Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Государственное и муниципальное управление с точки зрения теории систем
• 1.1 Понятие системного подхода и его приложение к государственным структурам
• 1.2 Особенности системного подхода в муниципальном управлении
• 2. Системный подход как средство решения задач муниципального управления
• 2.1 Методология применения системного подхода в решении основных задач муниципального управления
• 2.2 Применение системного подхода в решении задачи ресурсного обеспечения городских территорий Ленинградской области
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Устойчивость и неустойчивость развития - характеристики состояний, определяющие вероятностный характер развития государственного управления как системы и побуждающие к воздействию на объект управления для приведения его в устойчивое состояние путем принятия соответствующего управленческого решения.

В системном подходе государственное управление рассматривается как открытая система, которая общается с внешней средой, адаптируется к изменениям этой среды. Каждый из элементов организации также представляет собой систему более низкого уровня.

В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает, государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий, причем как в целом, в единстве их составных проявлений, так и по отдельным проявлениям: целеполагание, организация и регулирование.

Объект исследования - системный подход. Предмет исследования - практика системного подхода в государственном и муниципальном управлении.

Цель работы - исследовать практику применения системного подхода при решении задач в государственном управлении.

Соответственно цели выделены исследовательские задачи:

1. Охарактеризовать понятие системы в государственном и муниципальном управлении.

2. Определить особенности системного подхода в муниципальном управлении на примере муниципальных образований Ленинградской области.

1. Государственное и муниципальное управление с точки зрения теории систем

1.1 Понятие системного подхода и его приложение к государственным структурам

Ключевыми понятиями в исследовании государственного управления являются: "система", "система управления", "система государственного управления", "управляющая система" и "управляемая система". Без анализа категории "система" становятся невозможными анализ, оценка состояния объекта управления и принятие решений.

Деятельность органов государственного управления связана с решением сложных социально-экономических задач. Результаты того или иного решения органов управления могут оптимизировать или подрывать функционирование общества в целом, оказывать влияние на будущее целых поколений. В этой связи очень важен комплексный, системный подход к управленческим процессам, позволяющий предвидеть результаты принятых решений и снижать риск и последствия неудач.

В процессе решения любой конкретной проблемы возникает множество вопросов, среди которых есть и такие:

- какие проблемы характерны для объекта?

- в чем суть проблем объекта?

- чем обусловлена постановка задачи?

- почему используются те или иные приемы и методы государственного управления?

- существует ли другая логика решения управленческой задачи?

- все ли средства использованы для решения задачи?

- являются ли решения отдельных частей решением целостной задачи?

Ответы на эти вопросы дает системный подход к государственному управлению.

Система - это целостное образование, комплекс взаимосвязанных элементов, обладающих благодаря своему единству качественно новыми характеристиками, причем каждая система выступает элементом системы более высокого порядка, а любой элемент системы - системой более низкого порядка Прищенко Е.А. Системный подход как методологическая основа управления // Сборник "Управление инновациями: проблемы, методы и механизмы" под ред. д.э.н. В.В. Титова, д.э.н. В.Д. Марковой, Новосибирск: Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2008. - с. 242.

В наиболее широком смысле термин "система" используется для описания самых различных явлений и трактуется как правильность в расположении частей, конкретный порядок, форма устройства, организация деятельности и т.д. Основоположником теории систем считается Людвиг фон Берталанфи. Система, по Берталанфи, это комплекс взаимодействующих элементов, которые в своем единстве образуют некоторую целостность. Наиболее важными признаками системы являются: сложность объекта, его целостность, способность делиться на части, быть элементом системы более высокого порядка (иерархия), образовывать особое единство со средой. Элементы системы в той или иной мере направлены на достижения единой цели, стоящей перед системой в целом. К системным связям относят: связи взаимодействия (кооперативные, корпоративные, конфликтные и др.); генетические связи (объясняющие происхождение системы); структурные связи (строение, "скелет" системы); связи функционирования (обеспечивающие жизнедеятельность объекта); связи развития (модификация, модернизация функциональных связей); связи управления (строятся на основе программы и представляют собой способ ее реализации). Совокупность всех связей внутри системы называется внутренней структурой. Сумму всех связей как внутри системы, так и системы с внешней средой в теории систем называют полной структурой.

