Законодательная техника

Анализ института законодательной техники невозможно без рассмотрения его элементов.

Юридическая терминология является традиционным элементом законодательной техники. С этим согласны практически все ученые, занимавшиеся исследованием данного вопроса. Однако, как верно заметил А.С. Пиголкин, не всякое слово, употребляемое в нормативном акте, есть термин. Термин можно определить как слово или состоящее из нескольких слов выражение, которое обозначает строго определенное понятие, ограниченное точными пределами, твердыми рамками. Юридический термин является более узким по содержанию понятием.

Большой юридический словарь дает следующее определение юридических терминов - это словесные обозначения государственно-правовых понятий, с помощью которых выражается и закрепляется содержание нормативно-правовых предписаний государства.

Более точной является следующая трактовка: юридический термин - слово либо словосочетание, с предельной точностью выражающее то или иное правовое понятие и обладающее устойчивостью, а также однозначностью (по крайней мере, стремящееся к ней).

Традиционно в научной литературе выделяется три разновидности юридических терминов:

- общеупотребительные (характеризуются тем, что употребляются в обыденном смысле и понятны всем, например закон, человек);

- специально-технические (отражают область специальных знаний - медицины, экономики, сельского хозяйства и др., например правила техники безопасности);

- специально-юридические (обладают особым правовым содержанием).

С.С. Алексеев считает, что к законодательной (юридической) технике принадлежат лишь специально-юридические термины.

Юридические термины можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по источнику возникновения: русскоязычные и иностранные;

2) по степени конкретности: требующие толкования и однозначные;

3) по степени сложности: односоставные и многосоставные.

Использование юридических терминов в законодательных актах должно отвечать определенным требованиям.

Ясность, т.е. правовые нормы должны быть понятны всем, к кому они адресованы. Содержание юридического термина должно быть понятно правоприменителю, термин не должен вызывать неоправданных усилий как для уяснения, так и для разъяснения его содержания. Каждый применяемый в праве термин в идеале должен иметь свое, и только свое, оригинальное и притом единственное значение. Как правило, неясный термин появляется в законодательстве в результате механического переноса этого термина в его общелингвистическом значении в нормативный акт (т.н. модель лексико-семантического образования термина) и игнорирования законодателем разницы между общеязыковым и специально-правовым значениями данного термина. Вследствие этого обычно возникают логические нарушения в тексте нормативного акта.

Очевидно, что в целях обеспечения ясности термина разработчики текста законодательного акта должны следовать правилу, согласно которому любой термин, употребляющийся в тексте акта, презюмируется в своем общелингвистическом значении, если самими же разработчиками не определено иное и не дана иная дефиниция конкретного термина.

Однозначность, т.е. один и тот же термин должен употребляться в том или ином нормативном правовом акте только в одном значении. В тексте закона следует использовать простые слова, термины и фразы, широко употребляемые в обычном обиходе и легко воспринимаемые людьми.

Устойчивость, т.е. термин должен сохранять свой особый смысл в каждом новом нормативном правовом акте.

Единство терминологии, т.е. используемые термины должны быть тождественны и не противоречить терминам, содержащимся в других нормативных правовых актах.

Элементом законодательной техники является нормативная структуризация текста закона. Имеется в виду четкая последовательность операций. К ним следует отнести действия по выработке композиции акта, установлению его составных частей, формулированию названий (заголовков) правовых предписаний (норм), использованию отсылок и других норм «юридических связок», определению способов и порядка вступления акта в силу, отмены и изменения других правовых актов. Поясним сказанное более подробно.

С учетом многолетней практики и научных разработок можно рекомендовать следующие правила для выработки структуры закона: выделять в законе в качестве его составных частей заголовок, преамбулу, нормативные предписания, заключительные и переходные положения. Это могут быть главы и статьи; разделы, главы и статьи; части, разделы, главы и статьи. Подобное членение предопределяется объемом нормативного материала, но при условии того, что первичной клеткой служит правовая норма. Именно ее оформление должно быть критерием. Статьи лучше разделять на пункты с нумерацией.

