Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов

Факультет регионоведения, информатики, туризма и математических методов (факультет РИТММ)

Кафедра региональной экономики и природопользования

Реферат:

Законодательные основы региональной политики России и основные направления совершенствования законодательной базы

Выполнил:

Студентка 5 курса,

Катамахина Наталья Сергеевна

Проверил:

кандидат экономических наук, доцент

Ермакова Наталья Александровна

Санкт-Петербург 2012

Рассмотрение состояния полноты нормативно-правового обеспечения региональной политики крайне важно как в части оценки уровня развития федеративных отношений в стране, так и при выборе направлений и путей совершенствования взаимоотношений различных уровней власти, и в первую очередь, при формировании и реализации региональной политики Правительства Российской Федерации.

Начиная с 1990 г. Россия создает новое правовое поле для региональной политики. Анализ нормативно-правовой базы позволяет сделать вывод о том, что основным документом, регламентирующим сегодня региональную политику в РФ, до сих пор остается Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации".

Как говорится в тексте Указа, документ создан в целях укрепления государственности РФ, совершенствования федерализма, формирования условий для более эффективного и гармоничного развития регионов, а также для обеспечения благосостояния населения страны. "Основные положения" рекомендованы всем федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ при решении задач социально-экономического развития регионов, "повышения действенности экономических реформ, обеспечения роста благосостояния населения, а также развития федерализма и местного самоуправления" [5].

В этом документе рассматриваются:

- основные цели региональной политики в Российской Федерации;

- направления развития федеративных отношений как залога сохранения и укрепления единства и правового пространства Российского государства;

- роль и задачи местного самоуправления;

- важность разработки и осуществления федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов как формы реализации региональной политики и др.

Таким образом, данный документ представляет собой лишь первый шаг на пути правового развития региональной политики в условиях формирования федеративных отношений в России: в нем определены основные цели и задачи такой политики, однако не раскрыт механизм ее реализации.

За 1996-2008 годы в области региональной политики было принято значительное количество нормативных актов. Все их условно можно разделить на четыре группы.

Первая группа - это законы и акты, определяющие рамочные условия для региональной политики. Сюда можно отнести Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", предусматривающий разработку прогнозов по регионам и народнохозяйственным комплексам в территориальном разрезе.

Вторая группа - законы и акты по направлениям экономической и социальной политики с существенными региональными аспектами. Их перечень весьма длинный. Например, в него входят Бюджетный, Налоговый кодексы, Закон "О недрах", Положения "О федеральных природных ресурсах" и "Об основах федеральной жилищной политики", Федеральная целевая программа содействия занятости, Федеральная миграционная программа. Сюда следует отнести многие законы в области социальной, инвестиционной, ценовой, внешнеторговой политики, затрагивающие основные аспекты территориального и регионального развития.

Третья группа - законы и акты, регулирующие развитие "особых" территорий. Это закон "Об основах государственного регулирования социально-экономическою развития Севера Российской Федерации", Закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области", Закон "О закрытом административно-территориальном образовании" и др.

Четвертая группа - законы и акты, устанавливающие дифференцированные по регионам социальные нормативы, являющиеся целевыми ориентирами в региональной политике. Такие нормативы необходимы для того, чтобы гарантировать населению компенсацию дискомфортных природно-климатических условий, транспортной недоступности и других негативных региональных факторов посредством дополнительных доходов, расходов на социальные нужды.

В развитии федеративных отношений приоритетной задачей является завершение законодательного разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Для проведения региональной политики особенно важно решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы и получаемых от природопользования доходов, усовершенствование системы бюджетного федерализма, обеспечение социально-экономических прав граждан независимо от их местожительства [6].

Конституция Российской Федерации и предшествовавший ей Федеративный договор не решили существенную часть проблем распределения предметов ведения между уровнями федерации. Фиксируя области исключительного ведения субъектов Российской Федерации, Конституция сохраняет значительную область совместной компетенции, которая по идее может уточняться с учетом специфики субъектов федерации. Конституция не устранила также неопределенности в соотношениях реальных статусов четырех формально равных типов субъектов Российской Федерации (республик, краев и областей, автономной области, автономных округов). федеративный региональный правительство

Законодательный пробел в распределении предметов ведения и полномочий между уровнями федерации с 1994 г. стал постепенно заполняться договорами и соглашениями, заключаемыми между центром и регионами (первый такой договор был подписан с Татарстаном).