Системы различаются по степени сложности. Самая сложная из известных науке систем - социальная, обладающая максимальной способностью к саморазвитию. Специфика социальных систем заключается в том, что они складываются на основе социальных общностей, а элементами этих общностей являются люди с конкретными потребностями, интересами, статусами, мотивами, целями. Поэтому границы управляемости социальных систем часто неопределенны, целостность системы обеспечивается процессами саморегулирования, самоуправления и собственно управления. Тем не менее, в любой социальной системе можно выделить управляющую и управляемую подсистемы, которые при известном абстрагировании можно рассматривать как самостоятельные системы. Функционирование управляющей подсистемы направлено на сохранение параметров управляемой системы, развитие управляющей подсистемы - на изменение управляемой подсистемы. Так или иначе, достигается общая цель системы Рычихина, Э.Н. Необходимость подготовки муниципальных служащих в области управленческого мониторинга // Высшее образование сегодня. 2009. № 4. .

К управляющим социальным системам относятся:

- системы государственного управления;

- системы самоуправления (например, органы местного самоуправления организуют в рамках предоставленных полномочий социально-экономические и культурные процессы на конкретной территории);

- системы управления организациями, институтами, группами, ассоциациями;

- системы управления бизнес-организациями, т.е. хозяйствующими субъектами, реализующими собственные интересы посредством производства и реализации товаров (услуг).

Управление обществом предполагает наличие у управляющей системы возможности, средств тем или иным способом воздействовать на объект, осуществляя при этом целенаправленный выбор воздействий. Все системы управления имеют сходную структуру, характеризующуюся наличием двух каналов связей между субъектом управления и объектом управления: канал прямой связи для передачи управляющего воздействия и канал обратной связи для передачи информации о состоянии и функционировании объекта. Обратная связь необходима для контроля над изменениями в системе. Процесс управления осуществляется на основе использования и переработки поступающей информации о поведении (состоянии) объекта и воздействия на него окружающей среды. К типу концептуальных системных задач управления относятся задачи построения функционирования и развития органов государственной власти, управления народным хозяйством, отраслью, предприятием. Практическая реализация системного подхода в государственном и муниципальном управлении означает:

- системообразующим фактором в государственном управлении в целом выступает политическая стратегия федеральных органов власти, а по отношению к подсистемам управления - отдельные виды политики (экономическая, социальная и т.д.);

- признание первенства общегосударственных интересов и целей, подчинение им всех других целей и интересов, а также согласование целей управляющих субъектов федерального, регионального и муниципального уровней как условие действенности функциональных взаимосвязей соподчинения и координации;

- создание систем управления отдельными ветвями государственной власти и управления (подсистем);

- достижение общности (компромисса) целей управляющего субъекта и управляемого объекта (общества, его групп и слоев).

В зависимости от сложности исторически складывающегося общества формируются и все более сложная структура социальной системы, выявляются границы субъекта и объекта управления, управляющей и управляемой подсистем.

Управленческая деятельность государственных органов направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими (государственными) и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения, единоначалия и коллегиальности, различных подразделений и департаментов, носителей инноваций и традиций, тенденций и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории государственного управления является таким же объективно обусловленным, как и другие, вышеназванные.

1.2 Особенности системного подхода в муниципальном управлении

Как известно, любой муниципальный район, как и государство, имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны муниципальных органов управляемыми объектами.

В системном подходе муниципальное управление рассматривается как открытая система, которая общается с внешней средой, адаптируется к изменениям этой среды. Каждый из элементов организации также представляет собой систему более низкого уровня.

Множественность и разнохарактерность компонентов (органов, звеньев, подсистем) организационной структуры муниципального управления обусловливают актуальность ее правильного построения, необходимость постоянного совершенствования структур различных звеньев, подсистем, их взаимодействий и, главное, непрерывной рационализации ее связей с управляемыми процессами.

