, спектр определений очень широк. Все зависит от критериев оценки данного явления, от подходов того или иного ученого к решению проблемы.

Более характерными и удачными формулировками государственной службы является две, сформулированные учеными РАГС при Президенте Российской Федерации:

это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственными служащими по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу;

это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах.

Итак, понятие государственной службы многозначно, что создает определенные сложности как в теории, так и в практике государственно-служебных отношений. К настоящему времени в Российской Федерации не сложилось единого подхода к теоретическому определению данного понятия.

Современное правовое понимание государственной службы сложилось в Российской Федерации в 1990-е годы в ходе становления и развития государственной службы как нового социально-политического института - административной власти.

Впервые правовое определение понятия "государственная служба" было дано в Федеральном законе № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Статья 2 гласила: "Под государственной службой… понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов". Законодатель, сделав выбор, акцентировал внимание на профессионально-деятельностной стороне государственной службы.

В действующем законодательстве, например в Федеральном законе № 158-ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации", сохранен прежний концептуальный подход Закона 1995 г. и дается следующее нормативное определение государственной службы (ст. 1): "Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти… субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов РФ… лиц, замещающих государственные должности РФ; лиц, замещающих государственные должности РФ…"

Сформулированное законом определение государственной службы указывает, прежде всего, на его сущность.

Сущностными признаками государственной службы России в формулировке действующего законодательства являются следующие:

Государственная служба -- это деятельность государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность. В определении понятия "государственная служба" в качестве ведущего признака выделяется термин "государственный". Это означает, что сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий, представляя в глазах общественности государство, в рамках его полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени я по поручению государства.

Важный признак государственной службы то, что -- это профессиональная служебная деятельность, т.е. деятельность профессионального характера, отвечающая специальным правовым условиям и квалификационным требованиям. Это означает непрерывное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Государственная служба -- особый вид профессиональной деятельности, который обеспечивает решение, прежде всего, задач государственного управления. Госслужащий не просто работник, а человек государственный, представляющий государство и государственные интересы. Он не просто профессионально работает в этой сфере, он служит. Поэтому его деятельность в отличие от других называется "служебной". Служба состоит в управлении обществом, в реализации функций соответствующих государственных органов.

Государственная служба - это обеспечение исполнения полномочия государственных органов, а не само исполнение таковых.

Имеется в виду интеллектуальное, аналитическое, организационное, информационное, прогностическое, контрольное и иное профессиональное обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности. В существующей административной практике иногда превратно понимают этот тезис -- как обслуживание тех, кто занимает высшие должностные посты. Это неверный подход, поскольку госслужащий служит не руководителю государственного органа и не самому этому органу, а государству и обществу, российской Конституции.

Термин "обеспечение исполнения" подчеркивает тот факт, что к государственной службе, согласно действующего законодательства относятся не все государственные должности и должностные лица, а только категории государственных должностей государственной службы -- "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" и "обеспечивающие специалисты". Политические должностные лица к государственной службе не относятся. Они не обеспечивают, а непосредственно исполняют обязанности государственных органов, но при этом осуществляют не административно-государственные, а государственно-властные полномочия, которые законом не квалифицируются как государственно-служебная деятельность. Это государственно-политическая деятельность, которая лежит за пределами государственной службы, и на политиков не распространяются нормы федеральных законов о государственной службе, их запреты и ограничения.

Государственная служба, как свидетельствует определение, -- публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. Она носит официальный, открытый, а не частный, теневой характер и обеспечивает общий, совокупный интерес государства и общества. Проще говоря, государственная служба - служба государству, а через него - стране, народу. Между прочим, страна и государство это не одно и то же. Нельзя превращать государственно службу в службу руководителям структурных подразделений государственных органов, отдельным начальникам, а тем более политическим партиям, кланам, коммерческим фирмам или криминальным группировкам.

Государственная служба осуществляется только в государственном органе. По закону государственной службой, как особым видом профессиональной деятельности, можно заниматься в государственных органах, находясь на должности государственной службы, включенной в реестр. Не все должности, включенные в штатное расписание тех или иных государственных органов, являются должностями государственной службы. Так, не является государственной службой работа в штате государственного органа на должностях младшего обслуживающего персонала (технические и обслуживающие работники - водители, вахтеры, уборщицы, повара и т.д.). Не принадлежит к категории государственных служащих и работники бюджетной сферы - врачи, учителя, поскольку они трудятся не на должности государственной службы и не в государственном органе, а в государственной организации или учреждении. Не является государственной службой и профессиональная деятельность управленцев на госпредприятиях, в государственных унитарных предприятиях и государственных учреждениях культуры.