Следует отразить набор юридических правил поведения как формул правомерного и неправомерного поведения. Вопрос о классификации правовых норм разработан в юридической литературе. Однако до сих пор допускаются ошибки.

Примером неудачного формулирования нормы может служить ст. 6 «Единая система газоснабжения» Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации». В ней подробно описывается, что представляет собой Единая система газоснабжения, в чьей собственности она находится, как регулируется государством. «Раздутая» норма - дефиниция поглотила ряд конкретных норм - предписаний.

Весьма важен в законодательстве вопрос об отсылках. С их помощью обеспечиваются системные связи между нормами и актами. На практике, к сожалению, допускается немало ошибок в определении видов отсылок. Сделаем по этому поводу следующие пояснения.

Допустимы отсылки к нормам закона, когда нужно обеспечить связь между его общими и конкретными, специальными положениями. Отсылки к правовым актам более высокой юридической силы оправданы тогда, когда надо выявить правообразующий источник данного закона. Возможны отсылки к международным актам, ратифицированным и одобренным Россией и накладывающим на нее обязательства, требующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов. Отсылки к актам низшей юридической силы оправданы тогда, когда необходимо удлинить «правовую связь» и определить основания для издания нового закона или дать поручение принять подзаконный акт.

По своему объему отсылки могут быть сделаны к конкретному закону в целом либо его части, к закону в широком смысле, к законодательству. Они касаются как действующих, так и предполагаемых правовых актов. Причем во всех случаях нужно соблюдать меру, не допуская ошибок в выборе их видов, а также избыточности, игнорирования или недооценки.

Законодательная техника включает и такой элемент, как язык закона. Речь идет о более широком явлении языка права как особого логико - лексического строя речи. Данная проблема получила разработку в юридической литературе. Это - понимание юридического языка как специфического, слова в котором образуют предложения, составляющие емкие юридические формулы. Краткость, концентрированность, однозначность, простота понимания - важнейшие требования к такого рода языку. С другой стороны, следует строго соблюдать «языковые запреты» - избегать метафор и образных выражений, архаизмов и диалектизмов, иностранных слов и терминов, упрощений и условных словосочетаний. Предписания лучше выражать посредством долженствующе - предписывающего и констатирующе - предписывающего способов.

Для законодательной техники характерен и такой элемент, как правовая логика. Вообще логика в праве как для юристов - ученых, так и для практиков, является абсолютно необходимым знанием. Верно отмечается необходимость использования формальной логики в правотворческом процессе, когда правильное применение закона тождеств позволяет избегать полисемии (многозначности) и других нарушений. Не менее важен логический закон непротиворечия, закон исключенного третьего, закон достаточного основания.

Элементом законодательной техники является и набор средств документального оформления законопроекта. К ним относятся: четкий заголовок (наименование), общая нумерация, обозначение частей статей арабской цифрой или буквой, обозначение даты принятия закона Государственной Думой и одобрения Советом Федерации, подписания закона Президентом РФ, удостоверение подлинности текста, регистрационный номер и др. Все это важно в условиях применения информационных технологий в законодательном процессе.

Элементом законодательной техники является соблюдение процедурных правил подготовки законопроекта. Кратко отметим в данной связи основные моменты и последовательность соблюдения подготовительных процедур:

а) подготовка первоначального текста;

б) обсуждение и согласование текста;

в) получение заключений;

г) подготовка требуемых документов - пояснительной записки, финансово - экономического обоснования, заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ), перечня изменяемых и отменяемых актов федерального законодательства и др. (ст. 105 Регламента Государственной Думы);

д) внесение законопроекта в установленном порядке;

е) учет иных требований регламентов.

На формирование и устойчивое применение правил законодательной техники влияют способы придания им обязательной силы. Пока субъекты законодательной инициативы пользуются «своими» правилами. В Совете Федерации используется «Словарь юридических понятий», в Государственной Думе ведется электронная база данных «Закон», создан электронный архив документов. Есть справочники по оформлению актов федеральных органов государственной власти. Напомним, что в прошлом Минюст СССР принимал методические рекомендации о порядке подготовки законодательных и правительственных актов. Сейчас некоторые министерства имеют собственные правила такого рода.

