Административное право России
Государственное управление и исполнительная власть. Сущность административно-правовых отношений. Система государственной службы Российской Федерации. Подведомственность дел об административных правонарушениях. Государственный контроль и его виды.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | учебное пособие |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 14.12.2012 |
| Размер файла | 709,1 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Нормативную основу науки административного права составляют Конституция Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие различные стороны государственного управления. Теоретической основой науки административного права являются философские и общесоциологические науки, теория права, а также работы отечественных и зарубежных юристов. Методологической основой науки административного права являются исторический, сравнительно-правовой, логический, формально юридический и другие методы научного исследования. Наука административного права вырабатывает конкретные пути оптимизации государственного управления, всего механизма административно-правового регулирования. Она тесно связана с другими отраслями правовой науки и прежде всего с теорией государства и права и конституционным правом, которые содержат общие базовые принципы для всех отраслей юридической науки.
В процессе накопления и обработки знаний об административном праве используются определенные методологические средства, которые помогают обработке этих знаний, превращению их в систему продуманной и понятно изложенной информации. К этим средствам, образующим состав науки административного права, относятся: предмет науки, методология науки, система науки, научная терминология и категории науки, отраслевая библиография, история науки.
Говоря о составе науки административного права, нужно отметить, что его основу образуют такие элементы, как предмет, методология и система науки.
Предметом науки административного права являются административно-правовые нормы, административные правоотношения, административно-правовые категории и правоприменительная практика.
При изучении административного права научное познание прежде всего направлено на анализ совокупности юридических норм. Действующие нормы систематизируются, объединяются в институты и подотрасли, складываются в систему административного права.
Наряду с нормами изучаются административные правоотношения: исследуются их субъекты и объекты, юридические факты, виды правоотношений. В науке административного права дается классификация административных правоотношений по ряду оснований: материальные и процессуальные, вертикальные - горизонтальные и другие. Однако как нормы административного права, так и административные правоотношения показывают не весь объект познания и не дают полного представления о предмете науки административного права.
Для науки административного права важны и административно-правовые категории. В административном праве к таким знаниям относятся категории "исполнительная власть", "органы исполнительной власти", "государственная служба", "государственная должность", "административное принуждение" и др. Административно-правовые категории создают устойчивость данной науки и сохраняют ее целостность.
Важной частью предмета науки административного права является практика государственного управления, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц). Наука административного права изучает действующее административное законодательство в тесной связи с жизнью граждан, с работой аппарата управления. Изучая жизнь, ученый может заметить пробелы в законодательстве и указать на необходимость новых дополнительных норм и попытаться их сформулировать.
Предмет науки административного права тесно связан с предметом административно-правового регулирования. Предмет административно-правового регулирования - это вид управленческих общественных отношений, требующий административно-правовой формы регулирования. В свою очередь правовые нормы, регулирующие эти отношения и образующие отрасль права, являются предметом познания, в процессе которого формируются знания об административном праве.
Предмет и содержание науки административного права неразрывно связаны с ее методом познания. Метод правовой науки - это система методов познания, которые используются в конкретных юридических науках и составляют их методологическую основу. На методологическую основу опирается также наука административного права.
Наука административного права использует прежде всего специально юридический и сравнительно-исторический методы.
С помощью специально юридического метода осуществляется изучение норм права и правоотношений. Этот метод включает такие приемы, как описание и анализ административно-правовых норм и правоотношений, их объяснение, толкование, классификацию. Это логические приемы исследования. В рамках формально-догматического метода особенно значительна роль классификации и систематизации. При классификации посредством группировки административно-правовых явлений и понятий сопоставляются эти понятия, что помогает составить более полное представление о каждом из них в отдельности и об исследуемом предмете в целом.
Сравнительно-исторический метод исследования представляет собой исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления и административно-правовых институтов. Наука административного права не может игнорировать все то ценное и позитивное, что было накоплено административным законодательством России и что представляет собой ее вклад в общий потенциал мировой правовой культуры.
Охарактеризованные методы связаны между собой и каждый из них может применяться в сочетании с другими. Все эти методы имеют общее основание, которое определяется общим свойством того предмета (объекта), который изучается и познается, - административного права.
2. Развитие науки административного права
Наука административного права возникла из так называемых камеральных наук, получивших свое развитие в Германии в ХVII в. Предназначенные служить для практического руководства чиновников административных учреждений того времени, называвшихся камерами, эти науки содержали в себе те сведения, которые были необходимы для осуществления их деятельности, - технические сведения об управлении поместьями и мануфактурами, наставления и регламенты, инструкции и приказы князей.
В XVII-XVIII вв. в европейских государствах усиливается центральная власть и создается многочисленный полицейский аппарат, призванный оперативно и профессионально осуществлять борьбу с преступностью и охранять от нарушений общественный порядок. Рост и усложнение административных дел и развитие полицейского законодательства сделали необходимой создание управленческой теории. Результатом этой назревшей потребности явилось создание так называемой науки о полиции (Polizeiwissenschaft), которая непосредственно предшествовала науке административного права и теории государственного управления.