Таким образом, государственная служба представляется как публичный многофункциональный и многоуровневый правовой, социальный и организационный институт по обеспечению деятельности государства, органов государственной власти и их аппаратов и полномочий лиц, замещающих государственные должности (политиков).

3. Цели и задачи государственной службы

Одной из серьезных проблем государственной службы является определение целей и задач государственной службы. Сложность заключается в том, что если понятие и принципы государственной службы России легально определены и зафиксированы в действующем законодательстве, то ее цели и задачи - нет. Поэтому "дерево целей" государственной службы по-прежнему остается проблемным и дискуссионным.

В научной литературе встречаются разные подходы к типологии целей государственной службы. Особый интерес в этом плане вызывают научные разработки профессора В.Д. Граждан. Наиболее часто в литературе встречаются уровневая и отраслевая классификации. С уровневой точки зрения цели государственной службы принято делить на стратегические, оперативные и текущие. Главная стратегическая цель административной власти -- служить интересам государства, а через него -- общества, народа, который согласно Конституции РФ (ст. 3) является "носителей суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации". Служение государству и обществу, качественное обеспечение исполнения функций и задач государства, его органов и должностных лиц, повышение эффективности работы государственного механизма -- главная цель государственной службы. Кроме того, перед государственной службой политической властью, в соответствии с политической и социально-экономической ситуацией в стране, ставятся среднесрочные и текущие цели С отраслевой или содержательной точки зрения все цели государственной службы подразделяются на политико-административные, социальные, экономические, правовые, организационные (см. таблицу 1).

Политико-административные цели государственной службы направлены на укрепление государства и государственности, исполнительной _ вертикали власти, на практическое осуществление функций государства и эффективное исполнение полномочий государственных органов, на обеспечение единства и стабильности государственной власти в стране, на создание условий для связи государства с гражданским обществом, а в целом - на решение задач государственного управления.

Цели государственной службы Российской Федерации

Основные цели государственной службы
Политико-административные	· выполнение конституционных требований о государственной поддержке социальной сферы; · реализация обязательств государства по обеспечению определенного уровня жизни, удовлетворению материальных потребностей людей; · обеспечение благосостояния общества.
Социальные	· исполнение и обеспечение полномочий государства и его органов; · решение общегосударственных задач управления; · выполнение публичных дел; · практическое осуществление функций государства; · создание условий для связи государственного аппарата с народом
Экономические	· повышение эффективности государственного управления экономикой; · осуществление от имени государства управления государственной собственностью; · поддержка предпринимательства; · обеспечение финансирования затрат на государственную службу; · снижение затрат на содержание государственного аппарата
Правовые	· обеспечение соблюдения законодательства государства; · создание правовых условий для нормального функционирования государственного аппарата
Организационные	· организационно-техническое обеспечение органов государственной власти · профессионализация государственного аппарата · совершенствование норм, стандартов, правил регулирования состава государственного аппарата, продвижения по службе · приведение структуры государственного аппарата в соответствие с задачами государственной службы



Социальные цели государственной службы обусловлены ее социальным характером и предназначением государственной службы как социального института. Государственные органы ставят перед собой цели выполнения конституционных требований государственной поддержки социальной сферы -- образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, реализации социальных обязательств государства перед населением регулирования и предотвращения социальных конфликтов в обществе, обеспечения занятости на рынке труда и т.д. Одной из целей в этой области является обеспечение социальных гарантий для работников государственного аппарата и членов их семей.