Нарушения требований и правил законодательной техники нередко служат основанием для вето Президента РФ на принятые федеральные законы. Как отмечают специалисты, противоречивые термины, невнесение изменений в действующие акты, грамматические и логические ошибки, противоречия между нормами разных законов дают повод для таких президентских действий. Правильное парламентское реагирование на них, конечно, способствует улучшению качества законов.

В законах субъектов Российской Федерации подчас наблюдается чрезмерное разнообразие не только с точки зрения их содержания, но и составления самих текстов. Обилие норм - дефиниций, дублирующие и путаные термины, произвольная структуризация текста, сомнительные обозначения частей закона, неудачное формулирование правовых норм, игнорирование системных связей, ошибочные ссылки, отсылки - таковы наиболее типичные технико-юридические недостатки.

Например, Закон Калужской области от 27 июня 1996 года «О статусе работника социальной службы Калужской области» содержит преамбулу, представляющую собой своего рода резюме закона. В ст. 1 содержится определение социальной службы, хотя есть ст. 2 об основных понятиях и определениях. Одни статьи разделены на пункты с номерами, а другие - на абзацы. Закон состоит из четырех разделов и 18 статей, причем название раздела II «Принципы и основы» весьма двусмысленно. Закон Челябинской области «О радиационной безопасности населения Челябинской области» перегружен понятиями и определениями - их 30. Все статьи с заголовками нумерованы, внутреннее деление - цифровое и буквенное. Статьи законов Ямало-Ненецкого автономного округа нередко не имеют заголовков.

В региональных законах стали появляться приложения к ним. Такова законодательная практика Воронежской области и Санкт-Петербурга. Например, в Законе Санкт-Петербурга от 5 мая 1999 года «О зоне экономического развития «Кронштадтская» пять статей. Первая - о создании зоны, вторая - о ее территории, третья - об утверждении Положения о зоне, которое дано в приложении к Закону, четвертая - о поправках Закона о налоговых льготах.

3. Недостатки законодательной техники Российской Федерации

Во времена СССР немало правовых актов, по значению не уступающих законам, принималось на уровне Правительства, а в ряде случаев - в виде совместных постановлений партийных и советских органов. В конце 1980-х годов этот порядок стал преодолеваться, так что законодательный процесс получил гораздо большее распространение. В Российской Федерации эта тенденция продолжается, однако само качество законов оставляет желать много лучшего. Ниже приводятся некоторые типичные недостатки, присущие нынешней законодательной технике.

Анонимность законодательных актов. Принятые законы лишены сведений относительно их авторов, разработчиков, инициаторов, которыми могут быть отдельные лица, коллективы, организации. В ряде случаев это затрудняет не только их наименование, но (что много важнее) их понимание, толкование, пользование. Кроме того, анонимность снижает ответственность указанных лиц за должную разработку законов, способствует представлению на рассмотрение в законодательные учреждения проектов законов в сыром виде. К сожалению, в недоработанном виде они нередко поступают и на окончательное утверждение.

Язык законов. Названия некоторых законов неоправданно растянуты, поэтому ссылаться на их титулы бесполезно. Так, титул известного Закона №122 («О монетизации льгот») занимает полстраницы. Одно это делает его наименование непередаваемым. К тому же изложено оно таким языком, который невозможно понять ни с первого, ни с третьего чтения.

Законодатели нередко забывают, что законы пишутся не для одних исполнителей, но, прежде всего, для народа. Поэтому язык закона должен быть понятен простым людям, а не только специалистам.

Невразумительность закона. В главе IV Земельного кодекса об отводе земель для капстроительства применяется понятие «предварительное согласование» в отношении земельного участка, предназначенного для застройки. Объяснение этому понятию не дается; остается неясным, существует ли «окончательное согласование», а если существует, то в каком порядке оно производится, относится согласование только к выбору земельного участка или также к (предварительному) утверждению проекта строительства. Ст. 31 о выборе участка под застройку начинается с процедуры его выбора. При этом не делается различия для ситуаций, когда земля свободна (например, числится в гос. запасе) и когда ею кто-то владеет. Остается неясным, применяется ли процедура предварительного согласования для случая, когда застройщик уже владеет землей. В ст. 31 (8) содержится предупреждение «собственнику», чтобы он не застраивал земельный участок, в отношении которого состоялось предварительное согласование. Надо думать, имеется в виду собственник земли, посторонний для застройщика. Но поскольку прямо это не указано, текст закона оказывается невразумительным. Предварительное согласование возлагается на «исполнительный орган гос. власти или на орган местного самоуправления». К кому из них надо обращаться, если земля находится в (посторонней) частной собственности, - загадка. Как быть, если эти органы не реагируют на просьбы заявителей - тоже неясно.

