Управление развитием социальной инфраструктуры муниципальных образований в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени

Управление развитием социальной инфраструктуры муниципальных образований в современной России

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: экономика и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг)

БОЧКАРЕВ АЛЕКСАНДР ЮРЬЕВИЧ

Москва - 2012



Работа выполнена на кафедре труда и социальной политики Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный консультант: Храпылина Любовь Петровна, доктор экономических наук, профессор.

Официальные оппоненты: Бобков Вячеслав Николаевич, доктор экономических наук, профессор.

Егоров Евгений Викторович, доктор экономических наук, профессор.

Катульский Евгений Данилович, доктор экономических наук, профессор.

Ведущая организация: Российский государственный университет туризма и сервиса.

Защита состоится 22 мая 2012 года. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.05 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, 84, 2-ой учебный корпус, ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1 учебный корпус).

Автореферат разослан в 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета: д. э.н., профессор Пиддэ А. Л.



1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современные российские города и поселения претерпевают сложные преобразования, в том числе форм и методов управления их развитием. За годы современных реформ государство минимизировало свое участие в контроле благополучия состояния городских и поселенческих территорий, а также за обуславливающим это состояние природопользованием и градостроением. Существенные изменения происходят в регулировании социальных отраслей и трансформации их объектов, деятельности предприятий (в том числе с опасными и вредными условиями труда) и оценки ее влияния на окружающие территории, экологическую среду в населенных пунктах. Уменьшились государственные и муниципальные расходы на обустройство и поддержание должного санитарного порядка городов и поселений.

В результате значительная часть российских городов, поселков и иного типа мест компактного проживания людей не имеет привлекательного образа, а многие объекты социальной инфраструктуры перестали быть таковыми, изменив профиль деятельности.

Низкий уровень жизни значительной части населения на протяжении длительного времени привел к диспропорциям в потребностях и платежеспособных возможностях людей в решении актуальных для них жизненных вопросов, в том числе касающихся социальных услуг. Предоставление социальных услуг на условиях государственных гарантий становится все более дифференцированным.

Эти услуги могут получать отдельные категории населения в государственных и муниципальных социальных учреждениях, которые, как правило, строятся по типовым проектам и потому они весьма похожи друг на друга в разных муниципальных образованиях. Многие из этих объектов построены много лет назад, имеют высокую степень износа, давно не имели капитального и даже косметического ремонта.

Растет доля платных социальных услуг. В свете этих реалий возникли новые виды услуг, форм обслуживания и соответствующие им объекты социальной инфраструктуры. Эти объекты, нередко, строятся по оригинальным проектам, с использованием современных строительных технологий и дизайна.

Следует отметить, что в последние годы в стране произошли определенные положительные сдвиги в социальной инфраструктуре ряда муниципальных образований, которые стали участниками государственных целевых программ, ориентированных на социально-экономическое развитие регионов, а также вследствие реализации приоритетных национальных проектов «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье гражданам России». Благодаря этим проектам построены новые школы больницы, другие социальные объекты.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, значительное место отведено вопросам развития социальной инфраструктуры. Согласно Концепции предполагается улучшение условий жизни российских граждан и качества социальной среды; структурная и технологическая модернизация здравоохранения, образования и других отраслей социальной сферы, обеспечивающая доступность качественных социальных услуг населению. Кроме того, указаны направления решения сложной жилищной проблемы, модернизации жилищно-коммунального хозяйства. Позитивное влияние на развитие социальной инфраструктуры должны оказать улучшение состояния окружающей среды, создание эффективной системы утилизации отходов производства и потребления. Формирование устойчивой мотивации на здоровый образ жизни, возрождение массовой физической культуры и вовлечение населения в систематические занятия физической культурой и спортом, как важные элементы стратегии преобразований, предполагают модернизацию соответствующих элементов социальной инфраструктуры. В документе отмечено, что проблема развития социальной инфраструктуры муниципальных образований остается весьма актуальной. В этом свете возникает необходимость создания условий для выравнивания уровня развития социальной инфраструктуры городских и сельских муниципальных образований, повышения эффективности деятельности органов власти разного уровня, в рамках их полномочий в этой области. Так определена крупная народнохозяйственная задача, касающаяся развития социальной инфраструктуры и требующая ее научно-обоснованного решения, в том числе и по вопросам управления этим развитием.

Все вышеизложенное обуславливает актуальность избранной темы настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Большое число работ посвящено истории развития отдельных регионов, городов и поселений, с описанием особенностей их инфраструктуры на различных исторических этапах, специфике функционирования производственных объектов и объектов отдельных социальных отраслей, разработке критериев эффективности деятельности этих объектов.

В ряде работ рассматриваются вопросы, касающиеся развития в целом инфраструктуры городов и поселений в контексте понятий “экономика инновационного типа”, “человеческий капитал”, “доступная среда». В частности данная проблематика отражена в публикациях Л. И.Абалкина, А. И.Анчишкина, С. Ю.Глазьева, Д. С.Львова, Й. Шумпетера, А. Вагнера и других авторов.

Анализ большого массива источников и литературы позволяет автору утверждать, что проблема развития социальной инфраструктуры рассматривается преимущественно в контексте проблем социальных отраслей и отдельных объектов сферы услуг.