В июле 1999 г. вступил Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Данный закон устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

На уровне субъектов РФ исходным документом, определяющим базовую концепцию политики региона, являются конституции для республик и уставы для краев, областей и городов федерального значения.

Общими для них являются четыре положения:

1. Осуществление в пределах своих полномочий мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

2. Разработка и обеспечение исполнения бюджета.

3. Разработка программ социально-экономического развития территории.

4. Управление и распоряжение региональной собственностью.

Парадоксально, но РФ, самая большая страна в мире не имеет правовых основ для территориального планирования. По закону ни Федерация, ни регионы могут вообще не иметь стратегических документов в области территориального планирования. И они этим пользуются ? на федеральном уровне нет ни долгосрочной стратегии регионального развития, ни среднесрочных реализующих ее программ. Весь комплекс плановых документов в России разрабатывается вообще без учета того обстоятельства, что на карте России можно найти регионы, по уровню социально-экономического развития различающиеся в 30 раз [7].

В субъектах Российской Федерации необходимо иметь ряд научно обоснованных региональных программ и правовых актов, выполнение которых обеспечивает жизнедеятельность самоуправляемых хозяйств и предприятий, включая правовые акты глав администраций областей, касающиеся гарантий устойчивости минимальных цен на сельскохозяйственную продукцию, финансовых льгот и создания сети лизинговых договоров. Отсутствие рациональных организационно-правовых форм хозяйствования в регионах подчеркивает необходимость разработки модели правового регулирования региональной экономики с обязательным учетом недостатков проведенной в стране приватизации.

В Послании Президента РФ 1999 г. указывается на необходимость использования всех имеющихся в распоряжении органов власти средств не только для борьбы с экономическим и правовым сепаратизмом регионов, но и для предупреждения возникновения подобных ситуаций. В условиях недостатка у федерального Центра законодательных и административных ресурсов необходимо принять нормативные правовые акты, в том числе и соответствующие законы, об ответственности выборных лиц субъектов Российской Федерации за действия, нарушающие Конституцию Российской Федерации.

Политическая ответственность региональных и местных властей должна наступать в случае явных провалов в использовании имеющихся ресурсов, в том числе и в проведении экономической политики, в случае невыполнения предвыборных обещаний. Эта ответственность может наступать только при определенных условиях (отзыв избирателями или досрочные выборы по инициативе представительных органов) и регулироваться законодательством субъектов Российской Федерации. В случае же грубейшего нарушения Конституции и федерального законодательства надо использовать меры государственно-правовой ответственности (досрочное прекращение полномочий, возбуждение уголовных дел и др.).

Правовое государство не приемлет противопоставления интересов отдельных регионов общегосударственным интересам, действия управленческого механизма отдельного субъекта РФ, нацеленного на конфронтацию, напряженность в его отношениях с другими субъектами.

С целью упорядочения территориальных отношений в будущую Комплексную программу ресурсно-правового обеспечения саморазвития власти в регионах целесообразно включить специальный раздел о роли органов государственного управления регионов в правовом обеспечении перемещения товаров, услуг и финансовых средств, включая правообеспечивающие меры по развитию межрегионального товарного рынка. В этой программе был бы уместным также отразить и другие актуальные вопросы: пересмотр и упорядочение массива нормативных актов регионального характера; обновление содержания важнейших актов о правительстве (администрации) субъекта Федерации и его органах, формировании и реализации целевых комплексных программ, сочетании общенормативных актов с уточнененными в последующем соответствующими локальными правовыми актами; подготовка принципиально новых законодательных актов в регионально-управленческой сфере.