Основателями науки полицейского права считаются такие юристы, как И.Г. Юсти и И. Зонненфельс. Они отграничили ее от других наук о государстве, в частности от внешней и финансовой политики. Ее задачами стало исследование условий, ведущих к безопасности и благосостоянию государства. Вслед за Юсти и Зонненфельсом возникла полицейская литература, создавшая теоретические начала полицейской деятельности. В работах того времени под полицейской деятельностью понималась охрана публичного и гражданского порядка и прав граждан. Полицейская власть государства проявлялась в создании полицейского законодательства, в надзоре, в предупредительных мерах и полицейской юрисдикции*(35).
В начале XIX в. начинается новый этап развития науки о государственном управлении. Учеными-государствоведами начала формироваться теория прав человека, от государства стало требоваться, чтобы оно признало неприкосновенность личного достоинства гражданина и его прав. Прежней концепции "полицейского государства" пришла на смену концепция "правового государства", в котором гарантировалась свобода личности от произвола администрации. В правовом государстве феодальной правительственной власти противопоставлялся закон, гарантировалось невмешательство власти в частную жизнь граждан. Методологической основой концепции правового государства стали работы И. Канта, учение об общественном договоре Ж.-Ж. Руссо, теория разделения властей Д. Локка и Ш. Монтескье.
Наиболее полно и систематизированно в тот период теория государственного управления в условиях правового государства была разработана немецким ученым Лоренцем фон Штейном (1815-1890).
Его основные идеи о государственном управлении изложены в семитомном труде "Учение об управлении" (Verwaltungslehre), первый том которого вышел в 1865 г. Из этого обширного сочинения Л. Штейн составил в 1870 г. извлечение в виде отдельной работы, которая была издана под заглавием "Handbuch der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrechts". На русском языке эта работа Л. Штейна вышла в переводе и под редакцией профессора Санкт-Петербургского университета И.Е. Андреевского под названием: "Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. Руководство, изданное Лоренцем Штейном, профессором Венского университета, как основание его лекций"*(36).
В предисловии к указанной работе профессор И.Е. Андреевский писал, что Л. Штейн исходя из понятия о государстве как об объединении людей дает анализ одной из форм государственной деятельности - правительственной, рассматривая эту деятельность как осуществление государственной воли, определенной законом*(37).
В работах того времени, в которых рассматривались методологические основы этого учения, отмечалось, что Л. Штейн рассматривал цель государственного управления в осуществлении исполнительной властью государственной воли, закрепленной в законах законодательными учреждениями. При этом непосредственно государственное управление он рассматривал как процесс, посредством коего исполнительная власть стремится приспособить внешний мир к поставленным законом целям государства*(38).
Характеризуя сущность учения Л. Штейна о государственном управлении, необходимо отметить, что под управлением он понимал такую сферу государственной деятельности, посредством которой государственная воля (закон) осуществляется в государственной жизни. Таким образом, по мысли Л. Штейна, управление призвано для осуществления государственной воли, закрепленной в законодательных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства - закон получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельность последнего*(39).
Управление осуществляется в самостоятельных областях государственной жизни, которые представляют собой самостоятельные сферы и для законодательства, и для исполнительной деятельности. Л. Штейн называл их областями управления. Исходя из задач государства, он делил области управления на две группы. Первая группа касается отношений государства к другим государствам и определяется прежде всего задачей строить мирные отношения с другими государствами (управление через министерство иностранных дел) и гражданами (консульства). Самостоятельность, честь и сила отдельного государства по отношению к другому государству есть предмет управления вооруженной силы (военного министерства). Более подробно Л. Штейн рассматривает управление в военной сфере в своей работе "Учение о военном быте как часть науки о государстве"*(40).
Во второй группе, касающейся внутренних отношений государственной жизни, Л. Штейн выделяет несколько областей управления. К первой относится хозяйственная жизнь, основу которой составляют финансы. Вторая связана с обеспечением неприкосновенности личности и осуществления гражданами частного права.
Третья область управления именуется Л. Штейном внутренним управлением. Она включает в себя сферы, связанные с обеспечением условий для жизни и деятельности граждан (народонаселение, общественное здоровье, нравы, образование и др.).
Труды Л. Штейна оказали значительное влияние на развитие теории государственного управления, наук государственного и административного права и не потеряли своего методологического значения до настоящего времени.
Существенное значение в формировании науки административного права имели работы французских ученых-административистов XIX - начала XX в. де Жерандо, А. Батби, Г. Бартелеми, М. Ориу. Так, в частности, в работе профессора Парижского университета Г. Бартелеми "Элементарный трактат об административном праве" (1901), подводившей итоги развития французской науки административного права за прошедшие сто лет, система административного права делилась в целом на три части: в первой анализировались органы управления, во второй - методы и формы их деятельности, в третьей - административные суды и процедура по судебным искам.