Социальные цели государственной службы имеют ценностное содержание. В этом важная связь ее социального и культурного компонентов. С помощью государственной службы государство обеспечивает воспроизводство социальных ресурсов, стабильность, целостность, равновесие общественной системы, снижение социальной напряженности, повышение уровня и качества жизни, способствуя удовлетворению потребностей членов общества. Важную роль при этом играют соответствующие виды государственной службы - демографии, здравоохранения, социального обеспечения, образования, науки, культуры и др. Они являются специализированными органами, осуществляющими дифференцированное управление социальной политики, анализ и обобщение соответствующей социальной информации, разработку социальных программ, регулирования процессов социальной дифференциации общества., способствуя его социокультурному развитию. Аналитическая и проектно-прогнозная работа в рамках государственной службы играет важную роль в разрешении противоречий, связанных с несовпадением интересов общества, выбором социальных приоритетов, изменением положения тех или иных социальных групп. При определении социальных целей государственной службы важно учитывать, _что цели производны от условий, в которых они существуют. Они зависят от социокультурных потребностей, социальной среды общества в целом. В связи с этим важно подчеркнуть, что государственная служба в России создана для решения не ведомственных или местных, а прежде всего общегосударственных, общенародных задач.

Для выполнения социальных целей государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

-институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;

- экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;

- институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института и, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;

- институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;

-институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений "общество - государство" предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.

Соответственно, государственная служба должна культивировать интересы общества, способствовать выполнению конституционных требований о поддержке социальной сферы, создавать условия для свободного развития личности, гражданина, реализовывать обязательства государства по поддержке определенного уровня жизни народа, способствовать удовлетворению его материальных и духовных потребностей, а также повышению благосостояния населения. Экономические цели государственной службы направлены на повышение эффективности государственного регулирования экономики и управления государственной собственностью, на поддержку предпринимательства, снижение затрат на содержание государственного аппарата и т. д.

Правовые цели государственной службы ориентированы на претворение в жизнь законов и иных нормативных актов государственной власти, на обеспечение законотворческой деятельности в стране, на создание правовых условий для организации и функционирования государственного _аппарата. Выполнение данных функций позволяет говорить о государственной службе, как правовом институте.

Государственная служба представляет собой один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной службы (организацию государственной службы и осуществление государственными служащими практических полномочий). Как правовой институт государственная служба объединяет нормы различных отраслей права - административного, трудового финансового и некоторых других отраслей и потому относится к сложным правовым институтам.

Государственная служба -- сложный социально-правовой институт. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. С точки зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. В процессе государственной службы возникают публично-правовые отношения, "состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе не только в соответствующем органе, но и у государства в целом"; а суть государственной службы в этом плане состоит в "формировании властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом".

Государственная служба в Российской Федерации создана в соответствии с положениями Конституции РФ об осуществлении власти народа непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Как правовой институт, государственная служба строится на основе законов и других нормативных правовых актов, образующих в совокупности законодательство о государственной службе РФ. Организационное строение государственной службы означает распределение _ государственной службы по функциям, видам, уровням, а также осуществление государственной службы в различных органах государственной власти. Наконец, граждане РФ, приверженные ценностям и интересам общественного служения, обладающие соответствующими потребностями и качествами, обеспечивают профессиональное исполнение функций государственного управления, что означает осуществление государственной службы как профессиональной деятельности.

Организационные цели государственной службы направлены на организационно-техническое обеспечение органов государственной власти, на повышение уровня профессионализма и компетентности работников государственного аппарата, на приведение структуры я численности государственной службы в соответствие со стоящими задачами, на совершенствование норм, правил и процедур прохождения государственной службы.

К основным задачам государственной службы можно отнести:

- охрана конституционного строя РФ, создание условий для развития гражданского общества, производства, обеспечение свободной жизнедеятельности личности, защита прав, свобод и законных интересов граждан;

- формирование общественно-политических и государственно-правовых условий для практического осуществления функций государственных органов;

-обеспечение эффективной работы государственных органов в соответствии с их компетенцией;

- совершенствование условий государственной службы и профессиональной деятельности государственных служащих;

- обеспечение действия принципа открытости в деятельности государственных служащих и государственных органов;

- создание и поддержание в государственных органах благоприятных межличностных отношений, которые обеспечивали бы развитие положительных личных качеств работников.

Каждый вид государственной службы, осуществляемой специальными органами государственной власти (например, федеральными службами), имеет свои установленные в нормативных актах задачи.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации.

государственный служба бюрократизм власть

4. Функции государственной службы

В научной литературе встречаются различные трактовки сущности и содержания функций государственной службы. Анализ вопроса показывает, что у нас пока отсутствуют четкие основания для определения сущности и классификации функций государственной службы. Преобладает тенденция смешения функций государства и государственной службы, что не совсем оправданно.