Научных исследований, отражающих взаимосвязь приоритетов социальной политики с направленностью управления развитием социальной инфраструктуры муниципальных образований мало, они отражают отдельные тематические аспекты. Проблематика деятельности органов местного самоуправления, ориентированных на совершенствование управления развитием социальной инфраструктуры как безопасной среды жизнеобеспечения в публикациях не освещена. Весьма мало научных разработок, касающихся организационного и экономического обеспечения развития социальной инфраструктуры муниципальных образований в рыночных условиях.

Целью исследования является научное обоснование инструментария оценки уровня развития социальной инфраструктуры муниципальных образований, разработка концептуальных подходов к совершенствованию деятельности органов местного самоуправления, а также практических предложений по повышению эффективности управления развитием данной инфраструктуры в контексте приоритетов государственной и муниципальной социальной политики.

Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих задач:

- изучение теоретико-методологических подходов к категории социальная инфраструктура;

- определение роли социальной инфраструктуры в обеспечении доступности качественных социальных услуг, а также безопасной жизнедеятельности населения;

- выявление особенностей организационного и правового регулирования деятельности современных органов местного самоуправления в области развития социальной инфраструктуры;

- проведение анализа проблем ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры и путей их решения в современной России

- исследование сложившихся подходов к организационному и экономическому обеспечению развития отдельных элементов социальной инфраструктуры;

- анализ состояния и перспектив совершенствования информационного обеспечения развития социальной инфраструктуры;

- разработка концептуальных подходов и предложений для внедрения в практику по вопросам совершенствования управления развитием социальной инфраструктуры муниципальных образований в контексте приоритетов социальной политики.

Объект исследования - методы управления и государственного регулирования в области развития социальной инфраструктуры муниципальных образований в современной России.

Предмет исследования - экономические, организационные, социальные отношения, возникающие в процессе управления развитием социальной инфраструктуры муниципальных образований в современной России.

Теоретико-методологической основой исследования являются фундаментальные научные работы отечественных и зарубежных ученых по теории и практике государственной и муниципальной социальной политике, управлению функционированием и развитием социальной инфраструктуры, организации деятельности органов местного самоуправления.

В работе использованы результаты научных работ, касающихся проблем организационного и экономического обеспечения деятельности органов местного самоуправления по развитию социальной инфраструктуры городов и поселений в контексте современной социальной политики в России. В ходе исследования применялись методы изучения социально-экономических процессов, сравнительного и логического анализа, научной классификации, обобщения, социально-экономической статистики, экспертных оценок, а также социологические методы сбора данных (анкетирование, экспертный опрос, наблюдения).

Эмпирическую базу исследования составляют отчетные и статистические материалы, официально представляемые федеральными и региональными органами власти и управления России. Автором были использованы результаты анализа информации, полученной на основе проведенных лично автором целевых исследований в 17 муниципальных образованиях России.

Источниками информации исследования являются федеральные законодательные и нормативно правовые акты, данные Росстата, федеральные и региональные нормативные и другие акты; документы, регулирующие управление развитием социальной инфраструктуры муниципальных образований, а также ключевые положения докладов и выступлений высших руководителей страны.

Научная новизна, полученная лично автором в результате настоящего исследования, состоит в следующих положениях:

1. Разработаны концептуальные подходы к социальной инфраструктуре как экономической категории, согласно которым социальная инфраструктура:

- образуется вследствие взаимодействия социальной и экономической политик, определяющих направленность развития материальных элементов общественного развития, и призвана способствовать разностороннему удовлетворению социальных потребностей общества;

- является базой для осуществления государственной и муниципальной социальной политики в плане исполнения гарантированных социальных обязательств;

- является базой для осуществления видов экономической деятельности по предоставлению социальных услуг населению;

- является подсистемой экономики, в силу чего она функционирует на различных уровнях и фазах общественного воспроизводства, представляет собой компоненту хозяйственного обустройства регионов, становясь важным фактором интенсификации и повышения эффективности их развития;

- выполняет функции, которые определяются и подчинены целям социального и экономического развития государства и общества.

Сформулировано и обосновано авторское определение понятия «социальная инфраструктура муниципального образования» - это сложный комплекс, который включает в себя хозяйственно обустроенную для различных видов общественной жизни людей территорию, сферу услуг, в составе расположенных в муниципальном образовании учреждений и предприятий социальных отраслей и сервисной деятельности, а также систему управления функционированием и развитием социальной инфраструктуры, ориентированной на безопасную жизнедеятельность населения».

2. Обоснован инструментарий оценки уровня развития социальной инфраструктуры муниципального образования, включающий комплексный анализ факторов, влияющих на это развитие, в том числе: особенности социальной структуры населения и его социальных проблем с учетом потребностей в их решении гарантированных социальных услуг; состояние и перспективы ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры (материально-технического, финансового, кадрового); реальные условия предоставления социальных услуг соответственно спросу и предложения; безопасность социальной инфраструктуры для жизнедеятельности; результативность деятельности органов местного самоуправления по управлению развитием социальной инфраструктуры.

Предложен в авторской интерпретации примерный перечень статистических показателей, которые отражают эффективность ирезультативность исполнения соответствующих функций по развитию социальной инфраструктуры органами местного самоуправления.