Немецкая и французская доктрины административного права складывались в полемике друг с другом, обмениваясь идеями, гипотезами, построениями. Обе доктрины прямо и косвенно влияли на развитие русской науки административного права, видными представителями которой в конце XIX - первой трети XX в. были И.Т. Тарасов, В.Ф. Дерюжинский, В.В. Ивановский, Н.И. Лазаревский, Э.Н. Берендтс, А.И. Елистратов, В.Л. Ковалевский и другие ученые-административисты.
В советский период получила дальнейшее развитие теория административного права - понятие государственного управления как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности государственного аппарата*(41). Ученые-административисты И.Н. Ананов, B.А. Власов, С. Берцинский, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Г.И. Петров, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская и ряд других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управления и разработку его отдельных проблем. Был дан научный анализ понятия, форм и методов государственного управления, актов государственного управления, способов обеспечения законности в государственном управлении и ряда других. В научной литературе административного права утвердилась концепция государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов*(42).
Так, Ц.А. Ямпольская давала определение государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления*(43). Можно отметить, что в своем определении Ц.А. Ямпольская определяет государственное управление как функцию государства и выделяет такие его признаки, как исполнительно-распорядительный характер, направленность на исполнение законов и реализацию путем принятия актов государственного управления.
Г.И. Петров характеризовал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность как практическое осуществление функций Советского государства на основе и во исполнение законов. Ею заняты специальные органы - органы государственного управления*(44).
В работе "Теоретические проблемы государственного управления" А.Е. Лунев, констатируя, что в СССР нет разделения властей, отмечал, что это не означает смешения сфер и форм осуществления государственной власти. Каждая система этих органов действует в определенной области и на основе установленных законами и подзаконными актами полномочий. Деятельность органов управления, именуемая исполнительно-распорядительной, включает в себя деятельность, направленную на исполнение законов и деятельность по реализации властных полномочий, предоставленных органу (распорядительство). Исполняя законы, органы управления распоряжаются: издают властные акты управления*(45).
Заметным явлением в литературе по административному праву явилась изданная в 1960 г. работа И.Н. Ананова "Министерства в СССР", в которой исследовались правовой статус министерств, их структурные подразделения, деятельность коллегии, ответственность министра за свою деятельность.
Большим достижением науки административного права явилось издание шеститомного курса "Советское административное право", в подготовке которого принимали участие ведущие советские ученые-административисты. Курс охватывал следующие основные проблемы: методы и формы государственного управления (1977); государственное управление и административное право (1978); управление в области административно-политической деятельности (1979); управление социально-культурным строительством (1980); основы управления народным хозяйством (1981); управление отраслями народного хозяйства (1982).
Так, в книге "Государственное управление и административное право" рассматривались такие вопросы, как сущность советского государственного управления, его принципы, анализировались административно-правовые нормы и регулируемые ими отношения, складывающиеся в сфере управления. В этой книге применительно к анализу советского законодательства был сделан методологический вывод о том, что ряд факторов содержательного и формально юридического характера позволяет рассматривать категорию "государственное управление" как самостоятельную и отличную от деятельности представительной власти, прокуратуры и суда.
В основе этого разделения лежит то, что функции государства реализуют все государственные органы. Все они осуществляют единую государственную власть. Однако в рамках такого единства наблюдается известное разделение труда; в основе лежат различия в методах и формах реализации функций государства. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности. Для каждого из них характерны специфическое назначение; особый субъект - государственный орган; особые методы деятельности (способы осуществления функций государства). В книге выделялись следующие виды советской государственной деятельности: осуществление власти Советами, государственное управление, правосудие и прокурорский надзор.
Основному направлению деятельности каждого вида органов соответствуют определенные, специфические именно для них и осуществляемого ими вида государственной деятельности юридические формы, являющиеся внешним выражением выполняемых ими функций. Высшие органы государственной власти принимают акты высшей юридической силы, органы управления издают акты управления, судебные органы издают особые судебные юридические акты (приговоры, решения, определения, постановления), органы прокуратуры вносят протесты и входят с представлениями.
Деятельность органов управления носит исполнительный и распорядительный характер. Суть ее заключается в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти. Исполнение - основной признак государственного управления как самостоятельного вида государственной деятельности.
В связи с изложенным авторами книги сделан вывод о необходимости различать такие категории, как:
- социальное управление, т.е. деятельность всего государства по упорядочению общественных отношений;
- управление как организационную деятельность, призванную обеспечивать условия для успешного осуществления возложенных на любой орган (организацию) функций;
- государственное управление - деятельность, осуществляемую в общегосударственном масштабе специальными субъектами - органами государственного управления*(46).