Параллельно с разработкой данной программы необходимо принять федеральный закон об общих принципах регулирования регионально-управленческих отношений, в котором получили бы дальнейшее развитие и территориальные связи, и более полная реализация преимуществ внутрироссийского разделения труда, и научно обоснованная региональная политика, и гласность в межрегиональных связях. Принятие этого закона обеспечило бы знание о том, как должен развиваться каждый регион, какое место он занимает в территориальном жизнеобеспечении, разделении труда и организации производства.

Приведя в соответствие с конституционным правом статус каждого органа государственного и муниципального управления, такой закон позволил бы определять системные характеристики регионального управления, их институциональные, функциональные и организационные аспекты. В экономической сфере это открыло бы пути наращивания выпуска средств производства для собственных нужд регионов и муниципальных образований.

Для успешного выполнения функций государства и его региональной политики - от познания связей региона, государства, общества до определения социальной эффективности регионально-управленческих решений и действий необходимо целенаправленно развивать управленческие отношения. Особое внимание субъекты РФ уделяют взаимовлиянию новых регионально-управленческих отношений, обусловленных реформированием, главным образом созданием, рынка. Именно такие отношения, имея социальную направленность, наполняют рыночную экономику большими потенциальными возможностями, своевременно на основе права приспосабливая народное хозяйство к изменившимся условиям регионов.

В условиях нестабильности и кризиса, характерных для переходного этапа, ошибочно было бы рассчитывать на неограниченные возможности роста числа юридических норм и законодательных актов в сфере регионального управления.

Оправданным является расширение круга региональных отношений, урегулированных путем заключения основанных на законе муниципальных, региональных, межрегиональных договоров, создания совместных структур управления и проведения мероприятий, которые отвечают принципам концентрации права в тех органах, где могут наиболее полно определяться запросы местного населения и эффективные пути их удовлетворения. Требуют постоянного внимания реализация региональных целевых программ, действие финансово-кредитной системы, внешнеэкономическая деятельность регионов.

Исходя из территориальной целостности государства, пути укрепления которой следовало бы прописать в комплексной программе ресурсно-правового обеспечения саморазвития власти в регионах, возникает необходимость улучшения регионального и муниципального управления в сферах обслуживания населения, производственной инфраструктуры, строительного комплекса, природоохранной и других видов деятельности, непосредственно связанных с жизнью населения регионов.

Укреплению регионально-правового статуса органов государственной власти краев, областей, автономий, городов и районов способствовало бы принятие федерального закона о саморазвитии государственного и муниципального управления в условиях Российской Федерации. Это позволило бы привести структуру управления в соответствие с демократическим содержанием государственной власти, своевременно заменить устаревшее содержание новым, отвечающим условиям конституционной защиты и национальной безопасности России. В этом законе следовало бы охарактеризовать регионально-управленческие отношения как особый вид общественных отношений, возникающих в процессе государственного управления, региональной саморегуляции и местного самоуправления.

К сожалению, современное состояние правового регулирования регионально-управленческих отношений не соответствует потребностям преобразований, возникающих в процессе управления. Именно поэтому в данном законопроекте нужен комплексный анализ характера и форм регулирования этих отношений с точки зрения единства правовых институтов, их совершенствования. Большое место в нем следовало бы отвести показу реальной воздействия права на эти отношения, раскрытию таких понятий как правовое воздействие и правовое регулирование, их роли в механизме регионально-управленческих отношений.

Наряду с этим назрела необходимость разработки правовых основ введения прямого федерального правления на территории регионов, где нарушаются конституционные принципы, попираются права и свободы человека, сознательно не используются местные ресурсы. Для этого необходимо как можно быстрее законодательно закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации.

Она могла бы предусмотреть, в частности, ведение федерального регистра правовых актов субъектов Федерации и установление санкций за умышленное неподчинение должностных лиц правовым актам федеральных органов власти.

Требуется разработать механизм реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционными нормативно-правовых актов субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству, вплоть до роспуска органов власти, не выполняющих решений Конституционного Суда.

