2.1 Реализация принципа организационного развития во взаимодействии государственного управления и местного самоуправления

Природа публичной власти предполагает для Российской Федерации наличие как минимум двух уровней ее реализации - государственный и местный. Государственная власть реализуется на федеральном и региональном уровнях. Местная власть осуществляется в городских, сельских поселениях и на территории других муниципальных образований. Вместе с тем распространение государственной власти проникает и на другие уровни публичной власти, что, однако, не подменяет и не исключает самостоятельность местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ). Справедливо отмечается в литературе, что усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении его участия в решении местных вопросов, а в направлении усиления роли государства в координации всех процессов федеративного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований Чиркин В.Е. Муниципальное право М.: Проспект, 2008 - C.167.

Муниципальное управление будет эффективным только тогда, когда государство не только законодательно оформит функции местного самоуправления, но и создаст условия для самостоятельного формирования и функционирования муниципалитетов, гарантирует им их автономный статус и исключит как включение местного самоуправления в государственно-уп-равленческую систему, так и возможное смешение государственных и муниципальных функций. В противном случае нам придется признать отсутствие важного качества местного самоуправления -- самостоятель-ности, а следовательно, и отсутствие местного самоуправления как такового.

Местное самоуправление есть автономная деятельность самоорганизующегося населения. Муниципалитеты имеют относительно децентрализованный характер организации, однако трудно согласиться с тем, что они являются продолжением государства в территориальных общностях Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в РФ. М., 2005. С. 55; Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М., 2005. С. 15.. Нельзя назвать местное самоуправление и элементом государственного устройства Уваров А.А. Местное самоуправление в России. С. 14., поскольку оно не определяет территориальную характеристику государства, функционирует в пределах муниципальных образований и выполняет отличные от государства функции.

Муниципалитеты действительно могут рассматриваться как фундамент государства и элемент его конституционного механизма. Однако если мы признаем их продолжением государства на местах, то тем самым перечеркнем идею самостоятельного и ответственного местного самоуправления в России. Отношения государства и местного самоуправления должны развиваться на паритетной основе, где государство призвано играть ведущую роль, законодательно регулируя, поддерживая и гарантируя местное самоуправление.

В соответствии с новым законом местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Соответственно первым уровнем местного самоуправления являются городские и сельские поселения, вторым муниципальные районы и городские округа с районным муниципальным делением.

Что касается отношений государственных органов с местными органами власти, то, прежде всего, важно обратить внимание на конституционные принципы:

признания, самостоятельности и гарантированности местного самоуправления в России,

отделения его от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ),

самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления,

возможности наделения органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 131, 132 Конституции РФ).

Условно к ним можно отнести и принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), который реализуется в отделении местного самоуправления от государ-ственной власти, проявляясь в вертикальном разграничении предметов ведения и полномочий. Однако можно согласиться с мнением о том, что данный принцип по горизонтали не должен распространяться на муници-пальную власть Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М„ 2002. С 12-13; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С 348-350; Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 2000. С. 320.. Потому и предложения о строгом разграничении представительной и исполнительной власти на местном уровне, по меньшей мере, спорны с учетом того, что новый закон не проводит четкого разделения между ними, предусматривает и такие модели, при которых глава муниципального образования возглавля-ет местный представительный орган.

Концепция взаимодействия государственных и местных органов представляет собой обособленный пласт. При этом необходимо исходить из того, что государственное централизованное управление и местное са-моуправление -- не однопорядковые явления, они скорее противостоят друг другу, так же как государство и гражданское общество -- взаимно связанные, но противоположные по сути образования.

Самоуправление успешно функционирует там, где гражданское общество сложилось и самоуправление не сводится лишь к деятельности муниципалитетов, а вбирает в себя иные структуры и институ-ты гражданского общества.

У местного самоуправления и государства имеются ряд объединяющих черт:

· местная и государственная власть организованы по территориальному признаку;

· и первые, и вторые реализуют свое социальное назначение посредством специальных органов, наделенных властными полномочиями;

· только государство и муниципалитеты могут устанавливать налоги и сборы;

· только государственная и местная власти принимают в рамках своей компетенции нормативно-правовые акты;

· и те, и другие имеют право применять принуждение на своей территории Кочетова Н.М. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в РФ //Государ-ственная власть и местное самоуправление. 2003. № 1.С. 10-11..

По сути, взаимодействие местного самоуправления и государства можно свести к двум основным формам: координация и государственный контроль. И если координация предполагает взаимный, обоюдный характер связи участников отношений, то государственный контроль предполагает комплекс односторонних действий государственных органов по отношению к местному самоуправлению.

Вместе с тем с учетом централистских тенденций правильным будет вести речь пока о переходе от методов администрирования -- «управления по вертикали» к методам координационного сотрудничества всех участников территориального развития Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление. М.: Парус, 2008 - С.131.