В следующих книгах этого курса рассматривались отрасли государственного управления в зависимости от сфер жизнедеятельности государства и общества, в которых они осуществлялись. Так, управление народным хозяйством включало в себя управление промышленностью, сельским хозяйством, капитальным строительством, транспортом, связью, торговлей, жилищно-коммунальным хозяйством*(47). Управление в области социально-культурного строительства включало в себя управление в области образования, организации науки, культуры, здравоохранения, социального обеспечения*(48). К управлению в сфере административно-политической деятельности относилось управление в области обороны, обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка, юстиции и ряда других областей*(49). При этом в работах с позиций административного права рассматривались задачи управления, компетенция органов, система органов управления и ряд других вопросов, касающихся организации государственного управления.
В современный период российской государственности вопросы административного права разрабатываются учеными-административистами с позиции нового российского законодательства, закрепившего принцип разделения властей. 1990-е гг. ознаменовались выходом в свет ряда учебников и лекционных курсов по административному праву, авторами которых были Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, А.П. Алехин, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов и другие ученые. Изданные работы традиционно делились на общую и особенную части, а схема анализа общей части включает разделы, посвященные теории административного права, органам исполнительной власти, государственной службе, актам управления и обеспечению законности в государственном управлении.
Одной из первых книг по административному праву на новом правовом материале является учебник Д.Н. Бахраха "Административное право"*(50), в котором рассматриваются вопросы деятельности органов исполнительной власти, обеспечения законности в государственном управлении, административной ответственности, административного производства и ряд других важных вопросов административного права.
Интересным и полезным для каждого изучающего административное право является написанный в 1998 г. Ю.А. Тихомировым "Курс административного права и процесса"*(51), который, по существу, объединил в себе свойства монографического исследования и учебника. Помимо материала, традиционно содержащегося в учебниках административного права, курс содержит обширный дополнительный материал, позволяющий более углубленно изучать предмет. Книга сочетает в себе глубокий теоретический анализ с практическими рекомендациями, исторический подход с современным анализом.
В 1999 г. вышел учебник "Административное право", подготовленный профессорами кафедры административного права Московской государственной юридической академии под редакцией заслуженных деятелей науки Российской Федерации Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова.
В 2007 г. Воронежским государственным университетом был издан учебник "Общее административное право" под редакцией Ю.Н. Старилова. В этом учебнике на высоком теоретическом уровне были рассмотрены основные вопросы истории развития этой отрасли права и теории административно-правового регулирования: содержание публичного и государственного управления; сущность и основные признаки исполнительной власти; предмет и методы регулирования; нормы и отношения; субъекты, реализующие установленный законодательством правовой статус; органы исполнительной власти; государственные служащие; формы и методы управленческих действий; административный процесс.
3. Актуальные проблемы науки административного права
Состояние науки административного права в современных условиях связано с кардинальным обновлением административного права, происходящим в настоящее время, и прежде всего с конституционным закреплением разделения властей, переосмыслением и реформированием ее традиционных институтов, постановкой вопросов о необходимости новых правовых институтов. В связи с этим возникает ряд актуальных теоретических проблем в науке административного права, от правильного анализа которых зависит будущее данной отрасли права.
1. Одной из ключевых проблем в науке административного права является проблема анализа сущности государственного управления и его соотношения с категорией исполнительной власти, которая закреплена в Конституции Российской Федерации. Власть исключительно сложное и многоаспектное явление. Современная философия, политология и социология исследуют власть как общесоциологическую категорию, выделяя при этом субстанциональные основания властных отношений и их существенные признаки, выражающиеся в любом типе, виде или форме власти и придающие ей объективно-закономерный характер. Однако тема исполнительной власти исследована явно недостаточно. Отсутствует интегральный взгляд на данную категорию, не выявлены особенности данной ветви власти. Заслуживает внимания ученых-административистов категория "единая система исполнительной власти", о которой говорится в ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации. Эта система образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также исполнительными органами местного самоуправления. Для понимания соотношения категорий "государственного управления" и "исполнительной власти" весьма важным представляется дальнейшее научное исследование исполнительной власти, ее сущности и основных черт.
Нуждается в новом освещении и вопрос о предмете административно-правового регулирования с учетом включения в него общественных отношений, возникающих в сфере применения административных регламентов, административного принуждения, в частности, мер административной ответственности за совершенные административные правонарушения, административной юстиции.
2. В стране осуществляется административная реформа, связанная с реорганизацией государственного управления и прежде всего исполнительной власти как федеральной, так и субъектов Российской Федерации. Целью этой реформы является простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительными органами местного самоуправления, между государственными органами и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией и децентрализацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.
Проведена большая работа по анализу, оценке и упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти. Сформирована новая система федеральных органов исполнительной власти, включающая министерства, которые вырабатывают государственную политику в соответствующей сфере и осуществляют нормативно-правовое регулирование, федеральные агентства для оказания публичных услуг, федеральные службы, и приняты положения о них. Изменяется законодательство, определяющее государственное управление на уровне субъектов Российской Федерации, а также административные отношения между федеральным центром и регионами.
В настоящее время требуется научный анализ полученных результатов, а также научная проработка дальнейших направлений реформирования государственного управления в Российской Федерации.