3. Обосновано, что в управлении развитием социальной инфраструктуры муниципальных образований должны применяться целевые программы, при разработке которых следует использовать индикаторы, отражающие целевые ориентиры государственной социальной политики и общественные ожидания по решению социальных проблем населения конкретного муниципального образования. Аргументирована необходимость правовой конкретизации роли органов местного самоуправления в программно-целевом управлении социально-экономическим развитием регионов, их отдельных территорий в контексте ориентации данных программ на интересы конкретных муниципальных образований по развитию их социальной инфраструктуры.

4. Аргументирована потребность в целенаправленном управлении развитием улично-дорожной сети, которая в силу своей высокой социальной значимости должна рассматриваться как элемент социальной инфраструктуры муниципальных образований. Обосновано, что ответственность за состояние и развитие этой сети следует возложить на органы местного самоуправления. Для усиления позиций этих органов предложено законодательно усилить и конкретизировать их полномочия по организации дорожного строительства, обеспечению надлежащего содержания местных дорог и придорожных полос, а также уточнить механизм влияния на приведение в соответствующее состояние автомобильных дорог федерального и регионального уровня ответственности, проходящие через муниципальные образования.

5. Выявлены существенные правовые и организационные упущения в государственном регулировании информационного обеспечения деятельности по развитию социальной инфраструктуры муниципальных образований. Установлено, что органы местного самоуправления не имеют достаточных возможностей, прежде всего, финансовых, для своевременного информирования населения по вопросам принятия решений, касающихся развития социальной инфраструктуры конкретного муниципального образования и обязательного привлечения в рамках действующего законодательства к этому процессу граждан. Предложено упорядочить организационное и финансовое взаимодействие органов исполнительной власти всех уровней путем обязательного согласования принятия ими мер по развитию социальной инфраструктуры муниципальных образований.

6. Обосновано, что для решения проблем формирования и использования муниципальных информационных ресурсов, касающихся развития социальной инфраструктуры, необходима систематизация и корректировка действующих федеральных и региональных регламентов информационной деятельности органов местного самоуправления. Это позволит органам местного самоуправления решать проблемные ситуации, возникающие при создании на их территории первичных информационных ресурсов по данным вопросам, значимым для разного уровня структур государственного и муниципального управления, а также содержащих необходимые сведения для их собственной управленческой деятельности. Необходимо совершенствование технологий управления в сфере информатизации.

Прежде всего, это касается доступности для уполномоченных субъектов управления конкретных видов информационных ресурсов федеральных и региональных органов власти по вопросам социальной инфраструктуры муниципальных образований. С этой целью предложена модель «Электронного паспорта развития социальной инфраструктуры муниципального образования» и порядок его использования в практическом управлении.

7. Обосновано, что усилению финансовых возможностей органов местного самоуправления по развитию объектов социальной инфраструктуры, связанных с предоставлением социальных услуг населению, может способствовать инициированное органами местного самоуправления строительство объектов недвижимости типа комплексных центров услуг населению в рекреационной зоне улично-дорожной сети. Такие объекты должны находиться в муниципальной собственности и на арендных условиях передаваться заинтересованным субъектам для предпринимательской деятельности. Поддержку муниципальных инициатив должны осуществлять региональные органы власти, в том числе путем субсидирования такого строительства, введения льготного налогообложения как на само строительство, так и на использование построенного объекта на определенный срок. С целью инициирования активности предпринимателей органам местного самоуправления следует использовать технологии муниципального заказа на определенный вид экономической деятельности в области предоставления социальных услуг населению.

8. Аргументированы выводы о том, что общей и специальной компетенции органы местного самоуправления должны целенаправленно усилить свою деятельность по развитию элементов социальной инфраструктуры, касающихся рекреационно-досуговых услуг, ориентированных на здоровый образ жизни населения. Представлены авторские разработки по созданию объектов социальной инфраструктуры, в рамках деятельности которых, возможно практическое использование здоровьесберегающих технологий.

Разработан модуль рекреационно-досугового комплекса на базе гольф-клубов. Обоснованы цели, задачи, принципы развития гольф-спорта и гольф-индустрии, как системы услуг, направленных на формирование здорового образа жизни и мотивированное бережное отношение людей к природе. Доказано, что на основе данного комплекса возможно перспективное развитие экосистемы муниципального образования, обеспечивающей безопасную среду жизнедеятельности населения и социально ориентированное экономическое освоение территории, на которой он расположен.

Научно-практическая значимость диссертационного исследования.

Теоретические разработки, предложения настоящей работы ориентированы на их применение в процессе модернизации государственной и муниципальной социальной политики, для совершенствования управления деятельности органов местного самоуправления по развитию социальной инфраструктуры городов и поселений в современной России. Они могут быть применены для совершенствования действующего законодательства, принятия управленческих решений, направленных на повышение результативности исполнения государственных социальных обязательств по повышению качества жизни населения, минимизации его дифференциации в разных муниципальных образованиях. Перспективно их использование при разработке, осуществлении мер государственной и муниципальной социальной и экономической политики на федеральном и региональном уровне, а также для принятия решений по совершенствованию местного самоуправления.