Конечно, ослабление регионального исполнения и контроля автоматически не компенсируется повышением самосознания граждан и должностных лиц. Экономический механизм возмещения причиненного вреда не заработал в полную силу и пока не оправдывает возлагаемых на него надежд. Общественные организации, пользующиеся в прошлом десятилетии авторитетом и популярностью, сегодня практически не функционируют. Надо отметить и тот факт, что субъекты Федерации проводят во многом эгоистическую политику, вызванную прежде всего многолетней политикой развития экономики на затратных началах.

Взаимное согласование интересов федерального Центра и регионов - важнейший ресурс саморазвития власти, соблюдения основополагающих принципов федеративных отношений и уважения прав и самостоятельности субъектов Федерации.

Не менее важно ограничить возможности федерального Центра незаконно вмешиваться в дела субъектов Российской Федерации, принимать экономически необоснованные решения, возлагающие на региональные и муниципальные власти обязательства, которые они не в состоянии выполнить.

Самостоятельность субъектов Российской Федерации может быть реальной в том случае, если функции федеральной власти сационально соотносятся с правовым и материальным содержанием полномочий органов государственной и муниципальной власти всех субъектов РФ. При наличии соответствующих полномочий представительных органов государственной власти регионов остается возможность, с одной стороны, самим изыскивать пути их материализации, а с другой - рассчитывать на поддержку всей Федерации. Вопрос о воплощении полномочий субъектов Федерации - это вопрос о саморегулировании полномочий внутри самих республик, краев, областей, автономий, Москвы и Санкт-Петербурга, исключающий диктат Центра.

Неразвитость правовых отношений в регионах и ее последствия (организованная преступность, теневая экономика, коррупция) вовсе не предполагают возвращение к сверхцентрализации и отказ от разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Правовая защищенность региональных процессов нереальна без их приведения в соответствие с условиями, в которых находится вся Федерация. Надо последовательно расширять компетенцию органов государственного управления субъектов Федерации в сфере регионально-управленческих отношений.

Углубление тенденции потери управляемости экономикой и в целом страной не может быть преодолено ни подчищением законодательства, ни попытками достичь политических компромиссов между Федерацией и ее субъектами. Необходима законодательная модель, отражающая экономические, правовые и политические ресурсы саморазвития регионально-управленческих отношений. Предстоит преодолеть неопределенность как минимум трех аспектов: статус органов управления государственной собственностью Федерации, государственной собственностью субъектов Федерации и муниципальной собственностью, включая собственность на природные ресурсы; налоговые полномочия и ответственность сторон (государство, предоставляя кому-то финансовые средства, должно контролировать, как они расходуются); сущность и задачи единой исполнительной вертикали.

Принципы, позволяющие преодолеть указанную неопределенность, общеизвестны, но не конкретизированы в законодательстве - это единство правовых и экономических основ построения отношений между Федерацией и ее субъектами, выбор адекватной российским реалиям модели бюджетного федерализма, гарантия общефедеральной защиты граждан и местного самоуправления, право субъектов Федерации на особую региональную систему отношений с федеральным Центром, но без ущерба для других субъектов Федерации.

Разработкой отечественной модели взаимодействия органов государственного управления в системе "Российская Федерация - ее субъекты - местное самоуправление" занимается масса специалистов, действующих главным образом в двух направлениях: одни пытаются найти юридически безупречную формулу данного взаимодействия; другие предлагают решить задачу на основе укрупнения сетки административно-территориального деления страны.

Оба направления будут иметь практическое значение только при ориентации на федерализацию общественных отношений, в рамках которых интересы государства были бы прямой проекцией интересов граждан, населяющих его субъекты.

Признано, что федерализм предполагает соблюдение некоторых общеобязательных принципов, систематизированных (кодифицированных) на общегосударственном уровне. Помимо обеспечения равноправия субъектов Федерации (прежде всего во взаимоотношениях с федеральной властью) и верховенства федерального права (без чего не могут функционировать единые социально-экономические и политические системы страны) федерализм предполагает предоставление каждому гражданину Федерации на территории каждого субъекта Федерации тех же прав и возможностей, что имеют граждане на территории других субъектов Федерации. Обеспечить это возможно не только организационно-правовыми методами, но и обоснованием модели российского регионализма, обеспечивающей единство страны и учет интересов субъектов Федерации, их органов управления.