3. В Российской Федерации продолжается реформа государственной службы. Роль государственной службы в стране очень велика. Развитие представлений о системе органов исполнительной власти, повышение эффективности их деятельности, оптимизация компетенции и административно-правового статуса в целом невозможны без параллельного совершенствования законодательства о государственной службе и прежде всего без четкого законодательного закрепления этого понятия. Требует дополнительной научной проработки и вопрос о таких видах государственной службы, как "военная служба" и "правоохранительная служба" и их особенностях.
4. Актуальной и сложной для науки административного права является проблема административно-правового регулирования в экономической сфере.
В современных условиях при переходе к новой экономической системе концепция государственного управления, базировавшаяся на едином производственно-хозяйственном комплексе, устарела и должна быть коренным образом пересмотрена. Развитие рыночной экономики потребовало создания соответствующей правовой базы. При этом следует отметить, что современное государственное управление экономикой проявляется не столько в форме прямого командного воздействия, сколько в других формах, к которым относятся, в частности, регулирование деятельности хозяйствующих субъектов; стандартизация продукции, работ, услуг; осуществление контрольно-надзорных функций. Эти формы можно отнести к разновидности государственного управления - государственному регулированию. В то же время в Российской Федерации существуют отрасли хозяйства, где сохраняются функции государственных органов по управлению хозяйствующими субъектами (государственные корпорации), в частности, атомная энергетика, производство военной продукции, авиа- и судостроение и ряд других.
5. Актуальной в административном праве остается проблема общественного порядка, требующая в условиях функционирования всех форм собственности более глубокого понимания.
Этот порядок не возникает спонтанно, в силу одного факта существования рыночных отношений, но устанавливается при активной и разумной государственной деятельности, поддержке соответствующих органов. Предпринимательская деятельность, развитие любых форм собственности возможны при условии, если государство обеспечивает порядок и общественную безопасность, защищает бизнес от коррупции, рэкета, рейдерства, недобросовестной конкуренции, обеспечивает личную и имущественную безопасность и пр.
Вместе с тем экономический порядок предполагает для предприятий и объединений всех форм собственности четкие юридические правила, в пределах которых они обязаны действовать. Эти правила должны исключать действия хозяйствующих субъектов, направленные во вред интересам потребителей и государства, а также предусматривать за совершение таких действий юридическую ответственность.
6. В настоящее время актуальна проблема административно-правового регулирования миграционных процессов. Эта проблема требует научного осмысления. Однако специальных работ по данной проблематике написано крайне мало. Между тем в этой области немало вопросов, связанных с более точным определением таких понятий, как "беженец", "вынужденный переселенец", с контролем за миграционными процессами, компетенцией Министерства внутренних дел России и других государственных органов в этой сфере. Нерешенными остаются теоретические вопросы о связи миграционных процессов с правами граждан, в частности, с их правом на свободу передвижения и выбор места жительства, и рядом других.
7. Острейшей становится научная проблема, связанная с административным процессом, его пониманием, соотношением с административной юстицией и административным судопроизводством, а также проблема административной деликтологии, обусловленной огромным масштабом административных правонарушений. Подготовленные представителями науки и практики проекты соответствующих законодательных актов пока остаются без движения.
Поскольку любая наука, в том числе и наука административного права, может развиваться на трех основополагающих постулатах - что было, что есть и что будет, то новое поколение ученых-административистов в своих исследованиях не может не обращаться к трудам таких видных ученых советского периода, как С.С. Студеникин, И.Н. Ананов, Ц.А Ямпольская, Г.И. Петров, Ю.М. Козлов, В.М. Манохин, Н.Г. Салищева, Б.И. Лазарев, М.И. Еропкин и др. Их идеи, концепции, предвидения образуют тот научный фундамент, на котором возможно решение сегодняшних актуальных проблем науки административного права.
Раздел II. Субъекты административного права
Глава 5. Административно-правовой статус гражданина
1. Понятие административно-правового статуса граждан
Гражданин является участником общественных отношений во всех сферах жизни общества и государства, в том числе и в сфере государственного управления. Правовой статус граждан в административном праве (административно-правовой статус граждан) определяется предоставленными им законодательством правами, возложенными на них обязанностями и установленной нормами административного права ответственностью.
Административно-правовой статус гражданина определяется содержанием его административной правосубъектности, включающей в себя административную правоспособность и дееспособность.
Гражданин, чтобы стать участником административно-правовых отношений, должен обладать административной правоспособностью, т.е. реальной возможностью иметь субъективные права и выполнять юридические обязанности, установленные административно-правовой нормой. Административная правоспособность возникает у граждан с момента рождения и прекращается со смертью. Она не может быть отчуждена или передана другому лицу, но может быть частично или временно ограничена в случаях, предусмотренных законодательством. Конкретный объем прав (свобод) и обязанностей граждан в сфере административного права определяется рядом факторов: возрастом, состоянием здоровья, наличием образования и др.