Теоретико-методологические аспекты и предложенные в работе технологии по управлению развитием социальной инфраструктуры муниципальных образований могут быть включены в образовательные программы подготовки специалистов экономических и неэкономических специальностей по дисциплинам, которые связанны с государственным и муниципальным управлением, социальной политикой, социальной безопасностью, социальной поддержкой населения, социально-трудовыми отношениями, экономикой и финансами социальных отраслей и комплексов.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертационного исследования изложены в публикациях автора; докладывались на научно-практических конференциях, в том числе: «Экономический форум», Санкт-Петербург, 2006; научно-практические конференции «Развитие санаторно-курортного комплекса», Москва, 2007; «Х Кондратьевские чтения», Москва, 2008; «Современная социальная политика в регионах России», Пятигорск, 2009; «Адаптивный спорт», Ханты-Мансийск, 2010, «Социальный туризм», Москва, 2010.

Материалы диссертационной работы используются в учебном процессе в РАНХиГС при Президенте РФ по дисциплине «Экономическая и социальная политика», подготовке учебников и учебных пособий.

Положения и выводы диссертационного исследования использовались в 2001-2010 годах при разработке аналитических материалов и предложений для Правительства РФ, Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ, для совершенствования действующего законодательства, проектов новых федеральных законов и подзаконных актов, касающихся развития социальной инфраструктуры, ее отдельных объектов, управления оздоровительным и рекреационно-досуговым комплексами.

Работа обсуждалась на кафедре труда и социальной политики РАНХиГС при Президенте РФ.

Публикации. По теме диссертации автором опубликовано 35 печатных работ общим объемом - 48 п. л., в том числе 9 статей в изданиях, реферируемых ВАК РФ.

Структура диссертационной работы. Тема работы, цель, задачи и логика исследования определили структуру диссертации. Она состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обоснованы актуальность темы диссертационной работы, её теоретическая и практическая значимость, определена степень разработанности исследуемой проблематики в научной литературе, сформулированы цель и задачи исследования, его методологическая и информационная базы, изложены положения и выводы, содержащие элементы научной новизны, а также представлена информация об апробации научного исследования.

В первой главе «Теоретико-методологические подходы к социальной инфраструктуре и ее развитию в муниципальных образованиях» проведен анализ трансформации научных воззрений в отношении категории «социальная инфраструктура», по результатам которого установлено, что в современной литературе отсутствует общепринятое определение понятия «социальная инфраструктура». Длительное время социальная инфраструктура рассматривалась в общем контексте представлений об инфраструктуре, привлекая внимание специалистов различных областей науки. Разные специалисты на основе своих профессионально ориентированных точек зрения, анализировали процесс создания условий для трудовой и иных форм деятельности людей, аргументируя роль инфраструктуры и формулируя те или иные определения понятия. В силу этого в разных понятиях превалировали разные аспекты жизнедеятельности и инфраструктурные условия их обеспечения.

Несмотря на то, что в последние годы отмечается усиление внимания к проблемам развития социальной инфраструктуры, в теоретическом плане она представляет собой пока еще малоисследованную сферу экономики. Теоретико-методологическое содержание этой области науки и практики остается расплывчатым и спорным, мнения разных ученых достаточно существенно различаются относительно сущности и роли социальной инфраструктуры, ее места в системе общественного воспроизводства, взглядов на классификацию элементов. Недостаточно изучены проблемы управления, пути совершенствования организационного и экономического обеспечения функционирования и развития социальной инфраструктуры.

Обобщая разные точки зрения, сделан вывод, что большинство исследователей рассматривают функции социальной инфраструктуры, исходя из того, что они определяются и подчинены целям социального и экономического развития общества. Социальная инфраструктура призвана способствовать всемерному удовлетворению разнообразных потребностей общества. К наиболее значимым ее функциям относятся:

- создание условий для формирования прогрессивных тенденций в демографических процессах;

- воспроизводство рабочей силы, качественно отвечающей потребностям и уровню развития производства;

- эффективное использование трудовых ресурсов;

- обеспечение оптимальных жилищно-коммунальных и бытовых условий жизни населения;

- улучшение и сохранение физического здоровья населения;

- рациональное использование свободного времени людей.

Современной наукой и практикой важным элементом социальной инфраструктуры городов и поседений признается экоинфраструктура, под которой подразумевается комплекс сетей, территорий, объектов и систем естественного, естественно-антропогенного и антропогенного происхождения с естественным режимом функционирования. Этот комплекс обеспечивает условия для поддерживающего, сбалансированного развития природной среды, сохранения ландшафтного и биологического разнообразия, улучшения жизненной среды. Он создает необходимые благоприятные условия среды жизнедеятельности населения и таким образом является основой для развития других типов инфраструктуры.

Для формирования социальной инфраструктуры в аспекте государственного и муниципального управления этим процессом большое значение имеют:

- адекватное финансирование, являющееся в современных условиях многоканальным;

- система государственных социальных стандартов, которая служит нормативной базой и инструментом для расчета бюджетной потребности и оценки фактического исполнения бюджетов различных уровней;

- среднесрочное и долгосрочное планирование, в том числе с использованием метода разработки модельного комплекса.

- информационное обеспечение.