Рассмотрение вопроса о функциях государственной службы позволяет раскрыть не только её основное назначение, но и выявить нерешенные проблемы государственной службы с целью ликвидации пробелов в правовом регулировании или его недостатков, разработки направлений и определения средств улучшения государственной службы и её реформирования. Функции государственной службы обусловлены её внутренними свойствами и принципиальными чертами. В самом общем виде можно констатировать, что функциями государственной службы являются функции самого государства, ибо государственная служба есть осуществление целей и функций государства, практическое исполнение служащими своих должностных обязанностей и компетенции государственных органов. Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - Постановлением Правительства РФ.

Слово "функция" в переводе с латыни означает "круг деятельности" или направление деятельности по достижению определенной цели. В принципе каждый государственный орган, его структурное подразделение, каждый госслужащий имеет свою, характерную только для них функцию. Поэтому государственную службу можно охарактеризовать как совокупность конкретных функций всех государственных органов и государственных служащих.

В зависимости от критериев анализа структуры и содержания данного явления существует насколько вариантов классификации функции государственной службы.

Первая классификация дается с точки зрения содержательной деятельности государственных органов и их служащих, и в соответствие с ней государственная служба выполняет следующие основные функции:

-управленческую (административную);

- организационно-распорядительную;

- правовую;

- сервисную;

- социальную;

-экономическую;

- культурную;

- воспитательную.

Вторая классификация, автором которой является В.Д. Граждан, отраслевая. Автор выделяет три группы функций: информационную, организационную и технологическую. В информационную группу входят функции: познавательно-аналитическая, оценочно-экспертная, прогнозно-целевая, морально-правовая, документационно-архивная. В организационной группе выделяются функции: корпоративно-технологического обеспечения и коммуникативно-компьютерного обеспечения. К технологической группе относятся функции: подготовка государственных решений и их выполнение, принятие и реализация административных решений. Принятие государственных решений - это прерогатива политической власти, а административных решений -- государственной службы [7, С. 56-60].

Третья классификация объединяет функции государственной службы по принятию нормативных актов, по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом.

Под функциями по принятию нормативных актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

· осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными актами общеобязательных правил поведения;

· выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

· регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимся в федеральной собственности акциям открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц [11, С. 78-82].

Четвертая классификация функций государственной службы дается с точки зрения ее граней (сущностных сторон). В этой связи выделяют функции государственной службы как профессиональной деятельности, как правового института, как социального института.

Под функциями государственной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Функции являются конкретными направлениями организующего воздействия на специфические государственно-служебные отношения, возникающие в процессе создания государственной службы и непосредственной деятельности государственных служащих.

Ответственной функцией государственной службы как профессиональной деятельности является организация работы аппарат государственного органа, т.е. практическое осуществление государственного управления в своей сфере ответственности. В рамках этой функции особое значение имеют процессы прогнозирования и планирования, организации, распоряжение" координации, информации, стимулирования, контроля, подготовки проектов государственных решений и их выполнение. Большое место также занимают вопросы профессиональной подготовки и переподготовки чиновников, их ответственности и соблюдения служебной дисциплины.

Наряду с функциями государственной службы как видом социально- полезной профессиональной деятельности можно говорить и о функциях правового института государственной службы, т.е. о функционировании правовой системы, представленной в виде государственной службы, или, иначе говоря, о функциях права. Функции государственной службы в этом смысле - это обусловленные социальным назначением направления правового воздействия на государственно-служебные отношения. При таком подходе главным является выяснение специфических свойств государственной службы как государственно-правового явления, характеризующегося качественной самостоятельностью, специальными признаками и свойствами. Каждый подинститут государственной службы выполняет наряду с общими и, следовательно, характерными для всего правового института функциями, также специфические. Например, для подинститута аттестации государственных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д.