Так, согласно Федеральному закону "О воинской обязанности и военной службе" решение о призыве граждан на военную службу может быть принято только после достижения ими возраста 18 лет. От призыва на военную службу освобождаются граждане, признанные негодными или ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья. В случаях, определенных указанным Федеральным законом, гражданам может быть предоставлена отсрочка от призыва на военную службу по состоянию здоровья, семейному положению и для продолжения образования.
Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрена возможность временного лишения гражданина права управления транспортным средством за нарушения Правил дорожного движения.
Административная дееспособность представляет собой способность гражданина своими действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере реализации государственного управления. Административная дееспособность частично наступает с 14 лет - получение паспорта, затем с 16 лет - возможность привлечения к административной ответственности и полная - по достижении гражданином 18 лет.
Например, согласно ст. 2.3 Кодекса об административных правонарушениях административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста 16 лет. Вместе с тем с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.
Основаниями ограничения административной дееспособности являются общие основания для ограничения дееспособности в других отраслях права. Так, ст. 2.8 Кодекса об административных правонарушениях предусматривается, что не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, т.е. не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики.
2. Права, обязанности и ответственность граждан в сфере административного права
Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 18) устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Это в полной мере относится и к сфере государственного управления. Административно-правовой статус граждан в сфере государственного управления все в большей мере регулируется не как это было в СССР ведомственными актами, а законодательством. В современных условиях он становится по содержанию значительно полнее, богаче, разнообразнее, расширяется диапазон его регулирования во многих сферах экономической, политической, социальной жизни.
В теории административного права деление прав и обязанностей, вытекающих из норм административного права, осуществляется по различным критериям*(52).
Так, права и обязанности граждан в сфере административного права делятся на абсолютные и относительные. Абсолютными считаются такие права, реализация которых зависит только от волеизъявления гражданина. Относительными являются такие права, реализация которых зависит не только от волеизъявления гражданина, но также от наличия фактических возможностей для их осуществления.
К абсолютным относятся такие права, как право граждан участвовать в управлении государством непосредственно и через своих представителей; право граждан на объединение; право граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; право граждан обращаться (направлять жалобы) лично, а также направлять коллективные обращения (жалобы) в государственные органы; право на передвижение; право свободно получать, передавать, производить и распространять информацию любыми законными способами и др.
В число относительных необходимо включать, например, право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, право граждан на поступление в высшее учебное заведение, право на вождение транспортного средства и ряд других.
Большинство обязанностей граждан в сфере административного права относятся к абсолютным, например обязанность соблюдать правила общежития и правила поведения в общественных местах. Вместе с тем ряд обязанностей в сфере административного права имеет относительный характер. Другим критерием деления прав и обязанностей граждан в сфере административного права является их деление на общие и специальные.
Общие права и обязанности распространяются на все сферы государственного управления, например право на обжалование незаконных действий государственных органов и должностных лиц. Специальные административные права и обязанности - это права и обязанности граждан в определенной сфере государственного управления, например в сфере образования.
К административной ответственности гражданин привлекается за совершение административного правонарушения, т.е. противоправного виновного действия или бездействия, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
3. Административно-правовые гарантии прав и свобод граждан
Центральным звеном механизма реализации прав и свобод личности являются гарантии, которые включают в себя экономические, политические, организационные и правовые (юридические). Важнейшая роль среди них принадлежит правовым гарантиям.
Понятие "гарантия" понимается как ручательство, условие, обеспечивающее что-либо. В этом смысле данный термин употребляется как в науке, так и в повседневной жизни.
Экономические гарантии предполагают стабильную и эффективную работу промышленности, аграрного комплекса, устойчивую финансовую и денежную систему, своевременную выплату заработной платы, пенсий и пособий, высокий прожиточный уровень населения, рост благосостояния граждан и многое другое. С этой точки зрения экономические гарантии прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления в современных условиях, конечно, явно недостаточны.
Политические гарантии прав и обязанностей гражданина предусматривают приоритет личности и гражданина в обществе и государстве, признание прав и свобод человека высшей ценностью, многопартийность, идеологическое разнообразие, сильную и устойчивую государственную власть во главе с президентом Российской Федерации как гарантом Конституции РФ, разумный компромисс законодательной и исполнительной власти, исключающий конфронтацию, широкое согласие в многонациональном обществе и огромном федеративном государстве.
Организационные гарантии прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления представляют собой разветвленную систему правоохранительных, контролирующих, инспектирующих, надзирающих и других государственных и общественных организаций в центре и на местах. Это судебные органы, прокуратура, органы внутренних дел (милиция), органы юстиции, адвокатура, нотариат, контрольные органы, например Счетная палата, образуемая Советом Федерации и Государственной Думой, разнообразные государственные инспекции, государственные надзорные органы.
Все эти организационные структуры повседневно на основе и во исполнение законов осуществляют деятельность по практическому претворению в жизнь предоставленных гражданам прав и свобод и возложенных на них обязанностей.