В данной главе диссертационной работы также освящены вопросы организационного и правового регулирования деятельности современных органов местного самоуправления (ОМСУ) в области развития социальной инфраструктуры муниципальных образований. Такая деятельность основана на конституционных правах, согласно которым обусловлены параметры, функции и полномочия местного самоуправления и его органов. Авторский анализ, позволил констатировать, что среди них прямых норм, относящихся к управлению развитием социальной инфраструктуры нет. В связи с указанными обстоятельствами существенное значение для деятельности ОМСУ по достижению целей и решению задач в области развития социальной инфраструктуры городов и поселений имеют решения местных представительных органов и исполнительных органов специальной компетенции. Эти органы разрабатывают и принимают соответствующие нормативные правовые документы, исполняют иные значимые для развития социальной инфраструктуры функции, при этом ориентируются, преимущественно, на отраслевые установки.

Приоритетное значение для управления развитием социальной инфраструктуры имеют разного уровня программы социально-экономического развития территорий и конкретных муниципальных образований, целевые социальные программы и проекты. Их роль для ОМСУ обусловлена как целевым финансированием, так и тем, что в данных документах определены важнейшие направления, показатели и индикаторы, позволяющие определять приоритеты, методы выбора деятельности, оценивать эффективность деятельности в области развития социальной инфраструктуры и ее отдельных объектов. Вместе с тем, роль ОМСУ в разработке этих программ и проектов, если они не муниципальные, а также в управлении ходом их реализации не значительная, их интересы на иных уровнях управления практически не учитываются.

В развитых зарубежных странах имеется достаточно большой и успешный опыт развития социальной инфраструктуры на основе планирования с участием граждан и широкого круга специалистов науки и практики.

Крупный научный вклад в теорию развития социальной инфраструктуры городов и поселений внесли ученые немецкой школы пространственного анализа.

Теория центральных мест В. Кристаллера и его последователей стала теоретико-методологической базой для моделирования развития социальной инфраструктуры городов и поселений многих стран.

Резюмируя результаты проведенного исследования, автором выделено ряд продуктивных моментов зарубежного опыта, которые могут найти успешное применение в российской практике программно-целевого управления развитием социальной инфраструктуры муниципальных образований.

В их числе:

- формирование специализированных органов, концентрирующих квалифицированные кадры, которые осуществляют разработку целевых программ и механизмов развития социальной инфраструктуры конкретных муниципальных образований;

- использование технологий структурного обеспечения программно-целевого управления путем: интеграции органов муниципального управления через целевую программу в действующие структуры регионального управления; привлечения внешних организаций для разработки и управления реализацией программ развития социальной инфраструктуры муниципального образования;

- разработка стратегических планов социально-экономического развития страны и ее отдельных территорий, городов и поселений, как основа изменений деятельности органов местного самоуправления по управлению развитием социальной инфраструктуры конкретного муниципального образования;

- обеспечение участия в процессах разработки целевых программ представителей разных субъектов (бизнеса, образования, здравоохранения и др.), чьи интересы связаны с конкретным муниципальным образованием и местным сообществом;

- определение базового состава приоритетных направлений развития социальной инфраструктуры конкретного муниципального образования, исходя из интересов развития местных сообществ, с участием бизнеса и организаций, имеющих креативный потенциал (вузы, НИИ) и др.;

- включение в систему показателей планирования и мониторинга индикаторов, отражающих разные стороны жизни населения, в том числе, связанных с социальными потребностями, в целом качеством жизни и окружающей среды;

- использование инвариантного формирования содержания целевых программ, касающихся развития социальной инфраструктуры конкретных муниципальных образований, что проявляется в составе целей, задач, направлений и программных мероприятий;

- разработка и использование системы критериев для оценки обоснованности управления развитием социальной инфраструктуры в рамках программ социально-экономического развития территорий, на основе инновационной направленности целей, их соответствия располагаемым ресурсами; ожидаемое влияние на модернизацию социальной инфраструктуры региональной и местной экономики и др.

Несмотря на значительную роль частного предпринимательства в развитии социальной инфраструктуры, в большинстве зарубежных стран важную роль играет государство, выполняя координирующие функции и активно, целенаправленно участвуя в его финансировании.

Зарубежный опыт развития социальной инфраструктуры городов и поселений по многим его аспектам, прежде всего, в отношении практики планирования, а также роли институтов гражданского общества может быть успешно адаптирован в современной России, прежде всего, на основе корректировки действующего законодательства и повышения квалификации специалистов системы государственного и муниципального управления.

Во второй главе «Проблемы ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры и пути их решения в свете приоритетов современной социальной политики» рассмотрены на примерах отдельных элементов социальной инфраструктуры.

Выявлено, что за последние годы произошли изменения в социальных отраслях и комплексах страны в целом и её регионов. Существенные положительные подвижки отмечены в республиканских, краевых и областных центрах, где появились в социальной сфере разного вида и форм собственности предприятия и организации. В том числе инновационные школьные и дошкольные учреждения, выстроены крупные, хорошо оборудованные медицинские центры, активно функционируют театры, другие культурные и досуговые учреждения, получили развитие государственные и негосударственные высшие и средние профессиональные образовательные учреждения. Однако в целом ситуация по уровню развития социальной инфраструктуры во многих конкретных муниципальных образованиях, особенно сельских, неблагоприятная.