В качестве системообразующего элемента организационной структуры муниципального управления выступает муниципальный орган, связанный с формированием и реализацией управляющих воздействий, причем как в целом, в единстве их составных проявлений, так и по отдельным проявлениям: целеполагание, организация и регулирование.

Ключевыми понятиями в исследовании муниципального управления являются: "система", "система управления", "система муниципального управления", "управляющая система" и "управляемая система". Без анализа категории "система" становятся невозможными анализ, оценка состояния объекта управления и принятие решений.

Система - это целостное образование, комплекс взаимосвязанных элементов, обладающих благодаря своему единству качественно новыми характеристиками, причем каждая система выступает элементом системы более высокого порядка, а любой элемент системы - системой более низкого порядка.

Система определяется заданием системных объектов, свойств и связей. Системные объекты - это вход, процесс, выход, обратная связь и ограничение. Входом называется то, что изменяется при протекании данного процесса. Выходом называется результат или конечное состояние процесса. Процесс переводит вход в выход. Всякий вход системы, является выходом другой системы, а всякий выход - входом. Выделить систему в реальном мире значит указать все процессы, дающие данный выход.

Граница системы определяется совокупностью входов от окружающей среды. Проблемой называется ситуация, характеризующаяся различием между необходимым (желаемым) выходом и существующим выходом. Выход является необходимым, если его отсутствие создает угрозу существованию или развитию системы. Существующий выход обеспечивается существующей системой. Желаемый выход обеспечивается желаемой системой. Проблема есть разница между существующей и желаемой системой. Проблема может заключаться в предотвращении уменьшения выхода или же в увеличении выхода. Условие проблемы представляет существующую систему ("известное"). Требование представляет желаемую систему. Решение проблемы есть то, что заполняет промежуток между существующей и желаемой системами. Система, заполняющая промежуток, является объектом конструирования и называется решением проблемы.

Системы различаются по степени сложности. Самая сложная из известных науке систем - социальная, обладающая максимальной способностью к саморазвитию. Специфика социальных систем заключается в том, что они складываются на основе социальных общностей, а элементами этих общностей являются люди с конкретными потребностями, интересами, статусами, мотивами, целями. Поэтому границы управляемости социальных систем часто неопределенны, целостность системы обеспечивается процессами саморегулирования, самоуправления и собственно управления. Тем не менее, в любой социальной системе можно выделить управляющую и управляемую подсистемы, которые при известном абстрагировании можно рассматривать как самостоятельные системы. Функционирование управляющей подсистемы направлено на сохранение параметров управляемой системы, развитие управляющей подсистемы - на изменение управляемой подсистемы. Так или иначе, достигается общая цель системы.

В любой группе, в любом сообществе людей существует потребность в координации действий на пути к поставленной цели. Работники должны не только создавать и использовать, развивать и совершенствовать системы, способные выявлять и устранять причины возникающих проблем, но и непрерывно улучшать себя. Но совершенствовать себя могут только люди, собранные в систему, в которой поддерживается уважение к личности, к возможностям инициативного и самоорганизующего поведения людей.

Вычленение субъекта управления происходит из сообщества посредством персонификации группы профессиональных управленцев, а те, кто должен подчиняться распоряжениям субъекта управления, оказываются объектами управляющего воздействия. Выступая единством противоположностей, управляющие и управляемые образуют динамическую и противоречивую систему управления. Чем глубже общественное разделение труда, чем сложнее общество, тем более сложны управляемые объекты, приобретающие системный и самоуправляемый характер (управляемая подсистема), тем более сложной, системной должна быть и организация субъекта управления (управляющей подсистемы).

В основе системы управления всегда лежит противоречие субъекта и объекта, которые обладают относительным единством, будучи элементами одной системы, и в то же время занимают разные социальные позиции, следовательно, должны бороться за свои интересы, ценности и цели. Диалектическое противоречие между субъектом и объектом управления является источником изменения и развития общества. Неадекватные решения и действия субъекта управления вызывают блокирование, протест управляемых, активизируют процесс количественной и качественной перестройки субъекта управления, его усложнение, или разрушение. Каждый раз динамическое равновесие восстанавливается уже на другом уровне, система управления изменяется в соответствии с условиями среды Костин О.А. Организационно-экономическое обеспечение системы муниципальных услуг. // Вестник университета. Серия "Развитие отраслевого регионального управления". - 2007. - №7..