Неясно, кому должны «покровительствовать» указанные органы, давая согласие на «предварительное согласование», - ведь не могут же они выносить положительные решения в отношении любых ходатайств! В законе должно быть указано, что положительных решений могут ожидать те заявители, проекты которых имеют важное публичное значение. В США законы штатов прямо называют те организации (например, трубопроводные компании), чьи домогательства в отношении чужих земель оправданны общественной значимостью проектируемых объектов.

Смешение понятий, неточность терминов. К языковым погрешностям примыкает смешение понятий и неточность используемых терминов. Так, ст. 123 Водного кодекса РФ 1995 года устанавливает систему платежей за пользование водными объектами. В числе первых называется плата за пользование водными объектами, и тут же эта плата расшифровывается как «водный налог». Тем самым хозяйственный платеж (неясно, в чью пользу) подменяется налоговым. Эта подмена является совсем не безобидной, ибо налоговые органы по своей природе не приспособлены взимать плату за водопользование (точно так же, как за добычу полезных ископаемых или за заготовку древесины - хотя то и другое возложено на них по закону).

В горном законодательстве разведочное бурение приравнивается к пользованию недрами, хотя это «пользование» требует от геологических организаций одних расходов.

Неясность используемых понятий. Поскольку в законах приходится использовать специальные термины, последние требуют разъяснения. Такое разъяснение содержится в ряде законов - либо в статьях, где эти термины употребляются, либо оно выносится в особую статью (если специальные термины применяются во многих статьях закона). Однако создаваемые таким образом глоссарии не всегда полны, поэтому в статьи законов попадают специальные термины, которые нигде не разъясняются.

Уже даваемые разъяснения не всегда квалифицированны. В том же Водном кодексе ключевое для водного хозяйства понятие «водный объект» в ст. 1 разъясняется как «сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима». В этом определении требует объяснения само разъясняющее понятие - водный режим. Кроме того, не указаны важнейшие черты водного объекта, отделяющие его от колодца, временного водоема и водотока или же от накопителя промстоков, отстойника, болота, лужи: его хозяйственная и (или) экологическая ценность и его способность обслуживать общественные нужды. Эти последние характеристики имеют не только уточняющее значение для правового регулирования, но и законодательную особенность: вопрос о хозяйственной или иной ценности того или иного скопления воды не может решаться на федеральном уровне, откуда следует необходимость расширения компетенции регионов в отношении вод.

Засоренность законов чуждым материалом. Основным содержанием законов должны быть права и обязанности - как материальные, так и процессуальные (процедурные). Практика допускает внесение в законы общих деклараций, хотя возможность «вывода» из них путем толкования прав и обязанностей является спорной.

Но многие законы содержат не столько указанную «правовую материю», сколько «учебный материал», служащий для того, чтобы сами законодатели смогли уяснить себе предмет регулирования и задачи регулирования, которые они перед собой ставят. Тем самым они путают закон с пояснительными записками и другими документами, которыми должен сопровождаться процесс законотворчества.

Нередко статьи закона содержат только идеи на тему о том, «как должно быть». При этом не указывается, кто и как должен осуществить эти идеи и каковы санкции в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения). Такие статьи по сути являются декларациями о намерениях и не должны загромождать текста закона.

Пределы закона. Законодатели не всегда ставят перед собой вопрос, способен ли закон справиться с той проблемой, которая их волнует. Если предмет регулирования слишком разнообразен и не поддается формальному определению, то (можно сказать) он «недоступен» для закона.