В Послании Президента РФ 1999 г. было обращено внимание на большие различия в порядке организации и деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств, дублирование функций, излишние расходы на государственное управление. Эффективный мониторинг деятельности территориальных органов также до сих пор не налажен. Нередко между территориальными подразделениями, действующими в одном субъекте Федерации, отсутствуют необходимая согласованность и координация, хотя именно на территориальные подразделения возлагаются функции федерального контроля, в том числе за расходованием бюджетных ресурсов и исполнением решений федеральных органов власти. Центр не проявляет должной активности при подборе кадров а структурах федеральной власти в регионах, не обеспечивает их надлежащим финансированием, перекладывая часть расходов на субъекты Российской Федерации, не учитывая при этом их особенности и мнения руководителей регионов. По мнению Президента РФ, применительно к предметам совместного ведения (Федерации и ее субъектов) можно постепенно, на протяжении нескольких лет, перейти к исполнению федеральных функций органами государственной власти субъектов Федерации. Разумеется, контрольные и, самое главное, надзорные полномочия не могут быть переданы органам государственной власти субъектов РФ.

Не осознав, что демократия ничего общего не имеет со вседозволенностью и безответственностью, кадры государственного аппарата на местах нередко отдают предпочтение администрированию. Перспективное развитие все чаще остается на втором плане. В силу того что сокращение управленческого персонала происходит крайне медленно, имеют место типичные недостатки: ссылки руководителей на инструкции; самовольное расширение отдельными руководителями своих прав, вплоть до вмешательства в дела предприятий и целых регионов; параллелизм и дублирование функций различных министерств, ведомств и хозяйствующих организаций на местах. В то же время возникают фактически никем не управляемые участки деятельности. В ряде мест оправданный интерес к экономико-математическим методам заслонил не менее необходимые инструменты, какими являются нормы и нормативы должностных инструкций, методические указания, положения о подразделениях управленческого аппарата.

Органы власти субъектов Федерации подчас придают важное значение структуре управления вообще, а не каждой ее части в отдельности - ступенчатости, звенности, организационным связям, соподчиненности, характеру распределения функций управления, структуре персонала (соотношение руководителей и исполнителей, инженеров и техников, специалистов). В этом случае управленческая структура поверхностно связывается с разделение труда работников аппарата, его нормированием, методами, техникой личной работы, уровнем квалификации кадров.

Выводы

На сегодняшний день проводятся множество круглых столов, семинаров, издаются законы, положения, концепции. Самой главной проблемой становится реализация всего сказанного и написанного. Все разсредоточено, размыто, ничего конкретного.

Реформы, акты, решения должны проходить адресно, что увеличит эффективность реформ и уменьшит затраты на их выполнение.

Законодательные акты стоит привязывать с результатом научных исследований и статистики (какому региону стоит помогать, кому не надо).

Регионов много, нужно усовершенствовать структуру законодательных актов на разных уровнях.

Литература

1. Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период до 2020 года (авторский вариант) Москва 2011.

2. Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 2010 г.

3. Анализ региональной антикризисной политики / И.В. Стародубровская, Н.В. Зубаревич, В.С. Назаров, Е.А. Горина. - М.: Издательство "Дело" РАНХ, 2010. - 344 с. - (Сер. "Экономическая политика: между кризисом и модернизацией").

4. Совершенствование механизмов и инструментов инновационной деятельности в регионах российской федерации Ю.М. Баткилина, А.А. Гудкова, А.В. Кольцов, 2011, Информационно-аналитический бюллетень № 6

5. ОТЧЕТ о деятельности за 2010 год Комитета по делам Федерации и региональной политике, http://www.komfed.ru/section_2/report

6. "Федеральный справочник". 26 том издания. (http://federalbook.ru/news/analitics/19.10.2012.html)

7. Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование" Номер 2 (35) Июль 2008, стр. (25-36с.)

Размещено на Allbest.ru