Субъект наделен формальным правом принимать решения, и обеспечивать его претворение в жизнь, используя власть и принуждение. Однако право использовать власть социально детерминировано закономерностями социального развития, соотношением сил в обществе, потребностями и интересами. Субъект управления в своих действиях ограничен способностями и готовностью объекта подчиняться, его выбор задан возможностями эффективной реакции объекта на стимулы и средства управления. Власть предполагает готовность объекта подчиняться, поскольку представляет совокупность волевых отношений субъекта и объекта управления.

Субъект государственного управления - особые группы людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями, и действующие от имени государственных институтов, общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность. Процесс местного самоуправления представляет собой сознательное воздействие институтов публичной власти на деятельность общества, его отдельных групп, в котором происходят борьба и согласование разнородных социальных интересов в соответствии с общегосударственными целями и нормами.

2. Системный подход как средство решения задач муниципального управления

2.1 Методология применения системного подхода в решении основных задач муниципального управления

Деятельность органов муниципального управления связана с решением сложных социально-экономических задач. Результаты того или иного решения органов управления могут оптимизировать или подрывать функционирование общества, оказывать влияние на будущее целых регионов. В этой связи очень важен комплексный, системный подход к управленческим процессам, позволяющий предвидеть результаты принятых решений и снижать риск и последствия неудач.

В процессе решения любой конкретной проблемы возникает множество вопросов, среди которых есть и такие:

- почему используются те или иные приемы и методы муниципального управления?

- существует ли другая логика решения управленческой задачи?

- все ли средства использованы для решения задачи?

- являются ли решения отдельных частей решением целостной задачи?

Ответы на эти вопросы дает системный подход к муниципальному управлению.

Управление с позиции системного подхода представляет совокупность действий всех звеньев системы управления, которые субординированы и скоординированы в системе таким образом, чтобы на основе концепции управления выбрать из множества возможных оптимальный вариант воздействия на объект. При этом управляющая система ведет мониторинг состояния управляемой системы, сравнивает результаты изменения с нормами функционирования системы в целом Рычихина Э.Н. Мониторинг в системе социального управления муниципальным образованием. Диссертация на соискание ученой степени доктора социологических наук М.: 2010 - C.83.

К управляющим социальным системам и относятся системы местного самоуправления, которые организуют в рамках предоставленных им полномочий социально-экономические и культурные процессы на конкретной территории.

Управление обществом предполагает наличие у управляющей системы возможности, средств тем или иным способом воздействовать на объект, осуществляя при этом целенаправленный выбор воздействий. Все системы управления имеют сходную структуру, характеризующуюся наличием двух каналов связей между субъектом управления и объектом управления: канал прямой связи для передачи управляющего воздействия и канал обратной связи для передачи информации о состоянии и функционировании объекта. Обратная связь необходима для контроля над изменениями в системе. Процесс управления осуществляется на основе использования и переработки поступающей информации о поведении (состоянии) объекта и воздействия на него окружающей среды Рычихина, Э.Н. Взаимосвязь мониторинга и планирования в управлении муниципальными образованиями / В сб.: Труды Вольного экономического общества. Т.98. М., 2008..

К типу концептуальных системных задач управления относятся задачи построения функционирования и развития органов местного самоуправления. Практическая реализация системного подхода в муниципальном управлении означает:

· признание первенства общерегиональных интересов и целей, подчинение им всех других целей и интересов, а также согласование целей управляющих субъектов муниципального уровня как условие действенности функциональных взаимосвязей соподчинения и координации;

· создание систем управления отдельными ветвями власти самоуправления;

· достижение общности (компромисса) целей управляющего субъекта и управляемого объекта (общества, его групп и слоев) Рыбальченко С.Н. Системный подход при реализации плана стратегического развития муниципального образования. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М.: 2010 - С.17.