В числе гарантий реализации прав и свобод личности важнейшее место занимают правовые (юридические) гарантии. В теории под юридическими гарантиями понимаются закрепленные в законодательстве средства (способы) и специальные меры, которые призваны непосредственно обеспечить реализацию и защиту прав и свобод личности, удовлетворение ее законных интересов, пользование благами, лежащими в основе того или иного права или свободы*(53).
Важно отметить, что политические, экономические, духовные гарантии сами по себе не служат основанием для реализации прав и свобод личности. Собственно гарантиями они становятся лишь через юридическую форму и организационные усилия государства и общества.
Среди правовых гарантий прав и свобод различают условия, которые обеспечивают их правомерную реализацию (гарантии реализации) и условия их защиты (гарантии защиты). При этом гарантии реализации прав и свобод нацелены на создание оптимальных условий их осуществления. Гарантии защиты действуют в том случае, когда права и свободы гражданина нарушаются или возникают препятствия на пути их использования. В число юридических гарантий защиты прав и свобод граждан входят меры, направленные на выявление фактов правонарушений, меры защиты, юридической ответственности, процессуальные формы правоохранительной деятельности.
Под административно-правовыми гарантиями прав граждан понимаются закрепленные в законодательстве средства и способы, которые призваны обеспечить реализацию и защиту прав граждан в сфере деятельности исполнительной власти (государственного управления). При анализе административно-правовых гарантий необходимо отметить, что они непосредственно связаны с государственным управлением и с деятельностью органов исполнительной власти, их должностных лиц. Именно на эти органы и эти лица соответствующие административно-правовые нормы возлагают юридические обязанности по реализации прав и свобод граждан и по созданию необходимых для этого условий.
Можно выделить следующие административно-правовые гарантии прав и свобод граждан.
Одной из важнейших юридических гарантий реализации прав и свобод личности является механизм деятельности главы государства - Президента РФ, который, согласно ст. 80 Конституции, является гарантом прав и свобод граждан. Эту функцию Президент Российской Федерации реализует путем издания нормативных правовых актов, направленных на защиту личности, а также участвуя в законотворческом процессе.
Указом Президента РФ от 6 ноября 2004 г. N 1417 ранее действовавшая Комиссия по правам человека при Президенте РФ была преобразована в Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Названным Указом Президента РФ было утверждено Положение о данном Совете*(54).
Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека является консультативным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования Президента Российской Федерации о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества, подготовки предложений главе государства по вопросам, входящим в компетенцию Совета.
Основными задачами Совета являются следующие:
- оказание содействия Президенту РФ в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
- подготовка предложений Президенту РФ по совершенствованию механизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, а также граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами;
- систематическое информирование Президента РФ о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и за рубежом;
- организация проведения экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, предусматривающих регулирование вопросов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;
- подготовка предложений Президенту РФ по вопросам взаимодействия с правозащитными общественными объединениями и их представителями, а также ряд других.
Решения Совета носят рекомендательный характер. Вместе с тем федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностные лица, получившие рекомендации Совета, в установленные сроки рассматривают их и уведомляют Совет о принятых решениях. В необходимых случаях информация о рекомендациях Совета доводится до сведения Президента РФ.
В соответствии со ст. 114 Конституции РФ меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан осуществляет Правительство РФ. Согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" оно обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, а также осуществляет иные функции в данной сфере.
Одним из важнейших институтов защиты прав и свобод граждан в сфере деятельности исполнительной власти, предусмотренным Конституцией РФ, является институт Уполномоченного по правам человека. Его деятельность более демократична и менее формализована по сравнению с другими институтами, осуществляющими защиту прав граждан. Деятельность Уполномоченного по правам человека регламентирована Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"*(55).
В соответствии с данным законом должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. На должность Уполномоченного по правам человека Государственной Думой назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты.
Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства - жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе, а также жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан известить заявителя. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина или обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи.
В сфере исполнительной власти важными являются и процессуальные механизмы защиты прав и свобод граждан. Осуществление такой защиты происходит в определенном процессуально-процедурном порядке, как правило, с вынесением акта применения. В соответствии с законодательством Российской Федерации защита прав и свобод граждан осуществляется соответствующими государственными органами, для которых характерны свои процессуальные особенности деятельности, в том числе свои механизмы защиты прав и свобод.
Важнейшей процессуально-процедурной формой защиты прав и свобод личности, в том числе в сфере исполнительной власти, является судебная защита, определенная ст. 46 Конституции РФ и которая гарантируется каждому человеку и гражданину. В ч. 2 ст. 118 Конституции РФ отмечается, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Все эти формы судопроизводства должны стать эффективными способами защиты прав и свобод граждан.
Особое место в деле защиты прав и свобод человека и гражданина отводится Конституционному Суду, деятельность которого определяется Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации". Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В соответствии с указанным законом одной из важных функций Конституционного Суда является проверка по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Важным механизмом защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти является обжалование в суд действий и решений государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" был принят 27 апреля 1993 г.*(56) Этот закон расширил пределы судебного контроля, предусмотрев возможность обжалования нормативных актов, а также действий государственных органов и должностных лиц.