По некоторым направлениям отмечаются существенные упущения в строительстве и капитальном ремонте социальных объектов и из-за этого необеспеченность населения соответствующими социальными услугами. Особенно остро это касается детских дошкольных учреждений. Сегодня повсеместно отмечаются возрастающие очереди на определение детей в ДОУ. На начало 2010 г. 1906 тысяч детей нуждались в устройстве в дошкольные образовательные учреждения.

Сегодня 12,5 тысяч общеобразовательных учреждений (около 23%) требуют капитального ремонта. Почти 240 тысяч детей вынуждены посещать школы, находящиеся в аварийном состоянии. Более 20% общеобразовательных учреждений не имеют физкультурных залов и лишь 2,3% располагают плавательными бассейнами. Все еще не решен полностью вопрос о должном благоустройстве всех общеобразовательных учреждений, что подтверждает информация, представленная ниже.

Более одной трети зданий общеобразовательных школ в регионах не имеют всех видов благоустройства.

Низким остается качество медицинского обслуживания, прежде всего из-за слабой материально-технической базы медучреждений, их недостаточной укомплектованности врачебными и другими медицинскими кадрами.

Последнее нередко связано с невозможностью оперативного решения жилищных проблем специалистов. Много проблем, касающихся состояния объектов в сфере образования, культуры, физической культуры и спорта. Нередки случаи закрытия малокомплекных социальных учреждений в поселках с небольшой численностью населения, что резко негативно влияет на доступность социальных услуг их населению:

Благоустройство зданий государственных и муниципальных:

общеобразовательных учреждений (без вечерних (сменных)

общеобразовательных учреждений) на начало учебного года:

2005/06

2007/08

2009/10

Общеобразовательные учреждения, имеющие:

Все виды благоустройства (тысяч) :

34,0

36,1

38,2

В % от общего числа учреждений:

58,0

63,2

69,4

Водопровод (тысяч):

44,1

44,3

45,3

В % от общего числа учреждений:

75,3

77,7

82,2

Центральное отопление (тысяч):

46,8

47,0

47,3

В % от общего числа учреждений:

79,8

82,4

86,0

Канализацию (тысяч):

36,9

38,5

40,7

В % от общего числа учреждений:

63,0

67,4

73,9

Все большее значение для решения социальных проблем и удовлетворения соответствующих потребностей населения приобретают платные услуги. Социально ориентированные платные услуги, которые весьма широко распространены в муниципальных образованиях, преимущественно оказываются государственными и муниципальными учреждениями. Нередко это делается в ущерб предоставлению гарантированных социальных услуг. Ассортимент гарантированных социальных услуг весьма невелик, а соответствующие сервисные услуги неразвиты во многих муниципальных образованиях. Жители большинства малых городов и поселений вынуждены преодолевать разные бюрократические преграды, тратить много своего времени, обращаясь за специальными, квалифицированными услугами в более крупные населенные пункты. Однако, несмотря на указанные факты, в муниципальных образованиях ОМСУ не осуществляется активной, целенаправленной работы по созданию условий для развития социальных объектов и сервисной деятельности.

В российских городах и поселениях имеется большое число социальных проблем, которые напрямую влияют на качество жизни людей и их решение должно обуславливать направленность развития социальной инфраструктуры конкретных муниципальных образований, включая медицинские, образовательные физкультурно-оздоровительные, культурно-досуговые и иные социальные объекты. Для целенаправленного решения таких проблем нужна активная муниципальная социальная политика, одним из основных направлений которой следует рассматривать управление формированием и развитием адекватного для конкретного муниципального образования комплекса социальных объектов и в целом социальной инфраструктуры.

В свете вызовов времени (актуальных и потенциальных) актуализация тех или иных социальных проблем, появление новых способов их решения в контексте изменений общественных отношений, предопределяют и трансформацию притязаний людей на социальные услуги и, связанное с ними, обслуживание. Очевидно, что органам местного самоуправления необходимо планомерно заниматься изучением трансформации социальных потребностей населения и его отдельных групп, а также оценкой их удовлетворения посредством развития социальной инфраструктуры муниципальных образований. На основе оценки социальных проблем следует принимать управленческие решения, формировать те или иные нормативно-правовые документы, программы, обеспечивая их реальное организационное, кадровое, финансовое, институциональное обеспечение.

В данной главе диссертации представлены результаты исследования развития улично-дорожной сети как элемента социальной инфраструктуры. Данная проблема, с точки зрения автора, в этом контексте практически не рассматривается, несмотря на то, что она требует повышенного внимания в сфере управления. Поскольку дорожно-транспортные происшествия, связанные с существенными недостатками состояния улично-дорожной сети приводят к значительным людским и социально-экономическим потерям.

Оценка результативности и эффективности деятельности ОМСУ по развитию улично-дорожной сети, как элемента социальной инфраструктуры, ориентированной на безопасность среды жизнедеятельности населения, требует существенного изменения действующего порядка организационного и финансового обеспечения содержания и развития этой сети. В связи с этим обстоятельством необходимо осуществить разработку типовых программ развития улично-дорожной сети и повышения безопасности дорожного движения (БДД) для крупнейших, крупных, больших, средних и малых городов и иных поселений, исходя из реальных данных о состоянии улично-дорожной сети и уровне БДД в конкретных видах муниципальных образований.