С точки зрения функций права государственная служба как правовой институт выполняет традиционные для правовой системы функции:

· обеспечительную, т.е. выполнение задач и функций государства и его органов; государственные органы представляют собой сложную и разветвленную систему звеньев, каждое из которых имеет свои задачи и компетенцию. Государственная служба призвана обеспечить практическую реализацию компетенции этих органов, внутреннюю согласованность их работы, эффективность влияния на социальные процессы;

· интегративную, т.е. государственная служба выступает как правовое средство обеспечения и защиты интересов человека и гражданина, _

· социального согласия, гармония в функционировании государственного аппарата, оптимальных закономерностей в государственном строительстве, создания гарантий благосостояния личности и всего общества. Посредством этой функции возможно интеграция (соединение) всех элементов политической системы, государственного аппарата, людей, всего общества для достижения социального значимых целей и удовлетворения публичных интересов;

· регулятивную, т.е. при помощи установленного правового статуса государственных служащих (права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность и т.д.) государственная служба регулирует общественные отношения, используя при этом имеющиеся у нее правовые возможности, применяя методы организации, принуждения, стимулирования, ответственности и т.д. в результате общественные отношения приобретают по возможности "организованный" вид и форму; регулятивная функция включает также и организующую функцию государственной службы;

· коммуникативную, направленную на обеспечение социально полезного накопления и целенаправленного использования информации о процессах, происходящих внутри государственного аппарата, государственных органов, на использование общественного мнения о результатах функционирования государственной службы и направлениях её реформирования; иногда эту функцию называют информационной;

· охранительную, которая обеспечивает применение уполномоченными должностными лицами мер предупредительного, принудительного и восстановительного характера с целью поддержания режима законности в системе государственных и общественных отношений.

Центральной функцией государственной службы как социального института выступает реализация интересов, прав и свобод граждан, а также производство государственных социальных услуг в области безопасности, образования, здравоохранения и т. д.

Четвертую классификацию дают представители юридической науки, которые понимают под функциями государственной службы, прежде всего, правоприменительную, правотворческую, правозащитную и регулирующую функции.

Также функции государственной службы можно разделить на основные и специфические. В свою очередь, основные и специфические функции подразделяются на общие, специальные и вспомогательные (факультативные). Это является пятой классификацией.

Основные функции государственной службы - это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным общим функция государственной службы можно отнести:

· информационное обеспечение деятельности государственных органов, т.е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности;

· прогнозирование и моделирование развития системы государственной службы, государственных органов, стандартов государственного управления;

· планирование - определение направлений, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления, государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т.д.)

· организация - формирование системы государственной службы на основе установленных принципов и подходов к этому процессе, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственной службе, установление их компетенции и взаимосвязи; организация в узком смысле - это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления распорядительство, т.е. оперативное регулирование государственно-служебных отношений, возникающих пол поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности; в узком смысле - текущие указания руководящими государственными служащими;

· руководство - установление правил, нормативов, направлений деятельности и отдельных действий государственных органов, управляемых объектов; общее руководство - определение содержания государственной деятельности (например, управленческой);

· координация - согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственной службы;

· контроль - установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и её структуры требуемому (определенному) стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих;

· регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственной службы и её функционирования;

· учет - фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственной службы, о результатах реализации государственно-служебных отношений, полномочий государственных органов и т.д. [12, С. 63-70]

Одной из важнейших функций государственной службы, которая возникла с принятием Конституции РФ, установившей многопартийную систему в РФ, является политическая функция. Посредством этой функции государственная служба реализует свою политику.

Среди общих функций государственной службы выделяются:

· осуществление государственной кадровой политики на уровне федеральной государственной власти и субъектов РФ;

· комплектование персонала государственных органов с учетом способностей, профессиональных, личностных и нравственных качеств служащих;

· формирование реестра государственных должностей; формирование и ведение реестра государственных служащих;

· организация государственной службы;

· установление социально-правовых гарантий и условий, необходимых для деятельности персонала государственных органов;

· установление требование к государственным должностям и квалификационных требований к государственным служащим;

· контроль за деятельностью персонала государственной службы;

· организация разработки и контроля исполнения стандартов государственной служба и т.д.

Специфические общие функции государственной службы, с одной стороны, затрагивают деятельность персонала органов публичной власти по осуществлению государственного принуждения в сфере поддержания правопорядка и общественного порядка, а с другой - могут рассматриваться как регулятивное и иное организационное воздействие (деятельность) по ограниченному и целесообразному вмешательству в сферу экономики и социально-культурного строительства, где часто объекты управления не принадлежат государству и обладают значительной самостоятельностью в выборе решений и их реализации.