Выход из положения здесь заключается в том, чтобы регулирование производил не закон, а более узкий (специальный) документ, например профессиональный кодекс. Примером может служить недавнее соглашение руководителей телевизионных каналов сократить (устранить) сцены насилия в своих передачах.

От законодателя (возможно) требуется принятие общего правила, что при рассмотрении в судах (или административных инстанциях) подобных дел, судьи принимали во внимание обычаи и правила, принятые на профессиональном уровне в данной сфере общественных отношений, как это сделал Гражданский кодекс в отношении обычаев делового оборота (ст. 5).

Отрасли права, стыковка норм и коллизии права. Группировка законов в особые отрасли права происходит обычно в тех случаях, когда законы, имеющие общий предмет регулирования, объединяются в кодекс. Например, земельные законы получили очертания отрасли права с принятием в 1922 году Земельного кодекса РСФСР (и земельных кодексов других республик). Кодекс помогает пользователю обозреть в одном документе всю группу интересующих его законов, а законодателю - проверить их взаимное соответствие и найти пробелы. К сожалению, не принято снабжать кодексы предметными указателями, хотя это облегчило бы пользование ими.

Некоторые кодексы, например Гражданский, содержат указание, что нормы гражданского права, принятые в других законах, должны соответствовать ГК (ст. 3). Однако «сверки» соответствующих законопроектов с ГК часто не происходит. Так, Минэкономразвития разработало в 2005 году концепцию (и проект закона) об автономных учреждениях в сфере медицины, образования, спорта и др., имея в виду добиться их самоокупаемости и освобождения гос. бюджета от их полного финансирования <*>. При этом оно проигнорировало, что в ГК нет понятия автономного учреждения и что в случае признания такового о нем надо упомянуть в ГК. Кроме того, оно не приняло во внимание, что ГК определяет права и обязанности («просто») учреждений и что в случае появления в законодательстве еще автономных учреждений потребуется разграничить эти структуры от уже известных учреждений. В противном случае неизбежны путаница, споры и конфликты на всех уровнях.

Для лучшей стыковки законов, имеющих отношение к нескольким отраслям права, практикуется такой прием, как перекрестная ссылка родственных законов друг на друга. Такие взаимные ссылки, явно или подразумеваемо, присутствуют, например, в ГК и в Земельном кодексе РФ. Возможен вариант переноса (заимствования) норм из одного Кодекса в другой. Но в ряде случаев оба этих способа игнорируются. Иногда же отношения, которые могут регулироваться смежными отраслями права, попросту обходятся стороной.

Так, при составлении Жилищного кодекса РФ был почти полностью обойден «земельный вопрос», хотя немалые проблемы существуют и с благоустройством домовладений, и с их границами, и с самовольным размещением во дворах гаражей и других объектов, и с сервитутами (правом прохода и проезда посторонних лиц). Жилищный кодекс не использовал сам термин «домовладение»; насколько известно, это было сделано сознательно, «чтобы не вторгаться» в смежные отрасли права.

Такая позиция целиком порочна. Во-первых, никто не запрещал авторам ЖК обогащать земельное и гражданское законодательство, поскольку новые нормы не входили бы в противоречие с уже принятыми. А во-вторых, авторы ЖК не учли концепцию главной вещи и ее принадлежности, которая присутствует как в Гражданском, так и в Земельном кодексе. Согласно этой концепции двор (равно как и подземное хозяйство, обслуживающее дом) является принадлежностью жилого дома. Двор составляет с домом хозяйственный комплекс, который подлежит правовому регулированию как единое целое.

Подготовка законопроектов: уяснение фактического положения вещей. Хотя авторы законопроектов обычно знают (хотя бы в общих чертах) предмет регулирования, они прибегают к помощи экспертов. Однако так бывает далеко не всегда. Кроме того, даже если эксперты привлекаются, во многих случаях этого недостаточно, ибо сами эксперты обычно бывают специалистами в сравнительно узких областях, не покрывающих всей сферы действия законопроекта.