Требуют обоснования затраты на мероприятия в области развития улично-дорожной сети и БДД с учетом необходимости использования новых материалов, а также вновь вводимых нормативов, касающихся инфраструктуры улично-дорожной сети и ее эксплуатации. Нужна разработка социальных стандартов и расходных обязательств, касающихся организации медицинской помощи пострадавшим вследствие дорожно-транспортных происшествий, а также обучения населения правилам безопасной жизнедеятельности с учетом особенностей улично-дорожной сети в конкретных городах и поселениях. Особенно это важно в отношении детей в процессе их дошкольного, начального, основного общего и среднего образования.

Изучение особенностей финансового обеспечения функционирования и развития в целом социальной инфраструктуры и конкретно ее отдельных элементов, позволило автору констатировать, что в рамках государственных социальных обязательств это обеспечение осуществляется за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также внебюджетных фондов. Сложившиеся подходы в этой области характеризуются традиционно недостаточными объемами выделяемых средств на обеспечение соответствующей деятельности. ОМСУ имеют весьма ограниченные средства для реализации планов преобразований социальной инфраструктуры муниципального образования, их деятельность существенно зависит от межбюджетных трансфертов.

Для достижения целевых ориентиров долгосрочного развития социальной инфраструктуры необходимо увеличение составляющей бюджета, включающей расходы на образование, здравоохранение, культуру, обустройство территории, развития улично-дорожной сети одновременно с совершенствованием системы финансирования услуг в этих секторах экономической деятельности. Также необходима активная политика выравнивания социально-экономических возможностей отдельных регионов и муниципальных образований. Органы местного самоуправления могут иметь дополнительный источник пополнения своего бюджета за счет инициированного ими строительства объектов недвижимости типа комплексных центров услуг населению в рекреационной зоне улично-дорожной сети (фортов).

Развитие фортов возможно за счет инвестиционной деятельности. ОМСУ инвестору предоставляет градостроительную концепцию, право пользования возможной инженерией (электроэнергия, в данном случае может быть использован опыт альтернативных источников - минигэс, ветряки, газогенераторы и т. д и т. п., возможность сооружения скважины, строительства очистных, ливневки, прокладки газовых магистралей, строительства котельной и главное - землю ). Инвестор в свою очередь осуществляет строительство, но не на правах частной собственности, а на правах долгосрочной аренды. В наших отечественных реалиях российские бизнесмены предпочитают права собственности, не учитывая ряд преимуществ, связанных с правом аренды. Например, того, что арендные платежи засчитываются в себестоимость производства. Резко уменьшаются вложения инвестора, за счет упрощения получения землеотвода и согласований в прокладке коммуникаций, за счет коллективного пользования инженерией, интернетом, за счет упрощения противопожарной безопасности, охраны, медицинского, социально-бытового обеспечения, придающих производственному или социально культурному объекту дополнительные преимущества. При целенаправленном, грамотном взаимодействии с инвесторами, их мотивации на инвестирование и развитие интересной для них деятельности при праве долгосрочной аренды будут сохраняться. Срок аренды расчетный и зависит от многих обстоятельств, в том числе и от того может ли ОМСУ ждать какое-то количество лет, не получая никакой арендной платы, или есть необходимость обязательно получать доход за счет такой оплаты, ежемесячно, с увеличением арендных ставок по годам. В случае небольших муниципальных образований решение об инвестиции должен согласовать общий сход граждан, что практически ликвидирует возможность коррупции.

С переходом фортов с одной стадии роста на другую, инвестиционная привлекательность места в форте сильно возрастает. По мнению автора, важно сохранять эстетическую, архитектурную привлекательность сооружений форта, заданную градостроительной концепцией.

Немаловажно, что инвестиционная составляющая объектов, весьма разнообразна и может быть небольшой величиной, что под силу малым предпринимателям. Таким образом, форты могут послужить развитию малого предпринимательства в нашей стране, умножив число представителей среднего класса.

ОМСУ при их активной позиции и целенаправленных усилиях имеют достаточно объективные основания для позитивного изменения социальной инфраструктуры муниципальных образований.

В третьей главе «Концепция совершенствования экономических основ и управления развитием социальной инфраструктуры муниципальных образований» изложены авторские концептуальные подходы к модернизации теории и практики развития социальной инфраструктуры, совершенствованию его финансового обеспечения и перспективным путям повышения качества информационного обеспечения данного развития.

По мнению автора, социальная инфраструктура муниципального образования - это сложный комплекс, включающий хозяйственно обустроенную для различных видов общественной жизни людей территорию, сферу услуг в составе систем предоставления социальных услуг и сервисной деятельности, а также институционально обеспеченную систему управления функционированием и развитием социальной инфраструктуры, ориентированной на безопасную жизнедеятельность населения.

Формирование и развитие социальной инфраструктуры зависит от устанавливаемых правил градостроительства, активности граждан в процессе публичных слушаний при принятии ОМСУ тех или иных решений по обустройству территории. Приоритетными направлениями управления развитием элементов социальной инфраструктуры, соответственно полномочиям ОМСУ того или иного типа муниципального образования, являются развитие объектов социальной сферы и сервисной деятельности, улично-дорожной сети и системы информационного обеспечения объективизации принимаемых управленческих решений.