Так, в сфере обороны страны и поддержания общественного порядка государственная служба выполняет следующие специфические общие функции:

· обеспечение достаточной обороноспособности страны;

· поддержание общественного порядка и общественной безопасности;

· защита жизни, здоровья и собственности от преступных и иных неправомерных посягательств.

В сфере экономики и социально-культурного строительства необходимо выделить следующие специфические функции государственной службы:

· повышение народного благосостояния; социальная защита населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума;

· обеспечение рационального, полного и комплексного использования природных ресурсов;

· охрана природной среды;

· обеспечение конверсии оборонной промышленности с использование наукоемкого производства для выпуска высококачественных и конкурентоспособных на мировом рынке товаров; и др.

Вспомогательные функции государственной службы предназначены для обслуживания деятельности государственных органов в рамках основных и специфических общих и специальных функций. Это делопроизводство, юридическое обслуживание, материально-техническое обеспечение и т.д.

Специальные функции государственной службы отражают особенности объекта управления (например, методическое, техническое руководство). Специальные функции могут дополнить общие функции, где таковых недостаточно.

Перечень специальных функций государственной службы установить чрезвычайно трудно, так как государственный орган имеет множество направлений деятельности, обеспечивающей выполнение основных задач этого государственного органа. К специальным функциям государственной службы можно отнести:

· разработку и введение нормативов численности, материальных, финансовых и иных материальных затрат на содержание персонала государственного органа;

· разработку нормативных правовых актов, устанавливающих государственно-служебные отношения либо другие правоотношения в специальных государственных органах;

· проведение исследований в различных государственных органах

· Таким образом, можно сделать вывод, что спектр функций государственной службы достаточно широк и это свидетельствует о чрезвычайной важности этого института власти в жизни государства и общества.

5. Сущность бюрократии и бюрократизма

Бюрократия (от франц. - канцелярия и греч. - власть), одна из форм осуществления властных функций в усложняющемся обществе, важный элемент механизма и социального регулирования в условиях экспансии публичной власти и роста численности управленческого аппарата. Феномен бюрократии был исследован в начале нашего века М. Вебером, в концепции которого эффективность бюрократии выступает ее сущностной характеристикой, а само это понятие приобретает позитивное значение. Идея Маркса о том, что бюрократия представляет интересы господствующего класса, не отражает всей полноты истины.

Понятие "бюрократизм" может рассматриваться с трех позиции:

а) как концентрация в своекорыстных целях реальных рычагов власти в руках работников специализированного аппарата;

б) как бюрократическая система аппаратного властвования и управления;

в) как стиль управления.

Опасность бюрократического сопротивления реформам заключается в широких возможностях бюрократии тормозить процесс демократических преобразований в любом обществе.

Очевидно, что ядро бюрократической системы ценностей образует карьера, с мыслью о которой сопоставляются все помыслы и ожидания, тесно связаны статус и престиж служащего. Другим важным элементом бюрократической системы ценностей выступает самоотождествление служащего с организацией, служение организации как средству достижения собственной выгоды. [с.510]

Бюрократизм - это общественное отношение, присущее сфере управления и складывающееся между управленческими структурами и массами населения. Изучение бюрократизма предполагает анализ: а) противоречий, возникающих при реализации функций управления; 6) управления как процесса труда; в) интересов социальных групп, участвующих в бюрократических отношениях.

Из массы противоречий, существующих в управлении, необходимо выделить главное: это - противоречие между объективно общественным характером управления (ибо в этот процесс включены, прямо зависят от результатов практически все члены общества) и субъективно-замкнутым способом его осуществления (так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется достаточно локальной социальной группой профессионалов-управленцев).

Негативное содержание бюрократических отношений формирует прежде всего многочисленная группа противоречий, возникающих между различными объединениями, подразделениями и индивидами, составляющими аппарат управления.

Бюрократическая иерархия порождает губительные для управления противоречия между желаемым и действительным в оценке объективной реальности, а следовательно, и между словом и делом, что в свою очередь является одной из важнейших характеристик бюрократизма в системе общественных отношений.

В свою очередь, в процессе разделения и усложнения управленческого труда возникает противоречие между целостностью, взаимообязанностью, взаимозависимостью явлений объективной реальности, подлежащих управлению, и необходимостью расчленения, дробления процесса управления на множество отдельных направлений.

...