В России не практикуются принятые в других странах так называемые Парламентские слушания, материалы которых публикуются. Этот последний прием позволяет не просто выслушать мнение сведущих лиц. Он дисциплинирует последних, заставляя более тщательно готовить и фактический материал, и свою аргументацию, представляемую на Слушание. Кроме того, с опубликованными фактами и мнениями имеют возможность знакомиться иные заинтересованные лица, в том числе и те, кто может повлиять на ход обсуждений.

В настоящее время ощущается бедность литературы, освещающей ту или иную область общественных отношений; это затрудняет полноценное обсуждение представленных законопроектов. Например, при подготовке (недавно принятого) Жилищного кодекса весьма пригодилось бы освещение опыта управления домовым хозяйством со стороны нынешних ЖСК, ТСЖ, а равно прежде существовавших ЖАКТов, однако книги или брошюры на эту тему не известны. Многим, даже специалистам, не известен опыт взаимоотношений нынешних жилищных организаций с коммунальными службами, обслуживающими жилищное хозяйство. Так, не известны формы типовых договоров, которые применяются в этих случаях.

По-видимому, при подготовке такого ответственного документа, как Жилищный кодекс, следовало бы заказать сведущим авторам или учреждениям серию брошюр с освещением накопленного опыта. Только в этом случае можно было надеяться, что новый закон не упустит важных нерешенных проблем и не предложит таких решений, которые расходились бы с фактическими обстоятельствами.

В этом же свете следует рассматривать такой давно зарекомендовавший себя (но редко применяемый) метод, как публикация законопроектов, - в целях сбора дополнительной информации, а также аргументов «за» и «против» предложенных там решений.

Вторжение федеральных законов в компетенцию местных властей. Политики и публицисты много раз указывали на несоответствие ряда региональных законов Конституции и законам РФ. Вместе с тем в стороне остается тот факт, что большое количество федеральных законов в нарушение ст. 130 и 131 Конституции РФ и п. 2 ст. 11 Земельного кодекса РФ вторгается в компетенцию местных властей.

Например, тот же Земельный кодекс РФ диктует местным властям, как им следует оценивать свои земли, кому и при каких обстоятельствах они должны ее продавать и т.д.

Полезен и весьма поучителен зарубежный опыт законодательной техники. Во многих европейских странах много лет устойчиво применяются правила, касающиеся не только способов оформления законодательных текстов, но и подготовки их с точки зрения правильного выбора предмета регулирования и формы акта. Соответствующие требования получили общеобязательное признание. Так, 10 июня 1991 года федеральный министр юстиции Германии утвердил «Справочник по вопросам соответствия законов и постановлений действующему праву и их единообразного оформления». В рекомендациях даны характеристики критериев определения предмета регулирования, понятия, основных и вспомогательных средств, формулировок правовых предписаний, порядка составления первичного закона и изменительного закона, правовых постановлений и обнародования новых редакций законов.

В Польше, Франции, Чехии, Венгрии действуют технико-юридические правила, содержащиеся либо в регламентах парламентов, либо в специальных документах правительств и министерств юстиции. Своеобразной унификации в данной сфере способствуют рекомендации Европейской Ассоциации содействия законодательству, глоссарии Совета Европы по вопросам местного самоуправления и др.

Что целесообразно сделать? По нашему мнению, следует решить комплекс вопросов:

а) разработать и утвердить постановлением Правительства РФ «Общие правила законодательной техники». Это позволит обеспечить ту меру единообразия, которая будет способствовать повышению качества всех законодательных актов;

б) ускорить принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах» (после первого чтения), в котором должны быть базовые характеристики законов. Тем самым будут заложены основы официальной системы подготовки текстов правовых актов;

в) завершить работу над Классификатором правовых актов, которая ведется уже несколько лет;

г) ввести обучение кадров государственных служащих и депутатов основам законодательной техники. Это может быть сделано в системе повышения квалификации, ИПК и т.д. Возможен такой спецкурс и в юридических вузах;

д) подготовить и опубликовать пособие Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ «Законодательная техника». Оно может служить базовой книгой в данной сфере.

Таким образом, проблемы законодательной техники приобретают актуальное значение в условиях растущего объема законотворчества и сложного процесса правоприменения. Их эффективное научно - практическое решение крайне необходимо.

Заключение