Исполняя функции по реализации социальных гарантий в рамках действующего законодательства, ОМСУ должны регулировать развитие социальных объектов и различных социальных служб, как элементов социальной инфраструктуры муниципального образовании, исходя из предписанных полномочий для конкретного типа муниципального образования в свете социальных потребностей его населения и их удовлетворения посредством соответствующих социальных услуг.

ОМСУ должны поощрять инициативы по развитию социальной инфраструктуры, исходящие от уполномоченных организаций социальных отраслей, а также предпринимателей, занимающихся сервисной деятельностью, в том числе путем формирования муниципального заказа, включая разнообразные механизмы: целевые программы, выделение земли под строительство, льготы по аренде помещений и др. Частно - государственное партнерство в области развития социальной инфраструктуры муниципальных образований пока не получило активной поддержки со стороны бизнеса и общества. Основой успешного развития сферы услуг, как элемента социальной инфраструктуры муниципальных образований, является персонал, выполняющий обслуживание, средства обслуживания и условия обслуживания. Организация профессионального обучения такого персонала и социальный контроль качества услуг должны стать приоритетными направлениями деятельности ОМСУ.

Эффективность деятельности ОМСУ в области развития социальной инфраструктуры муниципального образования зависит от адекватной полномочиям и вызовам времени организационно-управленческой работы, качества кадров, а также достоверности информационного обеспечения.

В контексте государственной социальной политики необходимо повышать эффективность бюджетных расходов на развитие социальной инфраструктуры муниципальных образований. В условиях ограниченных бюджетных ресурсов это следует делать, достигая определенного компромисса между экономической эффективностью и социальной справедливостью, избегая при расчете финансовых нормативов и при определении необходимых бюджетных ассигнований, как «распыления» бюджетных средств, так и концентрации бюджетных средств на ограниченном числе направлений.

С целью упорядочения информационного обеспечения деятельности по развитию социальной инфраструктуры предложены подходы к созданию информационной системы «Электронный паспорт социальной инфраструктуры муниципального образования».

Ниже представлены, разработанные автором задачи и критерии их решения по развитию социальной инфраструктуры муниципального образования в рамках реализации целевых программ.

Задачи и критерии их решения по развитию социальной инфраструктуры муниципального образования:

№

Наименование задачи.

Критерии решения.

№1:

Улучшение управляемости реализацией программных мероприятий.

Мониторинг системы управления целевой программой развития социальной инфраструктуры МО.

Систематизация статистической информа-ции о системе управления социальным развитием МО в субъектах Российской Федерации.

№2:

Мониторинг соответствия регио-нальных программ развития интере-сам конкретных МО в развитии их социальной инфраструктуры .

Систематизация статистической и аналити-ческой информации о соответствии регио-нальных программ развития интересам конкретных МО в развитии их социальной инфраструктуры, согласно действующему законодательству.

№3:

Методическая поддержка реализа-ции Программы (региональной и/или).

Публикация основных методических материалов.

№4:

Формирование предложений по корректировке мероприятий программы (региональной и/или целевой), разработка предложений по первоочередным мероприятиям, по объемам и источникам финансирования.

Наличие возможности системы по определению приоритетных МО для реализации мероприятий программы (региональной и/или целевой), механизма формирования оптимального комплекса мероприятий.

Улучшение качества мониторинга и анализа хода реализации программных мероприятий:

№1:

Мониторинг и анализ хода реализации программы (региональ-ной и/или целевой).

Систематизация статистической и аналитической информации о реализации мероприятий программы (региональной и/или целевой).

Мониторинг результатов реализации мероприятий программы (региональной и/или целевой).

Оценка достижимости программных целей.

Анализ эффективности программных мероприятий.

Улучшение качества мониторинга и анализа деятельности субъектов управления:

№1:

Мониторинг и анализ деятельности субъектов управления, уполномоченных в области развития социальной инфраструктурой МО.

Мониторинг деятельности субъектов управления.

Оценка эффективности органов исполнительной власти.

Ранжирование заказчиков программ.

Информация о координации деятельности.

Улучшение качества мониторинга и анализа ситуации в области развития социальной инфраструктуры МО во взаимосвязи с социально-экономическими показателями:

№1:

Мониторинг и анализ показателей развития социальной инфраструктуры МО во взаимосвязи с условиями, факторами, влияющими на развитие и с социально-экономи­ческим положением страны, конкретного региона, МО.

Мониторинг показателей в разрезе Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, МО.

Паспорт МО на основе данных о состоянии социальной инфраструктуры МО, ситуации в области обеспечения развития социальной инфраструктуры МО, социально-экономического положения страны, региона, МО.

Интегральная оценка уровня социального развития МО.

Оценка демографических и социально-экономических последствий от отклонений в развитии социальной инфраструктуры МО.

Ранжирование МО по показателям уровня развития социальной инфраструктуры в субъекте федерации.

Повышение интенсификации информационного взаимодействия между субъектами управления, участвующими в обеспечении развития социальной инфраструктуры МО:

№1:

Представление информации о деятельности уполномоченных субъектов управления в области развития социальной инфраструктуры, реализации программных мероприятий.

...