...Подобные документы
Исполнительная власть, ее органы и государственное управление. Место, нормы, источники и субъекты административного права в системе права РФ. Обеспечения ее законности. Административно-правовые отношения. Особенности гражданской государственной службы.
шпаргалка [84,9 K], добавлен 17.05.2012Особенности административно-правовых отношений. Правовая характеристика органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа. Государственное управление социально-культурной сферой. Сравнительный анализ видов государственной службы.
контрольная работа [66,9 K], добавлен 17.02.2012Понятие и сущность административно-правовых форм, классификация форм управленческой деятельности. Управление и контроль финансовой сферы Российской Федерации. Характер и особенности административных правоотношений. Регулирующая роль Центрального банка РФ.
курсовая работа [190,0 K], добавлен 18.01.2011Формы осуществления исполнительной власти. Содержание Кодекса об административных правонарушениях. Наложение административных взысканий. Государственное управление жилищно-коммунальным хозяйством. Административное задержание, досмотр вещей и документов.
шпаргалка [209,3 K], добавлен 11.11.2010Теория, принципы и задачи государственного управления, разделение властей. Государственное управление в США и России: исполнительная, законодательная и судебная власть. Процесс административных реформ в Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки.
курсовая работа [54,9 K], добавлен 17.11.2010Общее понятие управления. Социальное управление и его виды. Государственное управление, его субъекты и виды. Исполнительная власть: механизм осуществления, соотношение с государственным управлением. Исполнительная власть в Республике Беларусь.
контрольная работа [36,5 K], добавлен 25.11.2008Общее понятие государственного управления, предмет и система административного права. Административные правовые нормы, особенности и виды. Исполнительная власть: понятие, характерные черты, соотношение с государственным управлением и судебный контроль.
лекция [210,2 K], добавлен 06.06.2011Понятие административно-деликтного судопроизводства, источники его правового регулирования. Подведомственность и подсудность арбитражным судам дел об административных правонарушениях. Оспаривание решений о привлечении к административной ответственности.
дипломная работа [92,7 K], добавлен 28.04.2009Понятие, назначение и принципы государственной службы. Совокупность правовых норм, регулирующих государственную службу. Понятие "государственная должность". Производство, рассмотрение и обжалование по делам об административных правонарушениях.
контрольная работа [60,3 K], добавлен 12.02.2009Виды судебной подведомственности: исключительная, множественная, альтернативная. Особенности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел. Анализ подведомственности дел об административных правонарушениях органами внутренних дел.
курсовая работа [68,5 K], добавлен 26.05.2012Понятие административной подведомственности. Подведомственность в производстве по делам об административных правонарушениях. Органы внутренних дел и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях от имени ОВД.
курсовая работа [44,6 K], добавлен 27.03.2019Предмет рассмотрения - административно-правовое регулирование. Исполнительная власть и сфера ее действия. Отношения власти с гражданами. Отношения с предприятиями, учреждениями и организациями. Работа включает задачи. Административное правонарушение.
курсовая работа [20,9 K], добавлен 16.01.2009Особенности административно-правовых отношений. Правовая характеристика ХМАО и Министерства внутренних дел РФ. Составление схемы государственного управления социально-культурной сферой деятельности. Сравнительный анализ видов государственной службы.
контрольная работа [21,5 K], добавлен 07.12.2011Понятие, особенности, виды и структура административно-правовых отношений. Стадии производства по делам об административных правонарушениях. Участники административного процесса. Органы внутренних дел в Российской Федерации. Служба внешней разведки.
шпаргалка [131,1 K], добавлен 23.10.2013Понятие и цель административного производства, особенности расследования дел об административных правонарушениях. Права и обязанности прокурора и адвоката, свидетели, проходящие по делу. Система органов внутренних дел. Принципы государственной службы.
контрольная работа [30,6 K], добавлен 17.01.2011Географическое положение, население Российской Федерации, ее государственное устройство. Правительство РФ, исполнительная власть и административно-территориальное деление. Государственный герб, его символы и цвета. Государственный флаг и гимн России.
презентация [3,5 M], добавлен 19.11.2013Виды органов исполнительной власти. Права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляется производство по делам об административных правонарушениях. Проведение конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы.
контрольная работа [281,3 K], добавлен 07.03.2014Система и источники административного права Республики Узбекистан. Понятие и виды административно - правовых норм. Формы и методы государственного управления. Административная ответственность. Производство по делам об административных правонарушениях.
реферат [34,6 K], добавлен 25.03.2008Административное право, его сущность. Гуманизация всех институтов государства и общества. Обеспечение прав и свобод человека. Административно-правовое регулирование государственной службы. Государственная власть на основе теории разделения властей.
контрольная работа [20,5 K], добавлен 25.11.2008Основные задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации. Участники производства по делам об административных правонарушениях. Порядок возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении.
контрольная работа [39,1 K], добавлен 10.11.2010