В качестве примера практической реализации организационного развития ГиМУ возможна схема построения критериев и организационно-структурных требований к координирующей структуре муниципального уровня ( далее - Центр. См. рис.1).

Рис.1 Центр регионального (муниципального) развития.

1. Наиболее заинтересованным в последствиях деятельности Центра является команда топ-менеджера муниципального образования. Следовательно, Центр должен работать в структуре и под патронажем этой команды.

2. Необходимость проводить анализ деятельности системы управления городской средой, изучение последствий управления для этой среды, накопление информационных баз данных (включающих т.н. информацию для служебного пользования) подразумевает организационную доступность Центра к информационным потокам служебного характера и определенный статус, необходимый для затребования необходимой информации.

3. Содействие профессионализации муниципального управления и непосредственно привязанный к этому кадровый вопрос тем более подразумевают определенный статус Центра, на возможностях которого и в рамках единой концепции муниципального развития он мог бы регулировать взаимодействия других заинтересованных субъектов: осуществлять повышение квалификации служащих (краткосрочные курсы, долгосрочные программы, получение второго образования), консалтинговые и информационные услуги структурам местного самоуправления (в том числе представителям местных сообществ) и т. д. Здесь взаимодействуют: государственные структуры, консалтинговые фирмы любой формы собственности, международные организации, частные эксперты и консультанты. Эта задача (регуляции и взаимодействия) формулирует в том числе и необходимость Центра быть «интерфейсом» между развивающими и развивающимися компонентами городской среды.

4. По аналогии рассматривается деятельность Центра в области совершенствования местной нормативно-законодательной базы: анализ и модернизация существующих и участие в разработке новых документов, регламентирующих взаимоотношения в городской среде, постановлений, распоряжений и иных регулирующих актов местной власти. Здесь в процесс обучения, анализа и постоянного консалтинга включаются депутаты городского совета, правовые структуры города и (сверхзадача!) государственные ведомства, чьи интересы затрагивают выпускаемые акты (например, в случае с местными налогами - ИФНС и собственно Минфин).

5. Очень важным является статус «генератора идей» для команды топ-менеджеров, который вплотную подводит Центр к участию в глобальном (в масштабах муниципального образования) стратегическом планировании и инициировании процесса перемен (в том числе коррекции структуры управления городом). При этом важен анализ внешних средовых изменений и прогнозирования последствий этих изменений для города.

Финансирование в этой задаче - организации Центра - как и в становлении любого бизнеса, вопрос далеко не первый. Главное - суметь городской власти (возможно, именно той самой команде топ-менеджеров) декларировать намерения, создать дух и среду развития, в которую, как в область пониженного давления, устремятся профессиональные, коммутационные и финансовые возможности заинтересованных «игроков». Скажем, ряд международных и иностранных организаций прямо декларирует свою заинтересованность в развитии местного самоуправления и в разных формах предлагает свои финансовые возможности. Детали такого рода взаимодействий, разумеется, в каждом конкретном случае достаточно своеобразны и оригинальны. Конечно, существование такого развивающего звена в системе городского управления сопряжено со множеством рисков и опасных мест в деятельности Центра. Центр должен брать на себя функции только аналитического, коммутирующего и рекомендательного характера в рамках общей городской концепции развития, становясь в позицию «исполнителя» идеи, но никак не инициатора, презентируя на этом месте фигуру мэра и его команды топ-менеджеров. Именно поэтому здесь не раскрывается вопрос построения конкретной структуры такого Центра, и предлагается ограничиться вышеизложенными принципами ее построения.

Заключение

1.К числу базовых установок организационного развития можно отнести следующие положения:

· ОР рассматривает организацию как открытую живую систему. Это означает, что организации существуют не в вакууме, а постоянно взаимодействуют со своим окружением, реагируют на происходящие в нем изменения и адаптируются к ним.

· Холистический подход к организации - еще одна важная установка современного ОР. По мнению большинства специалистов, традиционный, «линейный» взгляд на организационное развитие должен уступить место новому, холистическому взгляду, подобно тому, как это происходит в медицине. Однако в современных организациях, равно как и в организме современного человека вследствие напряженных внешних условий, сверхскоростного ритма жизни и постоянных стрессов очень скоро возникают новые проблемы. Сегодня практики ОР не просто помогают организации избавиться от трудностей, они стараются обучить ее самостоятельно поддерживать эффективное состояние и постоянно обновляться.

· Поскольку ОР стремится помочь организации стать самообновляющейся и самообучающейся системой, вовлечение сотрудников в процесс организационного развития является необходимым элементом ОР. Сотрудничество и взаимная поддержка среди членов организации - одна из важнейших составляющих успешного функционирования организации в целом.

· Люди и их взаимоотношения на всех уровнях организации - ее главный ресурс и основной ключ к успеху. ОР работает с индивидами и группами, обращая особое внимание на процессы, происходящие между ними.

Размещено на Allbest.ru